하도록 허가서가 발급될 수 있다.
열한 번째, 본 구상안은 국가나 지방자치단체가 산업에 관련되는 것을 요구하 지 않는다. 상기 계획 하에서 국가의 기능은 국가가 획득한 권리를 국가계획 (National Planning)의 이익에 맞게 사용하는 것이다.
60. 지금까지 구상안을 개괄적으로 설명하였다. 아래의 주제에 의거하여 여러가지 사항을 다룰 것을 제안한다.
(1) 개발 규제
(2) 구상안에 의해 영향을 받는 지역 및 재산 (3) 보상
(4) 관리
(5) 기타 관련 사항
업, 초원이나 목장, 과수원, 삼림지, 야채재배, 종묘원, 임대채소밭, 가금업, 동물 의 사육이나 훈련을 목적으로 하는 토지 이용이 이에 해당된다.
62. ‘개발’과 ‘농업’에 상기의 의미를 부여한다면 구상안을 적용할 수 있는 일반적인 경우가 적절하게 도출될 것이다. 그러나 특별하게 다뤄야할 일부 경우 가 존재한다. 나중에 살펴보겠지만, 경주용 코스나 골프코스와 같은 공간(부분적 으로는 개발이 되었음에도)은 본 구상안이 적용되면 미개발지로 취급되도록 하 였다. 경주용 코스나 골프코스가 원래 목적으로 계속 사용되는 허가를 받기 위해 서는 일부 특별 조항이 필요할 수도 있다. 그러나 본 구상안의 범위 내에 속하는 토지의 기존 용도가 규제에 의하여 침해되도록 의도한 것은 아니다.
63. 한 가지 더 명확히 해 둘 점은 기존의 토지 사용방법이 고정되지 않는 다는 것이다. 사용의 형식이 개발에 이르지 않는 한 이는 변경될 수 있다.
64. 용어의 정의를 규정하는 것과 이를 적용하는 것은 쉽지 않은 일이다.
그러므로 지주는 본인이 하고자 하는 일이 규제의 대상에 속하는지의 여부에 의 구심을 가지는 사례가 발생할 수 있다. 지주는 의구심이 드는 부분에 대한 안내 를 중앙계획기관을 통해 전달받아야 하며 상기 안내서에 의거하여 수행되는 일 은 적법한 것으로 인정받아야 한다고 본다. 이 과정이 만족스럽지 못한 경우 지 주는 중앙계획기관의 결정에 대한 상소가 아니라 최초의 결정에서 발생하는 문 제라는 관점에서 법원을 통하여 해당 문제에 대한 권고를 받을 수 있어야 한다.
중앙계획기관의 관점에서 논쟁의 대상이 된 문제는 원칙의 문제를 야기하며, 중 앙계획기관은 소송에서 지주에 의해 발생된 비용을 부담해야 한다.
65. 그 밖의 구체적인 문제도 발생할 수 있으므로 중앙계획기관에 판결권 의 특정한 방침의 여지를 주고 예외적인 경우에 허가를 주도록 하는 권한을 부 여할 필요가 있다고 판단한다.
토지에 귀속된 광물은 특별한 고려가 필요하므로 뒤에서 다루기로 한다(117절 에서 120절 참고).
66. 토지 사용 금지의 강제는 즉각적으로 지주에게 영향을 미친다. 그러므 로 개발 금지의 강제는 어떠한 현실적인 의미에서든지 토지의 이중소유권을 수 반하지 않는다.
67. 유언을 통해 결정된 토지의 처분은 개발권과 관련된 지불 가능 금액이 명시되지 않은 경우에 이를 법적으로 명시해야 하며, 상속세를 목적으로 이 금액 이 토지로 처리될 수 있다는 내용의 조항이 법안에 포함되어야 한다.
68. 토지 사용 금지는 가급적 빠른 시일 내에 이루어져야 하며 이를 목적으 로 선정된 일자를 ‘귀속시점’이라 부른다. 금지의 대상이 된 토지에 대한 소유권 자의 이익을 ‘소유권자의 이익’이라 부른다.
