29. 앞서 11절에서 개발지와 관련하여 나타나는 문제점의 성격과 중요성을 지적한 바 있다. 도심지의 대부분은 무질서한 성장의 결과이며 계획과 통제가 없 었다. 뿐만 아니라 20세기의 요구에는 부적절함이 이미 오래전부터 명백했으며 이러한 현상은 더욱 심각해질 것이다. 영국의 인구 절반이 도심지에 거주하고 있 고 각 도시 당 5만 명 이상의 주민28)이 있다는 사실은, 시가지가 건강하고 효율
적인 삶의 중심이 되어야 한다는 필요성이 전후 사회가 직면한 최우선 과제라는 점이다. 도시의 재계획이 성공적으로 수행되기 위하여 체계의 기반을 다지는데 있어서 염두에 두어야 할 주된 요구사항들은 아래와 같다.
(1) 원활한 교통흐름을 제공하고 건축물에 빛과 공기의 양을 증가시키기 위하 여 기존 도로의 확장, 시가지의 재배열, 교통체증의 해소, 도로, 다리 등의 건설이 필요할 수 있다.
(2) 현재 부적절하게 사용되는 지역을 공개공지로 공급. 바로우 위원회(the Barlow Commission)는 다양한 도시의 수치를 인용하며 다음과 같은 사실에 주목 했다. “대도시는 현재 공개공지와 경기장이 부족하다. 신체건강에 대한 현재의 수요는 이러한 결핍을 시정할 것을 촉구하고 있다. 공개공지와 경기장의 부족은 도시의 중심지가 지닌 중대한 문제이기도 하며, 재개발을 착수할 때 지역 당국이 부지의 일부분을 각종 경기에 적합한 공개공지로 사용하도록 고려함이 바람직하 다.”29)
(3) 폭격지역, 빈민가, 노후 건물, 인구 과밀 지역을 인구밀도를 줄이게 될 적합 한 계획을 통하여 재건하는 일은 토지 용도의 변화를 수반한다. 예를 들어, 산업 시설이 주택지로, 상업 지역이 사무실로 변경될 수 있으며 철도, 역, 운하를 재배 치하는 등 다양한 변화가 가능하다.
(4) 인구밀도의 감소를 이유로 재건축 지역에서 이동된 인구를 위하여 다른 지 역에 주거지를 마련한다.
(5) 도서관, 학교, 복지기관, 병원, 공연장, 영화관 등 쾌적성과 문화시설 공급 (6) 독(docks), 사무실, 공장부지 등 산업시설의 공급
30. 개발지의 재계획에 따른 요구사항과 난제는 미개발지에 적용되는 것과
28) 1931년의 인구조사 보고서에서 보면, 당시 영국과 웨일스에 113개, 스코틀랜드에 7개의 도시가 존재 했다. 각 도시의 상주인구는 50,000여명에 이르렀고 영국의 총 인구 44,790,485명 중 도시민의 총 인 구는 22,341,952명이었다. 영국과 웨일스의 인구 중 5분의 4가 공식적으로 도심지로 분류된 지역에 서, 나머지 5분의 1은 농촌 지역에서 각각 거주했다. 스코틀랜드에서는 인구의 약 70퍼센트가 도심지 에서, 30퍼센트가 농촌 지역에서 거주했다.
29) 영국 정부 간행물 6153호, 153절.
는 상당한 차이를 보이게 되고, 기존의 사용자와 건물이 가하는 간섭의 규모도 훨씬 커지게 마련이다. 그러나 미개발지의 경우와 같이, 도시의 재건축 혹은 개 선이 체계적으로 준비된 계획을 토대로 시행된다면 계획 당국은 토지의 이용을 확보한다는 하나의 목표를 가지고 국가의 최대 이익을 위해 계획을 진행시키는 위치를 점하게 될 것이다. 영국의 중요한 몇몇 시가지의 도시계획을 검토해보면, 많은 경우에 기존의 사용자와 기존의 배치를 그대로 따르고 있다. 이는 보상금의 지급을 회피하기 위한 것으로 도시계획의 적절성이나 바람직함과는 무관하게 법 률적인 계획에 편입하는 방식을 통하여 지속된다. 왜냐하면 도시계획안이 기존 사용자의 변경을 야기하고 특정 건물이 구상안에 들어맞지 않는다고 확신한다 하더라도, 현재 법규는 소유주가 권리 침해나 제한으로 보상을 받지 않는 한, 소 유주가 건물이 철거 된지 2년 이내에 재건축할 수 있으며 이전의 사용권을 유지 할 수 있도록 하기 때문이다.
