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행정학 박사학위 논문

위탁집행형 준정부기관의 성과관리 연구

- 공공기관 경영평가를 위한 전략적 행동이

주요사업성과와 정부업무평가에 미치는 영향을 중심으로 -

2 0 1 6 년 2 월

서울대학교 대학원

행정학과 행정학전공

이 용 필

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위탁집행형 준정부기관의 성과관리 연구

- 공공기관 경영평가를 위한 전략적 행동이 주요사업성과와 정부업무평가에 미치는 영향을 중심으로 –

지도교수 김 병 섭

이 논문을 행정학 박사학위논문으로 제출함

2 0 1 5 년 1 0 월

서울대학교 대학원

행정학과 행정학전공

이 용 필

이용필의 박사학위논문을 인준함

2 0 1 5 년 1 2 월

위 원 장 ( 인 )

부 위 원 장 ( 인 )

위 원 ( 인 )

위 원 ( 인 )

위 원 ( 인 )

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국 문 초 록

지난 1980년대 이후 OECD국가들의 공공관리에서 큰 변화는 정부의 비효율성 문제를 해결하기 위해 자율성을 부여하고,성과에 대해 책임을 묻는 방향으로의 전환이었다.이를 위해 정부기관 자체에 성과관리를 도 입함과 동시에,공공부문의 조직을 분권화하여 공공기관들을 설립하고, 이들에게 권한 위탁과 기관운영의 자율성을 부여하고 성과를 평가하고자 하였다.

우리나라 정부도 성과관리제도를 도입하고,공기업,준정부기관으로 이를 확산하였다.대표적으로 정부부처를 대상으로는 정부업무평가제도 가 운영되고 있고,공공기관을 대상으로는 공공기관 경영평가 제도가 운 영되고 있다.

성과관리제도 도입 이후 공공부문 성과에 미치는 영향이 어떠한 것들 이 있는지 점검하는 연구가 이루어졌다.공공기관 경영성과에 영향을 미 치는 요인 연구는 크게 기관 외부요인과 내부요인을 분석한 연구로 구분 할 수 있다.외부요인으로 인력,매출 등의 기관규모와 같은 요인들이 경 영성과에 영향을 미치고 있는지 분석하는 연구들과,내부요인으로 직무 만족,성과관리제도 요인들이 성과에 영향을 주는지 분석한 연구들이 있 다.그러나,이 연구들은 공공기관들이 전략적 행동을 통해 기관규모와 같은 요인들을 통제함으로써 경영평가 성과향상을 도모할 수 있다는 것 을 고려하지 않고 있고,공공기관 자체의 성과에 한정하여 연구를 진행 할 뿐 공공기관과 정부부처를 고려하여 정부 전체적인 성과향상이라는 관점에서 성과관리연구를 진행하지 못하고 있다.

위탁집행형 준정부기관은 정부부처에서 출연금 등 예산지원을 받고 사업을 위탁받아 집행하고 있다.위탁집행형 준정부기관의 설립목적과 특성상 위탁집행형 준정부기관의 사업의 성과는 기관 자체의 성과뿐만 아니라 정부부처의 성과로도 관리가 되고 있다.위탁집행형 준정부기관 은 위탁을 준 정부부처로부터 사업 감독을 받고 있으나,성과평가는 기

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획재정부가 운영하는 공공기관 경영평가를 받고 있다.「공공기관의 운 영에 관한 법률」에 따라 기획재정부는 주무부처와 공동으로 위탁집행형 준정부기관에 대해 소유․지배권을 행사하며,그 권한의 하나로 성과평 가제도(공공기관 경영평가)를 운영하고 있다.이에 따라 위탁집행형 준정 부기관이라는 하나의 대리인이 정부부처와 기획재정부라는 복수의 주인 과 주인-대리인 관계를 형성할 수 있다.

복수의 주인과 공통의 대리인 이론에서는 한 주인이 대리인에게 보다 많은 서비스를 받기 위해 인센티브를 더 많이 주게 될 경우,대리인은 다른 주인에게 제공할 서비스를 줄이는 외부효과가 발생하게 된다고 한 다.

위탁집행형 준정부기관은 주무부처와 기획재정부라는 서로 다른 주인 의 요구에 대해 복수의 주인-대리인 관계에서 자신의 이익을 극대화하기 위해 전략적 행동을 하게 된다.

본 논문은 위탁집행형 준정부기관이라는 대리인이 자신의 이익에 부 합하는 전략적 행동을 하고,특정 주인의 이익을 대변하고 다른 주인의 이익은 훼손하게 되는 현상이 발생하여 의도하지 않은 성과하락이 발생 하는지 확인하고자 하였다.

공공기관 경영평가 지표는 리더십,경영효율,주요사업 부문으로 나누 어 여러 지표들로 구성되어 있다.이중 경영효율 부문은 기획재정부의 관심사항을 대표하고 있고,주요사업 부문은 위탁사업을 준 정부부처의 관심사항을 대표하고 있다.

본 연구에서 공공기관 경영평가의 평가결과에 영향을 미치는 실질적 가중치를 조사한 결과 명목상 가중치와 달리 실질적 가중치가 높아 경영 평가 결과에 큰 영향을 미치는 지표들은 평균인력을 분모로 하는 업무효 율지표와 인력규모에 따라 증가하는 관리비를 통제하는 계량관리업무비 와 같은 경영효율성 지표들이었음을 확인하였다.이로 인해 위탁집행형 준정부기관들이 다른 지표들에 비해 우선적으로 이러한 평균인력과 관리 비 통제를 하고자 하는 유인이 발생하게 되었다.

(8)

이러한 상황 하에서 경영효율성 지표(업무효율,계량관리업무비)들의 득점 관리를 위해 실제 인력 및 관리비 등의 전략적 통제가 발생하는지, 주요사업성과에 영향을 미치는지를 분석하였다.사업성과는 계획,집행, 환류 과정 등 사업 전체의 과정에 대해 평가를 받는 것으로,인력이 부 족할 경우 계획수립이 지연되거나,사업집행의 모니터링 활동이 상대적 으로 줄어들고,환류 과정이 문제가 될 수 있기 때문이다.

실제 분석결과 위탁집행형 준정부기관들은 경영효율성 점수 관리를 위해 인력규모를 전략적 행동에 따라 통제하고 있었고,이로 인해 일부 사업성과가 감소하는 현상이 발생함을 확인하였다.

한편,정부부처는 부처대로 별도의 정부업무평가를 받는데,업무평가 대상에 위탁집행형 준정부기관이 수행하는 사업성과를 포함하고 있다.

위탁집행형 준정부기관은 설립목적 및 사업 수행 특성상 정부부처로 부터 사업을 위탁받아 집행하는 역할을 수행하고 있으며,그 사업성과는 정부부처와 같이 공유하게 된다.즉,사업성과가 공공기관 경영평가에도 활용되고,동시에 정부부처가 평가받는 정부업무평가에도 활용될 수 있 는 것이다.이렇게 될 경우 공공기관 경영평가 주요사업성과평가 결과와 정부부처의 정부업무평가 결과 간에 일정한 관계가 있을 수 있다.

이에 공공기관 경영평가의 주요사업성과와 정부업무평가 관리과제 평 가간의 상관관계가 있는지를 분석하고,위탁집행형 준정부기관이 경영효 율성을 위해 인력을 통제할 경우 기관 자체의 사업성과 뿐만 아니라,사 업을 위탁한 정부 관리과제 성과결과와 상관관계가 이어지는지를 밝히고 자 하였다.

서로 다른 평가제도 하에서 평가위원들이 차이가 있고,정부와 위탁 집행형 준정부기관이라는 평가대상의 차이 등으로 상관분석결과 서로 상 관관계가 없음이 확인되었다.그러나,정부업무평가의 관리과제를 수행하 는 위탁집행형 준정부기관의 관리과제 참여 정도(전적 수행 vs.공동 수 행)에 따라 관리과제 평가결과가 차이가 있고,일부 500인 이상 기관과 미만 기관간에 차이가 발생하는 것을 확인할 수 있었다.이는 관리과제

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사업을 시행하는 위탁집행형 준정부기관이 관리과제 평가결과에 영향력 을 미치고 있음을 보여주는 것이다.결국 공공기관 경영평가 주요사업성 과와 정부업무평가 관리과제 평가결과가 서로 일정한 상관관계가 있도록 하는 상위레밸의 평가제도 설계가 필요하다고 해석할 수 있다.

