영국의 우트와트 보고서
English Uthwatt Report of 1942
국토연자 2007-2 ․ 영국의 우트와트 보고서
지은이․서순탁, 변창흠, 채미옥, 정희남 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 11월 26일 / 발행․2007년 11월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)
전화․031-380-0114(대표) 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 ISBN 89-8182-486-0
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B100105 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2007, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연자 2007-2
영국의 우트와트 보고서 English Uthwatt Report of 1942
․
서순탁․변창흠․채미옥․정희남(역)
연 구 진
연구책임 부책임
서순탁 서울시립대학교 교수 채미옥 토지주택연구실장
연구진 외부연구진
연구심의위원
정희남 연구위원 변창흠 세종대학교 교수
민범식 도시연구실장 박은관 연구위원 지대식 연구위원 최혁재 연구위원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
우리 부동산에 대한 각종 통계는 부동산 문제의 심각성을 잘 보여주고 있다.
행정자치부 자료에 따르면 2005년 기준으로 상위 1%가 전국 민유지의 57%를 소 유하고, 통계청 자료에서도 상위 10% 계층이 전체 가구 순자산의 51.9%를 갖고 있어서 편중이 심한 것으로 나타났다. 또한 서울의 주택가격은 런던과 파리를 제 치고 세계대도시 중 5위를 기록하고 있으며, 2006년 주거실태조사에서는 수도권 의 평균 연소득 대비 주택가격(PIR)이 8.1배에 이르는 것으로 나타났다.
모두가 토지와 주택을 공장용, 주거용, 업무용 등 고유목적이 아니라 투자용, 투기용 자산으로 인식하고 있는 결과이다. 참여정부는 부동산 가격 급등을 방지 하고 부동산 투기를 억제하기 위하여 수많은 부동산 대책을 마련하였으나, 부동 산을 가장 중요한 투자자산으로 인식하는 국민들의 의식은 변화하지 않고 있다.
이러한 상황에서 수도권은 주택공급 문제 해소를 위해 여러 신도시가 건설되 고 있고, 지방은 지역경제 활성화와 지역균형발전을 목적으로 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시 등 대규모 개발사업이 진행되고 있다. 기존 도시에서도 뉴타 운사업, 재개발사업, 재건축사업 등 각종 도시재생사업이 추진 중에 있다. 그러나 개발과정에서 발생한 해당 지역과 인근지역의 급격한 지가상승과 부동산 투기의 확산, 높은 보상비 등과 같은 심각한 부작용이 사업추진에 발목을 잡고 있다.
각종 개발사업 추진과정에서 급격한 지가상승과 보상을 둘러싼 갈등이 유발되
는 이유는 한편으로 토지개발 과정에서 발생하는 개발이익 환수제도가 제대로 마련되지 않고, 다른 한편 개발과정에서 발생한 재산상 손실에 정당보상 원칙이 제대로 마련되지 않아 개발을 둘러싼 갈등의 원인이 되고 있다.
개발을 둘러싸고 갈등이 증폭되는 근본적인 원인 중의 하나는 소유권의 절대 성을 강조하는 우리나라의 토지제도에 있다. 우리나라는 다른 나라의 토지제도 와 비교할 때 토지소유권의 절대성과 토지소유권을 중시하기 때문에 과도한 개 발과 개발이익의 사유화가 특히 심한 것으로 평가되고 있는 것이다.
이러한 현실에서 이번에 영국의 개발권 공유제도와 계획허가제의 기반이 된 우트와트 보고서를 번역하여 출간하게 된 것은 무척 의의가 크다. 특히 오늘날 우리나라가 겪고 있는 과잉개발과 개발이익 환수 부족의 문제, 과도한 보상 문제 등을 1940년대에 경험한 영국이 이 문제를 해결하기 위해 작성한 우트와트 보고 서는 영국의 도시농촌계획법의 기초가 되었을 뿐만 아니라 우리나라의 토지이용 문제와 부동산 문제를 해결하는 데도 시사하는 바가 크다고 할 것이다.
그동안 도시계획, 토지, 행정법 분야에서 수많은 학자들이 이 보고서를 직간접 적으로 인용해 왔음에도 불구하고 정작 본 보고서 자체는 국내에 원문조차 제대 로 소개되지 못했다는 점을 고려하면 이번에 완역본을 출간하게 된 것은 관련 분야의 연구에도 크게 기여할 것이라 믿는다. 아울러 이 보고서가 하루가 다르게 급변하는 부동산 시장 동향에 따라 단기간에 여러 가지 정책을 만들어 온 현실을 고려할 때, 우리나라의 토지이용문제와 불로소득의 환수 문제 등을 근본적으로 해결할 수 있는 정책패러다임을 형성하는 데도 기여할 수 있을 것이라 믿는다.
이 연구과제를 맡아 원본의 취지를 잘 살리면서 번역해 준 서울시립대학교 서 순탁 교수와 세종대학교 변창흠 교수의 열정과 노고에 심심한 감사를 표한다. 이 보고서가 출간하기까지 자문과 격려를 아끼지 않은 대구경북발전연구원의 홍철 원장과 연구를 감수해준 채미옥 실장과 정희남 연구위원의 노고에도 감사한다.
2007년 11월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
토지의 생산성에 기반하여 국가를 형성하고 있는 농경국가에서 토지문제는 항 상 국가의 운명을 결정할 만큼 국가의 중요한 정책과제로 인식되어 왔다. 그러나 산업화와 도시화가 진행되어 토지 자체가 갖는 생산성이 국가경제에서 차지하는 비중이 상대적으로 약해져 왔음에도 불구하고 토지문제의 중요성은 줄어들지 않 고 있다.
때문에 토지문제를 어떻게 해결할 것인가에 대해서는 역사적으로 많은 견해가 대립되어 왔고 이러한 논쟁은 토지문제가 산업자본과 국제적인 금융문제와 결합 되어 있는 오늘날에도 여전히 지속되고 있다. 일부에서는 토지는 시장에서 거래 되는 상품의 하나에 불과하기 때문에 시장의 원리에 맞기면 경제주체의 선택에 따라 토지의 효율적인 이용이 이루어지게 될 것이라고 생각한다. 반면, 다른 일 부에서는 현재의 토지는 각종 외부효과와 토지에 대한 투기적 속성 때문에 본래 적 기능인 생산공간과 생활공간으로서의 역할을 수행하지 못하고 있기 때문에 본래의 기능을 회복할 수 있도록 토지의 소유 및 이용에서 공공성을 더욱 강화해 야 한다고 주장하고 있다.
어느 주장에 입각하든 우리나라의 토지이용 및 토지소유 현황은 정상적인 산 업활동이나 주거활동을 수행하는 데 장애요소로 작용하고 있으며, 나아가 국가 경쟁력을 약화시키는 원인으로까지 작용하고 있다는 점에 대해서는 인식을 공유
하고 있다. 그러나 그 해결방안에 대해서는 규제완화를 통해 토지의 공급을 확대 해야 한다는 주장과 공공에 의한 토지의 계획적인 이용을 통해 난개발을 억제하 고 개발이익을 환수해야 한다는 입장이 크게 대립되고 있다.
이번에 번역한 우트와트 보고서는 오늘날의 우리나라와 마찬가지로 60여년 전 에 영국이 겪은 과도한 개발과 소유편중, 높은 보상비와 개발이익의 사유화, 재 건사업을 위한 개발이익과 손실보상의 처리 문제 등을 근원적으로 해결하기 위 해 후자의 입장에서 제안된 것이다. 이 보고서에서는 미개발지에서는 토지의 소 유권으로부터 개발권을 분리하여 국가에 귀속시키고 기개발지에서는 과세를 통 해 개발이익을 환수하는 방안을 해결책으로 제시하고 있다.
그 당시 영국에서도 오늘날 우리나라와 마찬가지로 용도지역제를 채택하고 있 었고, 이 제안에 대해 토지소유권자의 재산권을 과도하게 규제할 뿐만 아니라 제 도의 실효성이 없다는 비판도 있었다. 그러나 이 제도는 1947년 도시․농촌계획 법(The 1947 Town and Country Planning Act)을 통해 개발가치의 국유화 정책으로 채택되었으며, 도시와 농촌지역을 통합한 계획제도를 구축하고 개발규제수단으 로서 계획허가제를 시행하는 근거가 되었다. 비록 1953년 보수당 정권에 의해 개 발부담금제도가 폐지되면서 개발가치의 완전한 국유화에는 실패하였지만, 국가 가 계획허가권을 보유함으로써 선계획-후개발체제를 구축하고 난개발을 방지하 는 성과를 거두게 되었다.
토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 제도는 미국에서도 개발권양도제와 개발권 선매제도로 운영되고 있으며, 프랑스에서는 법정밀도상한제를 통해 그 정신이 이어지고 있다. 그러나 우리나라에서는 그동안 수차례 개발권 분리제도 의 도입을 검토해 왔으나 토지소유권의 절대성과 소유 중심의 토지관 때문에 제 도화하는 데는 성공하지 못하고 말았다.
