12. 위의 문단에서 제시한 것과 같은 요구들이 제공되기 위해, 조직에서 필 요한 것들을 살펴보는 것이 필요한데 이를 고려하기 위해서는 계획의 역사와 지 금까지 정착되고 이용 가능한 계획조직을 조사하는 것이 바람직하다.
토지의 계획적 이용 개념은 1909년의 주택․도시계획법에 처음 제시된 것이 다. “개발 중에 있는 토지나 건축 목적을 위해 사용된 것”으로 제한하고 주로 부 정적인 성향 임에도 불구하고, 그 법은 지주가 공중위생과 건축 집행과 조례와 일반 금지법(the common law of nuisance)에 따를 뿐, 원하는 어떤 주제의 관습 이든지 그의 토지를 개발하는 기존의 자유를 수정하는 사회적 진보의 중요한 척 도로 나타났다.
1909년 법 하에 계획권한은 자치구 의회와 도시와 지방 행정구역에 있었지만, 1919년 주택, 도시 계획, 기타, 집행은 계획 준비를 위한 공동 위원회를 세운 두 개 혹은 그 이상의 의회에 위임했다. 기존 계획법은 1925년 도시계획법과 1929년 지방정부법에 의해 그 이상의 개정안과 통합되었고, 연합위원회의 선거권자가 되거나 지방의회에 의해 양도된 계획권한을 수용함으로 인해 시의회는 계획에 참여하도록 권한을 부여받았다.
그러나 이러한 더 넓은 범위의 계획권한 확대는 전체 토지 유형의 확대와 일치 하지 않았다. 그 권력은 경험의 결과로 행사되어 질 수 있었고, 많은 지역에서
15) 위원회로서 우리의 임명을 발표함에 따른 논쟁에서 레이드(Reith) 경은 “방해, 선택 또는 지연” 재건 사업을 포함한 위탁사항에서 “손상된(being prejudiced)"이라는 단어를 명확하게 만들었다. (상원보 고서, 1941년 1월 29일, cols. 260~262)
나타난 계획권한에 대한 요구는 (1) 적절하게 개발의 윤곽이 형성되어야 할 필요 가 있는 재건 지역을 세우는 것과 (2) 교통 설비의 발달에 의해 접근하기 쉽게 만들어졌고 무차별하거나 바람직하지 않은 건축에 의해 그들의 오락시설이 없어 진 또는 없어졌을 지역을 보호하도록(cover) 확대되어져야 했다. 하지만 토지의 정의에 포함되어 있지 않은 것이 건축 목적을 위해 사용된 듯하다. 이런 요구들 은 계획을 완전하게 하기 위해 쓸모 있는 곳과 재개발 될 것 같지 않은 계획적으 로 만들어진 토지, 너무 멀어 계획이 필요하지 않은 토지를 제외시키는 조건으로 안정/불안정 여부나 도시/국가 여부에 상관없이 토지 계획의 윤곽(outline)을 설 정하는 1932년 도시 및 농촌계획법을 제정하게 되었다. 이 법은 현재 정부의 법 률이다.
13. 1932년 법에 의해 제공된 체계는 본질적으로 지역 유권자를 책임지는 지역 공동체들의(개별적 지방정부든 지방정부 연합체든) 주도권(initiative)과 재 정 자원에 기초한 지역 계획의 하나이다. 보건부(Ministry of Health)는 특정한 중앙 통제의 힘을 행사했지만, 법률 구조는 부서의 권력이 의회에 의한 지역 계 획권의 실행이 긍정적이고 건설적이기 보다 제한적이고 규제되어진다고 인식되 어지는 것을 명확하게 했다. 그 부서는 주도권이나 재정 보조권의 어떠한 영향력 도 가지고 있지 않는다. 그리고 법적 언어(language of the Act)들이 나타날 때, 그 기능은 대부분 지주의 소유권을 공정하게 사용하는 것을 보호하는 준사법적 인 공동체의 것이다.
14. 이 체계가 토지 이용의 가치 있고 필요한 통치 수단으로 구성됨에도 불 구하고, 어느 정도의 일반적 결함을 가지고 있다. 그 중 가장 중요한 것들은 다음 과 같다.
