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(1)

기성시가지 정비기법에 관한 연구 - 주거지역을 중심으로 -

Policy Tools for Rehabilitation of Built-up Residential Area

민범식․이왕건․이영아

(2)

연 구 진

연구책임․ 민범식 연구위원 연구반 이왕건, 이영아 책임연구원

국토연 2002-16 ․ 기성시가지 정비기법에 관한 연구 -주거지역을 중심으로-

글쓴이․민범식, 이왕건, 이영아 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2002년 12월 27일 / 발행․2002년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712)

전화․031-380-0426(정보자료팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2002, 국토연구원

이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

(3)

서 문

2000년대에 들어 우리나라에서 기성시가지 주거지역의 생활인프라 정비에 대 한 관심이 높아지고 있다. 1960~70년대 토지구획정리사업 등에 의해 개발된 기 성시가지의 주거지역은 도로, 공원, 주차장 부족 등으로 인해 주거생활환경이 열 악하며, 주택의 경우도 건축시기가 20~30년이 경과하면서 노후화하고 있다.

그 뿐만 아니라 1980년대에 들어와서 기성시가지 주변에 신시가지가 대규모로 개발되면서 기성시가지의 주거지역은 사회적으로 저소득, 고령화된 인구가 집중 되어 신시가지와 주거환경 및 소득격차도 심화되고 있다. 이에 따라 기성시가지 의 주거환경을 새로이 정비할 필요성이 점차 증대되고 있는 실정이다.

마침 정부에서도 그동안 검토하여 왔던 기존의 도시재개발법을 확대 발전시켜 올해 연말에 ‘도시 및 주거환경 정비법’으로 개편하였다. 기존의 도시재개발법에 서는 주택의 노후불량정도가 심각한 지구만을 대상으로 하여 기본계획을 수립한 것과는 달리, 노후한 일반문제주택지역을 포함하여 포괄적인 정비계획을 수립할 수 있는 가능성이 열려 있다.

기성시가지 주거지역 전체에 대해 계획을 수립하려면 보다 포괄적인 계획기법 과 그에 따른 정비수단이 필요한데, 지난해 연구한 ‘도시환경개선을 위한 기성시 가지 정비방안 연구(2001)’는 전자에 해당하는 기성시가지 계획기법을 연구한 것

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이라고 한다면, 올해에는 그 후속연구로서 후자에 해당하는 정비수단에 대한 연 구를 수행하게 되었다.

정비수단에 대한 검토를 위해 사례지역을 선정하여 재축 및 주차장 확보 등에 관한 설문조사 등을 통하여 정비상의 문제점을 정리하여 개선방향을 제시하였 다. 특히 우리나라와 유사한 도시환경과 법 제도를 갖고 있는 일본의 마치즈쿠리 에서 사용하고 있는 각종 수단들에 대한 효과를 평가한 문헌들을 검토하여 우리 나라에서 도입 가능성을 모색하였다. 연구결과로서는 효과적인 정비를 위하여 필요한 지원수단을 제시하였으며, 무엇보다도 공공의 재정지원과 적극적인 투자 등이 요구된다는 것을 강조하고 있다. 아무쪼록 이 연구에서 제시된 여러 정비수 단 대안들이 주거환경정비수단으로서 정착, 발전될 수 있는데 참고가 되기를 바 라는 바이다.

끝으로 이 연구에 대해 성심껏 평가하여 준 수원대학교의 김철홍 교수를 비 롯한 원내 연구심의위원들과 그리고 연구를 수행하여 온 민범식, 이왕건, 이영아 등 연구진의 노고에 감사를 드린다.

2002년 12월 원장 이 규 방

(5)

요 약

지난해의 연구(민범식‧이영아, 2001, 도시환경개선을 위한 기성시가지 정비방 안 연구, 국토연구원)에서는 기성시가지에 대한 정비과제유형을 밝혀내어 정비 과제 유형별로 정비방향을 설정하는 계획방법론을 연구하였는데, 이번 연구에서 는 정비과제를 해결하기 위한 실현성 있는 수단들을 연구하였다.

제1장에서는 지난해 연구에서 제시된 일반문제주거지역에 대한 정비과제를 다시 요약하여 나열하였는데, 정비과제는 다음과 같이 요약된다.

<일반문제주거지역 정비과제>

정비 목표 세부정비과제(15개 주요과제)

주거수준의 향상 (최저주거기준의 충족)

주택설비의 개선

주거환경 및 세대당 주거면적의 향상 사회적 약자의 거주안정

(세입자 재정착, 노인의 주거안정)

저소득층에 대한 저렴한 임대주택 노인들을 위한 사회주택(co-housing 등) 제공 사회계층 혼합 가족 세대용 주택공급

기초적인 공공시설의 확보

접도미달필지 해소

도로 확폭 / 주차장 확보 / 어린이놀이터 및 어린 이공원 설치 / 근린 공공시설 및 편익시설(근린문 화시설, 탁아소 및 보육소, 노인시설, 도서관)의 확보

방범시설 설치 안전한 통학환경 정비 통학로 확보

주거지 경관정비 담장정비 및 수목식재

적정 건축밀도 규제 및 스카이라인 조성

재해방지 저지대 상습침수지역 해소

(6)

제 2장에서는 위에서 제시된 정비과제를 해결하려 할 경우 발생되는 문제점 을 분석하였는데, 연구의 범위를 좁혀 물적 기반정비에서 발생하는 문제점을 중 심으로 한정하였다. 물적기반정비시 발생하는 문제점에 대해서는 현장 실무전문 가와 관계공무원과의 인터뷰, 문헌조사를 통하여 작성된 설문조사표에 의해 주 민설문조사, 그리고 우리나라의 법제도 및 물적 도시기반현황이 유사한 일본의 사례 등에서 연구 평가된 문헌을 참고로 하여 다음 표와 같이 정리되었다.

