21. 각각의 필요성에 맞는 바람직한 용도로의 균형 있는 배분은 국가적인 요구사항을 체계적으로 조사함으로써만 가능하다. 이는 해당 토지의 사용에 대 한 주장이 분분하고 이익이 서로 상반되기 때문이며 다음 같은 요구들이 있다.
(1) 예비농지
(2) 도심지 외곽의 공개공지, 운동장, 해변 지역, 국립공원, 미관지구 등의 보전 (3) 도로, 철도, 공항 등 교통시설 확충의 필요
(4) 국방의 필요
(5) 새로운 건축물 개발 - 공장, 상점, 주택, 복지센터. 위성도시나 전원도시의 원칙이 적용되는 경우 완전히 새로운 주거의 중심지가 포함될 수 있다. 이러한 목적을 위하여 하수처리장, 유수지, 발전소, 학교, 병원, 시청 등 부수적인 서비스 가 필요하다.
22. 서로 상충하는 의견들을 해소하고 다양한 요건에 맞도록 토지를 배분 하는 것은 체계적인 계획에 따라 특정 목적에 최선의 토지를 선별함을 기반으로 하여 진행되어야 한다. 또한 이 때에는 개별적인 토지에 부여될 수 있는 기존의 가치는 별개로 다뤄야 한다. 연안 지역, 미관지구, 기존 도심지의 외곽지역은 모 두 주택지나 공업지 개발을 목적으로 고층 건물을 건설할 가치가 발생할 수 있 다. 그러나 쾌적성의 유지나 토양의 비옥도가 농업에 적합하다는 등 국가의 이해 에 따라 건축물을 규제할 수도 있다. 이와 유사하게 기존의 대도시가 팽창되는 것을 방지하려 할 수도 있다. 이러한 목적으로 인하여, 규제가 없을 경우에는 개 발로 인한 막대한 대가를 지속적으로 치러야 할 대다수의 토지에 대하여 건축물 을 제한하게 할 것이다.
현행 계획 관련 법규로는 이러한 조치를 취하는 것이 현실적으로 불가능하다.
왜냐하면 지역 개발 당국이 개발가치를 박탈당한 모든 토지소유주에게 보상하여 야 하는 책임이 따르기 때문이다. 이러한 관점을 토대로 인지할 수 있는 두 가지
사실을 명심해야 한다. 첫째, 장래 개발에 대한 기대로 창출되는 잠재적인 개발 가치는 실제 개발이 필요하거나 개발 가능성이 있는 지역보다 더 넓게 퍼져 있 다. 둘째, 올바르게 입안된 계획은 토지의 총 가치를 떨어뜨리지 않는다. 다만 일 부 지역의 가치는 높아지고 일부는 낮아지도록 토지가치를 재분배하게 된다. “부 유가치(floating value)”와 “유동가치(shifting value)”라는 원리는 토지 이용에 대한 규제의 부과와 토지 취득에 관하여 지급되어야 할 보상금의 액수와 관련되어 각 기 큰 중요성을 가진다. 왜냐하면 결과적으로 볼 때 보상금은 실제 손실분을 초 과하여 지급될 뿐만 아니라 실제 피해를 입지 않는 토지가치에 대해서도 지급되 기 때문이다.
부유가치(floating value)
23. 잠재적인 개발 가치는 본질적으로 투기성을 지닌다. 건설에 대한 기대 가 문제의 특정한 토지를 비롯하여 다른 어디든지 조성될 수 있다. 그러나 토지 의 특정 지역에 실제 건물이 들어서기까지 5년에서 25년 이상이 걸리기도 한다.
잠재적인 토지의 가치 대비 현재 가치는 개발 결정의 여부와 개발시점, 다른 토 지가 개발 우선권을 획득할 위험성 등을 산정하여 결정한다. 도시가 점차 외곽으 로 확장되면서 이 도시를 중심으로 사방에 위치한 외곽지역이 전부 개발이 가능 하다면, 이러한 지역의 소유주들은 저마다 다음 개발은 자신의 토지에서 이루어 져야 한다고 주장할 것이다. 그러나 과거 연평균 개발 수요가 나타내듯 수요의 양은 현재의 가치를 지니는 그러한 기간 동안에 어느 한 쪽 지역만을 흡수할 수 있을 뿐이다.