(1) 1932년 법에 담겨진 계획권한은 단지 묵인된다.16) 비교적으로 영국 전역
16) 1919년 주택․도시계획법(The Housing, Town Planning, etc., Act, 1919)은 20,000명 이상의 인구의 모든 의회와 지방 자치구들에게 계획을 준비하고 정해진 날 이전에 보건부에 제출하도록 하는 법적 의무를 만든다. 그러나 1925 도시계획법(Town Planning Act)을 통합하는 것을 포함한 이 조항이
중 작은 부분이 효과적인 계획 전략에 의해 보호(cover)되고 있으며, 계획17)을 준비한 결의 진행의 첫 단계를 시행시키지도 못한 지방의 넓은 지역들과 특별히 중요한 도시와 지역이 있다.
(2) 이미 지적된 것과 같이, 1932년 법의 한계 안에서의 계획 전략은 국가적 관점이 아니라 지방적 관점이다. 유권자 지역 공동체로서 책임져야 할 지방정부 는 그들이 당국의 자체 재정과 구역(district) 교환을 조정할 것이라는 결과를 목 적으로 대부분의 개발과 계획의 문제들을 자연스럽게 고려한다. 기존의 도시 지 역 이상의 개발을 포함하는 지주의 제안은 비록 개발이 발생하는 것을 반대하는 유일한 이유가 그러한 개발의 방해가 무거운 보상금의 지불을 부담하는 책임을 수반할 뿐 아니라 상당한 수입률 증가를 허용치 않을 것이라는 것을 기억했을 때, 국가적 관점에서 적절한 입지가 다른 장소일지라도 지방정부에 의해 거절되 는 것은 익숙하지 않은 것 같다.
(3) 1932년 법 하에 지방정부 계획권한은 대부분 규제정책의 성격을 가지며, 제한된 단계를 제외하고는 명확한(positive) 개발을 착수(undertake)하고 확보하 는(secure) 것이 불가능하다; “개발이 발생한다면, 계획 전략은 일정한 방법만을 발생시킬 것이다; 계획 지역의 어느 일부분에서는 실제 발생하는 것을 지키지 (secure) 못한다.”18)
1932년 집행에 의해 폐지되었다. 1919년부터 부서는 지역에서 필요시 되는 계획을 조사한 후 만족한 다면 계획을 준비하기 위해 위임을 요구할 수 있는 힘을 가지게 되고, 응하는 것에 실패한다면 스스 로 준비해야 한다. 그러나 실행에서 이 권력들은 시행되지 않았다. - 1938년 7월 도시계획 자문위원 회의 지방보고문 36문단
전체 면적 계획이 수립된 면적 계획이 집행되지 않았지만 계획적 해결책이 승인된 면적 영국
웨일즈 스코틀랜드
32,209,112 5,139,103 19,453,618
1,664,862 (5%) 55,187 (1%) 89,409 (4%)
23,609,740 (73%) 1,870,078 (36%)
1,711,553 (9%)
합계 56,801,833 1,809,458 (3%) 27,191,371 (48%)
17) 1942년 6월과 관련된 전략은 다음과 같다.
18) 1935년 위성도시와 전원도시의 부서별 위원회의 보고서 Note A.
보건부에 의해 발표된 “전략의 준비에 관한 기록”에서 “계획의 준비는 개발이 근접한 미래에 반드 시 발생할 것이라는 예측을 암시하거나 언급한 토지의 활발한 건축 개발을 증진시키려는 의도를
15. 언급된 일반적 결점과 중심의 명확한 방향 부재에 의해 불리한 입장에 있던 계획 체계가 지금까지 발전한 것은 최상의 사회적 국토이용을 확보하는 데 에 적절하지 않다는 것이 점차 명백해졌다. 게다가 계획요인과 실행의 발달은 경 제와 산업 또는 사회의 전략적 요구(requirement)와 보조를 맞추지 않았다. 1914 년~18년의 전쟁 이후 20년 동안 새롭게 등장한 특정 사회 문제들은 낙후된 지역 으로 인구 이동과 특정 지역과 도시로 산업과 인구가 집중 증가함에 따라 대부분 발생된 것이며, 1937년 바로우(Barlow) 위원회의 임명으로 최고점에 달하였다.
위원회에게 다음과 같은 과업지시사항이 요구되어졌다.
“현재 영국의 산업 인구의 지리적 분포에 영향을 주는 원인들과 미래의 분포 변화가 가능한 방향을 조사할 것, 특정한 산업과 지역이나 거대 도시의 산업 인구의 집중으로부터 어떤 사회적 경제적 전략적 불이익이 발생하는 지 고려할 것, 만약 그러한 점이 있다면 국가적 이익과 연관하여 어떤 개선 방안이 있는지 보고할 것”
위원회는 장기 세부 조사 후에 다음과 같은 두 가지 결론을 최초로 명시했다.
