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(1)

지방분산․분권과 국토균형발전의 대응과제(III)

- 전략거점과 주변지역 간 연계를 통한 개발효과 확대방안 -

Network-based Strategic Growth Pole Development

자료집(2)

(2)

국토연 2007­32-2․ 지방분산․분권과 국토균형발전의 대응과제(III)․자료집(2)

지은이․서태성․정옥주․이원섭․문정호․강호제․박경현․박준화 외/ 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 20일 / 발행․2007년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)

전화․031-380-0114(대표) 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․7,000원 / ISBN․89-8182-523-2

학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170100 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ 2007, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

(3)

국토연 2007­32­2

지방분산․분권과 국토균형발전의 대응과제(III) - 전략거점과 주변지역 간 연계를 통한 개발효과 확대방안 -

Network-based Strategic Growth Pole Development

• 자료집 (2)

(4)

<여 백>

(5)

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

제 1 편 전략거점과 거버넌스 전략(한국지방행정연구원)

제1장 서론

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1

2. 연구의 범위 및 방법 ··· 2

1) 연구범위 ··· 2

2) 연구방법 ··· 3

제2장 전략거점도시의 공간특성 분석 및 유형화 1. 공간특성의 분석 틀 ··· 5

2. 공간 특성 분석 ··· 7

1) 행정구역상 위치관계 ··· 7

2) 입지적 특성 : 중심성과 등질성의 통합 ··· 17

3) 기능적 특징 ··· 23

3. 전략거점도시의 유형화 ··· 25

제3장 전략거점도시의 거버넌스 연계성 분석 1. 거버넌스 연계의 개념과 의의 ··· 29

1) 거버넌스의 개념 ··· 29

2) 전략거점정책에서 지역 거버넌스의 의의 ··· 32

2. 거버넌스 연계성 분석의 틀 ··· 33

(6)

1) 선행연구 검토 ··· 33

2) 사례지역의 분석 틀 ··· 39

제4장 무안 기업도시 사례연구 1. 무안 기업도시 개관 ··· 43

1) 무안군의 비전과 전략 ··· 43

2) 기업도시 개발 구상 및 추진상황 ··· 45

2. 개발 추진상의 갈등 및 협력 ··· 48

1) 계획단계 ··· 48

2) 조성단계 ··· 52

3) 요약 ··· 55

3. 협력 거버넌스에 대한 문제 인식 ··· 57

4. 문제점과 대응 과제 ··· 66

제5장 전주․완주 혁신도시 사례연구 1. 전주․완주 혁신도시 개관 ··· 69

1) 전주․완주군의 비전과 전략 ··· 69

2) 혁신도시 개발 구상 및 추진상황 ··· 72

2. 개발추진상의 갈등 및 협력 ··· 76

1) 계획단계 ··· 76

2) 조성단계 ··· 78

3) 요약 ··· 80

3. 협력 거버넌스에 대한 문제 인식 ··· 81

4. 문제점과 대응 과제 ··· 92

제6장 전략거점도시의 거버넌스 연계 방안 1. 기본방향 ··· 95

1) 통합형 거버넌스 연계화 ··· 95

2) 지방분권형 거버넌스 연계화 ··· 96

3) 시스템적 거버넌스 연계화 ··· 97

2. 지역 내 거버넌스 연계의 활성화 방안 ··· 97

(7)

1) 제도적 측면 ··· 97

2) 추진체제(조직․기구) 측면 ··· 101

3. 광역적 거번넌스 연계의 활성화 ··· 102

1) 제도적 측면 ··· 102

2) 추진체계(조직․기구) 측면 ··· 105

제 2 편 외국사례(손정원, N. Gallent, C. Demazière) 제1장 영국 신도시 성장 중심지 기능 1. 서문 ··· 111

2. 성장의 중심지, 신도시, 그리고 집적의 경제 ··· 112

3. 영국 신도시의 성격 ··· 118

4. 스코틀랜드 신도시 ··· 122

1) 리빙스턴 사례 ··· 124

2) 어바인 사례 ··· 127

3) 스코틀랜드 신도시 평가 ··· 131

5. 종합 및 결론 ··· 139

제2장 프랑스 도시 및 지역 연계정책 1. 서문 ··· 143

2. 프랑스 도시 체계에서 신도시의 역할 ··· 144

1) 일드프랑스의 신도시 ··· 145

2) 신도시 도시계획과 주택정책 ··· 150

3) 제도적 연계 ··· 152

4) 일드프랑스 다핵적 공간구조에 미친 신도시의 경제적 영향 ··· 153

5) 종합 ··· 156

3. 도시 네트워크 정책 ··· 157

1) 프랑스 도시 네트워크 구축을 위한 3대 요소 ··· 157

2) 도시 네트워크 건설방안 ··· 160

3) Rhône-Alpes 레지옹 도시 네트워크 사례 ··· 163

(8)

4) 종합 ··· 166

4. 대도시권 협력정책 ··· 166

1) 지방 대도시들에 대한 성공적 협력공모 ··· 167

2) 선정기준과 공간유형 ··· 169

3) 대도시권 개발을 위한 프로젝트 ··· 173

5. 대도시권 협력정책과 적용에 관한 비판적 시각 ··· 174

1) 대도시들의 경쟁력 추구 ··· 175

2) Rhône-Alpes 대도시권 연계 사례 ··· 178

3) 대도시권 협력 프로젝트의 결정 요인 ··· 180

6. 종합 및 결론 ··· 181

참 고 문 헌 ··· 185

부 록 ··· 197

(9)

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

제 1 편 전략거점과 거버넌스 전략(한국지방행정연구원)

<표 2-1> 지역 유형분류의 기준과 의의 ··· 6

<표 2-2> 혁신도시 건설에서의 주체별 역할 ··· 10

<표 2-3> 기업도시별 사업내용 ··· 14

<표 2-4> 제도적 절차에 따른 거버넌스의 특징: 혁신도시 및 기업도시 ··· 15

<표 2-5> 행정구역상 유형 구분과 거버넌스 내 핵심 행위자 ··· 15

<표 2-6> 지역유형 구분 관련 선행 연구 ··· 19

<표 2-7> 지역유형별 특성 ··· 21

<표 2-8> 입지 특성에 따른 지역유형별 전략거점 현황 ··· 22

<표 2-9> 혁신도시의 산업 기능 ··· 24

<표 2-10> 기업도시의 기능별 유형 ··· 25

<표 2-11> 세 가지 유형화 요약 ··· 27

<표 3-1> 주요 거버넌스 이론의 개념 ··· 30

<표 3-2> 지역 거버넌스의 결정요인 ··· 36

<표 3-3> 도시체계의 권력-교환 모형 ··· 39

<표 4-1> 설문조사 개요 ··· 57

<표 4-2> 기업도시의 성공요인 ··· 59

<표 4-3> 효과적인 기업도시 개발을 위해 필요한 무안군의 조치 ··· 60

<표 4-4> 지역 내 거버넌스 결정요인의 현재 수준 (무안군) ··· 61

(10)

<표 4-5> 광역(인근 시군, 전남도청) 거버넌스 결정요인의 현재 수준 (무안군) 63

<표 4-6> 지역 내 거버넌스의 갈등해결 주체로 적절한 기관(무안군) ··· 64

<표 4-7> 광역 거버넌스의 갈등해결 주체로 적절한 기관(무안군) ··· 65

<표 5-1> 21세기 전북비전의 권역별 개발구상 ··· 70

<표 5-2> 전주․완주 혁신도시의 이전대상 공공기관 ··· 73

<표 5-3> 전주․완주 혁신도시의 추진일정 ··· 75

<표 5-4> 혁신도시 건설의 기대효과 ··· 83

<표 5-5> 지역 내 거버넌스 결정요인의 현재 수준 (전주시) ··· 86

<표 5-6> 광역 거버넌스 결정요인의 현재 수준 (전주시) ··· 87

<표 5-7> 각 사업단계별 주요 갈등유발기관(전주시) ··· 88

<표 5-8> 해당 주체들의 협의체 포함 여부(찬성/반대, 전주시) ··· 92

제 2 편 외국사례(손정원, N. Gallent, C. Demazière) <표 1-1> 신도시 지정, 개발, 지정해제 과정 ··· 118

<표 2-1> 프랑스 지역개발 역사 ··· 146

<표 2-2> 프랑스 신도시 약사 ··· 146

<표 2-3> 프랑스 신도시 주택 및 도시정책 개선방향 ··· 151

<표 2-4> 프랑스 도시 네트워크 설립 약사 ··· 158

<표 2-5> 도시 네트워크 단계 ··· 160

<표 2-6> 도시 네트워크 공동사업 분야 ··· 162

<표 2-7> Rhône-Alpes 레지옹 잠재력 ··· 164

<표 2-8> Rhône-Alpes 도시 네트워크 활동(예시) ··· 165

(11)