최근 전국적으로 신시가지 개발이나 구도시의 재정비사업 등 대규모 개발사업 이 확대되면서 토지의 공익적 이용과 소유권의 절대성이란 가치가 충돌하는 현 상이 잦아지게 되었다. 이에 따라 개발과정에서 발생하는 높은 지가와 보상금을 둘러싼 갈등, 개발이익의 사유화에 따른 사회적 문제 등을 근원적으로 해소하고
토지의 공공성을 강화하기 위해서는 토지의 공개념을 다시 한번 강화해야 한다 는 주장이 설득력을 얻고 있다.
이러한 시기에 우트와트 보고서를 완역하고 우리나라의 토지소유 및 이용, 보 상과 계획적 관리에 대한 정책함의를 도출한 본 연구보고서는 현재의 부동산 문 제를 해결하는 단초를 제공할 수 있다고 생각한다. 이 보고서가 우리나라의 부동 산 정책을 다시 한번 평가하고 새로운 부동산 정책의 방향을 설정하는 데 귀중한 자료로 활용되기를 기대한다.
끝으로, 그동안 도시계획 분야의 고전으로만 알려져 있었던 우트와트 보고서 를 연구하고 번역하여 출간할 수 있도록 배려해 준 국토연구원의 최병선 원장님 을 비롯한 토지주택실의 채미옥 실장, 정희남 연구위원의 지원과 조언에 깊이 감 사를 드린다. 다만, 가능한 한 원문의 취지를 충실히 살리기 위해 노력해 왔음에 도 불구하고 연구자들은 능력 부족으로 오역과 오해가 적지 않을 것이라 생각한 다. 잘못된 부분은 전적으로 연구자들의 책임이며, 일일이 지적해 주시면 추후 보완할 예정이다. 학계와 정책실무자들의 관심과 지적을 기대한다.
2007년 11월 서순탁․변창흠
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요약 및 정책적 함의
우트와트 보고서의 정식명칭은 ‘보상과 개발이익에 대한 전문가 위원회의 최 종보고서'(Expert Committee on Compensation and Betterment : Final Report) 이다. 전문가 위원회의 위원장이 우트와트(Justice Uthwatt)였던 관계로 보통 우 트와트 보고서라고 부른다.
이 보고서는 용도지역제를 근간으로 하고 있는 영국의 도시계획법이 런던을 포함한 대도시 교외지역에서 나타나고 있는 환경파괴와 난개발 등에 대처하는 데 한계가 있다는 문제의식에서 출발하고 있다. 또한 2차 세계대전 이후 효율적 인 전후 재건사업을 위해서도 계획체계의 개편이 불가피하다는 인식이 깔려 있 다. 전쟁의 와중에도 전후 복구사업을 염두에 두고 계획체계 개편을 준비하는 영 국인 특유의 치밀함이 우리를 놀라게 한다. 이 보고서는 전쟁 이전에 영국이 운 용해 온 계획제도 전반을 종합적으로 검토하여 전 후에 있을 재건사업에 따른 개발이익과 규제손실의 처리문제에 대한 기본 틀을 제공하고 구체적인 실행방안 을 제시하고 있다. 이 보고서에서 독창적인 아이디어는 토지의 가치결정 원리가 조세, 토지소유권의 의미, 공공의 토지취득권리, 보상금과 개발이익의 규모 등과 밀접하게 연계되어 있기 때문에 이들을 종합적으로 고려해야 한다는 것을 밝힌 점이다. 토지이용계획은 개별 토지의 현재 가치에 관계없이 이용목적 달성을 위 해 어떤 토지가 최적인가라는 기준에 의해 수립되고 시행되어야 한다고 주장한
다. 이는 1909년 법 시행의 경험과 반성을 바탕으로 하고 있으며, 토지의 최유효 이용과 공익우선의 원리를 강조되고 있다. 가장 본질적인 문제라 할 수 있는 도 시계획에 따른 토지의 증가와 감가문제를 정면으로 다루고 있는 것이다.
우트와트 보고서는 토지문제 해결을 위해서는 우선 개인차원과 국가전체 차원 에서 개발이익을 고려한 토지의 가치가 어디에서 기인하는지를 분석하는 것이 필요하다고 보았다. 이를 위해 고안한 개념이 토지의 부유가치(floating value)와 이전가치(shifting value)이다. 토지의 부유가치란 미개발지의 토지소유자가 장래 개발이 일어날 것으로 예상하고 이에 기초하여 산정된 토지가치를 의미하는 반 면, 토지의 이전가치란 토지이용에 대한 조정을 통해 공간적으로 배분되는 토지 의 가치를 의미한다. 부유가치란 장래 개발에 의해 증가하는 가치는 현재의 미개 발지 위를 여기저기 부유하고 있어서 이를 토지가치 속에 포함시켜서는 안 된다 는 것이 부유가치의 명제이다. 그런데도 현실에서의 미개발지 토지소유자는 장 래 일어날지도 모르는 개발이 마치 자기 토지에서 일어날 것 같이 생각하여 그 만큼을 더하여 토지가치를 산정하는 경향이 있다. 따라서 부유하고 있는 잠재적 개발을 공공에 의해 필요한 시기에 필요한 장소에 정착시키는 것이 중요하다고 보았다.
이에 비해 이전가치란 도시계획은 개발에 의해 발생하는 토지의 증가를 어느 한 장소에서 다른 장소로 이전시킬 뿐이라는 명제이다. 도시계획은 필연적으로 어떤 토지의 가치는 증가시키고, 다른 토지의 가치는 감소시킨다. 개발총량은 기 본적으로 경제활동에 의해 결정되고 도시계획은 단지 그것을 공간적으로 배분하 는 것이다. 모든 개발이 단일한 토지보유 상태에서 일어난다면 보상의 문제는 발 생하지 않으나, 이는 자본사회에서는 실현이 불가능하기 때문에 다른 대안의 모 색이 필요하게 되었다.
이 보고서에서는 토지의 부유가치는 개발에 대한 기대 때문에 과도하게 평가 될 여지가 있는 반면, 토지의 이전가치는 국가 전체의 총가치에서는 변함이 없다 는 점을 밝혀냈다. 이러한 토지의 가치에 대한 개념규정은 미개발지나 기개발지 에 대한 보상액 산정에서 핵심적인 역할을 하게 된다. 또 한가지 보상과 관련된
원칙 중의 하나는 토지의 소유권이 권리뿐만 아니라 의무를 수반하고 있다는 점 이다. 이에 따라 공동체에 기반한 규제는 보상을 하지 않고도 정당화될 수 있으 며, 공동체 구성원으로서 의무의 범위를 넘어서는 규제에 대해서는 그 손실을 보 상해야 한다는 보상의 원칙을 도출하고 있다.
이 보고서에서는 또한 이 두가지 개념을 바탕으로 전 국토를 기개발지와 미개 발지로 구분하고 기개발지의 외곽에 있는 모든 토지에 대해 공정한 보상을 전제 로 개발권을 국가에 귀속시켜 국가가 동의하지 않으면 개발을 금지하는 방안을 제시하였다. 이는 미개발지에 대해서는 현재 토지이용권을 남기고 개발권은 유 상으로 국유화한다는 것을 의미한다. 이를 위해 모든 개발을 잠정적으로 동결하 고, 모든 개발을 허가시점에서 국유화하고 이를 개발자에게 임대한다는 원칙이 정립되었다. 반면, 기개발지에 대해서는 객관적인 보상 기준이 마련되어 있지 않 은 문제를 해소하기 위해 정기적인 과세를 통해 개발이익을 환수할 것을 주장하 였다. 정부가 개발권을 국유화함에 따라 소요되는 총보상금은 부유가치와 이전 가치의 개념에 입각하여 공정한 가치를 대표할 수 있는 단일한 금액이 산출 가능 하다고 보고 이를 토지의 개발가치에 따라 소유자들에게 배분이 가능할 것으로 보고 있다. 이를 지급하기 위해 보상기금(the General Compensation Fund)의 설 치를 이 보고서는 제안하고 있다.
이 보고서에서는 미개발지외에 기개발지에 대한 토지취득절차의 간소화 방안 도 제시하고 있다. 영미권의 다른 국가에 비해 공공사업을 위한 토지취득절차가 지나치게 복잡하고 지연되고 있다는 점에 주목하고 중앙계획기관이 사전에 계획 을 통해 획득이 필요한 토지를 미리 결정하고 이를 강제할 수 있는 절차를 마련 해야 한다고 주장한다. 이러한 절차는 미개발지에 대한 개발권의 국유화와 더불 어 토지의 공공성을 강화하기 위한 조치라 할 수 있다.
토지의 공익적 활용을 위해 이 보고서에서 제시하고 있는 또 한 가지의 제안사 항은 계획제한(planning restrictions)에 대해 보상기준을 엄격하게 규정하고 있 다는 점이다. 용도에 적합하지 않은 건축물에 대한 규제, 계획적인 목적으로 활 용되어야 할 토지나 건축물에 대해 원상태나 계획기준에 맞는 용도까지만 보상
을 허용하고 그 이상의 보상을 불허할 것을 제안하고 있는 것이다.
