국가 소유권
행사 기관 대상 공공기관
핀란 드
공기업관리 청 (SOSD)
․SOSD가 소유권을 행사하는 공공기관은 29개
․주무기관들이 소유권을 행사하는 공공기관은 21개
영국
공기업실 (Shareholde
rs Executive)
․약 900여개 공공기관 중 SE가 직접 소유권을 행사하 는 공기업 19개 및 경영조언을 하는 9개 등 28개 소 관
프랑 스
국영기업관 리청 (APE)
․국가가 지분을 보유하고 있는 모든 공기업들의 단일 창구로 경영목표, 재정위기관리, 경영전략 등 경영전 체 통제
․APE가 관리하는 공기업은 우리나라의 시장형, 준시 장형 공기업과 유사
뉴질 랜드
국가소유권 감시국 (COMU)
․소유장관과 주무장관 분리
․회사형태의 45개 공공기관들에 대한 소유권은 재무장 관이 행사, 회사형태가 아닌 일부 공기업들에 대해 소 유권을 주무장관이 행사
스웨 덴
공기업관리 부서 (SOD)
․57개 공기업 중 정부가 100% 지분을 보유한 43개에 대해 SOD가 소유권 행사
․나머지 14개 공기업의 경우 소유권은 재무부와 소관 부처들이 분산적으로 행사
<표 7>국가별 소유권 행사 기관 및 대상 공공기관
※ 박석희(2012)표 내용을 재구성
한 권한을 행사할 수 있도록 설계되어 있다.준정부기관의 경우 공운법 및 개별 설립근거법들에 의해 주무기관들에 의한 분산적 소유·지배권행 사가 보다 큰 상황이다.즉,준정부기관 임원임명에 있어 주무기관의 권 한이 크고,이들에 대한 경영감독 및 사업감독권이 주무기관장에 부여되 고 있어,정책 및 규제부처가 공공기관의 일상적 관리에 포괄적으로 개 입할 수 있다.
2007년 공운법 제정 시 반영된 공공기관 관리체계 및 지배구조21)의 주요변화는 ‘외부감독․평가시스템’,‘내부견제․균형장치’,‘임원인사시스 템’등 세 가지 측면에서 설계되었다.첫째,외부감독․평가시스템을 보 면 외부감독을 경영감독과 사업감독으로 구분하여 공기업에서는 공공기 관운영위원회가 경영감독을 주무부처가 사업감독을,준정부기관에서는 주무부처가 경영감독과 사업감독을 모두 담당하였다.둘째,내부견제․균 형장치의 경우 이사회의 독립성,내부감사시스템의 실효성을 강화하는 측면이 강조되어 시장형 공기업에서는 이사회 의장이 비상임이사가 되고 감사위원회를 두도록 하였다.셋째,임원인사시스템과 관련해서는 공기업 과 준정부기관을 구분하여 임원임명절차를 개선했는데,준정부기관은 공 기업에 비해 주무부처와의 연계성이 높은 방향으로 임명절차가 개선되었 다(박석희,2010).
외부지배구조 개선은 공공기관들에 대한 소유·지배권 기능이 분산적 소유권모형에 따라 소관부처별로 분산되어 있었으나 이들에 대한 관리를 원칙상 기획재정부 소관 ‘공공기관운영위원회’로 단일화하였다.소유권 기능의 집중화를 위해 공운위가 국민의 입장에서 공공기관에 대한 감독·
관리 기능을 종합적으로 수행하도록 하였다.
첫째,공공기관 설립통제 및 유형 재조정 권한을 갖는다.정부가 법률 에 의해 공공기관을 신설할 경우에는 공운위의 심의를 거치는 사전심사
21) 공공기관의 지배구조란 “공공정책의 효과를 위하여 이해관계인들이 상호작용하는 방법”으로 규정할 수 있는데, 지배구조를 통한 공공기관에 대한 관리감독과 성과 향상을 강조한다. 즉, 공 공기관 경영성과 향상을 위한 시민, 이해관계인, 각종 기관들의 상호작용에 집중하는 것이 지 배구조 논의의 핵심이다(박석희, 2010).