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

제 1 편 전략거점과 거버넌스 전략(한국지방행정연구원)

<그림 1-1> 과업의 접근틀 ··· 4

<그림 2-1> 행정구역상 기준에 따른 유형화 ··· 16

<그림 2-2> 입지적 특성에 따른 지역 유형화 ··· 23

<그림 3-1> 지역 거버넌스 구조 ··· 31

<그림 3-2> 지역 거버넌스 연계성의 분석 틀 ··· 40

<그림 4-1> 군 기본계획의 무안군 미래상과 추진전략 ··· 44

<그림 4-2> 무안 기업도시 사업추진 일정 ··· 47

<그림 4-3> 기업도시 선정시 갈등유발 기관 ··· 51

<그림 4-4> 무안군 기업도시의 거버넌스 ··· 56

<그림 4-5> 기업도시 조성사업 시 갈등유발가능성이 있는 기관 ··· 61

<그림 4-6> 지역 내 거버넌스 결정요인 (무안군) ··· 62

<그림 4-7> 광역 거버넌스 결정요인 (무안군) ··· 63

<그림 4-8> 협의체의 운영형태 (무안군) ··· 65

<그림 5-1> 전주․완주 혁신도시의 농업생명클러스터 방향 ··· 73

<그림 5-2> 전주․완주 혁신도시의 거버넌스 ··· 82

<그림 5-3> 혁신도시 사업의 성공적 추진을 위한 요소 ··· 84

(12)

<그림 5-4> 혁신도시 추진을 위한 전주시의 조치 ··· 85

<그림 5-5> 지역 내․광역 거버넌스의 갈등 해결 주체로 적절한 기관(전주시) ··· 90

<그림 5-6> 협의체 운영에 대한 의견 (전주시) ··· 91

제 2 편 외국사례(손정원, N. Gallent, C. Demazière) <그림 1-1> 스코트랜드 신도시 위치 ··· 124

<그림 2-1> 일드프랑스 5개 신도시 위치 ··· 145

<그림 2-2> 마른라발레 신도시 ··· 147

<그림 2-3> 일드프랑스 신도시 주요 통근망 ··· 154

<그림 2-4> 인구 10만 이상, 거리 100km 미만의 유럽 도시들 ··· 159

<그림 2-5> 프랑스 도시 네트워크 ··· 161

<그림 2-6> Rhône-Alpes 레지옹 8개 중심도시 네트워크 ··· 163

<그림 2-7> 대도시권 협력정책 응모 지역 ··· 169

<그림 2-8> 대도시권 협력정책 선정 지역 ··· 170

<그림 2-9> Marseille-Aix 다핵도시지역 ··· 172

<그림 2-10> Marseille-Aix 도시권의 협력체 현황 ··· 172

<그림 2-11> Métropole Normande 네트워크 사례 ··· 173

<그림 2-12> Loire-Bretagne 대도시권 협력체 구성 ··· 177

<그림 2-13> Rhône-Alpes 철도 교통 ··· 180

(13)

제 1 편

전략거점과 거버넌스 전략

(14)

제 1 편 「전략거점과 거버넌스 전략」 연구진 연구책임 김선기 선임연구위원

연구반 김현호 균형발전센터장 오은주 수석연구원

(15)

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

제1장에서는 이 연구의 배경과 목적, 그리고 연구 범위와 방법 등 전반적인 연구의 개요로서 서론에 해당하는 내용을 정리하고 있다. 이 연구는 참여정부의 핵심 균형발 전전략인 전략거점도시의 거버넌스 연계성을 분석하고 정책대안을 모색하는데 목적 을 두고 있으며 전주․완주 혁신도시와 무안 기업도시를 사례로 광역 거버넌스와 지 역 거버넌스의 연계성을 분석한 후, 거버넌스 연계화 방안으로 제도와 추진체계의 측 면에서 대안을 제시하고 있다

1. 연구의 배경 및 목적

참여정부는 국가균형발전정책의 일환으로 국토공간을 다극 중심의 분산형 공 간구조로 개편하기 위하여 행정복합도시, 혁신도시, 기업도시 등 이른바 전략거 점지역의 개발을 역점시책으로 추진하고 있다. 즉 과밀화된 수도권에 대응하여 지방에 거점지역을 육성함으로써 이 지역에서 혁신을 창출하고 그 파급효과를 주변지역으로 확산시키기 위한 전략이다.

그러나 이들 거점지역들은 주변지역과의 인접관계의 형태, 도시체계상 중심성 차이, 기능적 상호관계 등 다양한 형태의 공간적 특성에 따라 연계화 양상을 달 리하고 있다. 단일 지역에 하나의 거점도시가 지정된 경우가 주류를 이루고 있지 만 일부 지역의 경우 하나의 지역에 북수의 거점도시가 지정되는가 하면 복수의 지역에 하나의 거점도시가 지정된 경우도 있어 거점도시의 기능과 파급효과는 다양한 양태를 보일 것으로 예상된다. 또한 대부분의 거점도시들이 지역 내의 소

(16)

규모 신도시 개발의 형태를 취함으로써 파급효과가 제한적으로 나타날 가능성이 있을 뿐 아니라 거점도시과 주변 지역 간 다양한 주체들의 이해관계가 대립되는 경우에는 당초 의도한 거점전략의 성과달성에 차질을 초래할 우려가 없지 않다.

따라서 전략거점정책의 지역발전효과를 보다 극대화시키기 위해서는 거점도 시와 주변지역과의 협력관계를 보다 명확히 설정하고 다양한 주체들이 협력 네 트워크를 통해 혁신창출의 시너지를 발휘할 수 있도록 거버넌스 차원의 연계적 발전을 활성화시키고 이를 지속화시키는 전략적 방안이 강구되어야 한다.

이와 같은 관점에서 본 연구는 현재 추진되고 있는 전략거점도시 중에서 혁신 도시와 기업도시의 두 가지 유형에 대하여 전략거점도시와 주변지역과의 공간적 특성을 유형화하고 전략거점도시 조성 및 운영에 관련된 추진주체들의 거버넌스 연계화 방안을 모색하는 데 목적을 두고 있으며 궁극적으로 전략거점도시가 관 련 주체간의 참여와 협력을 바탕으로 추진되어 파급효과가 주변지역으로 확산, 공유될 수 있는 균형발전전략이 되도록 유도하는데 의의를 두고 있다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구범위

먼저 연구의 공간적 범위로서 직접적인 연구대상은 참여정부의 전략거점(행복 도시, 혁신도시, 기업도시) 중 행복도시를 제외한 혁신도시와 기업도시의 두 가 지 유형이다. 현재 혁신도시는 원주, 진천․음성, 전주․완주, 광주․나주, 김천, 진주, 서귀포, 부산, 대구, 울산 등 10개 지역이 지정되어 있고, 기업도시는 무안, 충주, 원주, 무주, 태안, 해남․영암 등 6개 지역이 지정되어 있다. 전략거점의 거 버넌스 연계성에 대한 분석 및 정책대안은 16개 전략거점은 물론 전략거점을 둘 러싸고 있는 주변지역을 대상에 포함하고 있다.

