1) 현행 보상 조항
230. 현재 보상과 관련된 주요 조항은 다음의 항목에서 찾아볼 수 있다.85) 제18항. 계획구상안의 규정 시행으로 인해 재산상의 부당한 영향을 받은 자가 보상을 청구할 수 있는 일반적인 권리의 규정
제19항. 특정한 경우에 한하여 장관에게 보상을 제외할 수 있는 권한의 부여 제20항. 특정한 경우에 한하여 보상의 자동적인 제외 혹은 제한의 규정 제22항. 청구권을 행사할 절차(시간제한 포함) 규정
제23항. 관련기관 및 당사자가 모두 동의하지 않는 한, 보상권 청구는 토지취 득법(1919)에 의거하여 임명된 공식 중재인이 결정한다.
제24항. 관련기관은 보상금이 인정된 자에 대하여, 청구권을 야기했던 구상안 의 조항을 삭제 혹은 수정할 수 있다.
2) 현행 법률의 원칙
231. 계획에 따른 규제와 관련하여 본 법(1932)에 명시된 보상의 주요 원칙 은 아래와 같이 요약할 수 있다.
85) 부록III에서 제18항, 19항, 20항, 22항은 편의상 제53항의 각각 “기존 건물”, “기존 사업”, “기존 사용”
과 함께 언급된다. 제21항은 보고서의 제9장에서 다루는 개발이익과 관련된다.
(1) 계획 구상안의 규정 시행에서 발생하는 재산상의 부당한 영향과 관련하여 보상금이 반드시 지급되어야 한다. 단, 관련 조항은 보상이 제외될 수 있다는 점 과 관련하여 본 법이 지정한 목록에 명기된 경우는 예외이다.86)
(2) 보상의 제외와 관련된 규정과 보상의 인정과 관련된 규정 간의 구분은 엄 격하다. 장관은 본 사항에 대한 재량권을 가지지 않으며, 보상금 전부 지급과 제 외사이의 중간 단계는 존재하지 않는다.
(3) 상기 명시된 경우라 하더라도 보상을 제외를 승인할 수 있는 장관의 권한 은 아래와 같이 (a)일반 지침과 (b)일부 경우에, 명확한 제한의 대상이 된다.
(i) 장관은 문제의 조항이 해당 지역의 사정과 관련하여 적합하고 타당함을 반드시 충족시켜야 한다. 또한 본 조항에 의하여 영향을 받는 토지와 인접 토지 의 성격, 위치, 기존의 개발정도를 고려하여야 하며, 본 구상안의 영향을 받게 될 자의 이해관계도 고려해야 한다(제19(2)(i)항, 19(5)항).
(ii) 명확한 제한이 가지는 가장 중요한 사항은, 주로 건물에 영향을 미치는 특정 조항과 관련하여 기존 건물과 기존 사용의 보류(제19(2)(ⅱ)항), 및 특정 이 유로 토지의 사용을 금지, 제한하는 조항과 관련하여 광물채석의 권리 보류(제 19(2)(iii)항)와 관련된다.
3) 현행 체계의 결함 및 난제, 해결책 제안
일반적인 의견
232. 현행체계 하에서 발생하는 어려움은 아래에 제시된 보상 법령의 세 가 지 결함에 기인한다.
(1) 보상이 제외될 수 없는 점과 관련하여 효과적인 계획에 필수적인 조항들이 존재한다.
(2) 보상 제외의 합리성과 관련하여 지역적 사정만이 고려될 수 있다.(제
86) 현재의 목적을 위하여 제20항에 명시된 보상으로부터 자동적 제외는 무시한다.
19(2)(i)항).
(3) 특정 조항과 관련하여 보상을 제외할 권한에 명확한 제한이 가해진다. 이 제한은 특히 기존 건물과 사용의 보류(제19(2(i)항 참고)라는 문제에서 계획의 심 각한 방해가 되며 개발과 조화를 이루지도 않는다.
이러한 모든 사항은 계획의 구상안이 시행되는데 있어 보상의 문제와 관련되 어 있다. 현행 법률이 보상금 수여에 관한 조건의 부과나 refusal of an application to develop를 이유로, 구상안 준비를 위한 결의안의 통과와 구상안의 시행 사이의 기간에 보상금을 지급하는 관련 조항을 만들지 않은 것은 옳다고 인정한다. 따라 서 이 원칙은 일시적인 개발 통제를 강화하기 위한 제출 법안에서 지속될 것이라 사료된다.
이 단계에서는 “개발권 구상안(development rights scheme)”의 범위 안에 속하는 토지에 대한 개발의 통제가 개발권의 주체인 국가의 감독 하에 있음을 상기하는 것이 바람직하다.“개발권 구상안”이 정상적인 도시계획 법안에 대하여 가지는 효력을 본 장에서 염두에 두어야 할 것이다.
