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정부와 준정부기관 간의 성과관리 사례 연구

지금까지의 연구들은 정부부처를 대상으로 정부업무평가법과 국가재 정법으로 나누어진 성과평가 근거법으로 인해 성과평가 운영기관이 국무 조정실과 기획재정부로 이원화되고,국회,감사원 등이 성과관리에 일정 한 역할을 행사하며,이로 인해 국가전체적인 성과관리제도의 통합을 막 고,기관간 역할분담이 명확하지 않아 제도간 칸막이가 발생하여 의사소 통과 정보공유가 되지 않고 있는 문제점에 대해 지적하고,이를 통합적 으로 관리하는 방안에 대해 제시한 경우가 많았다.

이에 비해 정부부처와 공공기관을 포함하여,정부부처와 공공기관 전 체를 대상으로 이원적 성과평가제도 운영에 따른 문제를 다루는 경우는 국내에는 거의 없었다.

성과관리에서 조직간 연계에 관한 연구로 백해육(2007)은 사회네트워 크 분석 방법을 이용해 BSC기반 성과관리를 하는 특정 기초자치단체를 대상으로 대,내외 조직간 연계성을 분석하였다.OO군에 14개 실·과·

10)및 읍면사무소의 핵심업무로 190개가 내부 조직간 연계성 이외에

10) 실(1): 기획감사실 / 과(10) : 홍보체육과, 자치행정과, 민원과, 문화관광과, 재정경제과, 환경 위생과, 농림과, 건설과, 재안안전관리과, 사회복지과 / 소(3): 농업기술센터, 보건소, 물관리사 업소

외부 조직 41개 기관과 연계가 있음을 보여 주었다.외부 조직에는 상급 기관이나 공공기관이 차지하는 비중이 가장 높은 것으로 나타나고 있다.

시각적으로 외부조직과 연계성을 보여주고 있다는 점에서 의미가 있을 것이다.

김난영(2008)은 책임운영기관을 대상으로 모기관과의 계약요소가 책임 운영기관의 성과에 영향을 미치고 있는지,모기관과 자기관 특성 및 관 계가 계약요소(기관운영 자율성,성과평가,성과보상)에 영향을 미치는지, 성과에 직접 영향을 미치는지 분석하였다.분석결과 계약요소에 반영된 성과평가만 성과와 상충적인 영향을 미치고,자율성과 성과보상 내용은 성과에 영향을 주지 않았다.모기관 자기관 특성 및 관계가 성과에 직접 영향을 주지는 않지만,계약요소 수준에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 계약요소에 영향을 주는 요인으로는 조직문화,분업관계 명확성,모기관 협조,책임운영기관 기관장 경력 등이었다.이러한 이유는 법적·제도적 측면에서 책임운영기관 관리방식이 위계적 성격을 띄고 있어 자기관 운 영에 관한 권한의 대부분이 모기관에게 있고,재정자원배분방식이 모기 관의 예산에 대부분 의존하고 있다는 점,환경 불확실성,정보비대칭성, 행위자 목적의 불명확성,성과측정의 어려움과 공공서비스 산출물의 상 호의존성 등으로 인해 책임운영기관에서의 거래비용이 일반행정기관에서 의 거래비용보다 높기 때문에 계약요소의 영향을 제약하는 것으로 설명 하고 있다.

라영재,윤태범(2013:96)은 공공기관 경영평가와 정부의 재정사업 자 율평가를 비교하며,공공기관 경영평가는 ‘기관평가’의 성격으로,조직자 원의 관리역량,정책 및 사업의 성과,고객만족도라는 3개 분야를 평가하 고 있고,정부의 재정사업자율평가는 ‘사업평가’성격으로 성과평가의 차 원과 지표 내용에서 차이가 있을 수 있지만,공공기관 경영평가의 정책 및 사업의 성과에 대한 평가가 사업에 대한 평가에 해당하는 경우에 평 가지표 간의 연계성을 확보하는 것이 필요하다고 제시하고 있다.