전략거점의 거버넌스 연계성이란 전략거점의 계획, 건설은 물론 운영에 이르

(17)

기까지의 전 과정이 포함되지만 현재 전략거점의 조성되는 초기 단계이기 때문 에 전략거점이 조성되는 2012년 까지 향후 5년 기간을 중점적으로 검토하되 보 완적으로 조성완료 후 중장기적 파급효과도 함께 고려하기로 한다. 한편 내용적 범위와 관련하여 본 연구는 전략거점의 연계성 중에서 주체간 거버넌스에 초점 을 두고 있다. 따라서 전략거점의 조성 및 운영과정에 관여하는 중앙정부 및 광 역, 기초 자치단체를 비롯하여 공사, 기업, 시민단체, 주민, 대학, 연구기관 등 다 양한 참여주체들의 관계를 분석하고 거버넌스를 정착시키기 위한 제도 및 추진 체계 측면에서 정책대안을 모색하고자 한다.

2) 연구방법

본 연구에서는 이론연구, 조사연구, 워크숍 등 연구의 질적 충족을 위해 다양 한 연구방법을 채택하고 있다. 먼저 이론연구에서는 정부 간 관계(IGR)이론, 자 치단체간 협력이론, 정책네트(policy network)이론, 로컬 거버넌스 이론, 지역혁 신체계(RIS)이론 등 기초 이론을 정리하고 전략거점도시와 인근지역의 연계 및 동반발전에 대한 선행연구의 검토를 통해 분석의 관점 및 분석의 틀을 설정하였다.

전략거점의 거버넌스 연계성을 구체적으로 분석하기 위하여 본 연구에서는 사 례 조사 분석을 실시하였다. 사례지역으로는 혁신도시의 경우 인접한 자치단체가 공동으로 혁신도시를 유치한 전주․완주지역과 기업도시의 경우 인접 자치단체간 통합논의가 이슈가 되고 있는 무안지역을 각각 선정하였다. 사례분석은 크게 각 추진주체별 담당자에 대한 인터뷰(면담조사)와 설문조사로 구성되어 있다. 인터뷰 에서는 계획 및 추진 초기단계에서 전략거점과 인근 도시 또는 각 추진주체간 갈 등현황에 대해 면담조사를 실시하였으며 설문조사에서는 전략거점과 인근지역 및 광역자치단체와의 거버넌스 연계성을 분석하기 위하여 공무원에 대해 구조화 된 설문지를 통해 의견을 조사하였다. 아울러 거버넌스 연계성의 분석 틀 설정 및 거버넌스 연계 활성화방안 도출과 관련하여 전문가의 의견에 대한 자문을 얻기 위 해 수차례 워크숍을 개최하였다. 이상의 연구과정을 정리하면 다음 그림과 같다.

(18)

<그림 1-1> 과업의 접근틀

(19)

2

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2

전략거점도시의

공간특성 분석 및 유형화

제1장에서 언급하였듯이 본 연구는 전략거점도시(혁신도시, 기업도시)사업의 추진을 원활히 하고 성과를 극대화하기 위한 협력적 거버넌스 방안을 모색하는 데에 그 목적 을 두고 있다. 이를 위해서는 먼저 해당 전략거점도시들의 과거와 현재의 거버넌스 형태와 작동원리를 파악할 필요가 있다. 본 장에서는 전략거점도시들을 제도적인 측 면(행정구역상의 위계관계), 입지적 특성, 기능적 특성 등의 기준으로 유형화하고, 이 들 3가지 기준이 각각 과거, 현재의 거버넌스의 형성과 특징에 어떠한 영향을 미치는 지를 서술하도록 한다.

1. 공간특성의 분석 틀

공간 유형화는 일정한 기준을 적용하여 다양하고 상이한 특성들을 지닌 여러 지역에서 일반적인 특성을 추출하여 유형들로 구분하는 작업을 의미한다. 유형 화작업을 통해 다수의 지역들을 일정 추상수준의 유형들로 구분되고 유형화 작 업은 각 유형의 특성을 명확히 이해하고 정리할 수 있게 한다. 이 때 유형화의 기준은 각 연구 목적에 입각하여 설정되어져야 한다. 본 연구의 목적은 혁신도시 와 기업도시 건설과정과 완료 이후의 각 이해당사자들의 협력관계와 갈등관계, 거버넌스 구축 등에 있으므로, 전략거점도시들의 이해당사자들이 어떠한 목적 하에 행동하고 협력할 것인가와 관련된 기준에 근거하여 유형화가 이루어져야 한다.

본 연구에서의 공간 유형화 작업은 크게 세 가지로 구성된다.

(20)

첫째, 행정구역상의 위치관계로 전략거점도시의 행정구역이 단일 지역인지 2 개 이상 행정구역인지 구분한다. 이는 거버넌스에 참여하는 주체들(직간접적 이 해당사자들)이 누구인가를 결정하는 요소로 작동한다. 2개 이상의 기초자치단체 에 걸쳐 전략거점도시사업이 추진되는 경우 거버넌스의 행위자로 복수의 기초자 치단체가 등장하면서 이들 기초자치단체의 조정자로서 광역자치단체의 위상이 강화될 수도 있을 것이다. 이 경우 1개 기초지자체에서 이루어지는 거점도시 사 업에 비하여 거버넌스 행위자의 범위는 확대된다.

특성요소 유형기준 유형의 의의

행정구역 상의 위치관계

․전략거점도시의 범위가 1개 기초자치단체, 또는 2개 이상 기초자치단체

․전략거점도시 사업에 관여하는 주체(Agent) 의 범위 문제

․기초자치단체 간의 개발계획과 추진에 있 어서 경쟁․경합 발생

․광역자치단체의 조정 역할 예상됨

입지적 특성

․지역 내 특성 반영하는 변수 분석

․이와 아울러, 통근․통학관련 통행을 통한 지역 간 연계와 흐름을 파악

․향후 전략거점도시 성과극대화를 위한 연 계 대상 지역의 문제

․즉, 지역의 내적 특성과 연계성(중심성)을 파악

․대도시인접형과 자족형 등의 중심지-주변 부 개념의 적용

기능적 특성

․혁신도시와 기업도시의 개발 목표에서 상정된 기능 분석

․향후 전략거점도시 성과극대화를 위한 기능 연계의 Contents 문제

<표 2-1> 지역 유형분류의 기준과 의의

둘째, 입지적 특성으로, 전략거점도시가 거버넌스 형성에 영향을 미치는 인근 지역과 어떠한 기능적, 체계적 위상을 갖고 있는지를 파악할 것이다. 전략거점도 시가 현재 인근 도시에 경제적으로 사회적으로 의존하고 있는 상황이라면 해당 상황 속에서 거버넌스 연계가 모색되어야 할 것이다. 이를 위하여 우리나라 지역 분류에 대한 선행 연구들을 도시체계이론에서 언급되고 있는 중심성(centrality) 과 지역 내 산업 및 인구 특성을 동시에 반영하는 연구 결과를 발굴하여 전략거

(21)

점도시의 유형화에 적극 활용하도록 한다.

세 번째 기준은 기능적 특성으로, 전략거점도시의 개발목표의 기능 분석을 의 미한다.

요컨대 세 가지 유형화 기준은 각 전략거점도시들의 거버넌스의 참여 주체의 범역(range), 기업도시 및 혁신도시 사업 진행에 있어서 경제적, 사회적 영향력에 있어서 인근 지역의 위상, 그리고 전략거점도시 거버넌스가 추구해야 하는 목표 를 의미한다(<표 2-1> 참조).

2. 공간 특성 분석

1) 행정구역상 위치관계

거버넌스의 경계와 참여주체는 일차적으로는 공식적인 제도 절차에 의해 규정 된다. 그러나 제도적인 절차에 의해 등장하는 참여주체의 성격이 동일하더라도 그것이 복수이냐 아니냐에 따라 상호 위계관계나 권력관계에 변화가 이루어지기 마련이다. 본 연구에서 채용하고 있는 지역 유형화의 한 기준인 행정구역상의 위 치관계는 이 제도적인 절차의 변용을 일으키는 요소이다.