24. 잠재적 가치는 필연적으로 “부유가치”가 된다. 한편 실제 개발 목적에 필요한 부지들 중 유동성이 정주하는 곳을 예측하는 것은 불가능하다. 미개발지 의 일부가 강제 수용되거나 개발이 금지 될 경우 해당 토지의 소유주는 토지가 지니는 유동적인 수요의 가능성에 대한 가치 손실만큼 보상을 받는다. 이 때의
가능성은 산술적인 양으로 환산하기 힘들다. 실제로 이러한 과정이 어느 광범위 한 지역에서 끝없이 반복되면 산정된 가능성의 합은 실제의 가능성을 훨씬 초과 하게 된다. 왜냐하면 실제 발생하는 수요에 제한되는 부유가치는 토지 전체로 지 정되기 때문이다. 따라서 과대평가가 이루어지게 된다. 제4장에 권고된 “개발권 구상안”과 관련하여 전문가가 제출한 증거의 일부를 다음과 같이 인용하고자 한 다.
“과대평가가 이루어지는 이유 중 하나는 토지의 한 구획이 개발지로 고려 될 때, 건축물의 조성이 이루어진다는 기대 말고는 아무것도 고려해 보지 않 기 때문이다. 이러한 ‘부유가치’는 그 이름대로 도심지의 외곽에 위치한 독 립된 지역으로 여겨지는 미개발지의 어디에나 생성될 수 있다. 이러한 지역 들이 총체적으로 고려될 때 각각의 모든 지역이 ”부유가치“를 확보하지는 못한다. 이는 건설부지에 대한 수요가 모든 지역에 동시에 지정되어야 함을 가정하기 때문이다. 그러나 이러한 수요는 실제로는 총체적이지도 않고 동 시에 발생되지도 않으며 각기 다른 부지에서 시간차를 두고 지정된다. 그러 므로 ‘총체적인’ 가치평가방식이 가치평가가 이루어지는 시점에서 동시에 모든 지역에 수요가 지정됨을 나타내지는 않는다. 따라서 ‘총체적인’ 가치평 가는 개별적인 가치평가의 합보다 작다.”
동일한 출처에서 다음과 같은 구문도 인용하고 있다.
“어느 지역이 가지는 개발권의 내재적 가치보다 높은 가격으로 개발권 전 체를 구매한 자가 있어서는 안 된다는 점은 명백하다. 이러한 가치는 ‘부유 가치’가 실제보다 높은 지점에서 결정될 가능성이 포함되도록 잠재적인 총 수요가 인공적으로 증가되는 경우에 도를 넘게 된다.”
25. 효과적인 계획의 최대 장애물로서 개발금지라는 극단적인 조치가 취해 지는 경우 보상에 대한 불명확한 책임을 초래하는 것이 계획 당국이 가지는 두려 움이었다. 그리고 제출된 증거가 거의 이구동성으로 주장하는 바는 보상금 청구
의 유발에 대해 당국이 가지는 거부감에는 “부유가치”가 큰 역할을 한다는 것이 다. 이와 관련하여 보건부 산하 도시농촌개발계획(Town and Country Planning) 자 문위원회가 작성한 전원지역의 보전(Preservation of the Countryside)에 대한 보고 서26)의 일부를 다음과 같이 인용하는 바이다.
“농업용을 제외한 모든 건축물이 광범위한 지역에서 영구적으로 금지된 다면 이 지역이 지니는 잠재적인 건축물의 가치손실분도 반드시 보상되어 야 한다. 합리적인 계산 하에서 보면, 전원 지역 100,000 에이커에는 이 구상 안에 따라 평생 동안 100가구 정도가 건축될 수 있다. 따라서 해당 구역 전 체에 건축물 제한으로 인한 ‘잠재적 건물의 가치’의 손실은 오직 100가구에 만 한정될 것이다. 그러나 잠재적 건물의 가치는 필연적으로 ‘부유가치’이므 로 이 가치가 어디에 지정될 지를 예측하는 것은 현실적으로 불가능하다. 따 라서 토지 100,000 에이커의 소유주가 다수일 때, 잠재적 건물가치의 손해에 대하여 각 소유주가 개별적으로 청구한 것이 인정되는 경우(현행 체계에서 는 인정된다) 보상 총액은 막대해질 것이며, 실제 손실액의 총합을 초과하게 될 것이다.”