(1) 위원회 이전에 문제의 성격과 위기의 관점에서 국가적 행동은 필요하다.
(2) 이 목적을 위해, 중앙정부는 범위와 특성에서 전국적일 것이 요구된다.
따라서 그들은 산업의 입지를 조사하고, 알리고, 규제할 목적으로 국가 위임 법령에 의한 조직을 제안했다. 위원회 역시 국가 행동의 목표가 (1) 집중된 도시 지역의 재개발 (2) 그런 지역들의 산업과 산업인구의 분산화 (3) 적절한 산업의 다양성과 연관하여 영국의 다양한 구획이나 지역들 전반에 걸친 산업 개발의 적 절한 균형 장려를 포함해야 한다는 것에 동의했다. 그들은 노동 공급, 시장, 교통 과 권력, 공동체의 사회적 위락물의 필요성, 전략적 사고의 관점에서 산업의 요 구사항들을 기억하면서 이 목표들을 이행하여, 중앙정부는 어느 지역에서 분산
수반하지 않는다. 기록의 목적은 개발이 따라야 하고 가치의 기존 특성을 유지해야 하는 개요 (outline)를 서술할 때 개발을 통제하고 안내하는 것이다.
화가 타당한지와 성취될 수 있는 가능한 방법들을 고려해야 한다고 생각했다. 그 들은 중앙정부가 국익의 수정이나 상관관계의 관점으로 모든 현재와 미래의 계 획 전략을 면밀하게 살필 권리를 가진 것과 조사를 지시하고 산업 입지에 의해 영향을 받을 토지, 농업, 편의시설 등의 다양한 자원 정보를 수집할 의무를 가졌 음에 역시 동의했다. 그들은 지방자치제가 도시적 기초보다 지역적으로 필요한 개발을 하도록 장려되어야 한다는 것과 재정적 보조가 중앙정부에 의해 승인되 는 개발의 경우 정부 자금 사용이 가능해야 한다는 관점을 나타냈다.19)
명확한 중앙정부의 정책방향 하에서(under positive central direction) 계획의 새로운 개념으로의 진보는 국가 계획 발전의 전환점을 나타낸 바로우(Barlow) 위원회의 권고로 구체화되었다. 우리가 보는 바와 같이, 모든 미래 개발의 성격 과 상황이 국내든지 산업이든지 마침내 인구 분배, 국방의 문제, 통신과 농업의 요구(claims)와 같은 의견(consideration)에 의해 통치되어야 한다는 권고들은 받 아들여져야 한다. 그리고 이것으로부터 개인적․ 지역적 주도(initiative)는 국가 통제를 받아야 한다. 이 필수적 결론은 개인 주도와 기업의 억압을 포함하는 것 이 아니라, 국가가 작동될 지욕을 결정해야 한다는 관점의 수용을 포함한다.
16. 중간 보고서에서 우리는 1941년 2월 26일 레이드(Reith)경에 의해 만들 어진 의견20)을 언급했다. 전쟁 후 도시와 농촌의 재건을 위한 준비 사업에서 그 는 다음의 가정에 의거하여 행동하도록 위임 받았다.
"(1) 계획의 원리는 국가정책으로 받아들여질 것이고 몇몇 중앙의 계획당 국에 의해 요구될 것이다.
(2) 위임은 농업, 산업 개발과 교통과 같은 문제들에서 명확한 정책으로 진행될 것이다.
(3) 몇몇 서비스는 전국을 단위로, 일부는 지역적으로, 일부는 지방적으로 해결책을 요구할 것이다."
19) 상위에는 요점만 관련된, 위원회에게 만장일치로 받아들여진 9개의 결론은 Barlow 보고서, Cmd.
6153 428문단에 제시되어 있다.
20) 1941년 2월 26일 상원 보고서 col. 507~8
그리고 우리는 조사의 초기 단계에서 도시와 지방 계획, 농업, 산업 발전과 교 통이 효율적인 전쟁 후 국가의 물리적 재건에 필수적이라는 문제들에 대한 명확 한 정책으로 중앙 계획의 위임을 확고하게 납득시키게 되었다고 언급했다.