보상이 제외될 수 없는 사항의 규정
233. 1932년도의 본 법령에 의거하여 보상이 제외될 수 없는 사항에 관한 조 항이 보상이 제외될 수 있는 사항에 관한 명시 조항보다 공익의 측면에서 중요정 이 적지 않음을 살펴보았다. 이 두 가지 사항 의 경계에는 명확한 원칙이 없음을 알 수 있었다.
예를 들면, 제 19 (1)항의 (a), (b), (c)절에 의거하여(토지 개발을 다룸) 건물의 수가 제한될 수 있다. 건물의 명적도 지정되고 디자인이나 외형도 규제된다. 단, 최소 면적은 보상의 의무 없이는 지정될 수 없다. 한편 면적의 문제는 쾌적성의 중요한 요인이다. 이 요인이 아닌 다른 요인을 바탕으로 하여 보상금이 청구되어 야 한다는 논리적인 근거는 찾기 힘들다. 다시 말하자면, 건물의 배치(lay-out)를 통제하는 조항과 관련하여 보상금이 현재 제외될 수 없다는 것은 비정상적으로
들린다. 예를 들어 건물이 특정한 각도에 위치하는 것을 적절한 접근 방법도 없 이 금지한다면 그 결과는 쾌적성이 손상될 뿐만 아니라 건강 조건에도 적합하지 않게 될 것이다. 세 번째 예는 다음의 사실에서 찾아볼 수 있는데, 제19(1)항의 (e)절에 의거하여 “건강에 해를 입히고 위험을 일으킬 가능성이 있다”(예를 들어, 토지가 심각한 홍수를 당하기 직전이므로)는 점을 근거로 건물이 보상 없이 금지 될 수 있다 하더라도, 생명의 위협을 이유로 건물의 사용을 금지하는 조항에 대 하여 보상금이 제외될 수 없다.
234. 이러한 맥락에서, 보상금은 제19(1)조 (e)절87)에 의거하여 발생하는 몇 몇 경우를 제외하고, 건물 사용의 완전하고 영구적인 금지와 관련하여 보상이 제 외될 수 없다는 사실을 언급해야만 한다. 그러므로 토지는 보상금에 대한 책임 없이 농업용으로 제외되거나 쾌적성을 확보하기 위한 건물 개발로부터 영구하게 제외될 수 없다. 그러나 “개발권 구상안”이 채택될 경우, 전국 어디든지 건물을 영구적으로 완전하게 보호하는 방식에 대한 어떤 어려움도 사라질 것이다. 그리 고 개발 지역내의 공개공지와 관련된 현행 법규의 수정을 제안하는 합당한 이유 가 있다고 판단하지 않는다.
보상을 제외하는 일반 권한에 대한 권고
235. 이러한 환경에서 보상을 제외하는 권한이 특정 보호조항의 대상으로 일반적으로 부여된다면 기존의 비판들이 충족될 것이라고 생각한다.
그러므로 계획 구상안에서 보상을 제외할 수 있는 조항을 승인하는 장관(혹은 중앙계획기관)의 권한은 본 법에 명시된 특정 조항에 대하여 제한되지 않아야 함 을 권고한다. 그러나 이 권한은 특정 일반 지침(236절)의 대상이 되며 아래(238절 에서 252절까지)에 언급된 몇몇 특별 예외 사항은 일반적인 것이 되어야 한다.
87) 상기 내용은 사실이다. 그러나 조밀도를 제한하는 조항 및 제19 (1)항 (g)절에 의한 “지대 설정” 관련 조항에 대하여 보상이 제외될 수 있다.
이러한 제안은 다음 사실의 관점으로 조명되어야 한다. “개발권 구상안”의 도 입과 함께, 국가는 개발권의 주체로써 미개발지의 개발을 통제할 것이다. 그리고 개발된 지역의 경우에는, 보상의 제외가 일반적으로 공정하다고 간주되는 점과 관련하여 계획으로 인한 규제가 세칙의 형태로 상당히 광범위하게 존재하게 될 것이다. 그러나 실행되어야 하는 예외사항과 제한이 존재하며, 이 문제는 238절 이하에서 다루기로 한다.
보상 제외 권한의 행사와 관련된 일반 지침
236. 현재의 법률 하에서, 보상을 제외할 장관의 권한(제19(1)항에 구체화되 어 있는 규정과 관련)은 다음과 같은 일반 지침에 따라 반드시 행사되어야 한다.