본 연구에서는 행정구역상 위치관계란 혁신도시나 기업도시의 개발대상구역 이 한 개의 행정구역 내에 위치하는지 여부를 의미한다. 행정구역상의 위치관계 는 정책 참여 및 추진과 관련된 거버넌스의 경계와 협력내용을 결정한다.

행정구역상의 위치관계가 지역 유형화에 갖는 의미는 크게 두 가지이다.

첫째, 행정구역상 위치관계에 따라 관련 주체의 범위가 달라진다(즉, 거버넌스 의 경계). 혁신도시, 기업도시 등과 같은 대규모 개발 사업을 추진하는 경우, 공공 과 민간, 중앙정부와 지방자치단체 간의 의견 차이와 갈등 양식 등이 차별적으로 나타나기 마련이다. 그런데 1개 기초지자체 관할이냐 2개 이상이냐에 따라 거버 넌스 내의 ‘중재자’, ‘조정자’ 역할로서 광역지자체 및 중앙정부의 역할 분담이 강

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화될 것으로 예상된다. 둘째, 행정구역상 위치관계에 따라 혁신도시와 기업도시 에 대한 지역 주민의 요구와 정책적 기능이 달라질 수 있다. 만약 두 개의 지방자 치단체가 결부되어 있을 경우, 개발사업의 내용은 두 지역 주민의 요구를 반영해 야 한다. 또한, 두 개의 지방자치단체에 연속되어 있는 개발 사업을 성공적으로 추진하기 위해선, 재원조달이나 행정적 지원 등이 동시에 이루어져야 한다. 상기 두 요소에 의해 거버넌스의 형태가 달라질 것이고 그에 따라 갈등 발생 지점과 갈등 내용, 상이한 이해관계, 주요 이슈 등을 예상하여 궁극적으로는 협력적 거 버넌스 구축 가능성을 타진할 수 있으리라 보인다. 따라서 행정구역상의 위치관 계에 따른 지역 유형 분류는 향후 개발계획의 진행 및 추진 과정에서 발생할 수 있는 상이한 이해관계나 갈등 조정 등을 예상할 수 있으며, 이는 향후 전략거점 성과의 극대화방안에서 중요하게 다루어져야 할 문제이다.

이 글에서는 혁신도시와 기업도시의 사업 추진 상의 제도적인 절차를 살펴보 면서, 전략거점도시의 거버넌스구조에 참여하게 되는 주체들을 제도 절차에 근 거하여 살펴보고 그들의 관계가 행정구역상 위계관계에 따라 어떻게 변용되는지 를 살펴보도록 한다.

(1) 혁신도시 사업의 제도적 절차

혁신도시 건설과정에서의 중앙정부, 광역자치단체, 민간 등과의 역할은 다음 과 같다(건설교통부, 2006.10, 국가균형발전위원회, 건설교통부, 2005.10).

먼저, 개발계획 수립 이전에 두 가지 기본 협약이 이루어진다. “정부․시도간 기본협약”이 2005년 6월에 이루어졌으며, 이를 통해 시․도별 이전기관 배치의 기본원칙과 방법을 합의하였다. 이는 실제로 혁신도시의 사업구역의 선정권이 각 도급 광역지방자치단체로 이양되어 광역지방자치단체와 해당 지역의 기초지 자체 간의 갈등과 협상이 이루어지게 되었다. 한편, 정부․시도간 기본협약 뿐만 아니라, 이전대상 기관과의 협력을 위하여 “노․정 협약”이 같은 기간인 2005년 6월에 이루어져서, 성공적인 지방이전을 위하여 협의체를 구성하여 지속적인 협 의를 수행해오고 있다. 상기 두 개의 기본 협약 체결 이후 구체적인 사업지역이

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선정된 이후에는 개발계획의 수립과 사업 추진에 있어서 실시계획이 수립되어 공사 착공에 들어가게 된다. 이 과정에서 주체별로 담당하는 역할은 <표 2-2>와 같다.

혁신도시 건설에 관여하는 행위자들의 범위는 중앙정부, 광역자치단체, 기초 자치단체, 이전대상 공공기관, 그리고 지역주민들이 있다. 이들의 주요 역할을 살 펴보면, 광역지방자치단체의 역할이 상당하여 혁신도시사업은 기초지자체 수준 이 아니라 광역자치단체의 사업으로 간주될 수 있을 것이다.

공식적인 제도 절차에 따르면 계획 수립과 관련하여 광역자치단체의 주도권은 명확하다. 광역자치단체는 혁신도시 건설 개발계획을 수립하고 해당 기초지자체 는 개발계획에 따른 지역특성화발전계획을 수립하도록 되어 있다. 광역지자체가 광역 차원의 지역발전전략 하에서 혁신도시의 기능과 개발내용, 공간계획 등을 주도적으로 구상 입안하는 것이라 할 수 있다. 기초지자체는 개발 계획안이 주어 진(given) 상태에서, 자신의 행정구역 내의 지역 내부적 기능의 연계 방안을 구상 하게 된다. 예를 들어 전북도의 장기발전전략과 이전할 공공기관의 기능에 따라 전북혁신도시 개발계획 구상안이 구상되어지고, 혁신도시가 입지할 전주나 완주 는 해당 구상안을 수용하여 자신의 지역에서 어떻게 최대한 활용할 것인가를 구 상하는 상대적으로 소극적인 계획안을 마련하게 된다.

한편, 혁신도시 관련 또 다른 제도적인 특징은 이전대상 공공기관이라는 구체 적인 대상행위자가 추가적으로 존재한다는 점이다. 일반적으로 대형 공공 개발 사업은 지역을 대상으로 택지개발사업이나 주택개발사업 등을 추진하기 때문에 이해당사자인 불특정 다수의 지역주민․토공, 주공과 같은 사업시행자․정부 등 으로 국한되는 경우가 많다. 그러나 혁신도시사업의 경우에는 상기 3 유형의 주 체뿐만 아니라, 기결정된 이전공공기관 역시 구체적인 이해당사자로서 사업 의 영향을 받는 이해당사자이며 거버넌스의 한 구성원이 될 수 있다. 이러한 이전대 상 공공기관은 지자체와 사업시행자의 결정에 따라 움직이는 소극적 참여주체가 될 수도 있지만, 해당 기관이 입지할 건물의 선정뿐만 아니라 건물 주변 지역에 대한 공간계획 등에도 참여하는 적극적인 참여주체가 될 수도 있다.

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주 체 역 할

중앙정부

․국가균형발전을 위한 혁신도시 조성 기본방향 제시(2005년 7월 균형위에서 ‘혁신도시입지선정 지침’ 의결)

․혁신도시 관련 주체간 이해관계 조정

․성과공유방안 마련 및 혁신도시 조성지원

․관련 법체계 정비

광역지방자치 단체

․혁신도시 입지선정 주관: 세부기준 마련, 행정절차 진행

․혁신도시 건설 개발계획 수립

․시․군간 이해관계 조정 및 성과공유방안 마련

․부동산가격 안정화대책 수립

․공공기관 이전 및 혁신도시 조성지원에 대한 행재정적 지원

기초지방자치 단체

․혁신도시 건설에 대한 행재정적 지원

․혁신도시 건설에 따른 지역특성화 발전계획 수립

․주민 홍보 및 참여 유도

․혁신도시와 주변지역 사회의 공동체 형성 방안 마련

이전대상 공공기관

․지역혁신의 선도역할 수행

․이전기관, 지역대학, 기업 등과 협력 네트워크 구축

․기관별로 지역발전과 연계된 장기발전계획 수립 추진

<표 2-2> 혁신도시 건설에서의 주체별 역할

자료: 건설교통부(2006.10)의 내용을 정리 및 보완

제도 절차에 따르면 구체적인 사업추진에 있어서 광역지자체, 기초지자체, 그 리고 이전대상 공공기관, 사업시행자(토공, 주공 등) 등이 행위자로 등장하게 된 다. 이 가운데 혁신도시는 기초지자체에 비하여 상대적으로 광역지자체 주도적 인 거버넌스가 구성될 가능성이 높다. 여기에 추가적으로 비공식적으로든 다른 제도적인 절차를 통해서 인근 지차체와 지역 내 시민단체들이 결합할 것이다.