<주택 및 공공시설 정비시 발생되는 문제점>

항 목 정비상 문제점

주택 관련

주택소유자

▪다가구 재축 후에도 전세금에 의한 융자금 상환시 일시적인 자금상환 압박

▪건축법, 주차장법 강화로 상면적 감소로 인한 다가구주택 채 산성 저하

▪채산성 확보를 위한 공동재축 어려움 세입자 ▪재축주택의 임대료상승으로 재정착 미흡

공공 시설 관련

내부도로 확폭 ▪주변 잔여토지 발생 및 인접필지 재축유도 필요 주차장 확보 ▪주차장법 강화에 의한 재축 채산성 악화

▪기존 주택은 내부에 주차장확보를 위한 개수 어려움 통학로 확보 ▪지구내 차량통행방법과 제거되는 도로변 주차장 대체에 대

한 고려필요 근린공공시설

확보

▪예산배정 우선순위에서 처짐

▪감정가격에 의한 토지매입 어려움

정비상의 문제점을 해결하기 위해서는 대응하는 수단을 마련해야한다. 제3장 과 제4장에서는 각각 건축물 정비와 공공시설 정비에 필요한 수단을 제시하였다.

정비수단으로는 법제도적 지원수단, 재정적 지원수단, 그리고 전문가 지원 등 행 정적 지원수단이 있을 수 있다. 법제도적 지원수단 중 규제완화에 의한 지원수단 은 그 동안 주거환경을 오히려 악화시킬 뿐이라는 주장이 강하게 제기되고 있어 지원수단으로 사용하는데는 바람직하지 않아 제외하고, 주로 행정, 재정지원의 범주에 속하는 것을 제시하였다.

(7)

주택의 재축과 같은 개인의 생활환경 개선에 대해서는 직접적으로 재정을 지 원한 사례는 없다. 그러나 향후 복지차원에서 모든 국민이 최소한의 기초적인 생 활수준을 누릴 권리(생활권)가 강조된다면 노후불량주택의 재축에 대해 직접적 인 재정지원을 실시할 수 있을 것이다. 특히 주택의 재축 중에서도 임대주택으로 사용되는 다가구 주택으로의 재축은 서민을 위한 임대주택공급이라는 측면에서 공공지원의 타당성을 가질 수 있다. 제 3장에서는 이러한 가능성의 측면에서 재 축에 대한 예산지원방법을 제시하였다.

한편, 공공시설 중에서 이용자의 배제가 불가능하고 경합되지 않는 공공재로 인정되는 도시간선시설에 대해서는, 정부가 양여금이나 보조금 형태로 지원하고 지방자치단체가 예산을 투입하여 건설하는 경우가 많다. 반면에, 지역주민들에 국한되어 이용되는 시설 즉, 근린공공시설의 경우에는 수익자부담을 원칙으로 하여 중앙정부의 지원은 거의 부재하였으며, 지방정부에서도 예산투입을 망설이 면서 방치된 느낌이 있다. 그러나 근린공공시설 중에서도 주차장 문제는 거의 전 도시민이 겪는 생활불편에 관한 사항이고, 통학로 확보문제는 기초적인 안전에 관한 과제이므로 예산지원에 대해 국민적 합의가 이루어질 수 있는 사항이라고 본다. 제 4장에서는 이러한 전제 하에 근린공공시설에 관한 정비방법을 제시하였 다.

제 3장과 4장에서 제안된 정비수단들 중 대다수는 선진국에서 사용되고 있는 것들이어서 우리나라에서 향후 도입될 가능성이 높고, 그 중에 일부는 재정자립 도가 높고 선진적 도시행정을 추진하는 서울시에서 이미 사용되고 있는 수단들 로서 향후 다른 지자체로 확산되어 일반화될 가능성이 높은 것들이다. 이러한 지 원수단들 중에는 중앙정부차원에서 해결해 주어야 하는 것이 있기도 하고, 지방 자치단체의 재량에 의해 도입할 수 있는 수단들이 있다. 특히 재정자립도가 떨어 지는 지방정부에 대해서는 중앙정부가 적극적으로 지원할 필요가 있을 것이다.

제 5장에서는 정비과제와 그에 따른 정비상 문제점, 그리고 해결수단을 요약 하여 정리하였는데, 여기서 제안된 수단에 대해서는 향후에도 지속적으로 연구,

(8)

보완되어야 할 것이다. 한편, 지원수단 효율적으로 정비를 추진하기 위해서는 정 비수단 뿐만 아니라 주민의 적극적인 참여가 필요하다. 따라서 우리나라 실정에 맞는 주민참여 방법론도 아울러 연구되어져야 할 것이다.

