준정부기관은 공공기관 혹은 준정부조직의 한 유형으로 분류된다.대 부분의 나라에서 정부와 민간기업의 양극단의 중간적인 위치에 존재하는 다양한 형태의 공공기관을 설립해 시장실패가 발생하는 영역에 활용하고 있다.정부정책과 관련한 기능을 수행하는 기관들은 다양한 형태로 설립, 운영되기 때문에 기관별로 구조와 특성들이 차이가 있다.
공공기관이란 넓은 의미로는 공적인 이익을 목적으로 국가 또는 지방 자치단체의 공무를 수행하는 이른바 관공서는 물론 공기업,준정부기관 까지 포함하는 개념이다.그러나 좁은 의미로는 정부의 투자·출자 또는
정부의 재정지원 등으로 설립·운영되는 기관으로 「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 ‘법’)제4조제1항 각호의 요건에 해당하여 기획재정부 장관이 지정한 기관을 말한다.한국의 경우 2007년 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’을 제정하여 소관부처별로 분산되었던 공공기관들에 대한 소 유권 기능을 기획재정부 및 소관 ‘공공기관운영위원회’로 대폭 집중하였 다14).법에는 공공기관을 공기업,준정부기관,기타 공공기관으로 구분하 고 있다.공기업은 직원 정원이 50인 이상이고,자체수입액이 총수입액의 1/2이상인 공공기관 중에서 지정하고,준정부기관은 공기업이 아닌 공 공기관 중에서 중앙정부 기금을 관리하는 기금관리형 준정부기관과 정부 사업을 위탁받아 집행하는 위탁집행형 준정부기관으로 구분하도록 하고 있으며,공기업과 준정부기관이 아닌 기관은 기타기관으로 관리하고 있 다.
유형 구분 지정 원칙 기관 수
① 공기업 자체수입비율 ≥ 50% (& 직원 50인 이상) 30개 - 시장형 공기업 자체수입비율 ≥ 85%인 기관(& 자산 2조원) (14개) - 준시장형 공기업 자체수입비율 50~85%인 기관 (16개)
② 준정부기관 자체수입비율 < 50% (& 직원 50인 이상) 86개 - 기금관리형 중앙정부 기금을 관리하는 기관 (17개) - 위탁집행형 기금관리형 아닌 준정부기관 (69개)
③ 기타 공공기관 공기업, 준정부기관을 제외한 공공기관 200개
<표 2>공공기관의 유형 지정원칙과 기관 수(Alio홈페이지 참조)
14) 기존에는 공공기관이 각 주무부처별로 관리·감독되어 공공기관의 설립 및 범위에 대한 체계적 인 원칙과 기준이 불분명하고 관리의 사각지대가 존재하였다. 정부투자기관, 정부출자기관, 정 부산하기관, 정부출연기관 등으로 구분하여 관리하였는데, 이로 인해 공공기관에 대한 체계적 인 관리·감독이 제약되었다. 공공기관의 성격 및 기능이 유사하나 정투법, 정산법, 민영화법을 적용하여 각기 다른 체계로 관리가 되거나, 기관의 성격이 상이함에도 같은 정투법 대상으로 관리되는 등의 문제가 있었다. 이처럼 분산된 관리·감독 체계는 공공기관을 해당기관의 특성 (영리성 또는 사업성의 수준, 기업적 운영의 필요성, 공익성 중심의 기관운영 필요성 등)에 부 합하는 지배구조와 관리체계를 구축하여 효율성과 자율성을 높이는데 부정적인 영향을 주었다.
또한 관리감독과 기관운영 상의 문제점도 제기되었는데, 정부의 소유·지배권 행사가 주무부처 중심으로 운영되면서 방만경영을 억제한다는 명분하에 기관경영에 대한 과도한 개입과 사전규 제로 경영부실의 책임소재가 모호해지는 폐단도 지적되었다. 특히 주무부처에 의한 정실인사는 부처와 산하기관 간의 유착관계를 발생시키고, 이사회·감사 등 내부견제장치를 형식화시켰으며, 기관장·이사·감사의 책임경영의식이 결여되는 폐단이 발생하였다(박석희 외, 2012).
