(1) 지역 내 거버넌스 연구
본 연구에서 지역 내 거버넌스란 전략거점도시의 조성 및 운영과 관련하여 당 해 자치단체를 포함한 기업, 이전공공기관, 단체, 연구기관, 대학 등 각 행위주체 상호간의 협력관계를 의미한다. 따라서 지역 내 거버넌스는 후술하는 광역 거버 넌스가 정부간 관계(IGR)에 초점을 두고 있는 것과 달리 주로 지역혁신체제(RIS) 와 밀접한 관련이 있다. RIS가 새로운 기술을 창안하고 수정․확산시키는 지역 내 공공 및 민간기관들의 활동이나 상호작용의 네트워크를 의미한다고 볼 때 (Freeman, 1987), 지역 내 거버넌스는 RIS에 개념적으로 근접하고 있다. 혁신도 시와 기업도시의 정책목표가 명시적으로 RIS 구축을 표방하고 있지는 않지만 전 략적 이면에는 적어도 기업 활동에 핵심적인 여러 기능을 일정지역에 복합화 하 여 클러스터를 형성하려는 의도가 깔려있다고 할 수 있다.
지역혁신체제는 지역별, 산업별로 매우 차별화된 형태가 존재하고(김동주 외, 2001; 이정협 외, 2006; Cooke, 1998, 2004; 등), 구체적 사례도 세계적으로 다양한 지역이 거론되고 있어 일반화된 모형을 제시하기는 곤란하지만(Cooke, 2004), 기 존의 논의를 중심으로 지역혁신체제의 모형을 Doloreux(2002)의 분류를 중심으 로 정리하면(최영훈, 2004), 지역역량에 근거한 모형(Cooke et. al., 2000), 지역통 합정도에 따른 모형(Howell, 1999), 지역착근성에 의한 모형(Asheim and Isaksen, 1997, Cooke, 1998), 기술이전양상에 의한 모형(Cooke, 1992; Braczyk et.
al, 1998), 혁신 장애요인에 의한 모형(Isaksen, 2001) 등으로 정리할 수 있다.
구체적으로 지역 내 거버넌스의 구조와 요인은 RIS이론으로부터 도출할 수 있 다. RIS 측면에서 지역 내 거버넌스의 핵심요소는 혁신과정에 대한 시스템적 관 점에 있다. 이때 시스템적 관점이란 공동의 목표를 지향하는 상호 관련된 구성요 소(components)간의 관계 또는 연계(link)를 말한다. 따라서 지역 내 거버넌스의 구성요소란 혁신주체와 이를 둘러싼 인프라 및 제도 환경을 의미한다. 여기에서 지역 내 거버넌스의 주체로는 자치단체를 비롯하여 기업, 대학, 기타 관련기관 등이 포함되며 지역혁신체제의 구축에서는 지역에 혁신주체가 충분한 지와 주체 들의 혁신역량이 충분한 지가 중요하다. 지식 인프라는 혁신을 지원하는 물리적, 조직적 인프라인데 특히 기술지원이나 정보를 제공하는 공공연구기관이 중요하
며 공공기관의 혁신도시 이전은 바로 지식 인프라의 보완에 의미가 있다. 제도적 행위자는 혁신활동을 지원하는 생산자서비스를 꼽을 수 있는데 특히 금융 및 재 원조달 관련기관이 중요하다.
다음으로 주체간 관계란 지역혁신체제의 내부 메커니즘으로써 상호작용적 학 습, 지식생산, 근접성, 사회적 착근성 등을 꼽을 수 있다. 여기에서 상호작용성은 혁신역량의 증대에 필수적 요소로서 특히 상호학습의 중요성이 강조되며 주체간 신뢰형성과 지식공유의 기반이 된다. 근접성(proximity)에서는 지리적 근접성이 물론 가장 주요한 요인이지만 넓은 의미에서는 사회적, 문화적 근접성을 포함하 는 개념으로 상호작용의 양과 질을 결정짓는 요인이 된다. 사회적 착근성(social embeddedness)은 개인적 관계 또는 네트워크의 역할을 강조하는 개념으로서 주 체간의 비거래적 의존성(untraded interdependences)을 의미하는 개념이다.