이 보고서는 궁극적으로 모든 토지가 국왕에게 귀속되고 토지소유자는 일정한 기간 동안 낮은 임대료로 국가의 임차인으로서의 지위를 유지하게 되는 본질적 인 모습으로 복귀할 것을 주장한다. 이러한 주장은 우리나라에서도 과거 왕토사 상에 입각하여 국가는 국왕 혹은 국가의 소유이고 개인은 토지의 사용가치(경작 권)와 수익가치(수조권)만 보유할 수 있었던 시기로 복원하자는 일부의 주장과 일맥상통한다. 실제 이 보고서에서도 과거 잉글랜드와 웨일즈에서 장기임대시스 템이 존재했으며 토지소유자로서 국가는 도시계획에 대한 제한을 당연히 보유하 고 있었음을 상기시키고 있다. 이러한 시스템하에서 토지의 임차인은 임차기간 동안 소유자와 마찬가지로 현재의 이용을 보장받을 뿐만 아니라 재개발의 권리 도 보장할 수 있다는 것이다.
이러한 개혁적인 제안에 대해 우트와트 위원회 내에서도 많은 비판이 제기되 었다. 개발권의 국유화 및 토지의 공유화 조치는 토지소유자에게 재산권의 실효 를 강요하는 것으로 소유권 규제의 한도를 넘는 것이라는 주장과 이러한 조치는 결국 법원을 통해 보상받게 될 것이므로 혼란만 초래할 뿐 현재의 토지문제를 해소하지 못할 것이라는 비판 등이 그것이다. 그럼에도 불구하고 이 보고서는 다 음 세대를 고려하여, 그리고 전후 재건사업의 원활한 추진을 위하여 불가피한 조 치로 새로운 대안을 적극적으로 제안하고 있다.
현재 우리나라에서는 1940년대 영국이 경험하였던 과도한 개발과 난개발의 문 제, 토지의 개발과 소유과정에서 막대한 개발이익의 발생과 과도한 보상 문제 등 이 그대로 재현되고 있다. 이러한 현실을 고려할 때 영국에서 최초로 제안하여 마침내 도시농촌계획법을 통해 반영되었던 토지의 개발권 국‧공유화와 난개발 에 대한 계획적인 통제방안은 우리에게 시사하는 바가 크다고 할 것이다.
이러한 맥락에서 우트와트 보고서를 통해서 얻을 수 있는 정책적 함의는 다음 과 같다. 첫째, 자본주의 사회의 고질적인 토지문제라 할 수 있는 토지개발에 따 른 보상과 개발이익의 문제를 본질적이고 종합적인 차원에서 접근했다는 점이 다. 이를 위해 토지정책과 도시계획수단을 연계하여 새로운 제도를 설계했다는
점이 특징적이다. 영국정부는 개발권 국공유화를 실천하기 위한 방안으로 개발 허가제를 토지규제수단으로 채택했다. 이는 계획시스템을 건드리지 않으면서 토 지문제를 처리하는 동시에 토지문제 해결을 위해 개발규제와 같은 계획수단을 활용했음을 의미한다. 이를 통해 국가의 보상부담을 최소화하고 토지수용을 용 이하게 하며 효과적인 토지이용규제를 유도했다.
둘째, 토지문제 해결방안을 모색함에 있어서 기개발지와 미개발지로 구분하여 접근한다는 점이다. 기개발지는 권리관계가 복잡하고 고도로 토지이용이 이루어 지고 있는 지역인 반면, 미개발지는 그렇지 않기 때문에 근본적으로 다른 접근방 법이 필요하다. 이웃나라 일본의 경우 기개발지와 미개발지의 구분을 선긋기를 통해 시가화구역과 시가화조정구역으로 구분하여 차별화된 접근을 하고 있다.
아무튼 개별 토지이용과 계획이 국가에게 최대 이익을 가져오도록 미개발지 관 리전략을 모색하는 것은 토지이용의 공공성 확보 차원에서 매우 중요하다. 이때, 보상과 개발이익의 균형 유지는 지속가능한 국토관리의 요체이다.
셋째, 우리의 경우에도 개발이익처리와 난개발 해소를 위한 수단으로서 개발 허가제의 확대 도입이 필요하다. 토지개발에 따른 이익과 규제손실 그리고 난개 발 문제는 자본주의 토지시장에서 흔히 볼 수 있는 보편적인 문제 가운데 하나이 다. 토지이용규제수단인 용도지역제는 그 성격상 소극적이고 비탄력적인 규제수 단이다. 우리를 둘러싸고 있는 여건변화는 보다 적극적이고 탄력적인 규제수단 을 요구하고 있어 개발허가제의 확대 도입이 매우 필요한 상황이다. 용도지역제 를 토지이용규제의 근간으로 채택하고 있는 일본의 경우에도 개발허가제를 점차 확대하고 있는 데, 이는 이러한 측면과 무관하지 않다. 허가제의 실효성을 확보 하기 위해서는 허가제를 지원하는 형태로의 계획체계 정비와 지방정부의 계획역 량 제고 노력이 필요하다.
이밖에도 부유가치를 배제한 보상원칙의 정립과 토지취득절차의 간소화 등도 우리에게 시사하는 바가 크다. 또한 기개발지는 과세를 통해, 미개발지는 허가제 운용을 통해 토지문제에 접근하는 방식도 검토할 만하다. 이를 통해 개발허가제 의 보편화를 통해 토지개발이익의 균형 있는 처리와 토지 난개발 문제에 효과적
으로 대응할 수 있기 때문이다. 장기적인 관점에서 볼 때, 실현가능성 여부는 차 치하더라도, 개발권 국공유화는 토지공공성을 확보하고 이용중심의 토지관을 정 립하는 토대를 구축한다는 점에서 그 의의가 있다. 우리에게 남겨진 과제가 있다 면, 이를 현대적 의미로 재해석하고 한국적 상황에 맞게 제도를 설계하는 일일 것이다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
목 차
발간사 ··· i
서 문 ··· iii
요약 및 정책적 함의 ··· ⅶ 제1부 일반 분석 최종보고서 제출문 ··· 1
제1장 사전 조사 ··· 5
1. 서론 ··· 5
2. 전후재건의 요구사항 ··· 8
3. 계획의 전개과정 ··· 11
제2장 현존하는 난제의 본질 ··· 19
1. 서론 ··· 19
2. 미개발지 ··· 21
3. 개발지 ··· 26
4. 보상 원칙 ··· 30
5. 결론 ··· 35
제3장 토지소유권의 통합 ··· 37
1. 접근방법 ··· 37
2. 민간의 공동출자계획에 의한 통합 ··· 38
3. 공공 소유권에 의한 통합 ··· 42
4. 권고사항의 개요 ··· 43
제2부 정책 제안 제4장 미개발지 ··· 49
1. 서론 ··· 49
2. 권장된 구상안에 대한 설명 ··· 50
3. 구상안의 취지 ··· 52
4. 각론 ··· 55
제5장 기 개발 토지 ··· 93
1. 서론 ··· 93
2. 과도기 동안의 통제방안 ··· 94
3. 현재의 재개발 방식 ··· 95
4. 재개발 방법으로서 공동출자 수단 ··· 99
5. 권고 ··· 101
6. 재정 ··· 105
제6장 강제수용 권한의 취득 및 행사 절차 ··· 107
1. 서론 ··· 107
2. 기존 절차 및 권고 ··· 109
제7장 토지취득과 피해에 대한 보상평가 ··· 123
1. 서론 ··· 123
2. 취득토지 보상평가 ··· 124
3. 피해보상 평가 ··· 140
4. 중재 절차 ··· 145
5. 기타 ··· 152
제8장 계획 규제로 인한 보상 ··· 155
1. 서론 ··· 155
2. 도시농촌계획법, 1932 ··· 156
3. 대상개발제한법(1935) ··· 169
4. 보상의 기초- 전쟁 전의 가치기준 ··· 172
제9장 개발이익 ··· 173
1. 정의 ··· 173
2. 과거 및 현재의 개발이익에 관한 입법 ··· 176
3. 기본원리의 수용 범위 ··· 190
4. 현행 회수 방식과 그것의 결점 및 대안 ··· 193
5. 연간 토지가치 증가분에 대한 정기과세 권고방안 ··· 225
제10장 중앙계획기관 ··· 265
제11장 권고사항 요약 ··· 269
제임스 바 의원이 제기한 유보사항 ··· 284
부록 ··· 291
SUMMARY ··· 315
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 0
보상과 개발이익에 대한 전문가위원회 최종보고서 제출문
1. 우리 위원회는 1941년 1월 전임자인 Stonehaver의 Reith 경으로부터 다음의 과업지시사항(terms of reference)을 수행하도록 역할을 부여받았다.