준정부기관은 넓은 의미로 법적으로는 정부조직이 아니면서도 정부부 문에 준하는 공적인 기능을 수행하는 공공조직으로,정부조직과는 별도 로 설치되어 어느 정도 자율적 운영을 하면서 정부조직과의 유대하에 행 정기능의 일부를 담당하는 유형의 공공조직이다.
법에서는 준정부기관에 대해 공기업이 아닌 기관 중에서 지정한 기관 으로 되어 있는데,준정부기관의 지정대상 요건을 구체적으로 보면 정부 가 50% 이상의 지분을 가지고 있거나,재정의 50% 이상을 지원하고,공 익을 위해 설립되었고,산출물의 성격이 시장에서 판매가 가능하지 않아 생산물의 판매 수입이 생산비용의 50%이하(원가보상비율이 50% 이하)로 낮고,50인 이상의 기관을 말한다.따라서,정부의 자체 수입으로 자체 사업을 수행하기 보다는 기본적으로 정부의 재정지원을 받으며,정부로 부터 필요한 사업예산을 출연금 등의 형태로 지원받아 수행하고 있다.
본 연구에서는 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 기초하여 준정부기관 을 좁은 의미로 사용하고자 한다.또한,기금관리와 관련해 별도의 평가 를 받는 기금관리형 기관은 위탁집행형 기관과는 별도로 분석해야 하므 로,본 연구의 대상으로는 위탁집행형 준정부기관으로 한정하여 진행하 고자 한다.
공공기관을 공기업,준정부기관 등으로 유형화하는 이유는 기관별 특 성을 반영하여 지배구조를 다르게 하기 위한 것이다.정부가 공공기관들 을 관리․감독하는 시스템이 곧 공공기관의 내․외부 지배구조이며 이를 개선하는 것이 광의의 공공기관 관리정책의 핵심이다.다양한 공공기관 을 합리적인 기준에 따라 분류하여 기관 간 차이점과 특징을 체계적으로 파악할 수 있어야 효율적 지배구조를 설계할 수 있다.기관의 특성에 부 합하는 지배구조 설계를 통해 해당기관의 성과 향상 및 책임성 확보가 가능하기 때문이다(박석희,2010).
현재 법에서는 준정부기관에 대한 정확한 정의가 표현되어 있지 않은 데,그 동안 학자들의 분류기준과 현재의 법의 공공기관 분류기준을 통 해 준정부기관에 대한 개념 틀을 정리해보고자 한다.
공공기관을 표현하는 말로 비부처 공공기관(NDPBs: Non Departmental Public Bodies), Quango(Quasi autonomous non-governmentalorganization),Agency등이 있는데 정부부처 또는 정 부부처의 일부가 아니면서 정부의 정책과정의 한 역할을 담당하는 조직 에 적용되는 표현이다(Pliatzky,1980).
Flinders& McConnel(1999)은 조직의 공공성(공공성과 민간성)과 정부 와의 거리(통제와 자율성)를 기준으로 영국을 대상으로 공공기관의 유형 분류 모델을 제시하여,중앙행정기관,NextStep Agency,NDPB,민간기 업 등으로 구분하였다.이 때,NextStep Agency와 NDPB를 합한 더 큰 범위로 Quangos로 표현하고 있다.
OECD에서는 각 국에서 정부 부처 이외의 자율성을 가진 공공기관들 이 설립되면서 이들에 대한 분류기준 및 성과책임 확보 등을 위해 2002 년 분산된 공공 거버넌스(Distributed PublicGovernance)에 대한 연구를 진행하였다.OECD 연구로 Gill(2002)은 공공거버넌스 기관들의 분류를 위해 자금원천,크기,법적 형태,능력,설립 취지 등을 기준으로 검토하 여,6개의 구분된 형태를 제시하였다.부처(MinisterialDepartment)와 부 처내 책임운영기관(Departmental Agencies),공법적 관리기관(Public Law Administration),정부공기업(GovernmentalEnterprises),비상업적 사법적 기관(Non-commercial Private Law Bodies),기타 분류기관 (NECs:NotElsewhereClassified)으로 구분하고 있으며,부처와 부처내 책임운영기관은 직접통제기관,나머지 4개 유형은 간접통제기관으로 분 류하고 있다.또한,간접통제기관 중에서 정부공기업을 제외한 나머지 기 관(공법적 관리기관,비상업적 사업적 기관,기타 분류기관)을 통칭하여 독립기관(Authorities)으로 표현하고 있다15).