그런데 만약 혁신도시가 여러 행정구역에 걸쳐 있을 경우, 시․군을 조정하는 역할을 수행하는 광역지방자치단체의 중요성이 부각되고 요구되어질 것이다. 또 한, 광역지자체를 둘러싸고 두 개 이상의 기초지자체가 경합하면서 거버넌스의 구조는 더욱 복잡해질 것이다. 현재 10개 혁신도시 가운데 두 개 이상의 기초지

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자체에 걸쳐 구역 지정된 지역은 3개 지역이다: 충북 혁신도시(진천군 덕산면, 음 성군 맹동면), 전북 혁신도시 (전주시, 완주군 이서면), 부산 혁신도시(영도구, 남 구, 강서구, 해운대구 등으로 네트워크형1) 혁신도시). 그 외 7개 혁신도시는 한 개 기초지자체내에서 혁신도시를 건설하는 신시가지형이라고 할 수 있다.

(2) 기업도시 사업의 제도적 절차

기업도시의 경우에 있어서도 거버넌스의 참여주체는 해당 지역주민․기초지 자체․광역지자체․민간사업시행자와 아울러, 인근 지자체와 시민단체 등을 포 함할 것이다. 그에 따라 지역 내 수평적, 지역외 수평적․수직적 거버넌스를 형 성하게 될 것이다. 이러한 참여주체의 일반적인 구성 특징과 함께, 기업도시의 제도적 절차를 혁신도시의 그것과 비교해보면 각각의 거버넌스 특성을 더욱 쉽 게 파악하기 쉬울 것이다.

기업도시 사업시행절차는 (1) 입지선정 검토, (2) 개발구역 지정 제안, 개발계 획 승인신청, (3) 개발구역 지정, 시행자 지정, 개발계획 승인 등의 일괄 처리, (4) 실시계획 수립 및 승인, (5) 사업 준공 및 완료 등으로 구분된다(건설교통부, 2005.10). 이 각각의 절차를 자세히 살펴보면 혁신도시와는 크게 두 가지 차이점 을 보인다. 첫째, 기업도시는 기초지자체 주도적인 거버넌스가 형성될 가능성이 존재한다. 혁신도시의 경우 대상지역 선정에서 광역지자체가 강력히 개입하여 선정하는데 반해, 기업도시의 경우 개발구역 지정 제안은 광역지자체뿐만 아니 라, 시장․군수와 민간의 사업시행자가 공동 제안할 수 있도록 제도적 자율성을 구비하고 있다. 따라서 혁신도시에 비하여, 기업도시의 제도적 장치는 공동제안 의 경우 구역선정과 사업시행자에서부터 기초지자체 주도적인 사업추진 거버넌 스가 형성될 가능성을 제공하고 있다는 점을 간과해서는 안 될 것이다.

1) 신도시는 네트워크형과 집중형으로 구분된다(국가균형발전위원회, 건설교통부, 2005.10). 집중형은 산․학․연․관 중심기능 및 지원시설을 인근에 연계 배치하는 것으로 프랑스의 마르세이유 테크노 폴이나 스웨덴의 시스타 등이 있다. 한편, 네트워크형은 물리적인 지리상으로 인접한 것이 아니라 녹 지축 등 여러 축을 활용한 기관들을 배치하는 것으로, 영국의 밀턴케인즈나 핀란드의 오울루 등이 그 예이다.

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만약, 시장․군수 등이 민간시행자와 함께 공동제안을 할 경우, 광역지자체는 개발구역 및 개발계획 지정 및 승인 절차에서 의견을 제시하는 정도의 역할로 그치게 된다. 이 경우에 혁신도시에 비해 광역지자체의 계획 개입 기능이 강력하 지는 않고 단순한 지원 역할을 수행할 가능성이 매우 높다.

둘째, 혁신도시에서는 이전대상 공공기관이 핵심 참여자로 등장하는 데 비하 여, 기업도시의 경우에는 시행전담회사(SPC)인 민간 사업시행자가 주요 참여자 로 등장한다. 혁신도시의 사업시행자는 토공 등과 같이 부동산 개발과 관련된 사 업시행자를 의미하나, 기업도시에서는 두 유형의 사업시행자가 존재한다. 혁신 도시와 마찬가지로 실질적인 부동산개발을 담당하는 사업시행자가 존재할 뿐만 아니라, 기업도시 사업의 공동결정자로서 사업시행자가 존재한다. 후자 성격의 사업시행자들은 시행전담회사(SPC)로 법인을 구성하고 해당 기업도시에 구역 선정을 공동제안하고 개발계획을 구상하고 자본금을 출자하고 실시계획을 수립 한다.

기업도시는 개발계획 승인이 이루어지고 난 후 실시계획 승인을 3년 이내에 신청하여야 하는데, 실시계획 승인신청을 할 때 필수 요소로는 지자체와 민간 사 업시행자 간 협약서 체결이 있으며 이는 자본금출자가 완결되었음을 의미한다.

따라서 혁신도시에 비하여 기업도시에서는 민간사업시행자가 사업의 진행 여부 를 결정할 수 있게 되며 민간시행자가 자본출자 등 사업에 투자하는 부분이 큰 만큼 수익을 보전하려는 민간시행자의 의지 또한 강할 것이다.

혁신도시와 기업도시의 차이점에도 불구하고, 기업도시와 혁신도시 거버넌스 구조와의 공통적인 요소가 존재한다. 즉, 기초지자체가 복수일 경우, 기초지자체 간 갈등과 경쟁으로 인하여 광역지자체의 개입이 커질 수 있다.

기업도시별 지정현황을 살펴보면, 두 개 이상의 기초지자체에 걸친 신시가지 형은 6개 기업도시 가운데 영암․해남 기업도시 한 개 뿐이다. 특히 영암․해남 기업도시의 경우, 사업시행자가 기초지자체가 아니라 광역지자체인 전라남도임 을 주지해야 할 필요가 있다. 이는 거버넌스 구조상의 핵심 행위자(즉, 이해갈등 을 조정하여 실제 계획안에 반영하는 핵심 행위자)가 기초지자체가 아니라 광역

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지자체이므로, 영암과 해남 간의 기초지자체 간의 갈등을 일정정도 무마시킬 수 있는 기능을 수행한다. 그러나 이는 영암․해남의 지역적 필요에 의한 지역개발 전략을 무시하는 결과를 낳을 위험도 갖고 있다고 볼 수 있다. 그 외 5개 기업도 시(원주, 태안, 충주, 무안, 무주 등)는 모두 기초지자체와 민간사업시행자의 공동 제안으로 시작된 기업도시이다(<표 2-3> 참조).

(3) 요약

혁신도시와 기업도시의 제도적 절차를 살펴봄에 따라 개발과정과 사업 추진에 있어서 거버넌스 내 주요 행위자를 예상할 수 있었다. 제도적인 절차 측면에서 볼 경우, 다음이 예상된다. 첫째, 혁신도시의 경우 입지 선정에서는 광역지자체의 역할이 막대하고 개발계획 수립 및 추진에 있어서도 광역지자체의 역할이 일정 정도 유지될 것으로 예상된다. 둘째, 기업도시의 경우 기초지자체의 지구지정 제 안을 제도적으로 허용함으로써 초기부터 기초지자체가 행동할 수 있는 기반을 마련하였고 사실상 6개 기업도시 가운데 5개 기업도시가 기초지자체 공동제안으 로 시작되었으므로 기업도시 거버넌스는 기초지자체 주도형 거버넌스가 구축될 가능성이 높다(<표 2-4> 참조).

이러한 제도적인 절차에도 불구하고, 행정구역상의 위치관계로 인하여 광역지 자체의 위상이 제도적인 절차와 상관없이 더욱 부각될 수 있다(<표 2-5>, <그림 2-1> 참조).

