금강산 관광의 문제 및 해결방안

금강산 관광의 문제점을 해결하기 위한 방안으로는 성과위주 정책 지양 및 관광산업 발전을 위한 투자 확대, 정책의 일관성 및 관광협력에 대한 보편적 가치 확보, 남북 관광협력을 위한 거버넌스 및 관광 콘텐츠 강화, 대북제재를 고려한 교류주체 확대 및 다양한 층위사업 마련, 국제사회의 참여를 통한 다자협력 및 협력 네트워크 강화를 들 수 있다.

우선 정부의 성과 위주의 정책을 지양하고 금강산 관광의 수익성과 지속가능한 협력 을 위하여 관광 인프라(서비스 및 물리적 시설 등)에 대한 투자 및 타 분야로의 협력을 확대할 필요가 있다. 금강산 관광을 통한 수익은 한국관광공사의 3년간 투자 수익률 2.85%(2005 기준)로 국고채 이자율과 비교하여도 상당히 저조한 수준으로 경제성 부 족을 제시하였다²³⁾. 이는 정부가 대북관계의 불확실성으로 인해 관광 서비스의 향상 보다는 관광객 수를 인위적으로 창출하는데 초점을 두어 실행전략과 구체적인 목표가 부재하였기 때문이다. 이에 대한 해결방안으로 중장기적인 구체화한 전략을 마련하고 관광 분야에서 타 영역(전방·후방산업)으로 지엽적인 거점경제에서 내수경제로 확대해 나갈 필요가 있다. 따라서 관광서비스 품질을 제고할 수 있도록 정부의 투자가 필요하 고 금강산관광을 북한 타 지역 및 국내 관광과 연계할 수 있도록 중장기적인 전략을 마련할 필요가 있다. 또한 관광사업에서 확대하여 농축산, 제조업 등으로 확장할 수 있고 외교·안보적 측면에서 북한 변화에 대한 전략을 함께 마련해야 한다.

다음으로 정책의 불안정성 해소를 통한 사업의 안정성 확보가 필요하며 남북이 합의 하에 공동선(common good)으로 인식이 가능한 보편적 가치(Universal Value)(예:

생태·환경 가치, 문화유산 가치 등)를 확보해야 한다. 남북 관광협력에 대한 북한 정책 의 불안정성, 북한 체제 선전 활동에 대한 일방적인 노출 등을 문제를 고려할 필요가 있다²⁴⁾. 지속가능한 남북 관광협력을 위해서는 남북의 관광정책이 일관성을 확보함으

23) 국회예산처. 2005. 금강산사업 집행평가.

24) 김영윤. 2006. 남북한 관광사업 활성화 방안. 통일연구원.

로써 기업참여를 활성화할 필요가 있으며 국가관 또는 가치관이 확립되기 전의 청소년 등에 대하여 고려해야 한다. 이를 위해서는 남북이 일관된 정책수립이 가능하도록 관 광교류협력 전담조직을 상호구성하고 관광협력에 대한 남북의 보편적 가치를 수립할 필요가 있다. 즉, 남북 관광교류협력 전담조직을 통한 일관된 정책수립 및 집행이 필요 하며 체제나 사상 등에 대한 우월성 강조는 갈등을 유발할 수 있으므로 남북이 공동선 으로 인식할 수 있는 보편적 가치를 마련하고 관광협력의 지향점으로 삼아야 한다.

또한 접경지역의 남북협력은 경제뿐만 아니라 군사·안보 및 사회적 파급력이 높으므 로 관련된 주요 기관들의 통합적 거버넌스 구축이 필요하며 사업의 수익성을 위한 다양 한 관광 콘텐츠를 마련할 필요가 있다. 남북 관광협력의 문제점으로는 남북 정치적ㆍ 군사적 영향에 대한 민감성, 법ㆍ제도적 장치 미흡, 사업의 수익성 부족²⁵⁾, 관광객 안전, 파트너십 등이 있다²⁶⁾. 관광서비스를 위해서는 다양한 담당부처(예: 식자재 공 급을 위한 농지 및 노동력 확보(노동성, 농업성, 군부 등), 부상자 치료를 위한 의료행 위 및 시설(보건성 등) 등)와 협의가 필요하며 이를 위해서는 종합적인 거버넌스를 마 련해야 한다. 이를 위해서는 관광의 전후방 산업에 대한 협력까지 염두에 둔 종합적 계획수립, 남북 관광협력 전담조직과 관련 부처 통합의 종합적 거버넌스 구축 및 문화·

생활자원 등을 활용한 관광 콘텐츠의 다양성을 확보해야 한다. 문화 및 생활자원의 관 광자원화는 관광콘텐츠 개발에 소요되는 비용과 시간을 줄이고 최신 관광 트렌드에 부 응할 수 있다는 장점이 있으며 현지 소비를 확대시킴으로써 민간경제 활성화를 통한 일자리 및 소득 창출에도 이점이 있다. 무엇보다도 관광객의 안전을 확보하기 위한 방 안으로 민간인에 대한 사격금지 등의 관광객에 대한 안전보장 체결, IoT가술을 활용한 관광객에 대한 위험지역 알림 및 안전지대 안내 등의 서비스를 개발할 필요가 있다.