(2) 광역(지역 간) 거버넌스 연구
본 연구에서 광역 거버넌스란 전략거점도시(혁신도시와 기업도시)와 공간적, 경제적. 행정적, 재정적으로 밀접한 관계에 있는 타 자치단체(광역, 기초 포함)와 의 협력관계를 의미한다. 전통적인 정부간 관계론은 주로 중앙정부․지방정부의 관계에 초점을 두고 있으나(Wright, 1978; Wilson and Game, 1998 등), 이 연구 의 광역 거버넌스는 지방정부 상호간 관계 즉, 수평적 경쟁관계 및 상호의존적 협력관계에 중점을 두고 있으며4) 교환모형(Tuite, 1972; White, 1974 등), 협상모 형, 공동생산모형(Ackoff and Emery, 1972), 협력과정모형(Weiss, 1987) 등 다양 한 이론적 모형이 제시되고 있다.
4) 자치단체간 협력에 관한 여러 가지 모형에 대해서는 다음 문헌을 참고. 한표환, 김선기, 김필두(2002),
「자치단체간 협력사업 활성화 방안」, 한국지방행정연구원 연구보고서 제350권
학자 결정요인
Lasker 자원, 파트너 특징, 파트너간 관계, 파트너십 특성, 외부환경 Leach
Pelcy․Smith
펀드 및 재정지원, 효과적 조정자, 신뢰와 참여, 낮은 갈등관계, 대표자 참여, 제도화된 절차와 결정
Kickert 행위자 및 자원의 활성화, 상호작용비용의 제한, 공동목표에 대 한 몰입, 상호작용의 투명성
안성호, 이정주 상호의존성, 지속적 상호작용, 게임의 규칙, 네트워크 한승준 제도화 수준, 자원보유 수준목표, 몰입수준, 상호의존성 수준
<표 3-2> 지역 거버넌스의 결정요인
광역 거버넌스의 성공적 구축과 운영 등 수준을 결정하는 데에는 이해관계집 단의 합의와 참여를 결정하는 다양한 요인이 작용하고 있다(한증준, 2004 : 281․
302; 차미숙 외, 2003 : 27․29 등). 여기에 관련된 학자들의 견해를 보면 먼저 Lasker 등l.(2001)은 파트너십의 시너지효과를 결정하는 요인으로 자원 (resources), 파트너의 특성, 파트너간 관계, 파트너십의 특징, 외부환경 등 5 가지 를 제시하고 있으며, Leach와 Pelsy․Smith(2001)는 펀드 및 재정지원, 효과적 조 정자, 신뢰와 참여, 낮은 갈등관계, 관련기관 대표자 참여, 잘 규정된 절차 및 결 정 등을 제시하고 있고, Kickert 등.(1999)은 행위자 및 자원의 활성화, 상호작용 비용의 제한, 공동목표에의 몰입도, 상호작용의 투명성 등을 제시하고 있다. 국내 학자로는 안성호․이정주(2004)는 상호의존성, 지속적 상호작용, 게임의 규칙, 네 트워크 등을 제시하고 있고, 한승준(2006)은 제도적 측면의 요인과 행태적 측면 의 요인으로 나누고 전자를 제도화 수준, 자원보유수준으로 후자를 목표 몰입수 준, 상호의존성 수준으로 세분화하여 지역 거버넌스 수준의 평가지표를 제시하 고 있다. 이상의 국내외 학자들의 다양한 요인들을 살펴 볼 때 지역 거버넌스의 활성화의 요체는 협력적 파트너십의 구축에 달려 있으며 협력적 파트너십을 형 성하기 위한 제도적, 행태적 환경을 갖추는 것이 무엇보다 중요하다는 것을 알 수 있다.
(3) 거버넌스 개념의 도시체계로의 확장
거버넌스의 특징과 역할을 확대할 경우 도시체계와 연관 지어서도 살펴 볼 수 있다. 도시체계의 발전5)은 경제적 요인(예컨대, 자원분포, 교통로 입지, 시장조 직, 규모경제, 집적경제 등) 뿐 아니라 정치적 요인, 즉 권력(power)의 공간적 분 포에 의해서도 크게 영향을 받는다. 여기에서 권력이란 자원을 동원하고 배 분하며 타인의 의사결정에 제한을 가할 수 있는 조직 또는 기구의 행위주체들의 능력을 의미한다. 대표적인 권력으로는 정부권력(government power)과 경제권 력(economic power)을 꼽을 수 있는데 양자는 모두 기업과 가구의 입지결정, 자 원배분, 혁신의 흐름 등 공간 활동에 영향을 미치고 동시에 영향을 받는 상호 인 과관계를 지니고 있다. 즉, 권력의 공간적 분포에 따라 지역 간 공간적 통합 (spatial integration)이 영향을 받게 되며 이는 다시 도시체계의 발전에 영향을 미치게 되는 상호 인과적 관계를 보인다.