<정비상의 문제점 해결을 위한 지원수단 제안내용>

구 분 지원 수단 내용

주택 관련 정비

건축규제완화 ▪주거환경악화를 초래하는 규제완화는 바람직하지 않음

다가구재축 지원

▪임대주택 확보시 일부 건설비 보조 ▪장기저리 융자

▪공공이 대리재축 후 장기 임차하여 공공임대주택으로 활

세입자 재입주시 임대료보조

▪재축된 민간임대주택 재입주시 세입자에 대한 임대료 차 액지원

수용에 의한 재개발 ▪필요시 매수에 의한 공공임대주택 또는 원주민 분양주택 건설

컨설턴트 지원 ▪재축사업성 검토를 위한 전문컨설턴트 지원

공공 시설 정비

도로정비

▪도시계획시설로 지정

▪대체지 활용으로 필지교환에 의한 공공시설 확보(세제감면)

▪도로정비를 효과적으로 하기 위한 면적철거형 재개발

주차장 확보

▪공용주차장 확보 및 토지매수 원활화를 위한 보상현실화 또는 대체토지 활용

▪개별주택내 주차장 확보지원 지속 및 확보가능한 주택에 대한 거주자 우선주차제 혜택 유보

통학로 등 보행환경 정비

▪이면도로 주차구획 축소로 보행통로 확보

▪부족된 주차장을 위한 공용주차장 건설 기타공공시설 확보 ▪대체지 활용하여 필요위치의 토지와 교환확보

(9)

차 례

서 문 ··· ⅰ 요 약 ··· ⅲ

제 1 장 서 론

1. 연구의 개요 ··· 1

1) 연구의 필요성 ··· 1

2) 연구의 목적 ··· 2

3) 연구의 방법 및 공간적 범위 ··· 3

2. 기초생활환경 정비를 위한 정책흐름 ··· 4

1) 기초생활환경정비에 관한 사상적 바탕 ··· 4

2) 일본에 있어서 주거환경정비정책의 전개 ··· 6

3) 우리나라에 있어서 주거환경정비정책의 전개 ··· 8

3. 기성시가지의 주거환경 정비과제 유형 ··· 8

1) 정비과제 유형도출 과정 ··· 8

2) 기성시가지의 정비과제 내용 ··· 11

(10)

제 2 장 일반문제주거지역의 환경정비시 문제점

1. 재축과 주차장 확보에 대한 주민설문조사 ··· 16

1) 재축시행상의 문제점에 대한 설문조사 ··· 16

2) 주차장 및 통학로 정비시 문제점에 대한 설문조사 ··· 17

2. 주택정비시 문제점 ··· 18

1) 재축건축비 조달능력 부족 ··· 18

2) 건축법 및 주차장법 규제강화에 따른 채산성 저하 ··· 22

3) 영세필지와 공동재축 유도의 문제점 ··· 26

4) 세입자 재정착 어려움 ··· 28

5) 주택관련정비시 문제점 요약 및 주민요구 사항 ··· 31

3. 공공시설 정비시 문제점 ··· 33

1) 도로 확폭시 문제점 ··· 33

2) 주차장 확보시 문제점 ··· 34

3) 기타 근린공공시설 등의 확보 ··· 35

제 3 장 주택관련 정비수단 검토 1. 주택 개보수 ··· 37

2. 재축 활성화 방안 ··· 38

1) 재축활성화의 목적 ··· 38

2) 재축에 대한 일반적인 현황(안양시를 중심으로한 사례연구) ··· 38

3) 안양시 재축동향 요약 ··· 48

3. 재축에 대한 사업성 검토 ··· 49

1) 검토조건 ··· 49

2) 다가구주택 건설시 사업성 검토 ··· 50

3) 다세대주택(소위 빌라)건설시 사업성 검토 ··· 54

4) 사업성 검토결과 요약 ··· 54

(11)

4. 다가구주택 재축활성화를 위한 지원방안 ··· 55

1) 행정적, 재정적 지원 ··· 55

2) 재축활성화를 위한 물적 기법 검토 ··· 58

5. 세입자의 재정착지원 ··· 60

1) 세입자 임대료 지원 ··· 60

2) 공공임대주택 입주 ··· 62

6. 주택관련 정비수단 요약 ··· 64

제 4 장 공공시설 정비수단 검토 1. 도로 정비방안 ··· 67

2. 주차장 확보방안(서울시를 중심으로 사례연구) ··· 69

1) 현황과 문제점 ··· 69

2) 주차장 정비제도 개선방향 ··· 83

3. 보행환경 정비 ··· 94

1) 주택가 보행환경 문제점 ··· 94

2) 정비수단 대안 ··· 95

4. 공공시설 등 정비수단 요약 ··· 97

제 5 장 결 론 1. 물적환경정비수단 제안 ··· 99

2. 향후 연구과제 ··· 100

참고문헌 ··· 103

SUMMARY ··· 105

부 록 ··· 109

(12)