그동안의 성과관리와 관련한 연구들은 긍정적이든,부정적인이든 거 의 한결같이 개별 조직을 단위로 하여 이루어져 왔다.정부 전체의 생산 성은 관련된 조직 전체의 성과가 향상되어야 달성될 수 있는 것임에도, 개별 조직을 단위로 한 성과평가 연구가 주로 진행되었다.그러나 부분 최적화가 전체최적화가 아닐 수 있듯이,개별 조직들의 생산성 제고가 정부차원의 생산성 제고로 이어지지 않을 수 있는데,이 문제를 다룬 연 구가 필요함을 제시하고 있다.

결론적으로 본 연구에서 기획재정부와 주무부처 간의 공동소유권 행 사를 하는 현재의 공공기관 지배구조하에서 기획재정부가 운영하는 공공 기관 경영평가에서 경영효율성 관련 지표의 상대적 중요성이 사업성과를 평가하는 지표에 비해 크고,이러한 실질적 가중치 차이가 위탁집행형 준정부기관의 주요사업성과 및 정부부처의 사업성과도 하락할 수도 있는 효과를 양산할 수 있다는 점을 확인하였다.이를 통해 정부부처와 위탁 집행형 준정부기관의 연계성을 고려한 성과관리 제도의 설계와 운영에 대해 재검토하는 계기가 되었으면 한다.

주요어 :성과평가,공공기관 경영평가,주인대리인,복수의 주인, 정부업무평가,성과관리 연계성,위탁집행형 준정부기관 학 번 :2004-30806

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- 목 차 -

제 1장 서 론···1

2장 이론적 배경 및 선행연구 검토···5

제 1절 성과관리···5

1.성과의 개념···5

2.성과관리 의미 및 과정···7

제 2절 주인대리인 이론과 성과관리 ···10

1.주인-대리인 이론의 가정···10

2.주인-대리인 모델과 성과관리···12

3.위탁집행형 공공기관의 전략적 행동···14

제 3절 성과 영향 요인 및 성과관리의 성과에 관한 선행연구···16

1.성과에 영향을 미치는 요인에 대한 연구···16

2.성과관리가 성과향상에 영향을 미치는지에 대한 연구···19

3.정부와 준정부기관 간의 성과관리 사례 연구···24

제 4절 선행연구에 대한 고찰···29

3장 준정부기관의 성과평가와 정부업무평가···32 제 1절 준정부기관의 현황···32

1.준정부기관의 의미 ···32

2.준정부기관에 대한 기획재정부와 정부부처의 관리권한 배분···39

(11)

3.우리나라의 공공기관에 대한 소유·지배권 행사···43

4.준정부기관의 사업과 정부부처 사업과의 연계 ···49

5.위탁집행형 준정부기관이 수행하는 사업성과에 대한 평가 종류···52

제 2절 준정부기관의 경영평가···53

1.공공기관 경영평가 개요···53

2.공공기관에 대한 소유·지배권 행사로서의 공공기관 경영평가 관리·56 3.공공기관 경영평가 유형분류,지표체계,평가방법···58

4.위탁집행형 준정부기관의 경영효율성 지표···65

5.위탁집행형 준정부기관의 주요사업성과 비계량지표···68

제 3절 정부부처의 정부업무평가···70

1.정부업무평가 (국무조정실)···70

2.성과관리시행계획과 성과계획서의 연계···74

제 4절 위탁집행형 준정부기관과 정부부처의 사업 성과평가결과 연계81 1.공공기관 경영평가와 정부업무평가(주요정책)의 성과관리 비교····81

2.위탁집행형 준정부기관과 정부부처의 사업 성과평가 지표 비교···83

3.위탁집행형 준정부기관과 정부부처의 사업 성과평가 결과 연계···85

4장 연구설계 및 분석 방법···93 제 1절 위탁집행형 준정부기관의 전략적 행동···93

1.위탁집행형 준정부기관의 공공기관 경영평가 지표 및 대응 노력·93 2.복수의 주인과 공통의 대리인 관계에서 대리인인 위탁집행형 준정 부기관의 전략적 행동···96

3.경영평가 지표 간 상대적 중요성···98

4.경영효율성 지표 세부 구성 내용 및 관리 방안···100

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5.소결···101

제 2절 가설의 구성···103

1.경영효율성을 위한 투입인력 통제···103

2.인력통제가 준정부기관의 사업성과에 미치는 영향···104

3.준정부기관의 사업성과와 정부업무평가 관리과제와의 관계···105

제 3절 분석틀···108

제 4절 변수의 조작적 정의···111

1.공공기관 경영평가 주요사업성과에 미치는 영향···111

2.공공기관 주요사업성과와 정부업무평가 사업성과와의 관계···115

3.변수정의 및 분석모형···116

제 5절 자료의 수집 및 분석방법···118

1.연구대상 자료수집···118

2.분석방법 ···121

5장 분석결과 및 논의···124 제 1절 기술통계 분석···124

1.분석 대상 위탁집행형 준정부기관 인원 현황 및 매출액···124

2.위탁집행형 준정부기관의 경영평가 주요지표 기초통계···127

3.위탁집행형 준정부기관과 연계된 정부업무평가(주요정책)관리과제 평가 기초통계···132

제 2절 분석을 통한 가설검정···136 1.경영효율성 제고를 위해 현원비율 통제 여부 및 기관유형간 차이

(13)

분석···136

2.공공기관 경영평가 지표별 상대적 중요성···137

3.공공기관 경영평가 주요사업성과에 미치는 영향 및 요인분석···143

4.위탁집행형 준정부기관 주요사업성과와 정부부처 관리과제 평가와의 관계 분석···146

제 3절 연구결과 요약···153

6장 결 론···156 제 1절 연구의 이론적·정책적 합의···156

제 2절 연구의 한계 및 향후 연구과제···163

<참고문헌>···165

부 록···181

1.연도별 공공기관 경영평가 지표 및 가중치···181

2.연도별 공공기관 경영평가 지표별 득점률 평균 등 기초통계량···187

3.정부부처별 관리과제와 위탁집행형 준정부기관 연계···194

(14)

- 표 목차 -

<표 1> Smith(1995)의 성과정보 공표의 의도하지 않은 결과···20

<표 2>공공기관의 유형 지정원칙과 기관 수···33

<표 3>공기업과 비영리기관의 제도적 특성 비교···36

<표 4>주무부처별 공공기관 지정 현황···38

<표 5>소유·지배권 기능 및 내용···41

<표 6>소유·지배권 행사기관 유형···42

<표 7>국가별 소유권 행사 기관 및 대상 공공기관···43

<표 8>공기업,준정부기관 대상 기획재정부와 주무기관의 소유·지배권 행사 기능···48

<표 9>공공기관 정부예산 지원 유형···49

<표 10>공공기관 정부예산 지원 유형별 예산···50

<표 11>국가별 소유권 행사 기관 및 평가대상 기관···57

<표 12>위탁집행형 준정부기관의 경영평가 지표···61

<표 13>비계량지표의 등급 설정과 평점 ···62

<표 14>계량지표 평가방법···63

<표 15>기관 경영평가 결과 등급 설정···64

<표 16>기관 평가등급별 직원 성과급 차등(전년도 기준월봉 기준,%)··64

<표 17>노동생산성과 사업수행효율성 지표 산식 및 구성 항목···66

<표 18>계량관리업무비 산식 및 구성항목···67

<표 19> 500인 이상 기관의 주요사업 비계량 지표 세부평가내용···68

<표 20> 500인 미만 기관의 주요사업 성과관리의 적정성 지표 세부평가내용69 <표 21>정부업무평가 자체평가 평가부문 및 내용 ···72

<표 22>평가등급 분포 기준(국무조정실,‘13년도 정부업무성과관리기준)·73 <표 23>주요정책부문 평가지표 POOL ···74

<표 24>성과계획서·보고서 작성체계···77

(15)

<표 25>정부업무평가와 재정부문 성과관리제도 비교···77

<표 26>성과계획서·보고서 작성체계 변경···79

<표 27>성과관리시행계획 작성양식 중 성과계획서 관리과제 연계 부분···79

<표 28>정부업무평가와 위탁집행형 준정부기관 경영평가 비교···82

<표 29>공공기관 경영평가와 정부업무평가 사업성과지표 비교···84

<표 30>정부업무평가 관리과제와 위탁집행 준정부기관 연계 과정···86

<표 31> 2014년 고용노동부 성과계획서 예시···87

<표 32> 2014년 고용노동부 성과관리 시행계획서(일반재정)예시···89

<표 33> 2014년 고용노동부 자체평가결과보고서 예시···90

<표 34> 2014년 고용노동부 산하 위탁집행형 준정부기관과 관련된 관리 과제···91

<표 35>평가지표별 주요활동과 관리․통제 내용 ···95

<표 36>위탁집행형 준정부기관(500인 미만)의 지표별 점수 평균···99

<표 37>위탁집행형 준정부기관(500인 이상)평가점수···99

<표 38>변수 및 조작적 정의···116

<표 39>상관분석 적용 정부사업성과 변수···117

<표 40>연도별 500인 이상 기관 및 500인 미만 기관 수 ···118

<표 41>정부부처와 위탁집행형 준정부기관···119

<표 42>위탁집행형 준정부기관의 정원,현원,현원비율···124

<표 43>위탁집행형 기관별 정원,현원,평균인원,매출액 기술통계··125

<표 44>위탁집행형 준정부기관의 매출액,평균인원,인당 매출액···126

<표 45>평가경험기간,기관규모 기술통계···127

<표 46>위탁집행형 준정부기관의 주요사업성과 비계량지표 기초통계···128

<표 47>연도별 위탁집행형 준정부기관의 주요사업성과 계량지표 기초통계129 <표 48>연도별 위탁집행형 준정부기관의 업무효율 계량지표 기초통계··130