“첫째, 토지이용에 대한 공공의 통제의 관점에서 개발이익의 환수와 보 상문제를 객관적으로 분석한다; 둘째, 긴급한 사안으로, 재건사업을 위하여 어느 조치들이 현재 또는 종전 이전에 취해져야 하는지를 조언한다.
이와 관련하여 위원회에게 다음의 사항을 요구할 수 있다. (1) 개발 또는 재개발을 위해 필요한 토지가치를 안정시킬 수 있는 실행가능한 수단과 (2) 공평한 기초에서 공공이 토지를 수용할 수 있도록 권한을 확대하거나 수정 할 여지가 있는지를 고려한다. 이때 검토되는 방법들의 장점과 단점을 살펴 보고, 이를 법제화하기 위해 현행 법률의 어느 부분이 개정되어야 하는지를 조언한다.”
2. 조사 과정에서 우리는 지방정부, 전문가, 사익과 공익을 대변하는 많은 단체들(bodies)1)과 과업지시사항과 관련되는 사안을 규정하고 있는 현행 법률의 집행을 담당하고 있는 정부부처로부터 보내온 문서를 받았다. 또한 우리는 일반 국민들로부터도 수많은 제안들을 받았다. 우리는 기록된 문서에서 상세한 요점
1) 이 부분의 목록은 Appendix Ⅰ에서 알 수 있다.
들을 설명하기 위해 필요한 경우 구두의 증거도 갖고 있다.
우리는 우리가 검토해야 할 문제들에 대해 견해를 제시해주고 그들의 경험을 활용할 수 있도록 허용해준 모든 사람들에게 감사를 표현하고 싶다.
우리에게 제출된 증거를 정밀하게 조사하기 위해, 수많은 정부위원회와 부처 별 위원회의 보고서는 물론 기타 관련자료를 검토했다. 우리는 특히 1918년「공 익목적을 위한 토지평가와 수용에 관한 위원회」(이하에서는 Scott 위원회로 표 현함)가 집필한 보고서2)와 1940년「산업 인구의 재분배에 관한 위원회」의 보고 서3)를 참조했다. 전자는 1917년 부흥부 차관이 임명한 위원회로서 처음엔 Mr.
Leslie Scott, K.C., 의원이, 다음엔 저스티스 스코트 경(Lord Justice Scott)이 의장 을 맡은 관계로 Scott 위원회로 불렀다. 후자는 1937년 몽테그 발로우 바트 (Montague Barlow, Bart)경이 의장을 맡아서 Barlow 위원회로 불렀다.
3. 과업지시사항에 대한 의회의 검토는 우리의 조사가 장황하고 시간이 많이 걸릴 것이라는 확신을 우리에게 주었다. 전 영역에 대해 개관한 다음, 우리 는 중간보고서4)를 제출했다. 이 중간보고서를 통해 우리 위원회는 전후 복구가 불공정하게 되는 것을 막기 위해 우리가 필요하다고 보는 조치를 건의했다. 이것 은 과업지시서가 우리에게 요구하는 것이기도 했다. 우리의 건의사항을 요약하 면 아래와 같다.
(1) 정부는 토지의 수용 또는 공적 통제와 관련하여 보상금의 지급이 전쟁 전 즉 1939년 3월 31일 시점의 토지가치를 기준으로 한 합계를 초과할 수 없다는 것을 일반원칙으로서 선언해야 한다. 이러한 선언은 계획정책이 장기적인 안목 에서 결정되는 것을 가능하게 하며, 보상금 지급을 규정하고 있는 현행 원칙에 대한 수정을 가능하게 할 것이다.
(2) 가급적 빠른 시일 내에 중앙정부 수준에서 계획을 전담하는 부처(Central Planning Authority)가 설립되어야 하며, 이 부처로 하여금 전국에 걸쳐 계획고
2) 1918년 Cd. 8998과 9229 그리고 1919년 Cmd. 156 3) 1940년 Cmd. 6153
4) 1941년 Cmd. 6291
려사항을 언급하도록 함으로써 모든 건물과 개발을 통제하는 권한을 행사하도록 입법화가 이루어져야 한다. 이것은 전후 복구에 해가 될 수 있는 것들을 미연에 방지하기 위함이다. 이러한 통제권한은 즉각 실행되어야 하며, 계획당국의 지휘 아래 주요 전쟁복구사업이 추진되는 동안에는 저항이 사라진 이후에도 일정기간 동안 유지되어야 한다.
(3) 재건 계획(scheme)의 추진이 가능한 구역 즉, 전체적으로 재개발을 고려해 야하는 구역은 가급적 실제적으로 정의되어야 한다. 모든 개발된 지역들에서 (2) 의 통제가 중지된 때부터는, 특정한 복구지역의 사업이라 할지라도 중앙정부(또 는 위임받은 지방정부)의 허가를 받은 경우를 제외하고는 일정기간동안 허가되 어서는 안된다. 이 기간동안에 상세한 복구계획이 추진되고 신청지역이 최종적 으로 확정되기 때문이다.
이러한 지역에 대한 우리의 제안이 실제 재건 중인 개발사업에 미치는 해를 방지하는 데는 한계가 있다. 이 보고서 31 문단에 ‘강제적인 공공수용 권한이 없 으면 이 지역의 재계획을 위한 어떠한 사업도 효율적으로 추진될 수 없다’고 우 리 견해를 밝혔음에도 불구하고, 우리는 어떻게 재건사업이 추진되어야 하는지 에 대해 어떤 구체적인 정책권고를 하지 않았다.
4. 우리의 권고가 추진되어지는 동안, 위에서 언급한 중간보고서에 제시 된 건의사항들은, 일부는 정부 예고(warning)에 의해, 일부는 명확한 입법 행위 에 의해 그 입장(position)이 보호받았다. 중간보고서 29, 30 문단에서 언급한 바 와 같이, Barlow 보고서5) 250~256 문단에서 언급한 모든 미개발 토지의 개발권 을 국가가 수용하는 계획이 우리의 주목을 받았음을 밝힌다. 미개발 토지와 관련 된 사람들은 결과적으로 그들 스스로 개발이 불가능함을 발견하게 되기 때문이 다. 그러므로 토지소유자 등은 우리 조사가 영국 토지시스템의 상당한 변화의 필 요성을 밝혀낼 지도 모른다는 주목을 받았다.
1941년 7월 17일, Reith 경은 상원6)에서 다음 사항을 조건으로 우리 위원회의
5) 1940년 Cmd. 6153
권고에 대한 정부의 수용을 발표했다.
(1) 공공수용 또는 토지통제에 따른 보상금 지불이나 토지의 통제와 관련하여 제안된 “1939년 3월 상한”에 관해서는 “원칙(the principle)의 구체적인 적용은 고려할 필요가 있다. 특별한 사안에 대처하기 위해 조정이 필요할 수도 있고, 만 일 불공평이 발생하는 경우에는 원칙은 공개적으로 재검토되어야 한다.
(2) 재건 중인 개발사업의 위해를 방지한다는 점에 대해서는 “정부는 추가적인 보호가 필요하다면 계획법의 규정 강화를 통해 보호할 수 있으며, 그리고 이를 위해 재건지역을 다루는 법률을 도입할 것을 제안하는 방안을 생각하고 있다.”
1942년 4월 21일 각하(Your Lordship)는 필요한 법률의 초안작성에 상당한 진전이 있었으나, 우리 위원회의 최종 보고서와 1941년 10월 임명된 Justice Scott 경이 위원장으로 있는 「농촌지역의 토지이용에 관한 위원회」의 보고서를 기다 리는 것이 더 좋다는 견해를 상원7)에서 발표했다.
5. 우리는 지금 조사를 완료하고 최종 보고서 제출하는 것에 대해 영광스 럽게 생각한다.
특별히 언급된 사항을 조건으로, 우리의 권고는 시간을 아끼기 위해 영국 법령 (English Acts)에 관해서만 언급하였지만 스코틀랜드에도 적용하려고 한다. 스코 틀랜드도 잉글랜드와 유사한 법제(예; 도심 및 농촌계획법(스코틀랜드), 1932)를 가지고 있기 때문이다. 여기에서는 잉글랜드식 문체(English phraseology)만을 사용했다.
6) 1941년 7월 17일 상원 보고서 cols. 849~854 7) 상원, 매일 보고서, 1942년 4월 21일, col. 672
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
사전 조사
1. 서론
6. 우리 조사의 목적은 두 가지이다. 첫째는, 토지이용에 대한 공적 통제의 관점에서 보상금 지불과 개발이익 환수문제에 대해 객관적으로 분석하고, 토지 의 공공수용에 따른 보상금 지불에 관해 분석하는 일이다. 둘째는, 전후 재건사 업의 추진에 따라 발생하는 불공정성을 방지하기 위해 어떤 조치가 취해져야 하 는지 조언하는 일이다. 해결책이 필요한 이러한 문제들은 전쟁의 진행으로 인해 발생한 것은 아니다. 이는 오랫동안 해결하지 못한 문제 중 하나이며, 최근 들어 이 문제 해결의 필요성이 더욱 커진 것이다. 1차 대전(1914~18년)이 끝나갈 무렵
“공공의 목적을 위한 토지 평가와 토지수용에 관련된 검토하기 위해” 임명된 스 코트(Scott) 위원회는 최초 보고서에서 자신들의 임무를 간략히 언급하였다.