표 차례

<표 1-1> 물적환경지표에 따른 정비과제 유형 ··· 10

<표 1-2> 일반문제주거지역의 주거환경개선을 위한 세부정비과제 정리 ··· 12

<표 2-1> 건축법 등과 임시조치법의 건축규제 비교 ··· 26

<표 2-2> 주택정비시의 문제점 정리 ··· 31

<표 2-3> 공공시설 정비와 관련된 정비상 문제점 정리 ··· 36

<표 3-1> 안양시 주거용 건축허가 ··· 41

<표 3-2> 재축과 관련된 안양시의 건축조례 등 ··· 42

<표 3-3> 다가구 주택재축을 위한 지원수단 요약 ··· 66

<표 4-1> 서울시의 내집주차장갖기 보조금 기준액 ··· 71

<표 4-2> 서울시의 내집주차장갖기 사업비 지원차등화 방침 ··· 72

<표 4-3> 서울시 성북구의 내집주차장갖기운동 추진실적 ··· 72

<표 4-4> 서울시의 공용주차장 사업비 지원내역 ··· 77

<표 4-5> 최근 3년간 서울시자치구별 공용주차장 건설비 집행률 ··· 78

<표 4-6> 서울시 성북구의 공용주차장 건설현황 ··· 79

<표 4-7> 서울시 주차문화시범지구 지정 및 추진현황 ··· 81

<표 4-8> 공공시설 정비수단 요약 ··· 97

<표 5-1> 일반문제주거지역 정비상 문제점해결을 위한 정비수법 제안 ··· 102

(13)

그림 차례

<그림 1-1> 지구단위의 주거환경 정비를 위한 계획과정 ··· 9

<그림 2-1> 재축사업의 주요동기 ··· 20

<그림 2-2> 재축시 소요된 총자금 ··· 21

<그림 2-3> 다가구 재축시 필요한 자금의 확보 ··· 21

<그림 2-4> 다가구주택의 건축비 회수여부 ··· 23

<그림 2-5> 다세대 재축 사업시 어려움 ··· 24

<그림 2-6> 다가구 재축시 어려움 ··· 25

<그림 2-7> 다가구주택 재축시 필지상의 변화 ··· 27

<그림 2-8> 다세대주택 재축시 인접토지에 대한 매입 또는 공동개발 여부 ·· 28

<그림 2-9> 재축사업 전후 평당 임대료 변화 ··· 30

<그림 2-10> 재축사업후 원세입자의 재입주 여부 ··· 30

<그림 2-11> 다세대주택 재축사업 활성화를 위한 주민요구사항 ··· 32

<그림 2-12> 다가대주택 재축사업 활성화를 위한 주민요구사항 ··· 32

<그림 3-1> 안양시 주택보유현황(1990-2000년) ··· 39

<그림 3-2> 재축과정에서 다가구대신 다세대주택을 건설한 이유 ··· 40

<그림 3-3> 안양시 만안구 주거유형별 주택건설허가 추이 ··· 44

<그림 3-4> 다가구주택의 재축사업 완료시기 ··· 45

<그림 3-5> 서울시 다가구주택 건축허가 추이 ··· 46

<그림 3-6> 안양시 다가구주택의 가구수 변화(허가 기준) ··· 47

(14)

<그림 3-7> 안양시 1호당 면적 공급추이 ··· 48

<그림 3-8> 향후 재축이 필요한 토지소유자의 필지면적 ··· 49

<그림 3-9> 다가구주택 재축 모형 ··· 52

<그림 4-1> 주택에 인접한 가로의 폭원현황(서울시 사례) ··· 83

<그림 4-2> 주거지역내 주차이용 형태 ··· 84

<그림 4-3> 우선주차제와 내집주차장갖기 지원제도이후 주차문제 해결정도 · 84 <그림 4-4> 주택가 이면도로의 주차문제에 대한 근본적인 해결방안 ··· 85

<그림 4-5> 내 집 주차장 갖기 운동의 장애여부 ··· 86

<그림 4-6> 내 집 주차장 갖기 지원제도 활용의사 ··· 86

<그림 4-7> 내집주차장 갖기 지원제도 미활용 사유 ··· 87

<그림 4-8> 통학로 정비사업 확대실시 여부 ··· 88

(15)

1

C H A P T E R 서 론

1. 연구의 개요

1) 연구의 필요성

도시내 신시가지 지역과 구시가지 지역의 주거환경에 있어서 격차심화는 지방 자치단체들의 주요 문제가 되어, 구시가지 지역에서 주거환경의 질을 높이고자 하는 노력이 시도되고 있다. 현재까지 주로 기성시가지의 정비를 위한 집행수단 으로는 불량주택지구를 대상으로 하는 전면철거형 사업방식과 개량형 사업방식 인 주거환경개선사업이 있었다.

그런데, 주거환경의 질에 대한 주민의 관심이 높아지는데 반비례하여 구시가 지의 생활환경은 다가구, 다세대주택 위주의 건축행위로 인해 과밀화하고, 차량 보급이 늘어남에 따라 골목길 주차난이 발생하고, 오픈스페이스로 사용되어 왔 던 골목길이 주차장으로 변화함에 따라 오픈스페이스 부족현상이 심화되어 왔 다. 이로 인해 ‘부분적으로 정비해야할 문제점을 안고 있는 기존시가지내 주택지 (이하 일반문제주거지역으로 함)’에 관해서도 점차 정비할 필요성을 인식하여 왔

(16)

다.