<표 49>연도별 위탁집행형 준정부기관의 계량관리업무지표 기초통계·131 <표 50>연도별 위탁집행형 준정부기관의 계량관리업무지표 기초통계·132 <표 51>연도별 위탁집행형 준정부기관 참여 관리과제 평가결과···134

(16)

<표 52>위탁집행형 준정부기관별,연도별로 그룹핑된 관리과제 평가결과 135

<표 53> 500인 이상 기관과 500인 미만 기관의 현원비율 평균···136

<표 54> 500인 이상 기관과 500인 미만 기관의 현원비율 하락 정도·137 <표 55> 500인 이상 기관의 현원비율 상승,하락 비율 검정···137

<표 56> 500인 미만 기관의 현원비율 상승,하락 비율 검정···137

<표 57> 2009년도 경영평가 지표별 표준화 회귀계수(500인 미만)···138

<표 58> 2010년도 경영평가 지표별 표준화 회귀계수(500인 미만)···139

<표 59>연도별 위탁집행형 준정부기관의 주요사업성과 계량지표 평균점수 140 <표 60> 2009년도 경영평가 지표별 표준화 회귀계수(500인 이상)···142

<표 61> 2012년도 경영평가 지표별 표준화 회귀계수(500인 이상)···143

<표 62>하우스만 검정 결과···144

<표 63>위탁집행형 준정부기관 주요사업성과에 영향을 미치는 요인(확 률효과모형)···145

<표 64>위탁집행형 준정부기관별 관리과제 평가 결과와 주요사업성과 점수 건···147

<표 65>관리과제의 위탁집행형 준정부기관 참여정도에 따라 관리과제 평가결과와의 상관계수···149

<표 66>위탁집행형 준정부기관의 기관유형에 따른 정부부처 관리과제 (위탁집행형 기관별 그룹핑)평가결과의 평균 차이 검정···150

<표 67>위탁집행형 준정부기관의 관리과제 참여정도에 따른 관리과제 평가결과의 평균 차이 검정···151

<표 68>가설 검증 결과···153

<표 69> 2009년도 경영평가 지표 및 가중치 ···181

<표 70> 2009년도 비계량지표 평가등급별 점수표···181

<표 71> 2010년도 경영평가 지표 및 가중치 ···182

<표 72> 2010년도 비계량지표 평가등급별 점수표···182

<표 73> 2011년도 경영평가 지표 및 가중치 ···183

<표 74> 2011년도 비계량지표의 등급 설정과 평점 ···183

(17)

<표 75> 2012년도 경영평가 지표 및 가중치 ···184

<표 76> 2012년도 비계량지표의 등급 설정과 평점 ···184

<표 77> 2013년도 경영평가 지표 및 가중치 ···185

<표 78> 2013년도 비계량지표의 등급 설정과 평점 ···185

<표 79> 2014년도 경영평가 지표 및 가중치 ···186

<표 80> 2014년도 비계량지표의 등급 설정과 평점 ···186

<표 81> 2009년도 경영평가 지표별 득점률(500인 이상)···187

<표 82> 2009년도 경영평가 지표별 득점률(500인 미만)···187

<표 83> 2010년도 경영평가 지표별 득점률(500인 이상)···188

<표 84> 2010년도 경영평가 지표별 득점률(500인 미만)···188

<표 85> 2011년도 경영평가 지표별 득점률(500인 이상)···189

<표 86> 2011년도 경영평가 지표별 득점률(500인 미만)···189

<표 87> 2012년도 경영평가 지표별 득점률(500인 이상)···190

<표 88> 2012년도 경영평가 지표별 득점률(500인 미만)···190

<표 89> 2013년도 경영평가 지표별 득점률(500인 이상)···191

<표 90> 2013년도 경영평가 지표별 득점률(500인 미만)···191

<표 91> 2014년도 경영평가 지표별 득점률(500인 이상)···192

<표 92> 2014년도 경영평가 지표별 득점률(500인 미만)···192

(18)

- 그림 목차 -

<그림 1>성과관리의 단계···8

<그림 2>정부부처 사업과 준정부기관 사업과의 연계···52

<그림 3> 공공기관 경영평가 평가범주 및 평가지표의 구성체계···60

<그림 4>정부업무평가 체계(정부업무평가위원회,2009)···71

<그림 5>정부성과관리와 공공기관 경영평가 ···83

<그림 6>분석틀···110

<그림 7>정원대비 현원 비율···125

<그림 8>정부업무평가 2(위탁기관 공동 참여)와 위탁집행형 준정부기관 주요사업성과 간 산점도···148

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제 1장 서 론

지난 1980년대 이후 OECD국가들의 공공관리에서 큰 변화는 정부의 비효율성 문제를 해결하기 위해 자율성을 부여하고,성과에 대해 책임을 묻는 방향으로의 전환이었다.이를 위해 정부기관 자체에 성과관리를 도 입함과 동시에,공공부문의 조직을 분권화하여 공공기관들을 설립하고, 이들에게 권한 위탁과 기관운영의 자율성을 부여하고 성과를 평가하고자 하였다.

우리나라 정부도 성과관리제도를 도입하고,공기업,준정부기관으로 이를 확산하였다.대표적으로 정부부처를 대상으로는 정부업무평가제도 를 운영하고,공공기관을 대상으로는 공공기관 경영평가 제도를 운영하 고 있다.

성과관리제도 도입 이후 공공부문 성과에 미치는 영향이 어떠한 것들 이 있는지 점검하는 연구가 이루어졌다.공공기관 경영성과에 영향을 미 치는 요인 연구는 크게 기관 외부요인과 내부요인을 분석한 연구로 구분 할 수 있다.외부요인으로 인력,매출 등의 기관규모와 같은 요인들이 경 영성과에 영향을 미치고 있는지 분석하는 연구들과,내부요인으로 직무 만족,성과관리제도 요인들이 성과에 영향을 주는지 분석한 연구들이 있 다.그러나,이 연구들은 공공기관들이 전략적 행동을 통해 기관규모와 같은 요인들을 통제함으로써 경영평가 성과향상을 도모할 수 있다는 것 을 고려하지 않고 있다.

위탁집행형 준정부기관은 정부부처에서 출연금 등 예산지원을 받고 사업을 위탁받아 집행하고 있다.위탁을 준 정부부처로부터 사업 감독을 받고 있으나,성과평가는 기획재정부가 운영하는 공공기관 경영평가를 받고 있다.「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 기획재정부는 주무 부처와 공동으로 위탁집행형 준정부기관에 대해 소유․지배권을 행사하 며,그 권한의 하나로 성과평가제도(공공기관 경영평가)를 운영하고 있

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다.

이에 따라 위탁집행형 준정부기관이라는 하나의 대리인이 정부부처와 기획재정부라는 복수의 주인과 주인-대리인 관계를 맺는 구조가 된다.

복수의 주인과 공통의 대리인 이론에서는 한 주인이 대리인에게 보다 많은 서비스를 받기 위해 인센티브를 더 많이 주게 될 경우,대리인은 다른 주인에게 제공할 서비스를 줄이는 외부효과가 발생하게 된다고 한 다.

위탁집행형 준정부기관은 주무부처와 기획재정부라는 서로 다른 주인 의 요구에 대해 복수의 주인-대리인 관계에서 자신의 이익을 극대화하기 위해 전략적 행동을 하게 된다.

전략적 행동이론에서는 여러 전략 대안들을 평가해 그 대안들 가운데 가장 조직 목표를 충족시킬 수 있는 대안을 선택하고,이를 달성하기 위 해 조직 내 재정자원 및 인적자원 등을 효율적으로 신속하게 조직목표와 연관시켜 활용하고자 한다.