이 외에도 국제정세와 대북제재를 고려하여 비정부기구 등의 남북교류 주체의 다양 화, 남북 협력사업을 개별 프로젝트 단위가 아닌 다양한 층위의 사업을 마련하고 연계 및 확대할 필요가 있다²⁷⁾. 국제사회는 매우 강력한 대북제재를 시행 중이므로 국가차

25) 홍순직. 2015. 남북관광 사업 평가와 발전 과제. 통일경제:2

26) 김상태, 김성윤. 2017. 지난 남북관광협력 성과와 과제. 한국문화관광연구원.

원의 지원에는 한계가 있으며 사업을 추진한다고 할지라도 이를 지원하는 산업에 대한 전방위적인 고려 없이는 사업의 지속가능성을 확보하는 데 어려움이 있다. 통일부에서 추진했던 ’19년 타미플루 지원, ’20년 물물교환 사업의 무산사례에서 볼 수 있듯이 거래품목이 비제재 품목이라 할지라도 운송방법, 거래 대상 등에도 주의가 필요하며 제재에 대한 포괄적 적용이 가능할 뿐만 아니라 거래 품목의 경우에도 소재(素材)를 기준으로 제재가 이루어지고 있다. 이를 해결하기 위해서는 국제사회가 허용하는 범위 내의 사업을 대상으로 비정부기구 등을 통해 사업을 추진하고 협력사업과 연계된 전방 위적인 사업 고려 및 단계적 확대 방안을 마련해야 한다. 금강산 관광의 연계사업 추진 사례로는 남새온실농장^*이 있으며 차후 경제개발구와 연계한 기념품, 세면도구 생산 등 타 산업으로의 협력확대 방안을 마련할 필요가 있다.

* 현대아산은 초기 금강산 관광을 위해 남한에서 식자재를 반입하였으나 북한의 세관검사와 검역 등으로 인한 시간지연으로 농산물이 변질되자 금강산지구 밖에 남새온실농장을 건설 해주고 식자재를 현지에서 조달. 이는 남한의 자본과 기술, 북한의 노동력을 이용한 관광산 업을 기반으로 한 타 산업(농업)으로 확대한 사례임(김선만·김영훈, 2015)²⁸⁾

마지막으로 대북제재 강화 등으로 인하여 국제사회의 동의와 참여가 중요해지고 있 으며 산업적 측면에서도 협력 네트워크를 확대하고 강화함으로써 지속가능한 발전을 추구할 필요가 있다. 국제사회의 대북제재가 강화되고 한국도 국제사회의 일원으로서 이에 대한 준수 의무가 있으므로 국제사회의 동의 없는 독자적인 남북협력을 기대하기 어렵다. 또한 산업적 측면에서도 산업의 국제화와 분업화가 진전됨에 따라 다양한 생 산, 거래, 유통 네트워크 확보의 중요성이 높아지고 있다. 따라서 대북제재 수위가 높 은 현재와 같은 상황에서는 국제사회의 관심 분야에 대해 북한의 수용 가능성이 높은

27) 최용환. 2018. 새로운 남북교류의 비전과 과제. 국가안보전략연구원.

28) 김선만, 김영훈. 2015. 금강산지역 남새온실농장 협력사업의 경험. KREI 북한농업동향 Vol.17(3). pp.3-17.

공통분야를 발굴하고 우선 추진할 필요가 있다. 초기에는 소규모 협력으로 시작할 수 있으나 국제사회의 신뢰구축, 협력의 노하우 축적, 타협력으로의 확대 가능한 발판 마 련 등이 가능할 것으로 여겨진다. 즉, 국제적 이해관계자들의 동의와 참여가 가능한 남북협력 사업이 필요하며 사업의 구성요소 간 네트워크를 다양화하고 강화함으로써 특정 국가(기업)에 대한 의존도를 낮추고 국지적인 경제 여건 변화 등에도 대응 가능한 유연한 전략을 마련할 필요가 있다.