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구 분 사 업 내 용

충주

위 치 충주시 주덕읍, 이류면, 가금면 일원

면 적 7,013천㎡(212만평), 2007~2011 (도시조성비 3,958억 원) 사업시행자 충주시+포스코건설, 주택공사, 임광토건, 엠코, 포스데이터 등

도입시설 첨단산업연구단지, 과학기술정보연구원, 종합레포츠시설 등

원주

위 치 원주시 지정면 가곡리․신평리, 호저면 무장리 일원 면 적 5,311천㎡(161만평), 2007~2012 (도시조성비 4,573억 원) 사업시행자 강원도, 원주시 + 롯데건설, 경남기업, 벽산건설, 메리츠증권,

농협중앙회 등

도입시설 첨단의료단지, 첨단연구단지, 건강바이오산업단지 등

무안

위 치 무안군 무안읍, 청계면, 현경면, 망운면 일원

면 적 40,121천㎡(1,220만평), 2006~2011(도시조성비 27,370억 원)

․국내부분 15,252천㎡(461만평) / 잔여지 한중합작 부분 사업시행자 무안군 + 국내부분(프라임그룹, 쌍용건설, 서우(주) 등) +

한중합작부분(중국광하그룹, 중국 중경시지산그룹)

도입시설 항공물류, 차세대제조업단지, 건강보양단지, 한중산업단지, 차이나타운 등

태안

위 치 태안군 태안읍․남면 천수만 B지구 일원

면 적 14,624천㎡(442만평), 2006~2011 (도시조성비 10,798억 원) 사업시행자 태안군 + 현대건설

도입시설 테마파크, 생태공원, 골프장, 국제비즈니스 단지 등

무주

위 치 무주군 안성면 일원

면 적 8,030천㎡(243만평), 2007~2020 (도시조성비 4,520억 원) 사업시행자 무주군 + 대한전선

도입시설 스포츠, 레저, 관광, 문화, 주거, 휴양시설 등

영암

해남

위 치 해남군 산이면, 영암군 삼호읍 일원

면 적 33,000천㎡(1,000만평), 2006~2012 (도시조성비 23,075억 원) 사업시행자 전라남도 + 전경련 컨소시엄(금호, 대림, 롯데, 한화 등)

전남개발 컨소시엄(금광, 남양 등)

도입시설 테마파크, 마리나, F1 경기장, 호텔, 골프장, 카지노, 주거 및 교육시설

<표 2-3> 기업도시별 사업내용

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구 분 행위자 특징

혁신도시

․광역지자체(주도), 기초지자체, 이전공공기관, 사업시행자

․인근지자체, 주민 및 시민단체

․광역지자체 주도적

․이전대상공공기관의 협력 및 개입

기업도시

․사업제안 지자체 주도, 사업시행 자(SPC), 개발사업 시행자

․인근지자체, 주민 및 시민단체

․기초지자체+민간시행자(SPC) 공동 제안 가능

․사실상 6개 기업도시 가운데 영암․

해남 도시를 제외하고는 기초지자 체 공동제안

․민간 사업시행자SPC의 투자부담 및 수익률 확보

<표 2-4> 제도적 절차에 따른 거버넌스의 특징: 혁신도시 및 기업도시

핵심 정부부문 사업유형 지역 행정구역상 유형

광역지자체 +

1개 기초지자체 혁신도시I 대구, 나주, 울산, 원주, 김천, 진주, 서귀포

기존 도시내 신시가지형 광역지자체 +

2개 기초지자체 조정역할

혁신도시II 부산, 진천․음성,

전주․완주 2개 행정구역 인접형

기초지자체 기업도시I 충주, 원주, 무안, 태안, 무주

기존 도시내 신시가지형

광역지자체 기업도시II 영암․해남 2개 행정구역 인접형

<표 2-5> 행정구역상 유형 구분과 거버넌스 내 핵심 행위자

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거버넌스 형태

신시가지형

․광역단체의 약한 조정

․대구, 광주․나주, 울산, 원주, 김천, 진주, 서귀포

․충주, 원주, 무안, 태안, 무주

2개 행정 구역 인접형

․기초지자체간 경쟁적 거버넌스

․광역단체의 강한 조정 기능

․부산, 진천․음성, 전주․완주

․영암․해남

<그림 2-1> 행정구역상 기준에 따른 유형화

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2) 입지적 특성 : 중심성과 등질성의 통합

(1) 지역 분류의 전통적 기준

입지적 특성에 따른 지역 유형은 지역의 내외부 특성에 기초하여 구분하는 것 을 의미한다. 지리학이나 지역개발학에서는 전통적으로 지역을 연구목적에 따라 형식지역(formal region)과 기능지역(functional region)으로 구분할 것인지를 정 하고 결정된 이후에는 연구목적에 따라 상세한 기준을 도출, 적용해왔다 (Fellmann et al., 2003, Bergman et al., 2003). 형식지역(formal region)은 일정 물 리적 특징이나 문화적 특징이 동일한 지역을 의미하는 것으로, 공간을 등질성에 기초하여 유형 구분하는 것이다. 예를 들어, 문화지역으로 구획할 경우, 각각의 공간은 동일한 언어, 종교, 인종 등의 표준화된 특징을 갖고 있다고 할 수 있다.

기능지역이란 지역을 기능적 연계성을 기준으로 두 지역 간 관계를 파악하는 것으로 도시세력권이나 영향권 등의 표현이 주로 사용된다. 기능지역의 개념은 한 지역의 특성을 규정하기 위하여 다른 지역과의 관계론점 관점에서 살펴본다 는 특징을 갖고 있다. 대표적인 기능지역 구분으로 통근권을 기초로 하는 지방노 동시장 구분이 있을 수 있다(Bergman et al., 2003, 김용웅 외, 2003).

한편 기능지역은 결절지역(nodal region)으로 칭해지기도 하는데, 이는 기능지 역이 결국 중심(core)지역과 그 배후지역인 주변(periphery)지역으로 구분되어 한 지역과 다른 지역 간 위계 관계를 표현하기 때문에, 기능지역의 중심지인 결 절지역과 혼용되어 사용되기도 한다2).

그렇다면 본 연구에서는 어떠한 유형구분을 선택하여야 하는가? 어떤 유형 구 분이 현재의 기업도시와 혁신도시의 경제적, 사회적 위상을 일목요연하게 표현

2) 그 외의 지역 유형 구분으로는 인지지역(perceptual region, vernacular region)과 계획지역 등이 있다.

인지지역은 객관적인 자료보다는 인간의 주관적인 감각과 이미지에 기초하여 구분되는 지역 (Fellmann et al., 2003; Bergman et al., 2003)을 의미하며, 계획지역은 교역 및 효율적인 자원 활용 등 특정한 목적을 효율적으로 달성하기 위하여 설정된 연속 공간을 의미한다(김용웅 외, 2003). 계획지역 의 경우 현재의 공간 내 기능적인 연계를 반영하여야 하지만 정책의 효율적인 집행과 관리를 위하여 행정구역을 기초로 설정되는 경우가 많다.

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해줄 수 있을 것인가? 혁신도시와 기업도시의 현재의 모습을 판단하고 미래의 나아갈 모습을 조명하기 위해서는 ① 지역 내부의 등질적인 특성과 ② 해당 지역 과 인근 지방대도시 또는 중심도시와의 기능적 관계도 동시에 파악할 수 있어야 할 것이다. 그에 따라, 지역 내부의 역량과 함께 지역 외부로부터의 기회와 위협 을 동시에 파악할 수 있는 방법을 마련해야 할 것이다. 본 연구에서는 별도의 기 준을 생산하여 독자적으로 유형분류하기보다는 지역 유형화와 관련된 선행연구 를 검토하여 상기 두 가지 특징을 포괄하고 있는 연구를 활용하여 전략거점도시 들을 유형 분류하도록 한다.

(2) 지역 유형화의 선행 연구

우리나라에서 시․군 지역까지 기초지자체 단위로 유형화를 시도한 연구들의 대부분은 농촌지역정책의 일환으로 이루어진 것으로 농촌지역 유형화에 초점을 맞추고 있다는 문제점이 있다. 그럼에도 불구하고 연구목적이 농촌지역 유형화 일 뿐, 실제로는 전국의 모든 시․군 지역을 대상으로 지역유형화작업을 수행하 였으므로 이를 이용하도록 한다.

