우리나라는 공공기관에 대한 소유·지배권을 기획재정부와 주무부처가 나누어서 행사하고 있다.먼저 공공기관에 대한 소유·지배권 내용을 알 아보고,기획재정부와 주무부처의 소유·지배권 행사 내용을 비교하여 공 공기관과의 관계가 복수의 주인-대리인 관계에 있음을 확인하고자 한다.
1)공공기관 소유·지배권의 목적
2005년 OECD에서 회원국들의 공기업 관리체계 및 지배구조에 대한 분석을 토대로 공기업 지배구조 가이드라인을 의결하여 이의 채택을 회 원국들에게 권고를 하고 있다.OECD 공기업 지배구조 가이드라인19)이 비록 공기업을 대상으로 하는 내용이지만 이를 반영해 2007년 우리나라 도 「공공기관의 운영에 관한 법률」을 제정하여 소관부처별로 분산되었 던 공공기관들에 대한 소유권 기능을 기획재정부 및 소관 ‘공공기관운영 위원회’로 대폭 집중하였다20).
18) 국회예산정책처(2012) 내용을 참조함
19) OECD 공기업지배구조 가이드라인은 크게 ‘공기업에 대한 효과적인 법령 및 규정 확립’, ‘정 부의 소유권 행사방식’, ‘주주에 대한 공평한 대우’, ‘이해관계자오의 관계’, ‘경영투명성 강화 및 경영공시’, ‘공기업 이사회 권한 강화’ 등을 주요 내용으로 하고 있다(OECD, 2005)
20) 기존에는 공공기관이 각 주무부처별로 관리·감독되어 공공기관의 설립 및 범위에 대한 체계적 인 원칙과 기준이 불분명하고 관리의 사각지대가 존재하였다. 정부투자기관, 정부출자기관, 정 부산하기관, 정부출연기관 등으로 구분하여 관리하였는데, 이로 인해 공공기관에 대한 체계적 인 관리·감독이 제약되었다. 공공기관의 성격 및 기능이 유사하나 정투법, 정산법, 민영화법을 적용하여 각기 다른 체계로 관리가 되거나, 기관의 성격이 상이함에도 같은 정투법 대상으로 관리되는 등의 문제가 있었다. 이처럼 분산된 관리·감독 체계는 공공기관을 해당기관의 특성 (영리성 또는 사업성의 수준, 기업적 운영의 필요성, 공익성 중심의 기관운영 필요성 등)에 부 합하는 지배구조와 관리체계를 구축하여 효율성과 자율성을 높이는데 부정적인 영향을 주었다.
또한 관리감독과 기관운영 상의 문제점도 제기되었는데, 정부의 소유·지배권 행사가 주무부처 중심으로 운영되면서 방만경영을 억제한다는 명분하에 기관경영에 대한 과도한 개입과 사전규 제로 경영부실의 책임소재가 모호해지는 폐단도 지적되었다. 특히 주무부처에 의한 정실인사는 부처와 산하기관 간의 유착관계를 발생시키고, 이사회·감사 등 내부견제장치를 형식화시켰으며, 기관장·이사·감사의 책임경영의식이 결여되는 폐단이 발생하였다(박석희 외, 2012).
국가는 민간기업의 주주총회와 같이 국민을 대신하여 공기업에 대한 소유권을 갖고 지배권을 행사하므로 효율적인 소유권 행사 및 지배권 확 립이 필요하다.소유권기능(ownership function)의 조직화와 지배권의 배 분은 공공기관을 소유한 주주로서의 국가의 권한설정과 관련 있는데,소 유권행사기관은 공공기관(특히 주주총회가 없는 공기업)의 내부지배구조 (특히,이사회)에 직접적 영향을 미칠 수 있다는 점에서 소유권 행사와 지배권 배분의 중요성이 크다고 할 수 있다.또한 소유권 행사기관의 구 성 및 운영은 경영감독기구 및 감사제도에 중요한 영향을 미치게 된다.
독립된 소유권행사기관을 통해 공공기관에 대한 소유권과 지배권을 행사하는 주된 목적은 산업 및 규제정책기능과 소유권기능을 구분하여 공공기관(특히,공기업)이 공정한 시장 질서를 왜곡하는 것을 방지하는데 있다.따라서 정책기능을 담당하거나 공기업의 직접적 수요자나 공급자 가 될 수 있는 행정기관으로서의 정부와 소유권행사주체로서의 정부를 분리하는 것이다.이에 프랑스의 APE,뉴질랜드의 COMU 등과 같이 세 계 여러 나라에서 소유권행사기능을 일반 정책기능과 분리하여 (준)독립 기관에 집중시키는 사례가 최근 증가하고 있다.
OECD는 각국 정부가 공기업에 대한 소유·지배권 행사구조를 명확하 게 규정할 것을 권고하고 있고,특히 국가가 적극적인 소유권 행사를 통 해 경영목표를 설정하고 이를 관리·감독함으로써 공공기관의 경영책임성 을 확보하되,소유권기능을 정책 및 규제기능과 엄격하게 분리시킴으로 써 경영자율성을 보장할 것을 강조하고 있다.
그런데 우리나라는 공공기관에 대한 소유·지배권을 기획재정부 및 주 무기관들이 분산적으로 행사하고 있다.가령 공공기관 유형별로 임원임 명,경영관리 및 감독,사업감독 등이 기획재정부와 시장규제자 역할을 수행하는 주무기관들 간에 분산되어 있다.OECD 지침은 이러한 이원적 소유·지배권 배분구조의 단순화를 권고하는데,특히 상업적 환경에서 영 리추구목적이 큰 공기업에 대해 시장규제기능을 수행하는 주무부처의 개 입을 최소화할 것을 권고하고 있다.