2) 구상안에 의해 영향을 받는 지역 및 재산
(1) 일반적인 구상 범위(general scheme area)에서 제외되는 도시 지역
69. 국가적 사업으로 간주되는 개발권 획득을 위한 구상안과 관련하여, 명 시되어야 할 두 번째의 원칙적 문제는 구상안에 적용될 일반적인 범위이다. 앞에 서 도출된 결론에 의하면, 일반적인 의미의 도시의 범주 내에 있는 모든 토지는 그 조건을 막론하고 개발에서 제외되어야 한다. 즉, 한 지역에 거주하는 자가 있 다고 추정되는 건물에 의해 용지가 상당량 지속적으로 점유되는 장소는 도시의 일부가 아닌 외곽지역이라도 제외대상이 된다. 도시 안에도 비어있는 부지는 많 이 있을 테지만 본 구상안의 범위에 포함시킬 이유는 없다. 실제 모든 논의가 포 함의 대상이 되는 것은 아니다. 도심의 특징은 이미 규정되었다. 상기 장소를 포
함시키면 지방의 통제를 받아야 할 곳에 중앙 정부의 통제를 수반할 것이다. 따 라서 행정부의 부담이 무거워지며 비용의 증가는 막대할 것이다. 도시 내에서 토 지가 계획을 목적으로 취득되려면 당장에 구매되어야 하지만, 사실상 도시의 구 역 내에 있는 미개발지의 개발권을 사야할 필요는 없다.
(2) 일반적인 구상 범위의 정확한 구분
70. 중요한 점은, 특정한 지주가 본인의 토지가 계획구역에 속하는지의 여 부를 즉시 확인할 수 있도록 구상안의 범위 안과 밖의 경계선이 정확해야 한다는 것이다. 특정 지방 당국이 제공하는 기존 경계는 구상안의 목적에 부합하는 경계 선을 제공하지 못할 수도 있다. 정확한 경계는 정의만으로 이루어질 수 없으므로 일반적으로 사용되는 의미에서 ‘도시’의 정확한 경계를 지도의 경계선을 참조하 여 보여주는 것이 필요하다고 판단되었다.
‘도시지역’의 경계를 정확하게 결정하고 그 지도에 책임을 지는 것이 중앙계획 기관의 기능이어야 한다. 이 목적을 위하여 관련된 지역 당국의 정보와 서비스를 이용할 수 있어야 한다. ‘도시지역’의 경계에 관한 마지막 결정권은 중앙계획기 관이 가지며 의문점이 발생하는 모든 문제를 판결할 수 있어야 한다.
중앙계획기관에 의한 ‘도시지역’의 경계에 관한 판결로 인하여 법원의 항소권 이 있어서는 안 된다. 지주는 토지가 ‘도시지역’에 왜 포함되는지 혹은 포함되지 않는지 여부에 관한 질문에 있어서 대답을 들을 권리가 없다. 왜냐하면 이 질문 이 특정한 지역이 다른 데에 비하여 공익을 위해 수용될 것인지를 선택하는 근거 가 되는 것이 아니라, 토지의 개발권이 국익을 위하여 수용되어야 하는가의 여부 를 선택하는 근거가 되기 때문이다. 본 사업은 국가계획에 따라 장래의 모든 개 발을 통제하기 위하여 실행되는 국가사업이다. 또한 개인 소유주의 관점은 본 구 상안의 범위를 결정하는데 관련성이 없다.
이러한 지도의 준비가 본 구상안의 첫 단계이다. 이는 여건이 허락하는 한 충 분한 답사를 거쳐 실행되어야 한다. 확정이 되면 지도는 공적인 조사가 즉각적으
로 가능해야 한다.
(3) 특수방침이 요구되거나 일반적인 계획 지역 내에서 제외되는 재산
71. 그 다음 문제는 ‘도시지역’ 바깥의 어느 토지가 구상안에서 제외되는가 이다. 개발 가능성이 적다고 해서 토지를 제외시키지는 않는다. 그러나 앞서 정 의된 의미로 볼 때 사실상 개발된 토지이면 합당한 이유 없이는 계획의 지역으로 포함하면 안 될 것이다. 제외의 문제는 구상안이 수행해야 할 목적을 바탕으로 고려되어야 한다. 이 문제는 토지가 어떤 특정한 범주에 해당된다고 하여 제외되 는 경우가 아니라면 ‘도시지역’외부의 모든 토지가 포함되어야 한다는 근거를 바 탕으로 본 문제를 다룰 것을 제안한다. 그러므로 문제는 ‘도시지역’ 바깥의 어떤 토지가 개발지로 간주되는가이다.