현행 재개발관련 법령이 ‘도시 및 주거환경정비법’으로 확대 개편됨에 따라 노 후불량주택지에 대한 철거형 재개발사업 이외에도 앞에서 언급한 일반문제주거 지역에 대해 부분적이고 점진적인 개량위주의 개선형 재개발사업도 활성화될 것 으로 예상된다. 그러나 현재 우리나라에서 사용되고 있는 대표적인 개선형 재개 발사업방식이라 할 수 있는 주거환경개선사업은 건축관련법규의 완화와 정부의 집중적인 지원을 통해 개발사업을 신속하게 추진할 수 있다는 장점도 있으나 지 나친 규제완화를 통해 개발사업이후에는 주거환경을 악화시킬 가능성도 있다는 점에서 문제점도 많이 발생하고 있다고 지적되고 있다.

그러므로 규제완화라는 전통적인 개선사업 유인책이외에 정비과제에 대응한 보다 다양하고 실천력 있는 정비수단을 도입할 필요가 있다. 일반문제주거지역 이 갖고 있는 문제점과 개선해야할 정비과제에 대해서는 2001년 우리 원에서 ‘도 시환경개선을 위한 기성시가지정비방안-정비과제 설정 및 유형화를 중심으로-’

라는 주제로 이미 수행된 바가 있다. 본 연구는 작년에 수행한 앞의 연구에서 제 안된 기성시가지의 정비과제에 대응한 적절한 정비수단을 제시하기 위한 후속연 구로 진행되었다.

2) 연구의 목적

도로 폭이 협소하고 불규칙하여 차량진입이 불가능하거나 영세하고 정형화되 지 못한 필지, 노후화된 건물상태 등을 유지하고 있는 기성시가지내 불량주거 및 상업지역에 대해서는 일반적으로 철거형 재개발사업 방식의 정비수단이 적용되 어 왔다. 그러나 과거 토지구획정리사업을 통해 단독주거지로 개발된 일반문제 주거지역에 대해 이러한 철거형 재개발사업 방식을 적용한다는 것은 투자되는 비용에 비해 편익이 떨어지는 문제점이 있다.

(17)

이러한 지역들은 기성시가지 내에 광범위하게 분포되어 있으며 주택의 노후, 골목길 보행환경 악화, 주차공간 부족, 소규모 공원을 포함한 근린공공시설의 부 족과 같은 다양한 문제점이 제기되어 왔으나 현재까지 도시관리 차원에서 정부 의 정책적 지원을 받지 못해 환경개선효과는 상대적으로 낮은 편이다. 이 연구는 앞에서도 언급하였듯이 이러한 일반문제주거지역에 대해 구체적인 정비과제에 대응한 다양한 정비수단을 제안하고자 한다.

이를 위해 선진국, 특히 우리나라와 유사한 주거지 환경기반을 갖고 있는 일본 의 주거지역에서 실행되고 있는 세부정비기법을 검토하였으며 우리나라에서의 적용가능성을 사례검증을 통해 평가하고자 한다. 사례검증은 기성시가지 내 일 반문제주거지역에서 활발히 추진되고 있는 다가구, 다세대주택, 그리고 주택가 이면도로의 주차장확보사업 등을 중심으로 진행되었으며 이들 사업의 추진현황 과 문제점을 분석한 후, 부분적이고 점진적인 개선위주의 재개발사업이 도입될 경우 사업추진에 따른 실현가능성을 높이도록 하는데 목적이 있다.

3) 연구의 방법 및 공간적 범위

개선형 재개발사업에서 제기되는 정비과제에 효과적으로 대응할 수 있는 정비 기법에 대해서는 일차적으로 각종 문헌 및 인터넷 자료를 이용하여 정리하였다.

우리나라의 경우에는 개선형 재개발사업과 유사한 특성을 갖고 있는 주거환경개 선사업지구의 현지개량방식과 관련한 기존의 연구문헌들을 조사하여 정리하였 다. 외국의 사례도 각종 문헌 및 인터넷자료를 이용하여 검토하였다. 정비기법은 우리와 유사한 도시구조를 가진 일본에서 시행되고 있는 방식에 초점이 맞추어 졌는데, 일본도시에서 적용된 세부적인 정비기법과 그 효과를 평가하여 정리하 였다.

우리나라의 실태와 적용가능성을 검토하기 위해 안양시와 서울시에 있는 일반

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문제주거지역을 사례대상구역으로 선정하였다. 우선 재축(신축)과정에서 제기되 는 문제점을 분석하기 위해 안양시를 사례대상지로 선정하였다. 안양시는 1960-70년대에 토지구획정리사업이 활발히 시행되었으며 현재의 주택공급은 신 도시건설이 거의 완료됨에 따라 기성시가지의 단독주택을 다가구, 다세대주택으 로 개발하는 개별적인 민간사업들이 추진되고 있다.

공공시설, 특히 주차공간확보를 위한 현황과 문제점은 서울시를 대상으로 선 정하였다. 서울시는 토지구획정리사업을 통해 형성된 일반주거지역내 단독주택 들이 다세대, 다가구주택으로 개발되면서 주택가 이면도로의 주차장화, 불법주 차, 근린공공시설의 부족과 같은 문제들이 일상화되고 있다. 서울시는 이에 대한 해결책으로서 다양한 주차공간확보정책, 통학로 정비, 다세대 다가구주택에 대 한 주차장 확보기준 강화 등의 조치를 취하고 있다. 이러한 서울시의 정비기법에 대한 사례는 현재의 기법에 대한 유효성을 검증하고 새로운 기법의 운용방안을 제시하는데 중요한 자료가 될 것이다.