를 의무화하였고,환경변화 등에 따른 기능조정의 필요성 등을 점검하여 공공기관에 대한 기능 적정성 심사 및 구조조정 추진을 의무화하였다.
이는 중복 또는 불필요한 기능 폐지·통폐합·이관 등을 통한 핵심기능 재 구축 및 인력의 효율화를 달성하기 위한 것이다.
둘째,공공기관의 경영목표설정 및 경영공시 등을 관리·감독한다.공 공기관들은 중장기전략목표를 설정하고 이에 대하여 정부와 공공기관장 간 성과계약을 체결하며 기관별 목표 및 성과계약 내용을 국민에게 공개 해야 한다(제49조).이에 대해 매년 공운위는 공기업·준정부기관의 통합 연차 보고서를 작성하여 공개하여야 한다(제12조).
셋째,사전규제 정비를 위한 점검기능을 수행한다.경영자율성을 저해 하는 정부의 사전규제를 최소화하고 정부규제의 적정성을 주기적으로 점 검하도록 하였고,주무부처의 포괄적 감독규정을 열거식·제한적 감독규 정으로 대체하였고,이미 시달된 정부지침은 존치 여부를 재검토하거나 간소화하도록 하였다.
넷째,공공기관 회계기준을 정비하고 이를 관리·감독한다.
다섯째,공공기관 임원의 책임성 확보를 위해 공운위 권한을 강화하 였다.즉,임원선임의 투명성·공정성을 높일 수 있는 제도적 장치를 강화 하여 공운위가 견제임원인 비상임이사와 감사의 직무수행실적을 평가하 여,평가결과를 연임·해임 또는 인센티브와 연계토록 하여 책임성을 강 화하고,내부 견제시스템을 정상화하고자 하였다.또한 경영진(기관장·상 임이사)에게는 경영평가결과와 연임·해임의 연계를 강화하는 등 경영평 가를 보다 내실화하였다.
여섯째,공운위는 경영평가 전반을 주관하여 평가결과에 따른 각종 조치에 대한 의결권을 행사한다.경영실적이 부진한 기관의 기관장,상임 이사에게 책임을 물어 그 임면권자에게 해임을 요구·건의하고 경영평가 결과에 따라 기관별 인센티브 성과급을 결정하고 인사 또는 예산상의 조 치가 가능하도록 하였다.
내부지배구조 개선은 기관장 책임경영체제 강화,이사회의 내실화,내
부감사기능의 강화,임원임면의 공정성 확대 등을 들 수 있다.
기관장의 책임경영체제가 강화되었다.기관장의 조직·인사·예산 등의 경영자율성을 보다 확대하기 위해 공운위의 경영감독은 경영목표설정과 사후평가를 중심으로 운영하며,경영 관련 예산·정원·보수·재무관리 등에 대해서는 최소한의 가이드라인만을 제시하도록 하였다.
특히 공공기관의 규모에 따라 기관장·감사 임명권자를 차별화하여,① 공기업을 포함한 대규모 기관의 기관장과 감사는 원칙적으로 대통령이 임명하고,②소규모기관의 경우 기관장은 주무장관이,감사는 기획재정부 장관이 임명하며,③준정부기관의 경우 원칙적으로 기관장은 주무장관, 감사는 기획재정부장관이 임명하도록 하였다.
무엇보다 임원추천위원회(이하 ‘임추위’)를 구성하여 모든 임원(기관 장·이사·감사)을 추천하도록 하였다.임추위는 공기업·준정부기관의 임원 후보자를 추천하고,기관장 후보자와 경영계약의 내용과 조건을 협의하 는 기능을 담당한다.임추위 구성은 비상임이사(과반수)와 이사회가 선임 한 외부위원으로 구성하며,위원장은 비상임이사 중에서 호선한다.외부 위원은 민간위원으로 선임하는 것을 원칙으로 하되,준정부기관은 주무 부처 소속 공무원의 참여를 허용하였다.