(1) 장관은 구상안의 목표를 고려하여 보상의 제외를 규정한 관련한 조항이 해 당 지역의 사정과 관련하여 타당하고 합리적임을 반드시 충족시켜야 한다(제 19(2)(i)항)
(2) 장관은 문제의 조항이 해당 지역의 사정과 관련하여 적합하고 타당함을 반 드시 충족시켜야 한다. 또한 본 조항에 의하여 영향을 받는 토지와 인접 토지의 성격, 위치, 기존의 개발정도를 고려하여야 한다(제19(5)(a)항).
(3) 장관은 보상의 제외와 관련된 조항으로 영향을 받는 자의 이해관계를 고려 하여야 한다(제19(5)(b)항).
이러한 지침들에 대해 수정을 제안하지는 않는다. 단, 상기 (1)에서 보상의 제 외에 대한 정당화로서 지역의 사정에 대한 제한은 예외이다. 그러나 국가적 기반 을 바탕으로 미래의 계획에 있어 중요한 문제가 제기된다. 요점은 다음과 같이 설명될 수 있다. 어느 토지 소유자가 산업 발전에 (말하자면) 적합한 토지를 가지 고 있다. 그러나 지역의 사정에 의해서가 아니라, 국익을 이유로 그 토지의 사용 이 금지되었다. 고용을 늘리기 위해서는 다른 곳에서 개발이 이루어져야 한다.
이와 같은 경우에 보상의 제외가 금지되어야 하는가? 일반 지침의 문제로 볼 때, 광범위한 국익은 지역적 사정에 못지않게 보상의 제외를 정당화시킨다고 전망한
다.
이에 따라서 장관(혹은 중앙계획기관)은 계획 구상안의 규정의 관점에서 보상 을 제외하는 것이 “타당하고 합리적이며 적절한”지를 고려하여, 지역적 사정뿐 만 아니라 국익 또한 고려해야 한다고 권고하는 바이다.
237. 편의상 한 가지 사항을 이 단계에서 더 언급하도록 한다. 보상의 제한 과 관련된 조항과 보상의 인정과 관련된 조항 사이의 구분은 엄격하다고 지적한 바 있고, 비보상과 완전보상 사이에는 어떠한 중간단계도 존재하지 않는다는 것 또한 지적한 바 있다. 장관은 보상의 지불이 가능한 경우에 보상의 토대를 수정 할 권한이 없다. 이러한 장관의 위치가 전적으로 만족스럽지는 않다. 왜냐하면 일반적인 규칙에 따라 산정된 보상이 손해로 인한 적정한 보상보다 의미가 큰 경우가 있게 마련이기 때문이다.88)
장관(혹은 중앙계획기관)이 보상이 제외되지 않은 곳에서, 계획으로 인한 규제 에 대하여 보상의 범위나 액수와 관련하여 재량권을 가져야 하는지의 여부에 대 해 고려해보았다. 그러나 이것이 실행 가능성이 없고 장관(혹은 중앙계획기구)에 게 공정하지 못한 부담을 지우게 될 것이라는 결론을 내렸다.
보상 제외 권한에 대한 특별한 제한(specific limitations)
(i) 건물에 대한 영구 보류
238. 건물을 대상으로 토지를 영구적으로 완전히 제한하는 일반 조항들과 관련하여 보상을 제외할 어떤 흡족한 사례는 없는 것으로 보인다. 그러나 제19(1) 항 (e)절에서 “생명의 위협”이라는 어구에 “건강에 위험 혹은 손상”이라는 어구 가 추가될 것을 제안한다.
88) 이러한 맥락에서 스콧 위원회의권고사항을 참고할 수 있겠다. 건설이나 업무의 사용자로 인하여 발 생하는 부당한 영향과 관련하여, 제재당국(Sanctioning Authority)은 보상금의 액수에 대하여 재량권 을 행사하여 보상이 직접적이고 실질적인 시장가치에 맞도록 해야 한다. 단, 특정 상황에서 합리적 이고 적절하다고 판단될 때에 한한다. (두 번째 보고서, Cd. 9229, 50절)
(ii) 건축제한선에 대한 규정
239. 본 법(1932)에 의거하여 기존 위치의 변경을 권고하지 않는다.89)
(iii) 기존 건물 및 사용 : “삶”의 부과
240. 본 법(1932) 제19(2)(ⅱ)항에 따라서 건물에 관한 특정 제한을 근거로 보 상을 제외할 수 없다. 단, 구상안이 다음과 같은 조항을 포함하는 경우는 제외한 다. 소유주가 (a) 기존 건물의 유지와 기존 사용의 지속할 수 있다. (b) “합리적인 용도 변경 및 적절한 경우에는 확장”이 가능하다. (c) 기존 건물을 대체(replace)할 수 있다. 즉, 건물이 파괴되거나 철거된 경우 2년 이내(계획당국의 허락하는 더 오랜 기한도 가능)에 새 건물(동일한 지상용적이어야 하며 공업 및 상업용 부지 인 경우에는 동일한 표면적이어야 함)을 건축할 수 있다. (d) 새 건물은 이전 건물 의 마지막 용도와 “동일하거나 유사한 성격의 용도”90)로 사용될 수 있다. 그러나 마지막 용도가 구상안과 반대되고 구상안에 의하여 “불건전하거나 불쾌한 성격”
을 지니는 경우는 제외하며, 그러한 용도로 건축된다면 보상금 없이 파괴할 수 있다. 즉, 구상안이 기존의 건물 및 용도를 보호하거나, 건물과 관련된 모든 규정 및 제19 (1)항 (a)에서 (e)절까지에서 성립된 사용에 대하여 보상금을 지급하여야 한다.