“공공 목적의 토지수용에 대한 일반적 질문들에 대해서는 전쟁 후, 전국 에 걸친 재건사업 기간 동안 이와 관련하여 발생할 일반적 상황을 명확하고 종합적으로 파악하는 것이 바람직해 보인다. 주택 공급을 위한 대규모 사업 계획은 특정 정부부처나 지방정부에 의해 추진되어야 할 것이다. 농업 및 임 업 개발과 간척이나 하수도 건설을 위한 대규모 사업은 전후 정부의 재건정 책의 핵심 부분을 형성할 것이다.”
“생산적인 산업의 회복과 장려만큼 중요한 것은 자연자원과 광물자원에 대한 접근이 용이하도록 효율적이고 잘 조정된 교통수단을 공급하는 것이 다. 천연 에너지 자원으로서 전력 및 수력 사용의 증가와 상업적 목적을 위 한 항공기 개발은 국가의 생산 능력에 대한 중요한 문제를 새롭게 발생시킬 것이다.”
“국방 및 행정의 일반목적뿐 아니라 이 모든 목적을 위해 특정 목적에 가 장 적합한 특정 토지가 공익을 위해 사용되도록 하는 것은 매우 중요하다.”
“공급이 한정된 필수적 재화에 대한 수많은 그리고 상충의 소지가 있는 요구는 어떻게든지 신속하게 대처되어야 하고 공정하게 다루어져야 하는 것이 명백하다. 본 목적에 필수적인 토지의 수용에 관한 불필요한 지연이나 금지는 효율적인 전후복구의 모든 길을 막고 생산적인 기업의 많은 가치 있 는 사업계획을 초기부터 방해할 소지가 있다.”8)
7. 1918년에 기록되었음에도 불구하고, 이 문단들이 우리 보고서의 서두 (序頭)를 장식한다는 것은 당시 상황에 부합된 계획정책과 수단을 찾는데 지난 20년간 실패한 데 따른 일련의 조치이다. 우리가 직면해야 할 문제가 스코트 (Scott) 위원회가 직면한 것과 본질적으로 다르지 않다는 사실은, 1941년 3월 19 일 건설부(Ministry of Works and Building) 장관인 George Hicks가 하원9)에서
“우리 경제생활의 핵심으로 가자”고 말한 것처럼, 문제에 대한 피상적인 조사 이 상의 본질적인 논의가 필요함을 요구하고 있다. 토지 자원의 보다 효율적인 이용 과 사람들의 삶의 조건을 개선하기 위해 고안된 최근의 법률은, 도시계획법과 주 택법이 아마 가장 중요한 법이지만, 그들의 성공적인 시행을 보장하기에 적합한 기초에 근거하고 있는 지에 관해 문제를 제기한다. 이것은 개별적인 기존 법 개 정이나 기존 절차의 단편적인 개선을 통해 관련 문제를 해결하는 것이 불가능하 다는 것과, 전후 계획과 재건을 위한 적절하고 만족할만한 방안을 찾으려면 근본
8) Cd. 8998, paras. 3과 4
9) 1941년 3월 19일 하원 보고서, col. 186: "우리가 바라는 것은 이 위원회(Uthwatt 위원회)가 우리의 경제 생활의 근본을 바꾸어 줄 해결책을 제시할 것이라는 점이다.“
적으로 모든 문제에 대한 새로운 접근이 불가피하다는 점을 무시할 수 없다는 경고를 보여준다.
8. 역사적으로 볼 때, 보상과 개발이익환수에 대해 다루고 있는 우리의 과 업지시서 첫 부분에서 1937년에 임명된 바로우(Barlow) 위원회10)의 심의 (deliberation)를 볼 수 있다. 위원회 이전에 제기된 증거를 통해 “기존의 보상과 개발이익환수 체계 하에서 계획당국이 직면한 어려움은 전국에 걸쳐 계획의 진 전을 심각하게 방해하였다”11)는 점이 밝혀졌다. 이러한 어려움이 제거되지 않는 다면 그들의 조사와 권고는 거의 효과가 없을 것이라는 점이 위원회에게 명백했 다. 따라서 그들은 “재정과 관련 정책의 중요한 이슈의 관점에서 볼 때, 정부는 보상, 이익환수, 개발 문제를 조사하고, 조사와 관련하여 위원회가 명백하게 그들 의 범위 밖의 문제라고 느끼지만, 가능한 해결책으로 제안되었던 특정 계획을 고 려하는 전문가 집단을 임명해야 한다.”12)고 건의했다.
9. 평화기에도 심각했던 이런 어려움들은 현재 전쟁의 영향으로 급격히 줄어들었고, 더 확고한 계획의 기초를 지지하는 견해의 추세는 실행에 자극이 되 었다. 바람직함이 필요로 변했다. 우리 위원회의 임명을 알리면서, 레이드(Reith) 경은 상원에서 다음과 같이 진술하였다:
“11월 13일 토론에서 보상과 이익환수와 관련된 어려움에 관한 언급이 있 었다. 현재 상황은 만족스럽지 못하다. 그 어려움들은 전국에 걸쳐 계획을 진행하는 데 있어 방해물이 되고 있다. 바로우(Barlow) 위원회는 이 주제가 전문가의 조사ㆍ분석에 맡겨져야 한다고 제안하였다. 만약 그것이 그때 중 요했다면, 전쟁 후 재건의 관점에서 볼 때, 이것은 현재도 매우 절박한 것이 다.”13)
10) 조사와 관련된 바로우(Barlow) 위원회의 과업지시서와 권고는 아래 15문단에 인용된다. 이 보고서는 1940년에 발표되었다. - Cmd. 6153
11) Cmd. 6153, 248 문단 12) Ibid. 250 문단
13) 1941년 1월 29일 상원 보고서, col. 259
그러므로 과업지시사항의 두 부문이 서로 맞물려 있는 것이 분명하다; 보상과 이익환수에 관한 우리의 객관적 분석은 전쟁 전의 바로우(Barlow) 위원회에 주 어진 주제 그 자체에 대한 연구라기보다는 전쟁 후 국가의 요구에 영향을 미치는 것과 관련된 연구이다. “재건(reconstruction)”을 강조하는 이유는 재건이 전쟁으 로 인한 폐허를 복구하기 위해 즉각적으로 필요할 뿐만 아니라 장기 대책으로서 도 중요하기 때문이다. 우리의 조사가 이루어지는 배경과 우리의 권고가 실험되 어야 하는 점도 부담으로 작용한다.
2. 전후재건의 요구사항
10. 그러므로 우리의 첫 번째 임무는 전후 재건에 따른 일반적인 요구사항 과 계획의 범위 및 대상을 개략적으로나마 개관하는 것이다. 만약 우리가 이 문 제를 과업지시사항과 무관한 문제로 여겼다면, 우리 조사는 확신에 찬 방향성이 부족했을 것이고 목적이나 우리의 권고가 도움이 되도록 설계된 계획 조직의 유 형과 관계없이 제안서를 만들어야 하는 위치에 있었을 것이다.
11. 전후 재건에 있어, 전쟁으로 인해 파괴된 건물의 복원이 일반대중에게 주요 목표로 인식되는 것은 당연한 일이다. 폭격으로 많은 상점과 주택이 고립되 고 건물의 집단들이 파괴되기 때문에, 파괴된 손실들을 종전과 같은 모습으로 재 건축하는 것이 만족스러운 과정일 것이다. 그러나 많은 지역이 황폐해져 있는 상 황에서 대중들은 현대적인 관점에서 재설계되어 질 것을 요구할지도 모른다. 이 두 가지가 따로 따로 이루어질 수 없다. 복구계획은 관련된 지역이나 도시 전체 를 위한 장기 정책의 일부분으로 형성되어야 하며, 황폐된 지역을 위한 계획은 인접 분야의 계획을 고려하여 수립되어야 한다. 게다가 전쟁 피해의 문제와는 별 도로, 현대화의 필요와 장기간 지연되었다고 인식되는 재건 수요에 대응하여 긴 급하게 현대화가 필요한 지역들이 무수히 많이 있다.
마지막에 말한 지역 유형의 사례로서, 우리는 Mr. H. J. Manzoni (버밍험의 도 시 기술자)의 1941년 도시․농촌계획협회 회의 논문에서 다음과 같은 내용을 인 용하고자 한다. 지역과 도시의 대규모 재개발 문제를 다룰 때, 그가 말한 것처럼, 기존의 법률체계 하에서는 매우 큰 어려움을 겪고 있다.