과거 선행연구의 대부분은 시․군지역을 대상으로, 주성분분석 및 요인분석, 군집분석, 특정 지표에 의한 등급화 등의 기법을 이용하여 수행해오고 있으며(성 주인․송미령, 2003), 과거 선행연구들의 지역유형화는 전반기와 후반기 연구 경 향이 차별적임을 알 수 있다. <표 2-6>에 유형화 지표와 결과가 정리되어 있는데, 이들 지표를 살펴보면 다음과 같은 차이가 나타난다. 전반기 연구라고 볼 수 있 는 최양부 외(1985), 이정환(1987), 신호철 외(1993), 건교부․국토연구원(2002) 등 의 연구에서 보면 지표들이 대체로 해당 지역의 특성을 보여주는 인구규모, 인구 증가율, 산업비율 등의 지표를 이용하여 요인분석을 통하여 비슷한 지표 값을 보 이는 지역을 그룹화 하였음을 알 수 있다. 즉, 지역 유형 구분에 있어서 일정 기 준을 척도로 하는 등질지역 구분을 수행하였다고 할 수 있다. 이에 반하여, 후반 기 연구인 성주인․송미령(2003), 임석회(2005) 등의 연구를 살펴보면, 지역 내부 의 역동성을 가리키는 인구 및 산업구조 등과 관련된 지표 분석과 아울러, 해당

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연구자 공간단위 지표 및 방법 결과

최양부 외 (1985)

시․군 행정구역

․중심도시인구규모, 인구 증가율, 경지율

․등급화

․중심도시 인구규모: 대도시형, 중도 시형, 농촌형

․인구증가율: 고성장형, 발전형, 정체 형, 낙후형

․지형조건: 평야형, 준평야형, 준산간 형, 산간형 → 6개 지역유형 -대도시 근교형 ・일반농촌형(평야,

중간, 산간) ・특수농촌형(집적지역, 도서지역)

이정환 (1987)

139개 군지역

․인구, 가구, 농가, 토지이 용, 광고업, 공공서비스 수 준 등 53개 지표

․요인분석 및 군집분석

․8개 지역유형

-수도권 대도시 근교형, 목축과수어촌 형, 서남해안어촌형, 동남부공업화진 행형, 접적지 및 태백산간형, 영남내 륙형, 서남부평야형, 발점잠재형

<표 2-6> 지역유형 구분 관련 선행 연구

지역과 다른 지역 간의 관계를 나타낼 수 있는 지표를 동시에 분석하였다. 이를 통하여 지역 내부 특성뿐만 아니라 해당 지역과 인근지역과의 기능적 연계에 대 한 직접적인 분석을 통하여 간접적으로 해당 지역의 중심성을 파악하고 있음을 알 수 있다. 임석회(2005)의 연구의 경우, 중심성이나 타 지역과의 연계성 관련 지표를 직접적으로 사용하고 있지는 않으나, 요인분석을 통하여 도출된 9개 그룹 의 입지적 특성 등을 살펴봄으로써, 공간관계와 연계성을 유추하고 있다.

또한, 성주인․송미령(2003)의 유형화 작업은 요인분석 변수 항목을 (1) 인구 특성 변수, (2) 통근․통학 관련 특성, (3) 지역경제 규모, (4) 농업 경제 관련 변수, (5) 지역의 전체 산업구조 변수 등으로 구성하였는데, 이 가운데, 통근․통학 관 련 특성이 바로 지역의 중심성을 나타내는 지표로 기능하고 있다. 어느 지역으로 유입되는 통근 및 통학 인구가 많을 경우 해당 지역의 중심성이 높다고 가정하였 다. 따라서 현재 지역유형화 연구의 특징은 등질지역의 구분 척도로서 해당 지역 내부의 인구․산업적 특성에 대한 분석과 다른 지역과의 관계를 설정하는 중심 성에 대한 분석이 동시에 진행되고 있음을 알 수 있다.

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연구자 공간단위 지표 및 방법 결과

신호철 외 (1993)

정주권 개발대상

794개 면지역

․자연환경, 인구, 가수/촌 락, 토지이용, 축산업, 광 공업, 교통통신, 사업, 교 육, 서비스, 관광, 문화, 재 정, 접근성 등 35개 지표

․주성분분석

․7개 지역유형

-수도권 근교촌, 내륙 교통중심촌, 제 조업중심촌, 내륙농업중심촌, 해안 평야촌, 해안관광촌, 산지관광촌

건교부・

국토연구 원(2002)

전국 시・군 지역

․도시성, 농업성, 보전성을 나타내는 16개 지표

․AHP법, 중첩법

․8개 지역유형

-도시성 강한지역, 농업성 강한지역, 도시성/농업성 모두 강한지역, 도시 성/농업성 모두 약한지역, 보전성 강한지역/보전성 약한지역

성주인・

송미령 (2003)

전국 시・군

․인구증감률, 통근인구비, 통근유입, 통학유입, 종사 자 수, 사업체 수, 시군내 통근비율, 시군내 통학비 율, 농림업 종사자 수, 겸 업농가비율, 2종 겸업농가 비율, 1차산업 비율, 2차산 업 비율, 3차산업 비율

․요인분석

․4가지 유형

-비농업강세형, 자족성 우세형, 대도 시 통합형, 일반농촌형

임석회 (2005)

전국 138개 시・군

․인구특성(인구증가율, 노 령화지수), 산업구조특성 (농림업, 광공업, 서비스업, 도소매업, 숙박․음식업, 어업 종사자 비율), 농업특 성(논면적 비율, 밭면적 비 율, 과수면적 비율), 재정자 립도, 정보화수준(컴퓨터, 인터넷 활용 인구비율)

․요인분석

․요인점수에 따라 9개 유형으로 구분 하고, 각 그룹의 위치적 특성, 인구 특성, 농업 및 농가 특성, 재정자립 도 수준 등을 기술

자료: 성주인․송미령(2003), 임석회(2005) 등의 내용을 수정․보완

(3) 기존 연구 결과에 따른 전략거점 도시 유형 분류

성주인․송미령(2003)의 연구는 전국의 모든 시․군을 대상으로 ① 비농업강 세형, ② 자족성 우세형, ③ 대도시 통합형, ④ 일반 농촌형 등 4가지로 유형구분 하였다. 일반농촌형은 농업인구 비율 등이 높은 지역으로 전통적인 농촌도시이

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며, 비농업강세형은 산업구조에 있어서 일반농촌형과 달리 비농업적 지역경제 요인점수가 높은 지역으로, 대체로 중심도시 발달은 미약하지만 독자적인 소득 기반을 가지고 있다. 셋째, 대도시 통합형은 중심성 관련 변수인 통근․통학율에 있어서 해당 지역 거주인구가 다른 지역으로 통근․통학하는 비율이 높은 지역 을 의미한다. 대도시 통합형에 해당되는 지역은 수도권이나 대도시지역에 기능 적으로 의존하고 있는 지역이라고 할 수 있는 지역으로, 실제로는 대도시 의존형 을 의미한다. 자족성 우세형은 해당 지역으로의 통근․통학 유입인구가 높은 지 역을 의미하는 지역으로, 천안, 전주, 구미 등 지방중심도시로서의 기능을 수행하 는 지역이다. 자족성 우세형은 사업체 수와 종사자 수 등에서도 높은 요인 부하 량을 보이고 있다. 성주인․송미령(2003)의 연구가 농촌지역 특성 규명에 관심을 두어서 유형별 명칭에 있어서 대도시통합형과 자족성 우세형의 의미가 자칫 혼 란스럽게 다가올 수 있으므로, 이 글에서는 대도시통합형은 대도시 의존형으로, 자족성 우세형은 지방중심도시로 바꾸도록 한다.