또한,준정부기관의 성과관리 수단으로서 기관장 평가와 기관 평가

제도들이 중첩적으로 시행되고 평가 수검비용이 증가하면서 각종 정부 평가제도간의 정합성을 요구하거나,정부-공공기관간의 복대리인 관계 또는 책무성 관계 차원에서 각종 정부의 사업평가와 공공기관 경영평가 간 수직적,수평적 연계가 필요해졌다고 하고 있다.정책과제에 대한 대 표적 평가인 재정사업 자율평가의 경우 정부부처와 공공기관간에 사업별 로 연계가 잘 된 경우와 그렇지 않은 경우가 있으며,정부 관리과제와 공공기관 주요사업지표의 평가연계가 잘 된 경우(LH공사)와,잘 되지 않 은 경우(한국수자원공사)를 사례로 제시하고 있다.

라영재,윤태범(2013:100)은 공공기관 경영평가와 다른 평가 간의 통 합적 연계가 잘 이루어지고 있는 것으로 기금운영평가를 소개하고 있다.

국가재정법에 따라 기금운용평가를 받는 공공기관과 과학기술기본법에 따른 평가를 받는 공공기관에 대하여는 그 평가 결과를 공공기관 경영평 가에 활용하고 있다.공공기관운영에관한법률(이하 ‘공운법’)제48조의 2 항에 따라 기금운용평가단이 수행한 자산운용평가점수를 공공기관 경영 평가에 일정부분 반영(2%p)하고 있으며,총 38개의 2013년도 자산운용평 가 대상 기금 중 공공기관 기금관리형 준정부기관이 운영하는 기금은 19 개로 전체의 50%에 해당하고 있다11).

미국의 경우 정부성과결과법(GPRA)법이 미국 의회가 주도하여 1993 년 제정되었고,성과계획 단계부터 평가결과 보고에 이르는 전 과정을 의회에 보고하도록 하고 있다.

Ammonsetal.(1999)은 GPRA법 통과 이후 체계적인 성과관리를 통 해 정부사업의 효과성과 책임성을 증대시켰다고 평가했다.Ho(2007)와 Breul(2007),Newcomer(2007)는 사례분석을 통해 GPRA가 시행된 지 10년이 지나는 동안 성과주의 예산제도가 잘 정착되었고,프로그램 차원 에서의 평가 역시 다양하게 이루어지고 있다고 평가하고 있다12).

11) 이들 기금에 대한 기금운용평가 결과는 2013년도 공공기관 경영평가에서 경영효율 범주의 기 금운용관리 및 성과지표로 활용하여 공운법과 국가재정법 사이의 충돌 가능성 및 중복평가를 방지하고 있다.

12) 윤수재, 임동진(2009, p.33) 재인용

이에 비해 Long & Franklin(2004)는 GPRA법에 따라 Top down으로 요구되는 3가지 성과정보(전략계획,연간성과계획,성과보고)를 개별기관 이 획일적으로 생산하고,이해관계자의 참여하에 성과관리 프로세스를 운영하도록 하고 있는데,개별 기관에 따라 독특한 집행 부분이 있어,이 과정이 표준화되지 않으며,개별기관들에게 성과정보가 도움이 되지 않 는 경우도 있어,법에서 요구하는 Top-down 성과관리 요구사항과 bottom up집행 사이에 역설이 존재할 수 있음을 제시하고 있다.

한편,오바마 행정부 들어 2011년 정부성과결과현대화법(GPRAMA)으 로 개정하여,성과정보의 이용을 개선하였고,개별부처가 공동으로 전개 하는 국책사업(crosscutting program)을 강조하며 과정상에서 사업운영 의 개선에 초점을 두고 연방정부 조직간 협력체계 강화를 추구하였고, 단순히 기관의 목표달성보다는 정부 전반에 걸친 성과향상에 주력하였다 (신홍선,음선필,2014).