2. 기초생활환경 정비를 위한 정책흐름

1) 기초생활환경정비에 관한 사상적 바탕

시민들의 일상적 생활공간인 주거지역을 대상으로 공공부문이 적극적으로 개 입하여 지원하는 주거지정비가 필요하게 된 이론적 배경으로는 전후 영국에서 정리되기 시작한 ‘국민기본생활권(national minimum)’개념과 그 개념을 일본에서 자국의 정치적 상황을 고려하여 전략적으로 선택한 ‘시민기본생활권(civil minimum)’개념이 있다.1)

1) 영국에서는 전후 노동당에 의해 복지사회 건설을 위하여 국가차원에서 모든 국민이 인간답게 살 수 있는 최소한의 국민생활지표를 설정하게 되었지만, 일본에서는 경제성장위주의 정책을 우선시하는 다수당인 자민당의 일당지배체제가 계속되어 기초적인 생활복지정책이 소홀히 되었다. 이에 정치적

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시민들의 삶의 질을 향상시키기 위해 주거생활공간에 대한 정비의 중요성이 본격적으로 국가의 정책으로 부각된 것은 영국이 전후에 발표한 베버리지 보고 서(Beveridge Report, 1942)에서 시작되었다.

베버리지 보고서는 기초적인 인간다운 삶을 위하여 제시한 사회보장의 구상은 첫째, 미봉책이 아닌 혁명적인 방법을 모색해야 하고, 둘째, 사회보험은 소득보장 을 목적으로 하고 이 방법이 빈곤 퇴치의 핵심이며, 셋째, 사회보장은 정부와 개 인의 협력에 의해서만 달성되고 정부는 국민기본생활권(national minimum)을 확 보할 책임이 있다는 점을 제시한다.

베버리지는 사회재건을 위한 5대 해악으로 i) 빈곤, ii) 질병, iii) 무지, iv) 불결, v) 나태를 들고, 빈곤은 소득보장으로, 질병은 의료보장으로, 무지는 의무교육으 로, 불결은 주택정책으로, 나태는 직업 및 노동정책으로 대처하도록 사회보장의 체계를 수립했다

한편, 일본에서 생활기반시설로서 주거환경의 정비가 중요시되어야 한다는 이 론적 근거는 A. O. 허쉬만의 공공재 이론에서 출발하였다. 허쉬만은 ‘경제발전전 략’이라는 그의 저서에서 정부가 개입하여야 하는 공공재로서 사회간접자본 (SOC)의 개념을 언급하였는데, 그의 개념은 사회간접자본을 직접 생산활동에 관 련된 공공재로 국한하여 언급하였다. 이러한 생산활동위주의 사회간접자본에 대 한 정의와 투자가 ‘독점 그룹에 의한 개별이익의 기반’에 지나지 않는다는 비판 이 일기 시작하여, 사회간접자본이 생산활동을 위한 시설이라는 의미를 넘는 ‘넓 은 의미에서의 인권을 보장하는 기반’이 필요하다는 논쟁이 전개되었다.

일본에서 미야모토 켄이치(1969)는 사회자본을 ‘사회적 노동수단 혹은 사회적 일반생산수단’과 ‘사회적 공동소비수단’의 두 가지 개념으로 분류하였는데, 이러

으로 선택할 수 있는 방법으로는 혁신계가 다수 지지층을 가지면서 집권당으로 있는 도시지역에서 만이라도 기초적인 생활복지정책을 실천하고자 추진하였으므로 영국과 같은 국가차원의 정책이 아니 고 해당 도시민에 한정된 정책이 되었다. 이런 상황에서 1968년 도쿄에 강연차 온 영국 런던대 롭슨박 사가 영국의 national minimum에 대응하여 도시민 위주로 설정된 개념이라고 하여 civil minimum이라 고 부르게 되었다

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한 개념은 마츠시타 케이치(1971)에 의해 전자는 ‘생산(산업)기반’ 후자는 ‘생활기 반’으로 재정리되었으며 후자의 생활기반에 대한 정비의 필요성은 ‘시민기본생 활권’이라는 용어로 혁신계 지방자치단체들의 도시정책강령으로 채택되기에 이 르렀다.

2) 일본에 있어서 주거환경정비정책의 전개

일본의 사례는 앞에서 언급한 ‘시민기본생활권’ 사상이 주거환경정비정책의 전개에 미친 영향을 살펴보고 우리나라에서도 기초생활환경 확보를 위해 주거환 경정비정책에서 나타나는 경향을 법 제도와 서울시의 시책을 중심으로 정리한 다.