성주인․송미령(2003)은 각 유형별로 전국의 시․군 목록을 제시하였는데, 이 를 참고하여 보면 현재 혁신도시와 기업도시로 지정되어 있는 지역이 속하는 유 형을 살펴보면 <표 2-7>과 같다. 비농업산업구조를 가지는 비농업강세형에 해당 되는 혁신도시와 기업도시는 없는 것으로 나타난다.

지역 유형 특 성

일반농촌형 전통적인 농업 중심의 농촌지역

비농업강세형 비농업 강세로 지방중심도시와는 연계되어있지 않은 지역 대도시의존형 대도시 인근 지역에 위치하여 대도시 영향권 내에 위치한 지역 지방중심도시형 지방중소도시로, 광역적인 권역 내에서 중심성이 높은 지역

<표 2-7> 지역유형별 특성

자료: 성주인․송미령(2003)의 내용을 정리

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한편, 원주와 충추를 제외한 모든 기업도시들이 전형적인 농촌지역으로 분류 되어 있는 것을 알 수 있어 기업도시 선정요건 중의 하나인 낙후지역 요건을 충 족시켰음을 알 수 있다. 또한, 혁신도시의 경우 일반농촌형부터 대도시 의존형, 지방중심도시형, 대도시형까지 균등하게 분포하고 있어 특정 유형에 포함되어 있지 않고 있어, 광역자치단체별로 각 광역별 다른 목표 하에 혁신도시를 선정하 였음을 알 수 있게 한다. 전북 혁신도시의 경우 지방중심도시인 전주와 전주에 의존하고 있는 완주군이 같이 지정되어 있어 혁신도시 내부적으로는 기능적 연 계가 활발히 이루어질 것으로 예상되나 구역 내 통합이 자칫 완주군의 기능을 약화시키고 전주시로 흡수 통합될 가능성도 엿보인다.

한편, 기업도시에 해당되는 태안과 무주, 무안, 해남 등이 일반농촌형이라는 사실은 혁신도시에 비하여 더욱 연계성이 강조되어야 할 기업도시 건설에 주요 이슈로 인식되어야 할 것이다. 특히, 현재 인근 대도시나 중심도시로 연계 의존 이 심하므로 광역적 연계망 등에 대한 고려가 있어야 할 것으로 보인다.

지역 유형 특 성

일반농촌형 김천(경북 혁신도시), 광주․나주(전남 혁신도시), 무안(기업도시), 태안(기업도시), 무주(기업도시)

대도시 의존형 진천․음성(충북 혁신도시), 완주(전북 혁신도시)

지방중심도시형 원주(강원 혁신도시, 기업도시), 충주(기업도시), 진주(경남 혁신도시), 전주(전북 혁신도시)

대도시형 부산, 대구, 울산

<표 2-8> 입지 특성에 따른 지역유형별 전략거점 현황

주: 대도시형은 본 연구에서 추가 자료: 성주인․송미령(2003)

(37)

<그림 2-2> 입지적 특성에 따른 지역 유형화

3) 기능적 특징

전략거점도시의 향후 특성을 파악하기 위해, 개발안에 포함되어 있는 기능을 분석할 필요가 있다. 혁신도시는 지방이전 공공기관과 산․학․연․관이 서로 긴밀히 협력할 수 있는 최적의 혁신 여건을 갖춘 공간을 의미한다. 과거 대덕연 구단지가 공공연구개발기능 + 정주기능이었던 반면, 혁신도시는 공공기능과 정 주기능에 클러스터 개념을 채택하여 경쟁력을 확보하는 것을 목표로 한다. 이에 혁신도시의 개발목표는 크게 세 가지이다(진미윤 외, 2005). 첫째, 지역의 혁신 거점 역할 수행, 둘째, 양질의 정주 환경을 갖춘 미래형 도시, 셋째, 국가균형발전 과 지역의 자립적 발전선도 등이 그것이다. 혁신도시의 경우 이전 대상 공공기관 의 기능에 따라 개발목표 기능이 결정되는데, 공공기관의 성격이 1개 이상으로 복합적 기능을 가지고 있다고 할 수 있다. 이는 혁신도시가 위치하는 지역에 이 미 선정되어 있는 복수의 지역 전략산업과 연계하도록 공공기관들이 선정되었기

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때문이며, 혁신도시는 해당 광역지자체에서 혁신거점 역할을 수행하도록 기대되 고 있다(구체적인 기능은 <표 2-9> 참조).

혁신도시 기 능

부산 해양수산, 금융산업, 영화진흥

대구 산업진흥, 교육, 학술진흥, 가스산업

광주․전남 광주: 전력산업, 전남: 정보통신, 농업기반, 문화예술

울산 에너지, 근로복지, 산업안전

원주 광업진흥, 건강생명, 관광

진천․음성 정보통신, 인력개발, 과학기술

전주․완주 국토개발관리, 농업생명, 식품연구

김천 도로교통, 농업기술혁신, 전력기술

진주 주택건설, 중소기업진흥, 국민연금

서귀포시 국제교류, 교육연수, 국세관리

<표 2-9> 혁신도시의 산업 기능

한편, 기업도시는 주된 기능에 따라 다음의 네 가지로 유형화되고 있다(건설교 통부, 2005.10). 첫째, 제조업과 교역 중심의 도시인 산업교역형, 둘째, 연구개발 위주의 기업도시인 지식기반형 도시, 셋째, 관광, 레저 위주의 기업도시인 관광레 저형, 넷째, 지방이전 공공기관 수용을 통한 지역성장을 도모하는 혁신거점형 등 이다(<표 2-10> 참조). 무안 기업도시는 산업교역형에 해당되며, 원주와 충주는 지식기반형, 태안, 무주, 영암․해남 기업도시 등은 관광레저형에 속한다. 기업도 시 유형별로 의도된 정책 효과를 달성하기 위하여, 기업도시 내 주된 용도로 사 용되는 토지의 최소 조성 비율을 정하고 있다.

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기능 구분 내 용

산업교역형 (기업도시+산업단지)

․제조업과 교역위주의 기업도시

․각종 공장 등 산업시설, 물류단지, 교역지대 등을 중점적 으로 개발하는 기업도시

지식기반형 (기업도시+혁신클러스터)

․연구개발 위주의 기업도시

․R&D분야와 관련한 벤처기업, 연구소, 학교 등이 집적화 되어 기초개발과 산업활동간 유기적인 연계가 일상화 되는 기업도시

관광레저형 (기업도시+관광단지)

․관광·레저·문화위주의 기업도시

․우수한 자연환경과 관광자원을 살려 관광·레저·문화 등 서비스산업 중심으로 개발하는 기업도시

혁신거점형 (기업도시+혁신도시)

․지방이전 공공기관을 수용하며 지역경제 성장을 촉진하 는 기업도시

․수도권에서 지방으로 이전하는 공공기관과 유관기업들이 유기적으로 입지하여 지역혁신의 거점으로 개발되는 기업 도시

<표 2-10> 기업도시의 기능별 유형

3. 전략거점도시의 유형화

본 연구에서의 유형화의 기준은 ①행정구역상의 위치관계, ②입지적 특성, ③ 기능적 특성 등 세 가지였다. 이 가운데 기능적 특성은 전략거점도시들이 복합기 능이나 특정 산업부문을 특화시키는 형태(예. 관광부문을 특화하는 관광레저형) 를 띰에 따라 지역별로 거버넌스 형성에 미치는 차이는 그리 크지 않으리라 판단 된다. 그러나 행정구역상의 위치관계와 입지적 특성은 거버넌스 형태에 영향을 미칠 것으로 보인다. 먼저, 행정구역상의 위치관계에 따른 거버넌스 형태를 살펴 보면 다음과 같다. 이 기준에 따라 전략거점도시들을 신시가지형과 2개인접형으 로 구분하였는데, 이는 거버넌스의 주도적인 행위자의 경계 설정에 영향을 미치 는 요소였다. 제도적 절차에서 나오는 권력구조에 의거하면 기업도시는 기초지 자체 주도적인 거버넌스 구축과 혁신도시는 광역지자체 주도적인 거버넌스 구축

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