곽채기(2005)는 공기업과 정부산하기관 기관유형 분류체계에 대한 연 구에서 Flinders& McConnel(1999),김준기(2002),Gill(2002),UN의 국민
15) 공공기관이 책임운영기관(Agency)과 차이가 나는 부분은 책임운영기관은 정부의 한 부분이 며, 그 책임은 장관에게 있게 되는데 비해, 공공기관은 정부가 아닌 별도의 조직으로 책임이 공공기관장에게 물을 수 있다(Pliatzky, 1992).
계정체계(SNA)16)와 IMF의 재정통계지침(GFSM)17)분류체계 등을 검토 하여 정부출자 민간기업,국가공기업,정부산하기관,정부출연기관의 분 류 체계를 제시하였다.곽채기의 연구는 법을 구성하는 공공기관 분류체 계의 모태가 되었다.여기에서 공기업과 비영리기관을 구분하는 핵심기 준은 영리성 재화와 서비스를 생산하는지 여부이며,제도적 특징을 비교 하면 <표>와 같다.이에 따라 기존 정부투자기관으로 분류되었던 기관 중에서 정부의 재정지원에 의존하면서 정부의 시책사업을 추진하고 있는 기관들은 준정부기관으로 재분류되기도 하였다.
분류기준 공기업 비영리공공기관(정부산하기관, 정부출연연구기관) 법적형태
․독립된 법인격
․공법상의 기업법인(공사)
․상법상의 주식회사
․독립된 법인격
․공법상의 사단법인·재단법인 (공단,무자본 특수법인)
제도적 실체 ․기업 ․비영리기관
산출물의 성격 ․시장산출물 ․비시장산출물 상업성
․이윤목표 추구
․매출액(국고보조 포함)이 생산비용의 50%상회
․비영리성
․매출액(국가보조 포함)이 생 산비용의 50%하회
정부 재정지원
형태 ․출자 (국고보조) ․정부출연,국고보조,수수료 재산권의 성격 ․잔여이익청구권 보장 ․잔여이익청구원 인정되지
않음.거래불가능
<표 3>공기업과 비영리기관의 제도적 특성 비교(곽채기,2005)
16) 공공부문 전반의 거버넌스를 설계하고 또 재정통계를 산출함에 있어서 실질적인 정부통제를 적용하여 공공기관을 파악하는 것이 바람직하다. UN이 발간한 국민계정체계(SNA, System of National Accounts)는 ‘일반정부(general government)’의 개념을 제시하며 정부기능을 실질적 으로 수행하는 모든 기관들을 망라하여 정부부문을 규정하고 있다. 1993년 SNA지침에서 제도 단위(institutional units) 개념이 도입되며 정부조직 및 예산회계에 관한 법률적 규정과 상관없 이 실질적 성격을 중심으로 규정하여야 한다고 원칙을 세웠으며, 2008년에는 SNA지침을 개정 하여 ‘일반정부’를 판단하는 기준이 점차 구체화되고 있다.
17) IMF는 정부의 재정통계에 초점으로 맞추어 세계 각국의 재정통계를 1972년부터 연감의 형태 로 발간하였는데, 이들 재정통계의 지침(GFSM, Manual on Government Finance Statistics) 을 1986년 공식 발간하였다. 2001년 개정판이 발간되어 SNA지침과 GFSM 지침은 일반정부, 공기업, 공공부문에 대해 동일한 개념적 정의를 사용하고 있다.