일본에서는 초기의 산업기반중시정책에서 점차 생활기반중시정책으로 변환되 는 과정이 촉진되었다. 일본에서의 전후 산업화정책으로서, 국토개발계획인 1954년의 ‘종합개발구상’과 1957년의 ‘신장기경제계획’, 이어서 1960년에는 ‘국민 소득배증계획’과 이 내용을 가지고 국토개발계획으로 만든 1962년의 전국총합개 발계획(전총)에 이르기까지, 산업기반용 사회간접자본을 필요로 하는 최소한도 까지 확보한다는 정책이 중시되었다. 이러한 중화학공업 우선의 지역개발정책은 공해와 환경문제를 격화시키는 부작용을 초래하였으며, 그것에 반대하는 주민운 동이 전국적으로 전개되었다.

주민운동의 영향으로 지자체는 1960년 중반 주민의 생활에 필요한 최소의 환 경기준으로 ‘시민기본생활권’을 도시정책으로 내세우기 시작하였다. 중앙정부의 주택정책에 있어서도 1970년대 중반에 주거법을 제정하자는 논의가 일어났고, 1975년 주택건설 5개년 계획에서는 최저주거수준과 평균주거수준을 설정하게 되었다. 자치성에서는 모델 커뮤니티사업을 창설하는 등 시민의 기본생활권 차 원에서 국가적 국민기본생활권으로 확대 추진하는 움직임이 나타나게 되었다.

이러한 ‘시민기본생활권’운동은 1970년대 초반부터 기성시가지의 주택정비에

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대한 관심으로 전환되었다. 1970년 환경과 공해문제가 심화됨에 따라 시민단체 등은 생활환경정비에 다양하게 관심을 갖고 적극적으로 참여하기 시작하였다.

이것은 1973년 말 국제적인 석유위기에 의해 일본경제가 안정성장시대에 돌입하 자 생활환경의 충실을 중요시하는 의식으로 변하게 되었다.

1973년에는 주택보급률이 100%를 초과하는 반면에, 주택수요실태조사에서 주 택으로 인정되기 어렵다고 느끼는 주택에 거주하는 주관적 궁핍세대가 전세대의 35%에 이르게 되었다. 이러한 배경에서 1970년대 중반부터는 양에서 질로의 정 책전환과 병행하여 공급위주에서 주거의 질 제고에 관심을 돌릴 필요성에 의해 기성시가지정비가 도시정책의 주된 흐름이 되었다.

1975년을 전후로 하여 주거환경정비와 관련된 사업제도의 신설이 본격화되기 시작하였다. 건설성에서는 주택국 주환경정비실 소관의 소집락지구개량사업 (1970), 주환경정비모델사업(1977), 주택국 건설과의 과밀주택지구갱신사업 (1974), 특정주택시가지종합정비촉진사업(1979), 도시국 가로과의 거주환경정비 사업(1975), 도로국 노정과의 연도환경정비촉진사업(1975), 그밖에 도시방재불연 화촉진사업(1980), 목조임대주택지구종합정비사업, 밀집지구정비사업(1982) 등 의 다양한 사업제도가 시행되었다.

주거환경정비와 관련된 주택정책은 1975년 주거법 제정에 대한 논의로부터 시 작되었다. 주거법 제정 당시 논의에 포함된 거주수준과 주거환경수준의 설정부 분은 1975년도에 시작된 주택건설 5개년계획(1975-1980)의 지침으로 반영되었다.

주택공급계획을 공간정책에 반영하는 제도로서는 1990년 ‘대도시에 있어서의 주 택 및 주택지의 공급촉진에 관한 특별조치법’을 개정하여 지역별로 ‘주택택지공 급계획’을 수립토록 명문화하였는데, 이것이 기존 주거지역에 대한 종합적인 정 비를 유도하게 되었다.

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3) 우리나라에 있어서 주거환경정비정책의 전개

우리나라에서는 1960∼70년대에 국가주도의 경제성장정책을 추진하면서 일본 과 마찬가지로 산업기반시설을 위주로 공공재원에 대한 투자가 이루어졌다.

1980년대 들어와서는 국도, 지방도 등 공동이용기반시설 분야에 예산투자를 확 대하여 왔으나, 아직까지는 복지적 성격을 갖는 생활기반시설에 대한 집중투자 는 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 이는 현재 복지적 생활기반시설에 까지 집 중 투자할 수 있는 경제적 여력을 충분히 갖고 있지 못하기 때문이다. 그러나, 서서히 주거복지에 대한 관심을 갖기 시작하는 움직임이 나타나고 있다.

중앙정부에서는 비록 선언적 수준에 불과하지만 최저주거수준을 고시하였 고2), 시민단체나 학계에서는 우리나라에서 최소한의 주거생활을 영위할 수 있도 록 최저주거수준(주택 및 주거환경수준)을 달성시킬 수 있는 지원제도를 담는

‘주거법’의 제정을 주장하고 있어, 주거복지 문제를 국가차원에서 주요정책으로 추진해야 한다는 분위기가 형성되어가고 있는 중이다. 일반문제주거지역에 대한 정부의 국고보조는 주거복지문제에 대해 예산을 우선적으로 배분하는 등의 정치 적 결정이 요구되는 사항이다.

3. 기성시가지의 주거환경 정비과제 유형

1) 정비과제 유형도출 과정

전년도(2001년)에 시행된 선행연구3)에서는 전면철거재개발 방식에 의한 정비 방법이 부적절한 기성시가지내 일반문제주거지역에서 대해서는 지역별로 나타

2) 건설교통부는 2000년 10월(건설교통부 고시 제 2000-260호)에 최저주거기준을 고시하였다.