“나는 300에이커 정도 되는 중간 규모 수준의 어느 지역의 목록을 만들어 여러분들에게 주고 싶다. 이것은 실제 상황에서 나온 것이다” :
▪ 기존의 약 11마일의 거리는 대부분 좁고 서툴게 계획되어 있음
▪ 6,800가구의 거주는 지역적으로 80 에이커까지 밀도가 다양함
▪ 구제하기 힘든 슬럼으로 분류된 5,400가구의 거주
▪ 15개의 주요 산업 점포나 공장, 그들 중 몇몇은 비교적 최근에 입지
▪ 105개의 작은 공장과 창고, 작업장, 일터, 세탁장 등
▪ 778개의 가게, 행상 점포
▪ 7개 학교
▪ 18개 교회와 성당
▪ 51개의 허가된 점포
“수마일의 42인치 간선 급수관이 설치된 간선도로, 물, 가스 그리고 전기 와 같은 많은 주요 공공서비스 시설은 거의 도로 밑에 설치되어 있고, 이 위 치는 결과적으로 양질의 계획을 수립하고 시행하기에는 부적합한 곳이다.
이 뿐만 아니라 고가 철도, 운하, 철도 화물야적장과 가스공사 등도 재개발 을 할 경우에 여러 가지 문제를 안고 있다.
“이러한 지역은 재건되어야 한다. 단지 유사한 대응을 위해 긴급하게 요 구되는 수많은 지역 중 하나이고 국가 부의 원천인 10제곱마일 혹은 그 이 상의 토지를 보상하는 것이라면, 해당지역의 환경이 깨끗하게 개선되지 않 은 채 버려질 리 없을 것이며, 완벽하게 산업으로 전환될 리 없다.”
“적절하게 계획된 교통, 공원도로, 산업과 주택용 건물의 분리, 조명, 대기 와 공간, 상점, 학교, 교회와 오락 공간, 공원, 운동장, 주류 판매 허가점 등 현대 기준에 의해 요구되는 대부분의 편의시설을 도입하는 것이 가능하고
또 실제로 필요하다. 이 모든 것은 신중한 실행을 통해 공간 경제와 부합되 어야 한다. 특수한 경우이긴 하나, 도로 하나만을 설계할 경우에는 20에이커 정도의 잉여 토지가 양산될 수도 있다.”
“재개발 지역이 계획되었을 때라도, 여전히 이러한 시설들을 광역적으로 연계하거나 적절히 분리해야 한다 ; 그리고 여기에서 우리는 결국에는 과감 하게 광활한 토지를 농지로 복원하는 것을 고려해야 할지도 모른다.”14)
버밍험 도시에 나타난 것으로 기술된 문제들은, 교통과 산업 그리고 주택의 요 구가 오늘날과는 매우 달랐을 때, 건강과 레크리에이션을 위한 위락시설의 공급 이 개발과 관련된 사람들의 생각과는 거리가 멀 때, 제어되지 않은 이윤추구가 시대의 지배적인 충동이었을 때, 전형적으로 산업 혁명 기간 동안 발달한 많은 도시에서 나타난다. 이 지역의 완벽한 재건은 전쟁으로 황폐된 지역의 재건 못지 않게 중요하다. 우리의 관점에서 이 과업들은 분리하여 다룰 수 없으며, 단일 문 제의 다른 부분으로 인식되어야 한다.
그러나 전후 재건에서의 이러한 측면은 전체 그림의 작은 부분일 뿐이다. 농업 의 요구, 평상시 생산을 위한 산업의 입지와 재정착, 기성시가지의 혼잡완화, 적 절한 주택 건설, 오픈스페이스․그린벨트․기타 편익시설의 공급, 공공시설 서 비스의 개발과 집중, 교통과 통신 시스템의 정밀조사, 전후 민간항공 개발의 필 요와 이것의 미래 군사방어문제와의 관계- 이 모든 것이 전후 계획이 수립될 때 고려되어야 할 문제들이다. 매우 빠르게 증가하는 통신수단 덕분에, 이 나라의 특정지역의 모든 부분에까지 신속하게 도달할 수 있고 서로 더 많이 의존하게 된 것 역시 고려할 사항이다. 따라서 과거의 고립되고 지역적인 차원에서 추진되 었던 혼란스런 개발과 비교해 볼 때, 국토전체에 대해 적절하게 균형을 이룬 조 정된 계획이 필요하며, 계획의 달성이 가능하도록 상대적으로 작은 지역을 이용 하는 것이 중요하다. 많은 문제들은 순수하게 경제영역에 해당한다. 그러나 경제 와 물리적 측면은 긴밀하게 연관되어지며, 경제 재건의 다양한 요구들이 토지 이
14) " Replanning Britain," Faber & Faber, 1941, pp. 98~99
용을 수반하는 한, 우리의 권고가 “효과적인 실행을 방해하거나 손해를 입히거나 또는 지연시키는”15) 것으로부터 벗어나기 위하여 어떤 정책이든 받아들이기 위 한 적절한 기초를 제공하는 것은 우리가 지켜야 할 의무의 한 부분이다. 우리는 실제적인 정책 결정과는 관계없으나, 위에서 열거한 모든 문제들이 국정방침이 나 국토관리의 문제가 된다고 생각해야 한다.
3. 계획의 전개과정
12. 위의 문단에서 제시한 것과 같은 요구들이 제공되기 위해, 조직에서 필 요한 것들을 살펴보는 것이 필요한데 이를 고려하기 위해서는 계획의 역사와 지 금까지 정착되고 이용 가능한 계획조직을 조사하는 것이 바람직하다.
토지의 계획적 이용 개념은 1909년의 주택․도시계획법에 처음 제시된 것이 다. “개발 중에 있는 토지나 건축 목적을 위해 사용된 것”으로 제한하고 주로 부 정적인 성향 임에도 불구하고, 그 법은 지주가 공중위생과 건축 집행과 조례와 일반 금지법(the common law of nuisance)에 따를 뿐, 원하는 어떤 주제의 관습 이든지 그의 토지를 개발하는 기존의 자유를 수정하는 사회적 진보의 중요한 척 도로 나타났다.
1909년 법 하에 계획권한은 자치구 의회와 도시와 지방 행정구역에 있었지만, 1919년 주택, 도시 계획, 기타, 집행은 계획 준비를 위한 공동 위원회를 세운 두 개 혹은 그 이상의 의회에 위임했다. 기존 계획법은 1925년 도시계획법과 1929년 지방정부법에 의해 그 이상의 개정안과 통합되었고, 연합위원회의 선거권자가 되거나 지방의회에 의해 양도된 계획권한을 수용함으로 인해 시의회는 계획에 참여하도록 권한을 부여받았다.
그러나 이러한 더 넓은 범위의 계획권한 확대는 전체 토지 유형의 확대와 일치 하지 않았다. 그 권력은 경험의 결과로 행사되어 질 수 있었고, 많은 지역에서
15) 위원회로서 우리의 임명을 발표함에 따른 논쟁에서 레이드(Reith) 경은 “방해, 선택 또는 지연” 재건 사업을 포함한 위탁사항에서 “손상된(being prejudiced)"이라는 단어를 명확하게 만들었다. (상원보 고서, 1941년 1월 29일, cols. 260~262)
나타난 계획권한에 대한 요구는 (1) 적절하게 개발의 윤곽이 형성되어야 할 필요 가 있는 재건 지역을 세우는 것과 (2) 교통 설비의 발달에 의해 접근하기 쉽게 만들어졌고 무차별하거나 바람직하지 않은 건축에 의해 그들의 오락시설이 없어 진 또는 없어졌을 지역을 보호하도록(cover) 확대되어져야 했다. 하지만 토지의 정의에 포함되어 있지 않은 것이 건축 목적을 위해 사용된 듯하다. 이런 요구들 은 계획을 완전하게 하기 위해 쓸모 있는 곳과 재개발 될 것 같지 않은 계획적으 로 만들어진 토지, 너무 멀어 계획이 필요하지 않은 토지를 제외시키는 조건으로 안정/불안정 여부나 도시/국가 여부에 상관없이 토지 계획의 윤곽(outline)을 설 정하는 1932년 도시 및 농촌계획법을 제정하게 되었다. 이 법은 현재 정부의 법 률이다.
13. 1932년 법에 의해 제공된 체계는 본질적으로 지역 유권자를 책임지는 지역 공동체들의(개별적 지방정부든 지방정부 연합체든) 주도권(initiative)과 재 정 자원에 기초한 지역 계획의 하나이다. 보건부(Ministry of Health)는 특정한 중앙 통제의 힘을 행사했지만, 법률 구조는 부서의 권력이 의회에 의한 지역 계 획권의 실행이 긍정적이고 건설적이기 보다 제한적이고 규제되어진다고 인식되 어지는 것을 명확하게 했다. 그 부서는 주도권이나 재정 보조권의 어떠한 영향력 도 가지고 있지 않는다. 그리고 법적 언어(language of the Act)들이 나타날 때, 그 기능은 대부분 지주의 소유권을 공정하게 사용하는 것을 보호하는 준사법적 인 공동체의 것이다.