본 논문은 위탁집행형 준정부기관이라는 대리인이 자신의 이익에 부 합하는 전략적 행동을 하고,그 결과 특정 주인의 이익을 대변하고 다른 주인의 이익은 훼손하게 되는 현상이 발생하여 의도하지 않은 성과하락 이 발생하는지 확인하고자 하였다.이를 위해 먼저 공공기관 경영평가제 도에서 위탁집행형 준정부기관의 전략적 행동과 그 결과를 분석해보고, 이어서 정부업무평가와 공공기관 경영평가 결과를 연계하여 그 관계를 분석해 보고자 한다.

먼저 위탁집행형 준정부기관이 공공기관 경영평가 제도하에서 전략적 선택을 하게 되는 내용이 무엇인지,그것이 복수의 주인 각각에게 어떤 의미를 가지는지를 분석하기 위해 지표별 평가 내용과 관리방안을 살펴 볼 것이다.

공공기관 경영평가 지표는 리더십,경영효율,주요사업 부문으로 나누 어 여러 지표들로 구성되어 있다.이중 경영효율 부문은 기획재정부의 관심사항을 대표하고 있고,주요사업 부문은 위탁사업을 준 정부부처의

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관심사항을 대표하고 있다.

본 연구에서는 정부부처로부터 사업을 위탁받아 수행하는 위탁집행형 준정부기관들이 공공기관 경영평가를 받으면서,경영평가 점수 관리를 위해 어떠한 전략적 행동을 하는지,그러한 행동이 주무부처로부터 위탁 받은 주요사업성과에 부정적 영향을 미치는지를 분석하고자 한다.

실제로 공공기관 경영정보 공개시스템(이하 ‘Alio홈페이지’)에서 공공 기관들의 연도별 정원대비 현원비율은 매년 하락하는 것으로 나타나고 있다.이러한 정원대비 현원비율 하락폭은 500인 미만 기관이 보다 크게 나타나고,500인 이상 준정부기관이 보다 작게 나타나고 있다.이러한 정 원대비 현원비율 하락 현상이 공공기관 경영평가와 관련이 있는 것은 아 닌지,이러한 현원비율 하락이 공공기관 주요사업성과 하락과 관련이 있 는 것은 아닌지 분석해 보고자 하였다.

주어진 경영평가 지표체계에서 경영평가결과 점수를 관리하기 위해 위탁집행형 준정부기관은 어떠한 지표를 중시하는 전략적 행동을 할 것 인지를 분석해 보고자,공공기관 경영평가의 평가결과에 영향을 미치는 실질적 가중치를 조사하여 명목상 가중치와 달리 실질적 가중치가 차이 가 나는지,실제 경영효율 부분과 주요사업 부문의 실질 가중치가 어느 쪽이 높은지 확인하고자 한다.

이어서,준정부기관이 공공기관 경영평가의 경영효율성을 더 중시하여 자원통제를 할 경우,어떠한 자원통제를 할 것인지를 분석하고자 한다.

이러한 상황 하에서 경영효율성 지표(업무효율,계량관리업무비)들의 득점 관리를 위해 인력 및 관리비 등의 전략적 통제는 주요사업성과에 영향을 미칠 수 있게 된다.사업성과는 계획,집행,환류 과정 등 사업 전체의 과정에 대해 평가를 받는 것으로,인력이 부족할 경우 계획수립 이 지연되거나,사업집행의 모니터링 활동이 상대적으로 줄어들고,환류 과정이 문제가 될 수 있기 때문이다.그리하여 이러한 인력통제가 공공 기관 경영평가의 주요사업성과 하락에 영향을 미치는지 패널 데이터를 구성해 가설검정을 실시하고자 한다.

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한편,정부부처는 부처대로 별도의 정부업무평가를 받는데,업무평가 대상에 위탁집행형 준정부기관이 수행하는 사업성과를 포함하고 있다.

위탁집행형 준정부기관은 설립목적 및 사업 수행 특성상 정부부처로 부터 사업을 위탁받아 집행하는 역할을 수행하고 있으며,그 사업성과는 정부부처와 같이 공유하게 된다.즉,사업성과가 공공기관 경영평가에도 활용되고,동시에 정부부처가 평가받는 정부업무평가에도 활용될 수 있 는 것이다.이렇게 될 경우 공공기관 경영평가 주요사업성과평가 결과와 정부부처의 정부업무평가 결과 간에 일정한 관계가 있을 수 있다.

이에 공공기관 경영평가의 주요사업성과와 정부업무평가 관리과제 평 가간의 상관관계가 있는지를 분석하고,위탁집행형 준정부기관이 경영효 율성을 위해 인력을 통제할 경우 기관 자체의 사업성과 뿐만 아니라,사 업을 위탁한 정부 관리과제 성과결과와 상관관계가 이어지는지를 밝히고 자 하였다.이를 위해서는 위탁집행형 준정부기관의 공공기관 경영평가 주요사업성과 평가결과와 대응하는 정부부처의 정부업무평가 관리과제 중 위탁집행형 준정부기관이 시행주체로 있는 관리과제를 추려내 이를 비교하여야 한다.이를 위해 성과계획서,성과관리 시행계획,정부업무평 가 결과와 공공기관경영평가결과를 위탁집행형 준정부기관관 연계된 것 들로 그룹핑하여 비교자료를 만들어 상관분석을 하고자 한다.

서로 다른 평가제도 하에서 평가위원들이 차이가 있고,정부와 위탁 집행형 준정부기관이라는 평가대상의 차이 등으로 상관분석에 한계가 있 을 수도 있지만,동일한 사업 내용에 대해 서로 다른 평가자가 평가를 하게 된다하더라도 평가의 타당성이 확보되면 평가결과간에 상관관계가 있을 수 있다.그리고,정부업무평가의 관리과제를 수행하는 위탁집행형 준정부기관의 관리과제 참여 정도(전적 수행 vs.공동 수행)에 따라 관리 과제 평가결과가 차이가 있을지,정부 관리과제에 참여하는 기관 유형 (500인 이상 기관과 500인 미만)간에 차이가 발생하는지를 확인하고자 한다.

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제 2장 이론적 배경 및 선행연구 검토

제 1 절 성과관리

1.성과의 개념

성과의 개념은 다의적인 의미를 내포하고 있어서 명확한 개념정의를 하는 것이 쉽지 않다(Brewer& Selde,2000;Poister,2003).성과를 누가 정의하느냐,측정되는 시점이나 우선순위에 따라서 각기 다르게 해석되 거나 이해되는 문제가 발생하기 때문이다(공동성·윤기웅,2007).

성과의 개념은 연구자들에 따라 효과성이나 생산성 등 여타 개념과 동일한 차원의 개념으로 인식되기도 하며,효과성,능률성,생산성,효율 성,공공성,대응성 등의 개념을 포함하는 상위 개념으로 파악되기도 한 다1).Usilancer& Soniet(1980)은 효과성은 정부와 지역사회가 추구해야 할 목적(Goal)이 달성되고 있는가에 관한 정도를 의미하며 이는 서비스 의 질(반응성,우선순위,형평성,만족도,예상치 못한 효과,서비스 이용 자 수 등)과 서비스의 최종결과 및 영향을 포함한다고 주장한다.즉 정 부의 활동과 서비스들의 양이 숫자로 표현되어 나타난 것을 산출지표로 보고,이러한 산출지표를 중심으로 서비스의 질과 최종결과를 평가하는 것이 효과성의 차원이고 이것이 결과지표라는 것이다.효과성은 단순히 계량적으로만 평가하거나 하나의 지표로 평가하기 어려우며 다차원적인 기준을 설정하고 정부의 목적을 고려하여 서비스의 질과 최종결과를 고 려하여 결정하여야 한다2).

1) 예를들어 성과가 높은 조직은 주어진 목표를 달성하는데 있어 활용 가능한 자원을 보다 효과적 (effective), 효율적(efficient)으로 사용하고, 생산적(productive)이라는 점에서 종종 생산성 (productivity)과 유사한 개념으로 인식되기도 하며, 때로는 경제성, 서비스품질, 서비스 형평 성, 정부재정의 안정성 등의 의미를 포함하는 다차원적인 개념으로 사용되기도 한다(이윤식 외, 2006: 17).

2) 그러나, 현재 계량지표 중심으로 성과지표를 도출하다 보니 효과성 관점에서 중요한 민주주의

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공공부문은 공적인 업무가 지니고 있는 가치(value)를 중심으로 파악 할 수 있으며,이 경우 공공부문의 성과는 일반 생산조직이나 기업이 지 니고 있는 효율적인 생산성의 차원을 넘어 국민에 대한 책무성이나 책임 성을 중심으로 분류 및 정의될 수 있다(Smith,1990;Schachter,1996;공 동성·윤기웅,2007;Kassel,2008;Kelman & Friedman,2009;이석환, 2012).