31. 현재 다양한 용도에 맞게 토지를 배분하는 것은 소유주의 권리제한이 나 소유주 이권의 공공 수용을 야기할 수 있다. 26절에서 언급한 바와 같이, 이러 한 조치의 결과는 토지의 총 수요를 감소시키지 않는다. 오히려 해당 지역 내에 서 활용 가능한 토지의 경쟁력이 증가되며, 다른 지역으로 수요가 분산되고 개발 의 경계가 확장되는 결과를 낳을 것이다. 그러나 각 소유주의 토지에 대해 지불 가능한 보상금이나 구매 액수는 잠재적 이용의 최대 이익을 바탕으로 결정되어 야 한다. 더욱이 대도시의 토지가격은 상한가를 달리고 있다. 그 결과, 관련된 지 역 당국이 바람직한 개선안을 실행하거나 제한된 재원으로 사용자를 효과적으로 통제하기가 어려워진다.
개발지의 보상 문제가 계획의 방해가 된다는 점은 바로우 위원회의 임원들이 지속적으로 염두에 둔 것이었다. 이는 다음과 같은 바로우 위원회의 보고서의 인 용문에서 드러난다.
(1) “대도시에서 중심지의 가격이 너무 높아서 아파트 단지 말고는 노동 계급의 주택지를 조성하기 위하여 토지를 이용하는 것은 불가능하다. 중심
지의 토지를 그러한 방식으로 사용한다 하더라도, 새로운 주거지가 필요한 자들의 소득 내에서 임대료를 징수한다면 건설비용은 공적 자금의 도움을 받아 충당할 수밖에 없다.”30)
(2) “영국에서 대규모 공업단지의 중심부를 건설하는 것은 일반적으로 쾌 적성이나 여가의 보존을 무시한 채 진행되었다. 이러한 결핍은 현대의 기준 으로 볼 때 유감스럽다. . . . 도시화된 지역의 팽창이 지속되면서 토지의 가 격이 천정부지로 치솟았고 중심지의 이러한 결핍을 수정할만한 뚜렷한 진 보는 기대하기 어렵게 되었다.”31)
(3) “대도시 런던의 막대한 규모와 런던 및 광범위한 주변 도심지의 지속 적인 급성장은 사회적 관점에서 특수한 문제를 야기한다. 전반적인 문제들 과 이러한 문제점을 상쇄하는 집중으로 인한 이익이 런던의 경우에 다소 부 각되는 경향이 있다. 환경미화와 철거 이주 등 전쟁 후에 이미 시행되어 온 강도 높은 계획안에도 불구하고 부적합한 주택이 다수 존재한다. 런던은 영 국 최악의 인구 밀집 지역이라는 고민을 안고 있으며 이 문제에 있어서 더 럼(Duham)주가 가장 근접한 경쟁자일 것이다. 시가지의 교통체증도 오랫동 안 주된 문제였다. 도심지의 토지가격이 지방의 대도시와는 비교도 안 될 정 도로 높아서 공공 개선은 그만큼 더 값비싸진다.”32)
(4) “대규모의 집중개발은 도심지와 그 일대, 특히 중심지의 토지가격을 끌어올리는 역할을 한다. 이는 공업계나 지역 당국, 지역사회 전체에 필수적 이었을 막대한 재정적 부담을 지게 된다. 고가의 토지가격은 도시 성장의 일 반적인 특징이지만 이러한 가격은 일반적으로 도시가 클수록 가격이 높아 지는 경향을 보이며 도시의 규모에 따라 다양하게 조성된다. 대도시의 높은 토지가격이 가지는 약점을 보완하기 위해서는 고층건물의 건설을 통해 보 다 집약적인 사용을 할 필요가 있으며 건물값은 더 비싸지게 된다. 그 결과 과거의 잘못을 시정하려는 공공 개선이 시도될 경우, 특히 토지와 건물의 가
30) 영국 정부 간행물 6153호, 144절.
31) 같은 책, 153절.
32) 같은 책, 168절.