14. 이 체계가 토지 이용의 가치 있고 필요한 통치 수단으로 구성됨에도 불 구하고, 어느 정도의 일반적 결함을 가지고 있다. 그 중 가장 중요한 것들은 다음 과 같다.
(1) 1932년 법에 담겨진 계획권한은 단지 묵인된다.16) 비교적으로 영국 전역
16) 1919년 주택․도시계획법(The Housing, Town Planning, etc., Act, 1919)은 20,000명 이상의 인구의 모든 의회와 지방 자치구들에게 계획을 준비하고 정해진 날 이전에 보건부에 제출하도록 하는 법적 의무를 만든다. 그러나 1925 도시계획법(Town Planning Act)을 통합하는 것을 포함한 이 조항이
중 작은 부분이 효과적인 계획 전략에 의해 보호(cover)되고 있으며, 계획17)을 준비한 결의 진행의 첫 단계를 시행시키지도 못한 지방의 넓은 지역들과 특별히 중요한 도시와 지역이 있다.
(2) 이미 지적된 것과 같이, 1932년 법의 한계 안에서의 계획 전략은 국가적 관점이 아니라 지방적 관점이다. 유권자 지역 공동체로서 책임져야 할 지방정부 는 그들이 당국의 자체 재정과 구역(district) 교환을 조정할 것이라는 결과를 목 적으로 대부분의 개발과 계획의 문제들을 자연스럽게 고려한다. 기존의 도시 지 역 이상의 개발을 포함하는 지주의 제안은 비록 개발이 발생하는 것을 반대하는 유일한 이유가 그러한 개발의 방해가 무거운 보상금의 지불을 부담하는 책임을 수반할 뿐 아니라 상당한 수입률 증가를 허용치 않을 것이라는 것을 기억했을 때, 국가적 관점에서 적절한 입지가 다른 장소일지라도 지방정부에 의해 거절되 는 것은 익숙하지 않은 것 같다.
(3) 1932년 법 하에 지방정부 계획권한은 대부분 규제정책의 성격을 가지며, 제한된 단계를 제외하고는 명확한(positive) 개발을 착수(undertake)하고 확보하 는(secure) 것이 불가능하다; “개발이 발생한다면, 계획 전략은 일정한 방법만을 발생시킬 것이다; 계획 지역의 어느 일부분에서는 실제 발생하는 것을 지키지 (secure) 못한다.”18)
1932년 집행에 의해 폐지되었다. 1919년부터 부서는 지역에서 필요시 되는 계획을 조사한 후 만족한 다면 계획을 준비하기 위해 위임을 요구할 수 있는 힘을 가지게 되고, 응하는 것에 실패한다면 스스 로 준비해야 한다. 그러나 실행에서 이 권력들은 시행되지 않았다. - 1938년 7월 도시계획 자문위원 회의 지방보고문 36문단
전체 면적 계획이 수립된 면적 계획이 집행되지 않았지만 계획적 해결책이 승인된 면적 영국
웨일즈 스코틀랜드
32,209,112 5,139,103 19,453,618
1,664,862 (5%) 55,187 (1%) 89,409 (4%)
23,609,740 (73%) 1,870,078 (36%)
1,711,553 (9%)
합계 56,801,833 1,809,458 (3%) 27,191,371 (48%)
17) 1942년 6월과 관련된 전략은 다음과 같다.
18) 1935년 위성도시와 전원도시의 부서별 위원회의 보고서 Note A.
보건부에 의해 발표된 “전략의 준비에 관한 기록”에서 “계획의 준비는 개발이 근접한 미래에 반드 시 발생할 것이라는 예측을 암시하거나 언급한 토지의 활발한 건축 개발을 증진시키려는 의도를
15. 언급된 일반적 결점과 중심의 명확한 방향 부재에 의해 불리한 입장에 있던 계획 체계가 지금까지 발전한 것은 최상의 사회적 국토이용을 확보하는 데 에 적절하지 않다는 것이 점차 명백해졌다. 게다가 계획요인과 실행의 발달은 경 제와 산업 또는 사회의 전략적 요구(requirement)와 보조를 맞추지 않았다. 1914 년~18년의 전쟁 이후 20년 동안 새롭게 등장한 특정 사회 문제들은 낙후된 지역 으로 인구 이동과 특정 지역과 도시로 산업과 인구가 집중 증가함에 따라 대부분 발생된 것이며, 1937년 바로우(Barlow) 위원회의 임명으로 최고점에 달하였다.
위원회에게 다음과 같은 과업지시사항이 요구되어졌다.
“현재 영국의 산업 인구의 지리적 분포에 영향을 주는 원인들과 미래의 분포 변화가 가능한 방향을 조사할 것, 특정한 산업과 지역이나 거대 도시의 산업 인구의 집중으로부터 어떤 사회적 경제적 전략적 불이익이 발생하는 지 고려할 것, 만약 그러한 점이 있다면 국가적 이익과 연관하여 어떤 개선 방안이 있는지 보고할 것”
위원회는 장기 세부 조사 후에 다음과 같은 두 가지 결론을 최초로 명시했다.
(1) 위원회 이전에 문제의 성격과 위기의 관점에서 국가적 행동은 필요하다.
(2) 이 목적을 위해, 중앙정부는 범위와 특성에서 전국적일 것이 요구된다.
따라서 그들은 산업의 입지를 조사하고, 알리고, 규제할 목적으로 국가 위임 법령에 의한 조직을 제안했다. 위원회 역시 국가 행동의 목표가 (1) 집중된 도시 지역의 재개발 (2) 그런 지역들의 산업과 산업인구의 분산화 (3) 적절한 산업의 다양성과 연관하여 영국의 다양한 구획이나 지역들 전반에 걸친 산업 개발의 적 절한 균형 장려를 포함해야 한다는 것에 동의했다. 그들은 노동 공급, 시장, 교통 과 권력, 공동체의 사회적 위락물의 필요성, 전략적 사고의 관점에서 산업의 요 구사항들을 기억하면서 이 목표들을 이행하여, 중앙정부는 어느 지역에서 분산
수반하지 않는다. 기록의 목적은 개발이 따라야 하고 가치의 기존 특성을 유지해야 하는 개요 (outline)를 서술할 때 개발을 통제하고 안내하는 것이다.
화가 타당한지와 성취될 수 있는 가능한 방법들을 고려해야 한다고 생각했다. 그 들은 중앙정부가 국익의 수정이나 상관관계의 관점으로 모든 현재와 미래의 계 획 전략을 면밀하게 살필 권리를 가진 것과 조사를 지시하고 산업 입지에 의해 영향을 받을 토지, 농업, 편의시설 등의 다양한 자원 정보를 수집할 의무를 가졌 음에 역시 동의했다. 그들은 지방자치제가 도시적 기초보다 지역적으로 필요한 개발을 하도록 장려되어야 한다는 것과 재정적 보조가 중앙정부에 의해 승인되 는 개발의 경우 정부 자금 사용이 가능해야 한다는 관점을 나타냈다.19)
명확한 중앙정부의 정책방향 하에서(under positive central direction) 계획의 새로운 개념으로의 진보는 국가 계획 발전의 전환점을 나타낸 바로우(Barlow) 위원회의 권고로 구체화되었다. 우리가 보는 바와 같이, 모든 미래 개발의 성격 과 상황이 국내든지 산업이든지 마침내 인구 분배, 국방의 문제, 통신과 농업의 요구(claims)와 같은 의견(consideration)에 의해 통치되어야 한다는 권고들은 받 아들여져야 한다. 그리고 이것으로부터 개인적․ 지역적 주도(initiative)는 국가 통제를 받아야 한다. 이 필수적 결론은 개인 주도와 기업의 억압을 포함하는 것 이 아니라, 국가가 작동될 지욕을 결정해야 한다는 관점의 수용을 포함한다.
16. 중간 보고서에서 우리는 1941년 2월 26일 레이드(Reith)경에 의해 만들 어진 의견20)을 언급했다. 전쟁 후 도시와 농촌의 재건을 위한 준비 사업에서 그 는 다음의 가정에 의거하여 행동하도록 위임 받았다.
"(1) 계획의 원리는 국가정책으로 받아들여질 것이고 몇몇 중앙의 계획당 국에 의해 요구될 것이다.
(2) 위임은 농업, 산업 개발과 교통과 같은 문제들에서 명확한 정책으로 진행될 것이다.
(3) 몇몇 서비스는 전국을 단위로, 일부는 지역적으로, 일부는 지방적으로 해결책을 요구할 것이다."
19) 상위에는 요점만 관련된, 위원회에게 만장일치로 받아들여진 9개의 결론은 Barlow 보고서, Cmd.
6153 428문단에 제시되어 있다.
20) 1941년 2월 26일 상원 보고서 col. 507~8
그리고 우리는 조사의 초기 단계에서 도시와 지방 계획, 농업, 산업 발전과 교 통이 효율적인 전쟁 후 국가의 물리적 재건에 필수적이라는 문제들에 대한 명확 한 정책으로 중앙 계획의 위임을 확고하게 납득시키게 되었다고 언급했다.