1942년 2월 1일 Reith 경21)과 1942년 4월 21일 각하(lordship)22)는 중앙계획기 관 하에 국가적 계획 원리의 정부의 명확한 수용을 공표했고, 1942년 첫 번째 단 계가 노동․계획부(Minister of Works and Planning)라는 새로운 이름하에 영국 의 보건부와 웨일즈의 건설부(Ministry of Works and Buildings)에서 형식적인 도시와 지방 계획 기능의 변혁을 시행하는 노동․계획부 장관에 의해 채택된 방 향으로 정부를 수립하는 정부의 계획안(proposals)을 설명하였다. 장관은 첫 단 계이지만 반드시 뒤따라오는 장기적(far-reaching) 결과를 명확하게 만들기 위해 노력하고 있다는 것을 언급했다. 새로운 정책과의 관계에서 많은 중요한 문제들 은 결정을 남겨둔다. 몇몇 문제들은 위탁상황 외적인 것에 달려있다. 예를 들어, 우리는 적용되는 수단들이나 장단기의 여부, 국가 계획의 특별한 목표들과의 관 계와 관련 되지 않는다. 이것들은 우리가 문제들이 해결되는 가능한 방법들을 기 억했어야 함에도 불구하고, 우리의 권고들이 어떤 특정한 해결의 채택에 좌우되 지 않는다는 것을 지적했듯이 대부분 경제적 환경에 의해 지시되어져야 한다.
17. 그러나 우리의 권고에 기초하여 만들어 져야 하는 계획의 명확한 (positive) 측면에 대해서 두 가지 가정이 존재한다.
우리가 만든 첫 번째 가정은 국가 계획이 국내 사무 행정에서 현실(reality)과 영구적 특징(permanent feature)이 되려는 경향이 있다는 것이다. 우리는 개개인 의 복지와 사회의 경제적 효용을 안전하게 지키는 관점에서 토지 활용을 확보하 도록(ensuring) 규제할 것이고 이것은 공익이 사적 이익이나 지주들의 요청과의 종속관계를 수반한다고 인식되어질 것이라 가정한다. 계획에서 이 개념에 대한 제한 없는 수용은 성공적인 재건 정책에서 중요하며, 국가 활동의 모든 측면에서
21) 1942년 2월 11일 상원보고서 col. 753 (et seq.) 22) 1942년 4월 21일 상원 매일 보고서, col. 672.
결국 토지에 의존하게 한다. 인구가 밀집될수록 제한된 지역에서 요구되는 서비 스의 공급을 가능하게 하기 위해서 더 집중적인 토지활용이 이뤄진다; 사회의 생 산 조직이 더 복잡해지고, 고도로 발전할수록, 사회를 위하여 또는 사회에 의해 토지활용의 통제가 시행되어져야 한다.
보상과 개발이익의 어려움에 대한 분석에서 우리는 고도로 발전된 경제에서의 본질적인 문제에 대한 대부분의 시도들이 지주들이 순수하게 개인적으로 사용하 고 있는 토지에 대한 기존의 법 지위로부터 발생된다는 사실을 이해할 수 있었 다. 아마도 그것은 초기 통신의 산업화와 제한된 설비에서는 불가피했을 것이다.
그러나 더 이상 우리는 현재의 개발 단계를 유지할 수 없으며, 우리의 제한된 천 연자원의 적절하고 효율적인 활용을 위해서는 관리(operate)가 필요하다. 도시와 국가계획은 그 자체로 끝나지 않는다; 사회 전체의 이익이 가능한 토지 활용을 보증하는 도구이다. 자연에 의해서는 고정될 수 없다. 섬기도록(serve) 계획되어 진 사회의 상황을 향상시켜야 한다.
이것은 두 번째 가정을 이끌어 냈다. 우리가 지적했듯이 국가계획의 장이 이미 정부23)에 의해 수용되어진 반면 남아있는 많은 일들이 실행에 옮겨져야 하고, 미 래 계획정책의 양상과 집중화 정도가 명확하게 결정되지 않았지만 우리는 보다 분명히 할 것을 원한다.
우리가 가정했던 효과적인 재건을 위해 필요하다고 여겨지는 체계는 중앙계획 기관에 의해 시작되고 통제되는 높은 단계의 국가 계획 중 하나로, 국가적 사고 뿐 아니라 지역적 사고를 하고, 토지의 이용과 개발의 사회적 경제적 측면의 조 사 구성에 기초하여 시행하며, 정책의 적절한 집행에 필요한 국가 재정 자원을 지원할 것이다.
그러므로 우리가 가정한 중앙계획기관은 아직 존재하지 않는 조직이며, “계 획”은 최근까지 어떠한 법률이나 공공의 인식과 연결되어 있지 않는 의미를 가 진다.24)
23) 위의 16문단을 보라.
24) Ⅺ장에서 우리는 중앙계획기관의 구성을 언급하고자 한다.