먼저,국외 연구로 Bevan과 Hood(2006)이 있다.그는 영국에서 공공 서비스의 성과관리 이용에 대해 조사하였다.그 결과,비록 영국의 건강 관리 부문에서 보고된 성과가 인상적인 개선이 있다고 하더라도,이러한 개선이 진실인지 혹은 Gaming으로 상쇄되는지 혹은 성과관점에서 감소 가 측정되지 않는지의 여부를 결정하는 것은 불가능하다고 주장한다.
Newberry(2002),Newberry와 Pallot(2004)는 뉴질랜드 중앙정부의 공공 부분 재무관리시스템의 결과를 조사하였다.그 결과는 회계-기반 재무관 리 인센티브는 효율성 개선을 가져올 수 있지만,장기간에 걸친 효과성 은 향상되지 못한다고 나타났다.Gray와 Jenkins(1993)은 영국 공공부문 에서 재무관리 이니셔티브의 도입은 원가-의식의 발전을 가져왔으며,거 기에 또한 장기적 이익 정책에서 단기 타겟에 맞추는 것으로 관심을 바 꾸게 되었다고 언급했다.Shirly와 Xu(2001)는 중국에서 성과계약의 실증 적인 효과를 조사하였다.중국은 공기업을 개혁하기 위해 성과계약을 폭 넓게 이용하고 있는데,이들의 결과는 대체로 성과계약은 성과를 개선시 키지 못했으며,그것을 더욱 악화시켰을지도 모른다고 주장하였다.성과 계약 참여자의 절반 이상이 생산성에서 약간의 개선을 가져왔다고 하지 만,대체로 부정적이었다.성공적인 계약은 합리적인 목표설정,강력한 인센티브,장기간 계약,경영상의 유대 등의 특징을 가지며,보다 경쟁력 있는 산업분야에서 발생하였다.
국내 연구로 부정적인 영향과 관련된 연구로 최성락,박민정(2008)은 정부업무평가법이 도입되고 나서,올해 실적이 내년도 목표치에 영향을
No 의도하지 않는 성과정보 공표 결과 현상 Smith 표현
1 계량지표에만 관심을 두는 현상 터널 효과
<표 1> Smith(1995)의 성과정보 공표의 의도하지 않은 결과 미치기 때문에 내년도 목표치 부담을 완화하고자 올해 실적치를 조절하 거나,목표치 상승률을 하향 조정하는 톱니효과 현상이 있음을 밝혔다.
박경원 외(2011)는 공공부문의 성과관리가 공공기관 성과에 영향을 미치는지를 조사하였다.목표의 명확성 및 측정가능성이 재무적 성과,비 재무적 성과와 정의 관계가 있으며,인센티브 이용은 재무적 성과에 정 의 관계,비재무적 성과와 관련이 없었다.
1)성과관리 운영상 측면
성과관리 운영상 주인과 합의하는 목표 및 목표지표의 설정,집행,보 고과정에서 정보의 비대칭성으로 인해 성과관리의 의도하지 않은 효과가 발생하게 될 수 있다.
Kelman & Friedman(2009)은 성과측정(performance measures)에서 발생하는 왜곡현상을 2가지로 개념화하여 제시하고 있는데 첫째는 노력 대체(effortsubstitution)로 측정되지 않은 성과측면에 대해 노력을 감소 시키는 것과,둘째는 게임현상(gaming)으로 측정되는 성과측면이 실제 성과가 없지만,성과가 있는 것처럼 하는 것을 말한다.Smith(1995)와 Hood(2005)는 평가하는 업무지표 집중 현상과 중요하지만 평가되지 않 는 지표에는 소홀히 하는 현상을 설명하고 있다.
주인과 대리인간에 정보의 비대칭성으로 인해 Smith(1995)는 영국 공 공부문에서 성과관리의 기능이 작동되지 않고,의도하지 않은 결과가 발 생하는 사례를 8가지로 범주화하여 구분하고,이를 완화할 수 있는 방안 을 제안하고 있다.대부분의 성과지표 체계들이 이러한 문제점들에 대해 심각한 고려가 없으면 실패하게 될 것임을 언급하고 있다.