현행 공공기관에 대한 소유권 및 지배권 행사구조를 보면 여전히 기 획재정부와 주무부처 간 이원적 모형(dualmodel)내지 경우에 따라서는 주무부처에 의한 분산적 모형(sectoralmodel)을 나타내고 있다.
먼저 경영관리와 사업감독과 관련하여 기획재정부는 준정부기관에 대 해 경영지침22)을 수립·시달하고 있으며,주무부처는 준정부기관에 대해 기획재정부가 수립·시달한 경영지침의 이행 여부를 감독할 뿐만 아니라 사업감독을 실시하되 이는 열거식23)으로 수행하고 있다.
22) 경영지침은 조직·인력 운영 원칙, 이사회 운영규정, 경영공시 방안에 대해 규정하고 있으며, 인사지침은 임원 인사 세부절차, 직원채용, 보직관리 등 직원 인사 규정을 담다 있다. 예산지침 은 총인건 인상률, 복리후생 제도 등을 담고 있다.
23) 제51조(공기업·준정부기관에 대한 감독) ①기획재정부장관과 주무기관의 장은 공기업·준정부 기관의 자율적 운영이 침해되지 아니하도록 이 법이나 다른 법령에서 그 내용과 범위를 구체 적으로 명시한 경우에 한하여 감독한다.
한편 경영평가의 경우 기존에는 정부산하기관에 대한 평가주체가 각 주무기관의 장이었으나 공운법 제정 이후 모든 공공기관에 대한 경영평 가 주체가 기획재정부장관으로 일원화되었고 평가결과를 대통령과 국회 에 보고하도록 하였다.
이러한 측면에서 경영평가를 포함하여 준정부기관의 경영관리에서 기 획재정부의 역할 증대에도 불구하고,준정부기관에 대한 사업감독 및 경 영관리,임원 임명 등이 주무부처에 의해 이루어지고 있다는 점에서 공 공기관에 대한 지배권이 이원화되어 있는 구조라고 할 수 있다(박석희 외,2012).
경영관리 및 사업감독 권한과 관련해서 기획재정부 장관은 공기업 및 준정부기관 모두에 대해 경영지침을 하달하고,공기업에 대해 경영지침 에 대한 이행여부를 감독하여 공공기관에 대한 지배권(경영관리)을 행사 하고 있다.또한 주무부처는 공기업 및 준정부기관 모두에 대해 사업감 독을 실시하되 이는 열거식으로 수행하고 있다.경영평가의 경우 모든 공공기관에 대한 경영평가주체가 기획재정부 장관으로 일원화되었고,평 가결과를 대통령과 국회에 보고하도록 하였다.공공기관에 대한 사업감 독 및 준정부기관에 대한 경영관리 등이 주무부처에 의해 이루어지고 있 다는 점에서 공공기관에 대한 지배권이 이원화되어 있는 구조라고 할 수 있다.
임원임명 권한에서도 공운위 내지 기획재정부의 역할이 확대되었다고 하더라도 주무기관의 장이 공기업을 제외하고 준정부기관의 기관장을 포 함한 상임이사 및 비상임이사의 임면권을 행사하고 소규모 기관의 기관 장 임면권을 행사하기 때문에 임원 추천과 선임에 있어 주무부처의 역할 이 여전히 높은 구조라고 할 수 있다(국회예산정책처,2012).
③주무기관의 장은 다음 각 호의 사항에 대하여 공기업·준정부기관을 감독한다.
1. 법령에 따라 주무기관의 장이 공기업·준정부기관에 위탁한 사업이나 소관 업무와 직접 관련되 는 사업의 적정한 수행에 관한 사항과 그 밖에 관계 법령에서 정하는 사항
2. 준정부기관의 경영지침 이행에 관한 사항