가이드라인에서 주장하는 소유·지배권 행사의 목적은 국가가 민간기 업의 주주총회와 같이 국민을 대신하여 공기업에 대한 소유권을 갖고 지 배권을 행사하여 산업 및 규제정책 기능과 소유권 기능을 구분하여 공기 업이 공정한 시장질서를 왜곡하는 것을 방지하는 데 있다.따라서 정책 기능을 담당하거나 공기업의 직접적 수요자나 공급자가 될 수 있는 행정 기관으로서의 정부와 소유권 행사주체로서의 정부를 분리하는 것이다.
2)공공기관 소유·지배권 기능의 주요 내용
소유·지배권 행사의 내용은 임원임면 기능,경영목표 및 성과평가 기 능,성과정보 제공 및 경영공시 관리기능,대표기관들에 대한 정치적·관 리적 책임기능,공공기관의 전문성 제고를 위한 조언·지원기능을 들 수 있다.
소유·지배권 기능 소유·지배권 주요내용
① 임원임면기능
·임원임면에 필요한 명백한 자격기준과 평가기준 마련,임면과정 구조화,후보자들의 이해상충문제 의 체계적인 검증 등
② 경영목표 부여 및 성 과평가기능
·공공기관에 대해 명확한 경영목표를 부여하고 이 의 달성 정도에 대한 객관적인 평가 수행
·경영지침 등의 제공은 공공기관의 경영목표에 한 정하며 일상적 관리활동에 대해서는 자율성,독립 성 인정
③ 성과정보 제공 및 경 영공시 관리기능
·경영목표 제시 및 평가를 위한 성과정보 제공을 체 계화하고 경영공시 내실화
·성과,재정 상황에 대한 실태 점검 역할 수행
④ 대표기관들에 대한 정치적·관리적 책임 기능
·국회나 감사원 등 대표기관에 대해 정치적·관리적 책임을 짐
·국회,다른 정부부처와의 관계도 명확히 정립
⑤ 공공기관의 전문성 제고를 위한 조언·
지원기능
·관리대상 공공기관들의 경영전문성을 제고하기 위해 관리·감독 이외에 다양한 조언 및 지원기능 수행
<표 5>소유·지배권 기능 및 내용
유형 내용 국가
준독립 기관
주무기관들이 갖고 있던 소유·지배권기능 을 정책·규제기능을 수행하지 않는 독립적 기관으로 이양해 해당기관이 소유·지배권 을 집중적으로 행사하는 방식
네덜란드,덴마 크, 노르웨이, 스웨덴,벨기에, 스페인,프랑스, 뉴질랜드
위원회 형
공기업에 대한 소유권 행사를 위한 합의제
위원회 설립 헝가리
혼합형 위원회형이지만 부처들과 역할 분담 한국
<표 6>소유·지배권 행사기관 유형 3)공공기관 소유·지배권 행사기관
공공기관 소유·지배권 행사기관 유형은 표와 같이 3가지 형태로 크게 구분되며,위원회형의 변형된 형태로 위원회와 부처들이 역할을 분담하 는 혼합형 구조를 볼 수 있다.
우리나라와 주요국들의 공공기관 소유·지배권에 대한 선행연구들(박 정수,2010;국회예산정책처,2011,2012)을 살펴보면,주요국들이 공공기 관에 대한 소유권기능의 집중화를 추구하고 있지만,집중화된 소유권기 능은 대체적으로 상업적 성격이 강한 공기업들을 대상으로 이루어지고 있으며,국가정책목적을 집행하거나 전략적 중요성이 큰 준정부기관들에 대해서는 대부분 주무부처들의 역할이 여전히 높은 비중을 차지하고 있 다.즉,공공기관 지배구조 및 관리체계의 합리화를 위해 소유권 행사기 구들이 소유권기능을 집중적으로 행사하지만 그 대상은 주로 공기업에 한정하고 있으며,상업적 성격이 낮고 정책적·국가전략적 성격이 큰 준 정부기관 성격의 공공기관들의 경우 재무부 내지 소유권 행사기구뿐 아 니라 주무부처들이 여전히 중요한 역할을 담당하고 있다.
국가 소유권
행사 기관 대상 공공기관
핀란 드
공기업관리 청 (SOSD)
․SOSD가 소유권을 행사하는 공공기관은 29개
․주무기관들이 소유권을 행사하는 공공기관은 21개
영국
공기업실 (Shareholde
rs Executive)
․약 900여개 공공기관 중 SE가 직접 소유권을 행사하 는 공기업 19개 및 경영조언을 하는 9개 등 28개 소 관
프랑 스
국영기업관 리청 (APE)
․국가가 지분을 보유하고 있는 모든 공기업들의 단일 창구로 경영목표, 재정위기관리, 경영전략 등 경영전 체 통제
․APE가 관리하는 공기업은 우리나라의 시장형, 준시 장형 공기업과 유사
뉴질 랜드
국가소유권 감시국 (COMU)
․소유장관과 주무장관 분리
․회사형태의 45개 공공기관들에 대한 소유권은 재무장 관이 행사, 회사형태가 아닌 일부 공기업들에 대해 소 유권을 주무장관이 행사
스웨 덴
공기업관리 부서 (SOD)
․57개 공기업 중 정부가 100% 지분을 보유한 43개에 대해 SOD가 소유권 행사
․나머지 14개 공기업의 경우 소유권은 재무부와 소관 부처들이 분산적으로 행사
<표 7>국가별 소유권 행사 기관 및 대상 공공기관
※ 박석희(2012)표 내용을 재구성