① 건물 및 부속 용지가 1에이커를 초과하지 않는 건물이 있는 토지의 제외
72. 첫 번째로 제외가 권장되는 곳은 주택이나 기타 건물의 부지를 형성하 는 부분이 1에이커를 초과하지 않는 토지이다.
재정법(Finance Act, 1910)의 17 (4)항에 의거하여 미개발지에 대한 의무 (Undeveloped Land Duty)는 주거지로 사용되는 1에이커 미만의 토지에는 적용되 지 않는다. 또한 특정한 상황에서 즉, 5에이커의 범위 내에서 주택지에 딸린 정원 이나 운동장도 제외대상이다. 이를 언급하는 이유는 역사적으로 볼 때 개발지로 취급되는 토지가 이미 입법부에 의해 지정되어 있음에도 상당히 다양한 목적에 따르기 때문이다. 그러나 본 절에서 제시하는 제외는 주택지의 건축으로 개발된 토지에 국한되지 않으며 실제 건축된 모든 종류의 건물이 존재하는 개발지까지 포함한다.
따라서 건물의 건축으로 이미 개발된 토지의 극히 일부만이 제외가 되어야 함 이 명백하다. 계획에 의하여 상기 토지가 권리침해를 당할 가능성은 적다. 또한
이 토지의 개발은 단독이던 다른 재산과 병행하던지 간에 보상금의 지급 없이 도시계획법에 의거하여 추진되어야 한다.
73. 반면 주택지의 일부를 이루는 넓은 토지는 가능한 한 개발의 대상으로 취급되어야 하며 ‘미개발지’로 간주되어야 한다. 범위를 한정하는 것이 난제이 다. 이 범위는 토지의 총 면적이 1에이커를 초과하는 곳에 편리하게 적용될 수 있다. 정확한 범위가 중요한 문제는 아니다. 도시의 외곽에 있는 주택지와 대지 의 대다수가 1에이커 미만이라는 점을 덧붙일 수 있겠다.
② 1 에이커를 초과하는 주택 및 부속 용지의 취급
74. 주택지에 한하여 1에이커 제한이 초과되는 지점에서 주택지나 이에 딸 린 부지가 ‘미개발지’로 간주되면 그 결과 개발제외는 무효가 되어야 한다고 제 안한다. 해당 사례는 무수히 많고 공원이 딸린 대저택에서 부지가 1에이커가 조 금 넘는 일반 주택지에 이르기까지 다양하다. 일반규칙이 대저택이나 주택의 일 부로 파악되는 지역에 적용될 수는 없으며 개별적인 구획정리(plotting)또한 비현 실적이다. 다수의 주거지가 속해있는 넓은 지역은 구상안에서 제외될 수 없다.
첫 번째 제외사항에 의거하여 지역의 범위가 정해지면 그 범위가 고정되어야 한 다. 개별적인 사례를 각각 다룰 수는 없다. 일반보상기금의 획득을 목적으로 최 초에 이루어진 가치평가에 의거하여 합당한 절차가 결정되어야 하며, 토지의 일 부분에서 ‘소유권자의 이익’이 사실상 침해되었다면 부당한 영향에 의한 보상의 문제도 포함되어야 한다. 주거지를 비롯한 모든 부지가 미개발지로 간주되는 경 우 모든 문제가 해결될 것으로 전망된다. 기존의 부지에서 주택지를 재건축할 수 있는 권리를 유지하게 하는 것도 포함되며 재건축의 권리는 본 구상안과는 별도로 지주의 법적 권한이 있을 때로 한정된다. 주택지의 재건축권한을 지주에 게 부여하지 않고 부지를 포함시키면 일반보상기금의 수령을 목적으로 한 개발 권의 가치평가에 어려움이 야기될 수 있다. 왜냐하면 기존의 주거지에서 생활이