권력분포와 공간적 통합 나아가서 도시체계의 발달과의 연관성에 대해서는 Friedmann의 도시체계의 권력․교환모형(a model of power and exchange in urban sytem)이 참고가 된다(Friedmann, 1978). 이모형은 당초 도시체계 발전을 설명하는 변수에 대한 탐구가 목적이지만 본 연구의 지역 간 연계성을 설명하는 모형으로 원용이 가능하다. 도시체계의 발달에 영향을 미치는 권력의 양태는 ① 도시(지역)간 권력의 분포(대칭적/비대칭적)와 권력의 사용을 통한 ②도시(지역) 간 교환관계 또는 거래관계의 두 가지 측면으로 나타난다. 이 때 지역 간 관계는 권력(power)의 대칭관계와 교환(exchange)의 호혜관계에 따라 다음과 같이 크게 2×2 행렬로 구분할 수 있다.
① 1사분면(대칭적 권력․호혜적 교환 : symmetry cum reciprocity)
행위주체 상호간에 우호적인 관계로서 어느 한 지역의 권력도 압도적이지 않 아서 상호간 교환이 균형적인 상태를 말한다. 상호간의 거래가 도덕적으로 정당
5) 도시체계의 발전(development of urban system)이란 인구와 경제활동으로 측정되는 도시정주단위의 성 장을 의미함
하고 또한 지나치게 계산적이지 않은 것이 특징이다. 통상 급성장 도시들로 구성 된 중심지역의 주체들 간의 관계에서 흔히 보는 모습이며 교환 또는 거래를 규제 하는 법 또는 절차가 안정적이고 합법적이다.
② 2사분면(대칭적 권력․비호혜적 교환 : symmetry cum non․reciprocity) 이는 지역 간 관계가 마치 경쟁기업의 오너들 간의 관계와 유사한 경우이다.
각각의 교환이나 거래는 독립적으로 별개의 협상에 따라 진행되며 행위 주체간 관계의 궁극적 목표는 경쟁상대에 우위를 점하는 것에 있다. 대표적인 예로는 유 고와 같이 느슨한 연방제국가의 주정부를 꼽을 수 있는데 각 주는 통합적 도시체 계를 유지하고 있는 것이 특징이다.
③ 3사분면(비대칭적 권력․호혜적 교환 : asymmetry cum reciprocity) 지역 간 관계가 행정의 관료조직과 같은 우월․복종 관계를 보이는 경우이다.
권력의 크기가 다른 각 주체들은 서로를 필요로 하지만 그 이유는 상이한 것이 보통이다. 우월한 행위주체와 복종적 행위주체는 서로 다른 목적 하에 상부상조 하는 관계를 유지하고 있을 뿐이며, 타 국가와 인접한 남미지역의 일부 국경지역 에서 나타나는 모습이다.
④ 4사분면(비대칭적 권력․비호혜적 교환 : asymmetry cum non․reciprocity) 지역 간 관계가 극단적인 비협력 관계를 보이는 경우이다. 즉 행위 주체간 관 계가 일종의 주종관계의 모습을 나타내는 경우로서 방글라데시 등 후진국가 또 는 개발국가의 후진지역으로서 내부적 식민주의가 지배하는 지역에서 흔히 보는 형태인데 보통 강력한 수위도시가 여타 지역을 지배하는 시스템이다.
권력관계 (power relations)
교환관계(exchange relations)
호혜적(reciprocal) 비호혜적(non-reciprocal) 대칭적
(symmetrical) I. 완전 통합 도시체계 II. 제한된 신뢰관계 : 경쟁적 도시체계 간 통합 비대칭적
(asymmetrical)
III. 방어적 의존관계 : 능동적 주변지역의 통합
IV. 복종적 의존관계 : 수동적 주변지역의 통합 자료 : Freedmann(1978)
<표 3-3> 도시체계의 권력-교환 모형