No 의도하지 않는 성과정보 공표 결과 현상 Smith 표현 2 전반적인 조직의 목표를 희생하여 하위 조직의 지엽적인
목표를 추구하는 것
하 위 목 표 최적화 3 장기적 노력의 결과로 측정되는 목표는 단기적 노력 측정
이 어려워, 단기적 관점의 목표를 추구하는 현상
근 시 안 적 목표설정 4 단기적으로 달성이 가능한 성과지표로 측정되는 지표에만
집중
특 정 지 표 고착현상 5 성과정보가 의도적으로 조작되어 발표된 형태와 실제 결과
간에 차이가 발생하게 되는 현상 허위보고
6 공공부문 성과 데이터를 환경변화 고려나 전문지식 없이 해석
잘못된 해 석
7 전략적 이익을 얻기 위해 의도적인 행동조작 (내년도 목표치 조정을 위해 올해 실적치를 조정)
게 임 현 상 - 톱니효과 8
성과지표 유효기간이 지나서 더 이상 목적을 달성 할 수 없음에도 지나치게 경직화된 시스템으로 인해 고치려고 애 쓰지 않는 현상
경직화
성과지표를 이용한 관리를 할 때,게임현상이 발생하며,실패할 유인이 생긴다.행위자들이 생산하는 데이터가 그들을 통제하는 목적으로 사용 되는 것을 알 때,그들이 행동을 변화시키기 때문에,성과지표가 실패하 게 된다(Goodhart,1984).톱니효과(ratcheteffect)는 올해 성과를 기반으 로 내년도 목표치가 결정되기 때문에,올해 목표치보다 더 높은 성과를 내는 것이 바람직하지 않기 때문에 목표치 만큼만 성과를 내는 것을 말 한다.문턱효과(Threshold effects)는 목표치를 설정하기 전에는 목표치 수준보다 더 넓은 범위로 성과를 내고 있다가,목표치를 설정함에 따라 더 잘 할 수 있음에도 그 목표치 정도로만 집중되는 현상을 말한다 (Bevan & Hood,2006).최성락,박민정(2008)은 한국의 정부를 대상으로 성과관리가 본격적으로 도입되기 전과 이후를 비교하여 조사하였고,목 표치를 하향 조정하고 편차를 줄이는 톱니효과가 발생하고 있음을 제시 하였다.신민철(2010)은 성과측정 과정 단계별로 단기목표 중심,달성하 기 쉬운 지표 집중,중요하지만 평가하지 않는 지표 소홀 현상 등 왜곡
현상이 발생하고 있음을 보여주고 있다7).중앙정부 성과평가시스템에 대 한 Kong(2008)의 메타 평가8)에 의하면,실행상의 문제로 성과지표를 측 정하기 쉽고,내부적인 목표치를 설정하면서 성과측정에서 Gaming현상 이 발생하게 되었고,성과관리 과정에 관련된 이해관계자를 참여시키지 않고 성과정보의 환류도 제대로 발생하는 않는 문제점이 있다고 지적하 고 있다.
정부부처와 준정부기관이 서로 분리되어 각자 자신의 목표달성에만 집중하는 경우,각자의 목표는 달성할 수 있으나,각자 목표의 합이 전체 정부차원의 최적목표는 되지 않을 수 있는 하위목표 최적화 현상이 일어 날 수 있다.
2)성과평가 제도적 측면
강황선(2008)은 성과평가 거버넌스에 관한 법령과 제도를 연구대상으 로 삼아 그러한 하드웨어적 특성이 성과평가 관련 기관간 협력 및 의사 소통에 부정적인 영향을 미친다는 측면을 강조하였다.그는 성과평가 거 버넌스를 특정 정부조직단위의 성과에 대한 책임을 공유하는 이해관계자 들간에 서로 협력,갈등 및 경쟁하는 체계로 파악한다.성과평가 거버넌 스 체계를 통한 조직학습의 기본 전제는 이해관계자들간의 활발한 의사 소통과 정보공유,공정한 경쟁의 원칙이 보장된 권력회득 가능성 등이다.