1942년 2월 1일 Reith 경21)과 1942년 4월 21일 각하(lordship)22)는 중앙계획기 관 하에 국가적 계획 원리의 정부의 명확한 수용을 공표했고, 1942년 첫 번째 단 계가 노동․계획부(Minister of Works and Planning)라는 새로운 이름하에 영국 의 보건부와 웨일즈의 건설부(Ministry of Works and Buildings)에서 형식적인 도시와 지방 계획 기능의 변혁을 시행하는 노동․계획부 장관에 의해 채택된 방 향으로 정부를 수립하는 정부의 계획안(proposals)을 설명하였다. 장관은 첫 단 계이지만 반드시 뒤따라오는 장기적(far-reaching) 결과를 명확하게 만들기 위해 노력하고 있다는 것을 언급했다. 새로운 정책과의 관계에서 많은 중요한 문제들 은 결정을 남겨둔다. 몇몇 문제들은 위탁상황 외적인 것에 달려있다. 예를 들어, 우리는 적용되는 수단들이나 장단기의 여부, 국가 계획의 특별한 목표들과의 관 계와 관련 되지 않는다. 이것들은 우리가 문제들이 해결되는 가능한 방법들을 기 억했어야 함에도 불구하고, 우리의 권고들이 어떤 특정한 해결의 채택에 좌우되 지 않는다는 것을 지적했듯이 대부분 경제적 환경에 의해 지시되어져야 한다.
17. 그러나 우리의 권고에 기초하여 만들어 져야 하는 계획의 명확한 (positive) 측면에 대해서 두 가지 가정이 존재한다.
우리가 만든 첫 번째 가정은 국가 계획이 국내 사무 행정에서 현실(reality)과 영구적 특징(permanent feature)이 되려는 경향이 있다는 것이다. 우리는 개개인 의 복지와 사회의 경제적 효용을 안전하게 지키는 관점에서 토지 활용을 확보하 도록(ensuring) 규제할 것이고 이것은 공익이 사적 이익이나 지주들의 요청과의 종속관계를 수반한다고 인식되어질 것이라 가정한다. 계획에서 이 개념에 대한 제한 없는 수용은 성공적인 재건 정책에서 중요하며, 국가 활동의 모든 측면에서
21) 1942년 2월 11일 상원보고서 col. 753 (et seq.) 22) 1942년 4월 21일 상원 매일 보고서, col. 672.
결국 토지에 의존하게 한다. 인구가 밀집될수록 제한된 지역에서 요구되는 서비 스의 공급을 가능하게 하기 위해서 더 집중적인 토지활용이 이뤄진다; 사회의 생 산 조직이 더 복잡해지고, 고도로 발전할수록, 사회를 위하여 또는 사회에 의해 토지활용의 통제가 시행되어져야 한다.
보상과 개발이익의 어려움에 대한 분석에서 우리는 고도로 발전된 경제에서의 본질적인 문제에 대한 대부분의 시도들이 지주들이 순수하게 개인적으로 사용하 고 있는 토지에 대한 기존의 법 지위로부터 발생된다는 사실을 이해할 수 있었 다. 아마도 그것은 초기 통신의 산업화와 제한된 설비에서는 불가피했을 것이다.
그러나 더 이상 우리는 현재의 개발 단계를 유지할 수 없으며, 우리의 제한된 천 연자원의 적절하고 효율적인 활용을 위해서는 관리(operate)가 필요하다. 도시와 국가계획은 그 자체로 끝나지 않는다; 사회 전체의 이익이 가능한 토지 활용을 보증하는 도구이다. 자연에 의해서는 고정될 수 없다. 섬기도록(serve) 계획되어 진 사회의 상황을 향상시켜야 한다.
이것은 두 번째 가정을 이끌어 냈다. 우리가 지적했듯이 국가계획의 장이 이미 정부23)에 의해 수용되어진 반면 남아있는 많은 일들이 실행에 옮겨져야 하고, 미 래 계획정책의 양상과 집중화 정도가 명확하게 결정되지 않았지만 우리는 보다 분명히 할 것을 원한다.
우리가 가정했던 효과적인 재건을 위해 필요하다고 여겨지는 체계는 중앙계획 기관에 의해 시작되고 통제되는 높은 단계의 국가 계획 중 하나로, 국가적 사고 뿐 아니라 지역적 사고를 하고, 토지의 이용과 개발의 사회적 경제적 측면의 조 사 구성에 기초하여 시행하며, 정책의 적절한 집행에 필요한 국가 재정 자원을 지원할 것이다.
그러므로 우리가 가정한 중앙계획기관은 아직 존재하지 않는 조직이며, “계 획”은 최근까지 어떠한 법률이나 공공의 인식과 연결되어 있지 않는 의미를 가 진다.24)
23) 위의 16문단을 보라.
24) Ⅺ장에서 우리는 중앙계획기관의 구성을 언급하고자 한다.
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
현존하는 난제의 본질
1. 서 론
18. 제1장에서는 전후 재건의 공정성을 위해 필수적이라고 판단되는 계획 의 기반을 살펴보았다. 이러한 전반적인 출발점으로부터 보상과 개발이익 (betterment)에 대한 본 연구가 진행된다. 아울러 극복해야 할 문제의 성격 및 해 결 방안의 모색을 위하여 고려해야 할 요인을 대략적으로 개관하고자 한다.
19. 농촌 지역의 훼손을 안타까워하는 것은 이미 어제 오늘 일이 아니다.
이러한 현상의 대부분은 불가피한 것으로, 가옥, 공장, 도로 등 증가하는 지역사 회의 요구에 부응하다보니 시골 지역에 대한 침해가 필연적으로 발생하게 된다.
문제는 개발의 대부분이 쾌적성(amenity)이나 국가적 요구에 대한 고려가 없이 무계획적으로 자행되어 왔다는 점이다. 부여된 법적 권한이 부적절하고, 이러한 권한을 실행하려 할 때도 재정상의, 또는 여타의 문제들이 심각한 수준이므로 산 발적인 개발에 효과적으로 대처하기 어렵다. 전국의 상당한 지역에서는 현행 권 한의 실행력조차 전무한 실정이다.25) 사실 1932년 도시계획법(Town Planning Act)이 통과된 이후 2차 세계대전이 발발하기까지의 수년 동안은 본 법의 영향력
25) 상기 14절의 두 번째 각주를 볼 것.
을 충분하게 평가할 수가 없었다. 그러나 앞서 언급된 여러 이유로 인하여 도시 계획법은 이전의 법률과 마찬가지로 현재의 요구사항을 충족시키지 못하는 계획 의 원칙에 입각해 있다는 점을 확인할 수 있다.
과거에 반추해보면 미래 세대의 이익을 위하여 농촌 지역에서 나타나고 있는 불행한 문제 중 일부는 적시에 바로 잡는 것이 가능하다. 나무는 다시 심으면 되 고 공개공지(open space)는 어느 정도 복원 가능하다. 심지어 파괴된 절경도 인간 의 힘으로 복구가 불가능한 것은 아니다. 그러나 이러한 수단이 실행되는 데에는 많은 시간이 소요되게 마련이다. 최근 몇 년간 잘못된 개발이 이루어지고 있는 지역이나 올바른 계획 하에서는 허용될 수 없는 건축물이 조성되는 지역은 오래 전에 개발된 지역이 가지는 문제를 답습하고 있다.
20. 그 결과 특별한 두 가지 문제점이 대두된다. 농촌 지역에 있어서는 장 래에 과거의 잘못이 반복되거나 지속되는 것을 방지하는 것이 필요하다. 한편 도 시 지역 및 이미 개발된 여타의 지역에서는 제 기능을 못하거나 노후화된 건축물 의 철거, 주변 지역과 조화되지 않는 토지 이용의 중단, 필요한 경우 보다 적합한 설계안의 마련이 필수적이다. 이와 더불어 기존 건축물의 철거를 수반하는 재개 발에는 합리적인 규제가 수반되어야 한다.
본 연구에서는 토지를 개발지와 미개발지라는 두 가지 유형으로 구분하여 다 룰 것을 제안한다. 각각의 문제점과 요구사항에 대해 분석해 보면 여러 면에서 차이가 드러나기 때문이다. 한 유형의 토지문제에 적합한 해결방안이 다른 유형 의 토지문제를 처리하는 데 최선의 방안이 되라는 보장은 없다. 이 점에 대해서 는 다음 절에서 자세히 다루도록 하겠다. 본 장에서는 편의상 건축물이 있는 토 지를 개발지(development land)로, 건축물이 없는 토지를 미개발지로 부르기로 한 다. 농업도 토지개발의 매우 중요한 한 형태이지만, ‘개발’이라는 용어는 본 연구 에서 정의된 대로 사용되는 것이 일반적이며 그러한 의미로만 이해된다.