Kearney& Berman(1999)은 성과를 “결과를 달성하기 위한 자원의 효 과적․능률적 사용”으로 정의하고 있으며,Otley(1999)는 “달성되는 결과 뿐만 아니라 업무를 수행하는 것과 관련된 모든 것”이라고 정의하고 있 다.Hatry(2006)는 체제이론적 관점에서 성과를 「투입→과정/활동→산 출→결과」,즉 투입이나 과정․활동에 대비되는 산출 및 결과라고 주장 한다.박중훈(1999)은 Kearney & Verman(1999)등과 같이 성과를 업무 수행과정을 통한 결과의 도출이라는 의미에서 공공분야의 성과를 조직 및 그 구성원이 서비스의 생산 및 제공을 위해 수행한 업무,정책 및 활 동 등의 현황 또는 정도로 정의하며,“정책에서 비롯된 효율성․효과성 을 포괄하는 바람직한 결과의 달성 및 성취과정”이라고 한다.

공공부문의 특성상 다양한 목표를 추구하게 되며,이러한 다양한 목 표를 대표할 수 있는 대표 계량지표의 부재 및 특정 계량지표로 표시되 는 성과목표와 이의 달성여부로 성과를 측정하는 것은 공공부문 계량지 표의 대표성의 한계,공공기관이 추구하는 공익성,책임성을 대표하지 못 하는 지표의 한계 등 다양한 문제점이 지적되고 있다.

공공부문에서 한 때 유행했던 전략적 균형성과표(BSC)는 측정을 중요 시하기도 했지만,동시에 조직의 다양한 목표를 균형적인 시각에서 관리 할 것을 요구한다는 점에서 많은 공감을 얻었다(Kaplan,1992,1996, 2000).

공공기관은 성과관리 계획수립,집행,모니터링,성과평가,피드백 전

적 가치들이 포함되지 못하여 시민들도 만족하지 못하고 성과관리 담당자들도 체감하지 못하 는 성과관리가 되고 있다(이석환, 2012).

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과정 및 이해관계자 식별,의견수렴 과정도 포함하여 성과관리 전반에 대해 평가를 받고 있다.또한,공공기관 경영평가에서 대부분의 계량지표 들은 만점을 거의 달성하고 있으며,그 대표성도 높지 않은 문제점이 있 다.

따라서,본 연구에서는 공공부문의 성과를 계획수립,집행,모니터링, 성과평가,피드백을 포함해 바람직한 결과의 달성 및 이를 달성하기 위 한 성취과정으로 정의하고자 한다.

2.성과관리 의미 및 과정

성과관리는 “조직의 미션3)에 기초한 비전이나 전략을 효과적이고 효 율적으로 달성하기 위해 조직 및 개인의 성과를 체계적으로 조정·통합·

환류하는 제반활동 또는 일련의 과정”으로 이해할 수 있다(이윤식,2007:

4).정부업무평가 기본법에서 정의 하고 있는 성과관리는 “정부업무를 추진함에 있어서 기관의 임무,중·장기 목표,연도별 목표 및 성과지표를 수립하고,그 집행과정 및 결과를 경제성·능률성·효과성 등의 관점에서 관리하는 일련의 활동”을 말한다(제2조(정의)제6호).

성과관리를 하면 성과가 향상되는 이유로 여러 가지가 제시되고 있 다.첫째,심리학적으로는 인센티브와 연계하여,구성원이 인정할만한 목 표를 부여하면 더 나은 성과를 동기부여하게 된다고 하며(Locke &

Latham,2002),둘째,조직 구성원에게 조직 리더가 원하는 것을 알려주 고 그 것에 포커스를 할 수 있도록 신호를 보내며,셋째,이전 수행자의 성공 사례 등의 성과정보가 피드백되어 조직내 학습을 통해 성과를 향상 시킨다(Kelman& Friedman,2009).

3) 미션(설립목적)은 조직 또는 프로그램의 기본적인 목적(purpose), 즉 존재이유로 프로그램에 의해 생산되는 결과에 대한 일반적인 진술을 말한다.

목표(Goals)는 그 프로그램에 의해 생산되는 결과에 대한 일반적인 진술을 말한다. objectives 은 그 목표를 달성하기 위해 성취되어야 하는 좀 더 특정화된 마일스톤(milestone)들이다. 목 표들은 일반적이고 시간 개념 없이 이상적인 결과들로 정형화되고 있는 반면 objtectives들은 구체적인 조건으로 특정화되고 있다(Poister, 2003).

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성과관리의 절차는 성과계획의 수립,성과측정 및 평가,성과정보 활 용의 단계로 구분할 수 있다(Hartle,1995;Williams,1991;이윤식,2007;

홍형득,2011).

성과계획 집행, 점검 성과평가 성과정보

결과활용 정보

<그림 1>성과관리의 단계

성과계획의 수립 단계는 기관의 임무-비전-전략목표-성과목표-활동을 체계적으로 연계시켜 이들을 달성하고자 하는 미래적 활동을 의미한다.

성과집행 및 점검단계에선 성과목표 달성도를 성과지표에 의해 확인하는 활동으로서 성과달성 과정을 점검하는 성과모니터링과 실적치를 점검하 는 활동을 포함한다.성과평가는 성과관리 대상 사업이나 활동의 수행에 있어서 계획된 장·단기 목표가 얼마나 경제적·능률적·효과적으로 달성되 었는가를 측정·분석·평정하여 성과정보를 창출하는 활동을 의미한다.여 기서 성과평가는 사업평가(program evaluation)의 일종으로 사업 및 업 무활동과 성과간의 인과관계 규명이 필수적이며,총괄평가,과정평가 및 종합평가 등의 평가유형의 활용이 가능하다.

마지막으로 성과정보 활용의 단계에서는 성과측정 결과 또는 성과평 가 결과를 후속적으로 성과계획 및 활동·업무 등 경영관리에 환류하여 반영하는 것을 의미한다.

성과관리는 ‘성과계획(목표설정-활동계획-성과지표형성)-집행활동 – 성과평가 -환류’로 이어지는 연속적 활동의 정보의 흐름이며,의사결정 에 영향을 미치는 것이 정보이다.계획단계부터 과거의 성과정보와 현재 와 집행기간 동안의 자원과 환경변화를 예측하여 성과목표를 수립해야 하고,집행활동이 예상했던 것과 차이가 있는지 확인하고,이슈사항에 대

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해 구체적으로 제시가 되어야 한다.지표 및 목표치의 달성여부에 대한 확인과 문제점을 분석하고 차년도 계획에 반영하기 위한 정보의 생산과 공유가 중요하다.성과관리는 계획대로 집행되어서 의도한 목표를 달성 함으로써 조직의 효율성을 높이는 것이 핵심이다.그래서 성과관리 과정 에 있어 개별 구성 사이의 연결 및 참여자 간의 정보의 흐름이 중요하 다.

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제 2 절 주인대리인 이론과 성과관리

1980년대 경기침체로 인한 정부 재정수입 감소와 행정서비스에 대한 급격한 수요 증가는 정부운영의 능률성과 효과성에 대한 관심을 증폭시 키는 계기로 작용하였다.이러한 환경변화에 대처하기 위해 영미계 국가 를 중심으로 신공공관리론(new publicmanagement)에 기반을 둔 다양 한 성과중심의 관리 개혁을 추진해왔다(Peters& Pierre,1998).

신공공관리론은 시장의 효율성을 강조하는 신고전파 경제학과 개인의 이익추구를 위한 합리적 선택을 강조하는 주인대리인이론과 같은 신제도 주의 경제학의 영향을 받았다.공공부문에 시장주의적 경쟁원리도입,분 권과 관리의 자율성 강화,결과 및 성과주의,절차의 간소화와 투명성 제 고 등의 정책수단을 도입해 행정을 개혁하려 한다(정정길,2000;Kettl, 2002;Hood,2004;오영민,20144)).

정부에서 공공기관을 설립해 사업집행을 위탁할 경우,신공공관리론 에서는 공공기관 관리자들이 개인의 이익을 극대화하려고 전략적 행동을 한다고 본다.정부부처와 공공기관을 주인과 대리인의 관계로 보아,대리 인인 공공기관의 도덕적 해이를 방지하고,공공기관의 성과정보가 정부 에 공유되고,공공기관 관리자들의 이익을 정부의 이익과 일치시키는 인 센티브 구조를 만들어야 한다고 한다(Verhoest,2010).

정부가 집행기관으로 공공기관을 설립하고,사업을 위탁하여 관리하 는 경우,공공기관에 대한 주인은 1차적으로 주무기관이 될 것이다.