영국은 2002년 이전에는 개별 공공기관에 대한 평가를 진행하였다.

개별 기관 하나하나를 평가할 뿐이지 부서 전체 또는 전 정부적인 관점 에서 조직 존립의 타당성과 업무수행의 효율성을 판단하지 못하는 한계 를 가지고 있었다.이에 따라,2002년에 모든 공공기관을 대상으로 실시 하던 기존의 중앙집권적인 5주년 평가제도(quinquennialreview)를 폐지 하고,2002년 이후 해당 공공기관의 경영성과 자체보다는 관리감독 부처 의 정책목표와 연계된 정책과정 전반의 합리성과 효율성을 강조하고,평 가 주체도 내각사무처에서 개별 관리감독 부처로 전환하는 등의 방향으 로 공공기관 평가제도 정책기조를 전환하게 되었다.관리감독 부처의 전 체적인 정책목표 관점에서 이루어지는 종합평가와 해당 공공기관의 정책 과정 전반을 검토하는 사업성 평가가 상호 연계되어 이루어지게 되었다 (이찬구,2009).

관리감독 부처 차원에서 수행되는 ‘종합평가’는 자신이 책임지는 공공 서비스 협약에 관련된 모든 공공기관을 포함하여 부처 전체를 대상으로 최상위 수준에서의 포괄적인 정책평가를 5년 주기가 아니더라도 필요한

시점에서 수행하도록 하고 있다.부처 차원에서 정책목표들이 전략적인 연계성을 가지고 있는지,개선된 서비스 목표와 고객을 설정하고 있는지, 부처의 정책과정 전체를 포괄하는 개선된 관리구조를 가지고 있는지를 중점적으로 평가하게 된다.

다음으로 ‘사업성 평가’는 종합평가에 근거하여 이루어지는 전술적 차 원의 평가로서 원칙적으로 공공기관에 적용되는 것으로 공공기관의 성과 (outcomes)를 대상으로 정책결정,서비스 전달,고객만족 등의 정책과정 전체를 심층적이며 사실증거에 근거하여 평가함으로써,해당 정책(사업) 의 변화를 유도하여 국민들에게 더 좋은 성과를 제공하고자 하는 것이 다.기존의 조직체계 또는 관리구조에 얽매이지 않고 특정 정책의 정책 과정 전체를 평가하는 것이므로 개개 공공기관은 물론 여러 기관이 관련 되어 있는 정책이나 사업을 대상으로 시행될 수도 있다.

평가대상은 횡단면적으로 정책결정,전달․집행체계,고객 등 정책과정 전체를 대상으로 하여 공공기관의 성과를 판단하고자 하며,종단면적으 로는 대외적으로 관리감독 부처 외에도 다른 중앙부처,지방자치단체,공 공기관,서비스 전달․집행과 관련된 공․사 단체 및 조직 등 이해관계 자들과의 역할 분담 및 협조체계 등을 평가하고,대내적으로 성과향상 방안을 평가하고 있다.

평가단은 부처별로 외부 전문기관에 위탁하거나 한시적으로 부처에서 정하여 운영하며,주무부처 공무원,해당 공공기관의 장,외부컨설턴트, 대학 교수 등이 참여한다.공공기관 평가의 목적이 기관의 관리와 통제 가 아니라 좀 더 나은 서비스 집행체계를 구축하고자 하는 발전지향성을 천명하고 있다는 점에서 공공기관이 평가의 대상이지만 동시에 평가주체 로 참여시키고 있다.

영국이외에 네덜란드에서도 예산이 투입되는 비정부공공기관 (Non-DepartmentPublicBodies)의 성과책임을 위해 정부부처의 장관이 준정부기관의 사업성과에 대해 책임을 지도록 하고 있다(Hoek 외, 2005).