그러나,정부업무평가법과 국가재정법으로 나누어진 성과평가 근거법이 국가전체적인 성과관리제도의 통합을 막고 있고,기관간 역할분담이 명
7) 첫째, 성과지표 도출 과정에서는 단기목표 중심, 달성하기 쉬운지표 중심, 측정하기 쉬운 지표 선정 경향이 있음을 보여주었다. 둘째, 업무수행 및 관리 과정에서는 달성하기 쉬운 지표 집중 경향, 이미 달성한 지표 소홀 경향, 평가되는 업무지표 집중경향, 중요하지만 평가하지 않는 업 무 소홀 현상이 있었다. 셋째, 자료수집 및 분석단계에서는 평가에 불리한 자료 누락 경향, 평 가에 유리하도록 자료의 의도적 변경 경향 있었고, 넷째, 평가 및 해석 단계에서는 평가에 있 어 관대화 경향, 우호적인 평가자 선정 경향, 평가결과의 유리한 해석 경향이 있었다.
8) 메타평가는 평가자체를 평가하는 것(Scriven, 1969), 기존의 평가에 대한 진단을 통해 향후 무 엇을 해야 하는지늘 환류하고 조언함으로써 평가자들이 평가의 목표를 달성하는 것을 돕기 위 한 수단, 평가자체데 대한 평가(Cook & Gruder, 1978)으로 소개하고 있다(윤수재, 2008)
확하지 않아 제도간 칸막이가 발생하여 의사소통과 정보공유가 되지 않 고 있다고 제시하고 있다.강황선은 개선방안으로 성과관리제도 총괄기 관을 중심으로 역할재정립을 요구하고 있다.
중앙정부 성과평가시스템에 대한 Kong(2008)의 메타 평가9)에 의하면, 한국 정부 평가시스템은 비록 실패는 아닐지언정 모든 측면에서 즉 신뢰 성,타당성,유용성 및 효율성 등에서 기대이하의 성과를 보이는 것으로 판명되었다고 한다.공공부문에 성과관리가 본격적으로 도입되기 시작한 2003년 이후 한국에 소개된 전략적 성과관리 모델인 균형성과표(BSC)는 미션-비전-전략목표-성과목표-성과지표 체계로 미션 중심으로 전략적 조 직정렬을 활용할 것을 제안한다.하지만,한국의 단기적 시야의 관료제와 부처간 협업이 되기 힘든 정치적 환경에서 장기적 미션과 기관간 연계된 전략적 성과관리를 한다는 것은 매우 어려웠다(Kong,2008).Kong은 정 부 성과관리가 정부내에서 성과를 향상하고자 하는 자발적 동기에서 도 입한다기 보다,강제적이고,수동적으로 도입되면서 성과관리를 왜 도입 해야 하는지 근본적인 이슈를 다루기보다는 기술적인 측면에 초점을 두 게 되었다고 한다.이에 따라 공공부문의 성과는 무엇인지,성과평가를 위한 측정보다는 성과를 향상시키기 위한 성과측정이 되어야 한다는 성 과관리의 철학적 기조의 재검토 필요성을 제기하고 있다.
윤수재,임동진(2009)은 중앙행정기관 성과관리시스템의 현황 및 실태 분석을 통해 제도적 측면으로 통합성과관리기본법 제정 및 정부업무평가 와 재정사업평가 간의 연계 강화 등을 개선사항으로 제안하고 있다.
신홍철,음선필(2014)은 한국의 정부성과관리의 문제점을 4가지로 정 리하고 있다.첫째,기관 전체의 미션 및 전략실행을 위한 성과관리 전개 를 포기하고,처음부터 예산집행을 전제로 한 재정사업의 성과관리에만 초점을 맞추게 하는 부분적 성과관리의 전개 및 주관부처간 평가업무의 중복,둘째,성과계획서 및 보고서 작성지침이 기획재정부가 주도하고 각
9) 메타평가는 평가자체를 평가하는 것(Scriven, 1969), 기존의 평가에 대한 진단을 통해 향후 무 엇을 해야 하는지늘 환류하고 조언함으로써 평가자들이 평가의 목표를 달성하는 것을 돕기 위 한 수단, 평가자체데 대한 평가(Cook & Gruder, 1978)으로 소개하고 있다(윤수재, 2008)