1.주인-대리인 이론의 가정

4) 분권화와 자율화는 기존 관료제가 계층제에 의한 통제 중심의 관리방식으로 관료의 무사안일과 소극주의가 발생했다는 반성에서, 집권화되어 있는 권한을 하부조직에 위임하고 자율성을 부여 하여 책임성을 높이고 주어진 권한만큼 성과에 스스로 책임지게 하는 것을 유도한다. 결과 및 성과에 대한 강조는 투입과 절차 중심의 관리방식을 성과에 기초한 결과중심의 관리방식으로 전환하려는 노력에서 시작되었다. 전통적 관료제하에서는 연공서열에 의해 보수가 지급되었는 데, 이는 성과가 우수한 관료들의 근무의욕을 저하시켜 결과적으로 공공부문의 성과를 떨어뜨 린다(오영민, 2014: 39).

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주인-대리인 이론의 가장 중심이 되는 가정은 네 가지가 있다.첫째, 최소의 노력으로 최상의 보상을 원하는 대리인과 최소의 보상으로 최대 의 노력을 요구하는 주인의 이해관계가 상충한다는 사실이다.두 번째 가정은 주인과 대리인 모두 자신들의 이익,즉 효용을 극대화하는 존재 라는 것이다.세 번째 가정은 주인은 대리인이 알고 있는 정보를 알고 있지 못하거나 대리인의 행동을 관찰할 수 없다는 것이다.대리인 이론 의 마지막 가정은 불확실성이 존재하는 환경에서 주인과 대리인이 서로 업무에 대한 계약을 체결한다는 것이다(윤성식,1997:113).대리인 문제에 관한 가정에서 정보의 비대칭은 두 가지 유형의 문제를 발생시킨다.주 인이 대리인의 행동을 관찰할 수 없을 때 대리인은 자신의 이익을 극대 화하기 위해 주인의 이익과 상충되는 행동을 할 수 있는 도덕적 해이 (moralhazard)현상이 발생하며,주인은 대리인의 정보를 가지고 있지 못해 비효율적인 선택을 하는 역선택(adverseselection)이 발생한다.

정부나 위탁집행형 준정부기관의 경우,시장과는 달리 자원배분 과정 에 다수의 주인(정부,국민,직속기관 등)과 대리인이 존재하는 다층적인 주인-대리인관계를 형성하고 있으며,또한 정부와 공공기관이 생산하는 산출물이 객관적으로 측정하기 어려운 것이 많기 때문에 감시와 인센티 브가 제대로 작동하기 어렵다.이러한 공공서비스 생산의 특성은 정보의 비대칭과 불확실성을 낳게 되며,이는 공공기관의 도덕적 해이와 역선택 의 발생 가능성을 높인다.

대리인 문제의 핵심은 주인과 대리인 간 정보비대칭성에 있고,정보 비대칭 상황을 어떻게 하면 완화할 수 있을 것인가 또는 정보의 비대칭 성 상황에서 어떻게 하면 대리인의 이익과 주인의 이익을 최대한 일치시 킬 수 있는가 등이 대리인 이론의 해결하고자 하는 중심 문제이다.

Moe(1984)는 대리인의 책임성 확보를 위해 계약 및 성과관리를 통해 주 인-대리인간의 유인체계를 일치시킬 것을 제안하였다.

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2.주인-대리인 모델과 성과관리

1)성과관리를 통한 주인대리인 문제 완화

성과관리는 주인과 대리인과의 관계에서 발생하는 정보비대칭성과 목 표갈등을 해소하고,대리인이 주인이 의도하는 방향으로 성과를 잘 낼 수 있는 수단을 제공한다.

Moe(1984)는 공공분야에서도 주인은 성과모니터링과 인센티브 구조를 통해 대리인의 도덕적 해이 현상을 완화시킬 수 있다고 제안한다.

성과관리를 통한 결과에 의한 통제는 대리인에 의한 기회주의적 행동 을 완화시키고 성과를 향상시킬 수 있다.첫째,사업계획,회계,성과평 가,감사 등 대리인의 정보를 드러내는 수단들에 의해 정보비대칭성이 완화될 수 있다.둘째,주인과 대리인 간에 협의하에 목표를 구체적으로 설정하면서 주인과 대리인의 목표 정렬을 더 잘하고 목표갈등을 완화할 수 있다.셋째,성과계약을 통해 목표들 간의 우선순위를 사전에 정하면 서 복수 주인들에게서 발생하는 문제를 감소시킬 수 있다(Verhoest, 2010).넷째,주식시장과 같이 민간기업의 성과를 평가할 수 없는 상황에 서,공공부문은 사업수행자들의 평판과 서비스 수혜자들로부터 성과정보 에 대한 피드백을 통해 성과결과정보를 보완할 수 있다(Moe,1948).

정보의 비대칭성 문제를 해결하기 위해서는 대리인의 능력 혹은 노력 과 비례하는 성과지표를 개발하여야 하며,그 성과가 대리인의 인센티브 와 연계하는 계약을 고려할 수 있다.인센티브로는 성과급과 같은 급여 이외에도,예산,부수적 이익,승진,해고 위협 등의 수단을 이용할 수 있 다(Moe,1984;Dixit,2002;권일웅,2012).

2)복수의 주인과 대리인 관계

공공부문의 경우 개별 기관들이 복수의 주인의 요구에 대응을 하는

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경우가 많다.한 주인의 요구에 대한 행동이 그 주인에게만 영향을 미치 는 것이 아니라,다른 주인에게도 영향을 미치게 된다.

복수의 주인에게 서비스를 제공하는 대리인이 있는 경우,한명의 주 인의 요구에 대한 대리인의 행동이 다른 주인에게는 바람직하지 않은 행 동이 될 수 있다.따라서 주인들 간에 정보를 공유하고 주인들 전체의 효용극대화를 위해 하나의 주인과 같이 의사결정을 하는 것이 최적의 방 법이다(Bernheim & Whinston,1986).

Holmstrӧm & Milgrom(1988)은 두 주인인 경우 선형 지불구조를 가 진 내쉬균형을 제시하였다.Dixit(1996,1997)은 이것을 여러 명의 주인과 일반적인 비용함수를 가진 구조로 확장하였다.

Holmstrӧm & Milgrom(1988)은 한 주인이 대리인에게 보다 많은 서 비스를 받기 위해 인센티브를 더 많이 주게 될 경우,대리인은 다른 주 인에게 제공할 서비스를 줄이는 외부효과가 발생하게 된다고 한다.

Holmstrӧm & Milgrom(1988)은 대리인이 복수의 주인에게 서비스제공을 분배하는 의사결정에 대해 상호 독립적으로 제공하는 것을 가정하고5), 복수의 주인이 서로 계약내용을 모르고 있을 때에 비해 복수의 주인이 서로 계약내용을 알고 있을 때 외부효과가 적게 된다.

Dixit(2002)은 복수의 주인이 여러 업무를 대리인과 계약하는 경우를 모델화 하였는데,주인의 수가 증가할수록 대리인의 인센티브가 약화되 는 것을 보여주었다.그 이유는 첫째,각 주인들이 대리인이 각 주인의

5) 대리인은 위험회피적 선호를 가정하고, (1) u(s(x) - c(μ)) = -exp{-r[s(x) - c(μ)]}

r 은 대리인의 위험회피, s(x)는 관찰할 수 있는 x의 함수로서 대리인이 받는 보수, c(μ)는 대리인 의 행동 μ의 함수로서 비용을 나타낸다. T기 동안 진행되는 계약에서 각 기간은 상호 독립적이며, 각 기간에 대리인은 high(xt=1) 또는 low outcome(xt=0)을 생산한다. t기간에 high outcome의 확률은 대리인의 선택 μt 에 의해 결정된다. u=(μt)는 벡터이고, 비용함수는 c(u)=Σc(μt)가 된다.

최적 인센티브 구조는 선형함수로 다음과 같다.

(2) s(x) = αXT + β

T 기간 동안의 보너스는 α, 고정 보수는 β이다. 위 선호에서 대리인의 행동 μ는 주인이 알 수 없 는 행동이고, 관찰되는 것 x 에 따라 보수 s(x)가 결정되는 구조이며, 대리인은 행동 μ를 할 때 비용이 발생하므로 대리인의 선호는 보수에서 비용을 제한 금액에 대한 함수임을 알 수 있다. 하 나의 대리인이 2개의 성과평가제도하에서 성과평가를 받을 때, 상호 독립적으로 이루어지고, 성과 에 따라 정확하게 보상이 이루어진다면 파레토 효율상황이 될 수 있다.

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업무에만 보다 전념하도록 대리인의 노력을 전환하기를 원하고,둘째,대 리인은 각 업무에 대해 결과가 좋지 않을 경우를 대비해 보험을 드는데, 각 주인이 자기가 관심이 없는 분야의 업무를 대리인이 소홀히 할 때, 그에 대해 보험비용을 부담할 용의가 있기 때문이다.