“부유가치”라는 요인은 미개발지의 공공수용과 토지이용 규제 부과에 대해 지 급되는 보상에 영향을 미치는 것이다.
이전가치(shifting value)
26. 토지이용을 국가가 통제하게 되면 현행 계획 관련 법규나 여타 다른 법 규에 의해 시행되면서 토지 가치의 이동을 야기한다. 즉 어떤 토지의 가치는 증 가하는 반면 다른 토지의 가치는 하락하게 되는데, 이 때 토지 가치가 파괴되는 것은 아니다. 계획에 관련된 규정이 개발의 총수요나 연평균 개발비율에 실질적 인 영향을 미치지는 않는다. 예를 들어, 도심지 외곽의 토지 일부가 개발금지로
26) 1936년 7월 작성, 42절.
인하여 건설을 용도로 한 시장에서 제외된다면 잠재적 건물가치는 단지 다른 토 지로 이동할 뿐이며 가치의 총합에는 실질적인 영향을 미치지 않는다. 그러나 개 발이 금지된 토지의 소유주가 입는 손실은 명백하다. 따라서 소유주는 관계당국 이 개발금지 조치를 취하지 않았다면 개발될 수도 있었다는 점을 근거로 자신의 토지에 대한 잠재적 개발가치에 대해 최대한의 보상을 청구할 것이다. 개발금지 를 당한 토지가 이전에 가지고 있었던 가치는 이동하여 다른 토지에 귀착되며 이 토지에 대한 소유주는 개발을 위한 토지 수용의 기회가 증가하는 데 따른 이 익을 향유하게 될 것이다.
공개공지나 여타 공공의 목적을 위하여 구매되면서 토지의 일부가 건설을 용 도로 한 시장에서 제외되는 경우 이와 유사한 가치이동이 발생할 수 있다.
27. 이론상으로는 토지의 가치가 증가한 소유주들에게 징수한 “개발이익”
기금을 통해 개발금지로 인해 가치가 하락한 토지의 모든 소유주에게 보상하는 것이 가능하다. 그러나 현실적으로는 이러한 방식으로 보상과 개발이익이 균등 화될 수 있는 구상안이 마련된 적은 없었다.27)개발이익을 확정하려할 때 즉각적 으로 발생되는 문제가 있다. 즉 다른 요인은 배제한 채 토지의 특정 구역이 다른 토지에 부과된 규제로 인한 직접적인 결과로 증가한 가치의 액수만을 어떻게 환 산할 것인가 하는 문제이다. 규제의 결과로 인한 가치의 이동은 이미 기존의 건 물 가치를 지니고 있는 토지나, 농업적 가치만을 가지는 토지나, 부분적으로 건 물이 들어선 토지나, 근거리 혹은 원거리에 있는 토지 등으로 이루어질 수 있다.
어떤 경우이든지, 가치의 증가는 수년간 구체화되지 않을 기대가치 뿐이며 몇몇 경우는 전혀 구체화되지 않을 수도 있다. 향후 다른 요인들이 가치의 이동에 영 향을 줄 수도 있다. 주어진 부지의 개발이 완료되어 소유주가 증가된 가치로 인
27) 상기 이상적인 구상안은 도시농촌계획법(1932)의 개발이익에 관련된 조항으로 성취할 수 없다. 21항 은 편의를 위하여 부록 III에 수록되었다시피, 계획 당국이 계획안의 조항을 실행하거나 계획안에 의한 업무를 수행함으로 인하여 발생한 사유재산의 가치 상승분 중 75퍼센트를 징수하도록 규정하 고 있다. 대체로 개발이익은 최대 14년 내에 현실화되었을 경우만이 환수할 수 있는데 반하여, 보상 은 계획안이 실행되는 시점에서 즉각적으로 청구할 수 있다. 개발이익의 주체는 9장에서 상세히 다 룬다.