“기존 건물”과 “기존 용도”는 이 보고서의 부록Ⅲ에 수록된 본 법의 제53항에 정의되어 있다.
기존 건물 및 용도에 대한 이러한 보호 규정들은 부분적으로 의회의 법안 통과 시에 이룩한 양보의 결과이다. 그러나 이 규정들의 주된 특성은 1931년에 처음 도입된 법안에 포함되어 있었고, 이 법안은 개발된 지역의 계획 통제의 확대라는 관점에서 “이미 개발된 토지의 소유주의 합법적인 이익을 보호하는 것”91)이 필 요하다고 간주하였다.
89) 제19(1)(k)항 참고. 이는 제19(2)(v)항에서 건축제한의 대상이 된다.
90) “유사한 용도”라는 어구는 범위가 불명확하다는 이유로 비판받았다. 그러나 그 사항에 대한 권고는 하지 않는다.
91) 1931년 도시농촌계획법안에 관한 보건부의 의사록. 정부간행물 3846호. 본 법안은 취하되었다가 1932년에 다시 제출되었다.
구상안이 시행된 이후에 적용하는 기존 권리 보호 조항들은 심지어 더욱 강력 한 보호에 의해 임시개발기간 동안 보충된다. 제10(3)항을 단서로 한 용인 아래, (1) 기존 건물들이 파괴되거나 폭파된 경우 동일한 지상용적(상업 또는 공업용 부지인 경우는 동일한 표면적)의 건물로 교체하기 위하여 2년 이내에 제출된 신 청서는, 임시기간(interim period)동안에 거부당할 수 없다. 단, 구상안에 의하여 새로운 건물이 건축제한선을 침범하거나 구상안에 보류가 제안된 경우는 제외한 다. 그리고 (2) 새로운 건물의 사용 신청은(이전 건물 건물이 파괴되거나 폭파 된 지 2년 안에 새 건물의 건축이 시작됨을 전제로 함) 그 용도가 불건전하거나 불 쾌한 성격이 아닐 경우에는 이전 건물의 용도와 동일하거나 유사한 특성의 목적 을 위하여 사용할 수 있다.
241. 전술한 단락에서 설명된 조항의 효과는 부적합한 건물과 용도들을 보 존하게 될 것이다. 그 이유는 계획기관이 “부적합한 용도”의 증가로 인한 기존 지역의 피해를 방지할 수 있고 또한 기존의 “부적합한 용도”가 자연스럽게 소멸 되도록 구상안의 지역지구제(zoning) 조항들을 강화시킬 수 있음에도 불구하고, 기존 건물 및 용도를 다루는데 있어 보상 없이는 아무것도 할 수 없기 때문이다.
본 중간보고서 17절에서는, 계획의 권한에 대한 특정한 제약들이 중앙계획기 구로 하여금 전쟁 피해 지역에서 “부적합한 사용자”를 파괴하여 발생할 수 있는 기회의 이익을 취하지 못하게 함을 지적했었다. 그러나 이는 보다 큰 문제의 단 지 한 면일 뿐이다. 전쟁 피해 지역의 진실은 전쟁으로 전혀 피해를 입지 않은 재개발을 필요로 하는 지역의 진실과 같다.
기존 건물의 사용, 유지, 대체, 확장할 권리가 영구히 존속하는지에 관한 문제 는 건물이 구상안의 조항에 부합하지 않음에도 불구하고(부적합성은 잘못된 용 도와 더불어 과잉밀집이 원인일 수 있다) 개발된 지역의 재계획과 관련하여 근본 적인 요소이다. 한편, 어느 때에 무슨 이유로든 보상 없이 기존 건물을 제거하거 나, 관리, 대체, 확장 혹은 사용을 금지하는 것은 적절하지 못하다. 다른 한편으로 는, 보상이 지급된다 하더라도 부적합한 건물을 대체하고 기존 용도를 영구히 유