3.위탁집행형 공공기관의 전략적 행동

대리인인 위탁집행형 공공기관은 주어진 성과관리 제도 환경에서 공 공기관 조직원의 이익 극대화를 위해 전략적 행동을 하고자한다.공공기 관 경영평가 틀 안에서 경영평가 점수를 관리하기 위해 별도의 경영평가 대응 팀을 구성하며 연간 일정을 세워 전략적 관리활동을 하게 된다.이 러한 전략적 관리활동에 대한 이론적 배경을 살펴보면 다음과 같다.

Chandler(1966)는 전략을 조직의 목표를 설정하고 행동의 방침 내지 방향을 설정하여 목표를 달성하는데 필요한 자원들을 배분하는 것이라고 한다.전략의 선택은 여러 전략 대안들을 평가하고 그 대안들 가운데에 서 조직의 장래 목표를 가장 장 충족시킬 수 있는 대안을 선택하는 의사 결정으로,기업수준․사업수준․기능 수준 모두에 적용된다.전략적 선택 에서 과거의 전략과,과거 전략에의 집착 정도,외부환경에 대한 조직의 의존도와 외부환경에 대한 경영자의 인식정도,위험기피 또는 선호 등 위험에 대한 경영자의 태도,경영자의 권한과 조직구조,시한성과 적시 성,그리고 경쟁자들의 반응 등은 전략적 선택 과정에 영향을 준다.

Koteen(1989)은 전략적 관리를 광의적인 개념으로 정의하면서 ‘장기적 인 조직성과를 성취하기 위한 관리자의 의사결정과 행동(decisionsand actions)’이라고 보았다.전략적 관리는 조직의 모든 부서와 조직 운영 체 계를 통하여 전략적 비전을 확산하려는데 목적을 두고 있다(이환범, 2002).

Eadie(1989)는 전략적 관리를 행동지향성,설계에 대한 중요성,조직내 자원 활용의 중요성을 인식하는 것이라고 주장한다.먼저 행동지향성이

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란 집행과정 세부 계획(구체적 업무추진 계획․일정표․책무성․비용 등 을 포함)의 문서화를 토대로 실제 추진의지의 표현을 나타낸다.설계란 기대성과와 그것을 성취하기 위한 과정간의 효과적인 연계 측면을 의미 한다.전략적 관리 개선 차원에서 조직 내 재정자원 및 인적자원 등을 얼마나 효율적으로 신속하게 조직목표와 연관시켜 활용할 수 있는가에 대한 인식이 전략적 관리의 핵심 내용임을 주장한다.

Williamson(1986)의 자유재량이론, Parkinson(1957)의 법칙,그리고 Niskanen(1971)의 예산극대화 모형은 관료의 이익을 위해 조직의 자원 투입을 증가시키려 한다는 이론들이다.Williamson의 자유재량이론에 의 하면,기업의 경영관리자는 회사전체의 비용을 최소화하면서 기업전체 이윤을 극대화하고자 노력하는 것이 아니라,자신의 효용을 높이는데 관 심을 갖고 최소비용 이상의 예산과 최소인원 이상의 인원을 투입하는 경 향이 있다고 한다.이러한 경향은 기업의 조직,인력,예산 규모를 확대 하게 된다는 것이다(강인성,2008).

Parkinson의 법칙에서도 행정관리자가 업무수행에 필요한 최소한도의 인력을 요청하는 것이 아니라,최저 필요한도 이상의 부하직원을 요구하 며(부하배증의 법칙),이것이 협조・협의 등 업무를 다시 증가시키는 현상 (업무량 배증의 법칙)을 가져오게 된다고 한다.

Migue& Belanger(1974)모형에서는 단순히 예산을 극대화하는 것이 아니라,효용을 극대화하며 이러한 효용은 예산과 조직 및 인력 확대에 따른 직책상의 특권으로부터 나온다고 가정하였다.

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제 3 절 성과 영향 요인 및 성과관리의 성과에 관한 선행연구

위와 같이 주인대리인 문제를 해결하기 위해서 신공공관리론은 성과 평가를 강조하였고 그 결과 실제 공공부문에서 성과평가가 크게 증가하 였다.

1980년대 영국 대처 정부 기간 동안 시작된 성과측정에 대한 새로운 관심은 지난 수십년간 민주적 책임성과 조직성과를 향상시키기 위한 도 구로써 정부 내에서 비재무적 성과 측정의 사용이 상당히 증가6)해 왔고 (Kelman & Friedman,2009),BSC와 같은 전략적 성과관리 방법론 등이 소개되었으며,성과관리를 제도적으로 운영하기 위해 미국에서는 1993년 정부성과결과법이,한국에서도 2006년 정부업무평가기본법이 제정되어 적용되고 있다.

성과관리 및 평가가 폭넓게 적용되면서 성과향상에 영향을 미치는 요 인에 관한 연구들과,성과관리 및 평가가 성과향상에 기여를 하고 있는 지에 대해 많은 연구들이 진행되었다.국내의 경우 인력,매출과 같은 기 관규모 변수들을 외부변수로 보고,이들이 성과결과에 영향을 미치는지 분석하는 연구들이 이루어져 왔다(유미년,2012;장희란․박정수,2015). 성과관리 적용 성과에 관한 연구들은 성과관리 및 평가의 적용이 항상 성공적인 것은 아니라는 것을 보여주고 있으며(Thiel& Leeuw,2002, Kelman & Friedman,2009),성과관리에도 불구하고 성과향상이 이루어 지지 않는 이유를 학자들은 크게 두 가지 측면,즉 운영적 측면과 제도 적 측면에서 제시하고 있다.성과관리의 중복문제를 제기하는 연구들은 여러 가지 제기되고 있으나,정부부처와 공공기관을 포함한 정부차원의 성과관리에 대해서는 필요성을 제기하고 있는 정도이다(라영재․윤태범, 2013).

6) 주요 성과측정 사례로서 경찰을 위한 범죄율로부터 자동자국에서 평균대기 시간, 사회보장 콜 센터 전화를 건 시민들의 고객만족도까지 다양하게 적용되었다.

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1.성과에 영향을 미치는 요인에 대한 연구

본 논문에서는 위탁집행형 준정부기관이 전략적 행동으로 인력을 통 제하고 이로인해 성과에 어떠한 영향을 미치는지를 보고자 한다.

공공기관의 경영성과에 대한 영향 요인 연구는 크게 기관 외부요인과 기관 내부 요인을 분석한 경우로 나눌 수 있다.외부 요인이란 성과에 영향을 미치지만 기관이 통제할 수 없는 기관의 규모,산업,정책 등과 같은 요인을 의미하고,내부요인이란 관리방식 및 리더십,경영전략,경 영시스템과 같이 성과향상을 위한 조직 내부의 전략으로 볼 수 있다(장 희란․박정수,2015).기관의 내부적 특성과 성과 간 관계에 대한 연구로 는 Raney & Steinbauer(1999),Brewer& Selden(2000),Kim(2005),최홍 석․김재훈․정재진(2008),안경섭․윤미정(2009),박정수․유효정(2011), 유미년(2012) 등이 있다. Raney & Steinbauer(1999), Brewer &

Selden(2000)및 Kim(2005)은 직무만족,공공봉사동기(PSM)등 개인적 수준의 요인에 초점을 맞추고 있다.최홍석․김재훈․정재진(2008)은 성 과관리 제도적 전략변수들이 경영평가 결과 점수에 영향을 미치는지를 분석하였다.박정수․유효정(2011)은 공공기관(공기업)의 내부요인으로 리더십,전략,전략,보수․노사관리,재무․예산관리,내부성과관리,조 직․인사관리들이 공공기관 경영성과에 영향을 미치는지를 분석하였다.

공공기관 경영성과는 공공기관 경영평가 총점으로 특정하였고,내부요인 은 해당 경영평가지표 점수를 활용하였다.유미년(2012)은 공공기관(공기 업)의 성과로 공공성과 수익성으로 구분하고,이에 영향을 미치는 요인 으로 내부적,외부적 요인을 고려하였다.내부요인으로 리더십,조직 및 인적자원 관리역량,물적자원 관리역량이 조직의 공공성,수익성에 미치 는 영향을 분석하였다.공공성을 측정하는 지표로 공공기관의 주요사업 성과지표 점수를 활용하였고,내부요인으로 리더십,재무예산관리 등 해 당 경영평가지표 점수를 활용하여 분석하였다.

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공공기관의 외부특성과 경영성과와의 관계에 대한 연구로 기관규모가 성과에 영향을 미치는 것을 연구한 것으로는 지방공기업을 대상으로 한 연구(김종회,2007;장석오,2007;정재진,2010;이봉준․김대진,2012), 정부투자기관을 대상으로 한 연구(권미정․윤성식,1999;이승필,2003), 정부산하기관(강제상․류상원, 2007),공기업․준정부기관(최홍석․김재 훈․정재진,2008;장희란․박정수,2015)을 대상으로 한 연구 등이 있다.

김종회(2007)는 지방공기업 평가결과의 순위가 기관규모(정원,자산, 자본)에 영향을 받으며 경영평가순위 고착화에 영향을 미치고 있음을 지 적하였다.장석오(2007)는 지방공기업 경영평가에 기업규모(인력,매출액, 예산,총자산)가 정(+)의 영향을 미치고 있으며,기관규모가 성과변수(영 업수지비율 순위,고객만족도 순위)보다 더 큰 영향을 미치고 있다고 밝 혔다.정재진(2010)도 경기도 지방공기업을 대상으로 기관의 인력,인당 자산 및 인당 이익과 같은 기관 특성 요인이 경영평가 결과에 영향을 미 친다고 밝혔고,이봉준․김대진(2012)도 지방공기업의 성과와 규모간 정 (+)의 상관관계가 있으며,정성평가인 비계량지표에서 기관규모가 큰 공 단이 높은 평가를 받음에 따라 전체 경영평가결과와 기관규모 사이에 존 재하는 정(+)의 상관관계의 원인이 되는 것으로 분석하였다.

최홍석․김재훈․정재진(2008)은 공기업․준정부기관을 대상으로 매 출액,직원 수,자체 재원액 등 구조적 변수와 성과관리 제도적 전략변수 들이 경영평가 결과 점수에 영향을 미치는지를 분석하였다.직원 수가 1 명 많아질수록 경영성과 수준은 0.041만큼 감소하는 것으로 나타났다.기 관 매출액은 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다.

박용성․남형우(2011)는 공기업․준정부기관을 대상으로 기관의 역사 성,규모,재무건전성 등 기관의 외형적 특성이 경영성과영향을 미치는지 를 분석하였는데,기관규모가 직접적인 평가결과에 영향을 미치지 않는 것으로 해석하였다.

장희란․박정수(2015)는 총자산,매출액,정원으로 구성된 기관규모 하 위변수 중 총자산이 경영평가 총득점,계량·비계량득점(률),리더십 및

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주요사업 부문 득점(률)에 유의한 영향을 미치고 있다고 제시하고 있다. 계량지표는 총자산이,비계량지표에는 기관연혁이 영향을 미치는 것으로 나타났고,평가범주별로 리더십전략,주요사업 평가범주 모두 총자산이 영향을 미치는 것으로 나타났다.

2.성과관리가 성과향상에 영향을 미치는지에 대한 연구

먼저,국외 연구로 Bevan과 Hood(2006)이 있다.그는 영국에서 공공 서비스의 성과관리 이용에 대해 조사하였다.그 결과,비록 영국의 건강 관리 부문에서 보고된 성과가 인상적인 개선이 있다고 하더라도,이러한 개선이 진실인지 혹은 Gaming으로 상쇄되는지 혹은 성과관점에서 감소 가 측정되지 않는지의 여부를 결정하는 것은 불가능하다고 주장한다.

Newberry(2002),Newberry와 Pallot(2004)는 뉴질랜드 중앙정부의 공공 부분 재무관리시스템의 결과를 조사하였다.그 결과는 회계-기반 재무관 리 인센티브는 효율성 개선을 가져올 수 있지만,장기간에 걸친 효과성 은 향상되지 못한다고 나타났다.Gray와 Jenkins(1993)은 영국 공공부문 에서 재무관리 이니셔티브의 도입은 원가-의식의 발전을 가져왔으며,거 기에 또한 장기적 이익 정책에서 단기 타겟에 맞추는 것으로 관심을 바 꾸게 되었다고 언급했다.Shirly와 Xu(2001)는 중국에서 성과계약의 실증 적인 효과를 조사하였다.중국은 공기업을 개혁하기 위해 성과계약을 폭 넓게 이용하고 있는데,이들의 결과는 대체로 성과계약은 성과를 개선시 키지 못했으며,그것을 더욱 악화시켰을지도 모른다고 주장하였다.성과 계약 참여자의 절반 이상이 생산성에서 약간의 개선을 가져왔다고 하지 만,대체로 부정적이었다.성공적인 계약은 합리적인 목표설정,강력한 인센티브,장기간 계약,경영상의 유대 등의 특징을 가지며,보다 경쟁력 있는 산업분야에서 발생하였다.

국내 연구로 부정적인 영향과 관련된 연구로 최성락,박민정(2008)은 정부업무평가법이 도입되고 나서,올해 실적이 내년도 목표치에 영향을

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No 의도하지 않는 성과정보 공표 결과 현상 Smith 표현

1 계량지표에만 관심을 두는 현상 터널 효과

<표 1> Smith(1995)의 성과정보 공표의 의도하지 않은 결과 미치기 때문에 내년도 목표치 부담을 완화하고자 올해 실적치를 조절하 거나,목표치 상승률을 하향 조정하는 톱니효과 현상이 있음을 밝혔다.

박경원 외(2011)는 공공부문의 성과관리가 공공기관 성과에 영향을 미치는지를 조사하였다.목표의 명확성 및 측정가능성이 재무적 성과,비 재무적 성과와 정의 관계가 있으며,인센티브 이용은 재무적 성과에 정 의 관계,비재무적 성과와 관련이 없었다.

1)성과관리 운영상 측면

성과관리 운영상 주인과 합의하는 목표 및 목표지표의 설정,집행,보 고과정에서 정보의 비대칭성으로 인해 성과관리의 의도하지 않은 효과가 발생하게 될 수 있다.

Kelman & Friedman(2009)은 성과측정(performance measures)에서 발생하는 왜곡현상을 2가지로 개념화하여 제시하고 있는데 첫째는 노력 대체(effortsubstitution)로 측정되지 않은 성과측면에 대해 노력을 감소 시키는 것과,둘째는 게임현상(gaming)으로 측정되는 성과측면이 실제 성과가 없지만,성과가 있는 것처럼 하는 것을 말한다.Smith(1995)와 Hood(2005)는 평가하는 업무지표 집중 현상과 중요하지만 평가되지 않 는 지표에는 소홀히 하는 현상을 설명하고 있다.

주인과 대리인간에 정보의 비대칭성으로 인해 Smith(1995)는 영국 공 공부문에서 성과관리의 기능이 작동되지 않고,의도하지 않은 결과가 발 생하는 사례를 8가지로 범주화하여 구분하고,이를 완화할 수 있는 방안 을 제안하고 있다.대부분의 성과지표 체계들이 이러한 문제점들에 대해 심각한 고려가 없으면 실패하게 될 것임을 언급하고 있다.

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No 의도하지 않는 성과정보 공표 결과 현상 Smith 표현 2 전반적인 조직의 목표를 희생하여 하위 조직의 지엽적인

목표를 추구하는 것

하 위 목 표 최적화 3 장기적 노력의 결과로 측정되는 목표는 단기적 노력 측정

이 어려워, 단기적 관점의 목표를 추구하는 현상

근 시 안 적 목표설정 4 단기적으로 달성이 가능한 성과지표로 측정되는 지표에만

집중

특 정 지 표 고착현상 5 성과정보가 의도적으로 조작되어 발표된 형태와 실제 결과

간에 차이가 발생하게 되는 현상 허위보고

6 공공부문 성과 데이터를 환경변화 고려나 전문지식 없이 해석

잘못된 해 석

7 전략적 이익을 얻기 위해 의도적인 행동조작 (내년도 목표치 조정을 위해 올해 실적치를 조정)

게 임 현 상 - 톱니효과 8

성과지표 유효기간이 지나서 더 이상 목적을 달성 할 수 없음에도 지나치게 경직화된 시스템으로 인해 고치려고 애 쓰지 않는 현상

경직화

성과지표를 이용한 관리를 할 때,게임현상이 발생하며,실패할 유인이 생긴다.행위자들이 생산하는 데이터가 그들을 통제하는 목적으로 사용 되는 것을 알 때,그들이 행동을 변화시키기 때문에,성과지표가 실패하 게 된다(Goodhart,1984).톱니효과(ratcheteffect)는 올해 성과를 기반으 로 내년도 목표치

수치

※ 박석희( 201 2) 표 내용을 재구성
※ 국회예산정책처( 2012) 표 내용을 재구성

참조

관련 문서

① 재무적 성과 중심의 연구 정책자금이 재무성과에 긍정적 영향을 미친다고 보는 연구로 유관희 등2005은 중소기업의 규모에 따라 정책자금 지원 후 경 영성과가 달라지는지 여부와 경영성과가 달라지는 원인은 무엇인 지 등을 재무적 특성을 통해 분석하였고 그 결과 정책자금 지원은 자산규모와 생산시설의 가동률 등을 원인으로 하여

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