3) 민범식, 이영아, 도시환경개선을 위한 기성시가지정비방안 연구 -정비과제설정 및 유형화를 중심으로- 2001. 12 국토연구원

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날 수 있는 부분적이고 개별적인 정비과제를 해결하기 위한 정비기법을 개발하 여야 한다는 취지 하에 지구별로 정비과제를 도출하는 방법에 대한 연구를 수행 한 바 있다.

앞의 연구에서 기성시가지에서 주거환경의 개선에 필요한 정비과제를 도출하 기 위한 계획과정은 다음과 같이 요약될 수 있다 (<그림 1-1> 참조)

<그림 1-1> 지구단위의 주거환경 정비를 위한 계획과정

① 지구의 현황 ② 지구의 미래예측

▪물적환경 현황

▪사회경제적 현황

▪물적환경 변화

▪사회경제적 여건변화 지구성격 및 문제점

파악 현황과 예측간 차이점 정리 향후 지구의 문제점

③ 도시 및 주택정책 차원에서 지구의 기능부여

④ 과제에 의한 지구분류

⑤ 주민, 시민단체참여

⑥ 지구의 정비방법 및 개발순위 등 제안

첫째, 1단계에서는 지구의 물리적, 사회경제적 현황을 조사하여 지구의 성격 및 문제점을 파악토록 한다. 둘째, 2단계에서는 지구의 변화동향을 고찰하여 미 래를 예측함으로써 향후 지구에서 나타날 문제점을 파악한 뒤 현황과의 차이점 을 분석한다.

셋째, 3단계에서는 도시 및 주택정책차원에서 해당 지구에 대한 기능을 부여 할 수 있도록 상황을 고려한 후, 넷째, 4단계에서는 해당지구를 과제에 의해 분류

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한다.

다섯째, 5단계로는 제시된 과제유형에 따라 주민, 시민단체의 참여에 의하여 정비과제를 설정한다. 마지막 6단계에서는 이를 토대로 지구의 최종적인 정비수 단을 선택하는 절차를 제안하였다.

4단계까지의 연구작업을 통해 제시된 지구의 과제유형은 I) 주거환경의 물리 적 요소, ii) 사회경제적 요소, iii) 도시 및 주택정책 차원의 요소가 중첩된 상태로 지구의 과제가 결정된다. 먼저 첫 번째의 물적 환경지표에 의한 과제유형은 지구 의 특성에 따라 6개로 구분하였다.

이 중에서 유형Ⅰ은 전면 철거재개발사업을 추진해야 하는 지역이고, Ⅱ∼Ⅴ 유형까지는 개량을 위주로 하는 정비사업이 필요한 지역이다.

<표 1-1> 물적환경지표에 따른 정비과제 유형

물적 환경 주택상태

매우 나쁨 나쁨 보통 좋음

공공 시설 상태

매우 나쁨

건물‧공공기반 전면정비지구

(유형I)

부분적 전면정비지

공공기반시설 중점정비지구

(유형III)

나쁨 (유형II)

보통 건물(대지)

중점정비지구 (유형IV)

부분적 개선지구 (유형V) 좋음

주거환경 보전지구 (유형VI)

두 번째 요소인 지구정비과제로 반영될 필요가 있는 사회경제적 특성에 따른 사회계층은 노인, 아동, 저소득층이었다.

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세 번째로, 도시정책 측면에서의 지구정비 과제는 용도혼재의 방지를 통한 주 거환경보호라든가, 상업지역으로의 토지이용변환을 통한 상업업무기능의 강화, 그리고 문화, 경관 등 특수기능 보전을 위한 역사 및 경관지구의 지정, 도심공동 화 방지를 위한 주상복합의 유도, 방재를 위한 토지이용의 제한, 저개발지역의 고도이용, 주거환경보호를 위한 저밀도 지역의 유지 등이 제안되었다. 네 번째로, 주택정책의 측면에서 제시되고 있는 과제는 저소득층을 위한 공공임대주택의 공 급, 사회계층의 혼합유도, 주택공급의 확대, 주거수준의 향상 등이었다.

먼저 건축부문, 공공시설부문, 주변환경부문으로 나누어 분석된 물적 환경지 표에 의해 구분된 6개의 정비유형에 대하여 사회경제적 특성을 반영하고 도시 정책적, 주택정책적 측면을 고려하여 지구별로 세분화된 과제를 설정하였다.4)

2) 기성시가지의 정비과제 내용

세분화된 과제에 대해 적절한 정비기법을 모색하기 위하여 선행연구에서 제 시된 정비과제들은 다음과 같이 정리될 수 있다. 선행연구결과에 의하면 물적 환 경지표 중 본 연구에서 다룰 철거형 재개발사업이나 보존형 지구가 아닌 개선형 재개발사업지구로서 분류될 수 있는 지구유형은 Ⅲ. 공공기반시설 중점정비지구,

Ⅳ. 건물(대지) 중점정비지구, Ⅴ. 부분적 개선지구 등 주로 3개 정비유형이 해당 이 된다.5)

각 유형별로 필요한 정비항목은 주거환경의 평가를 위해 선정하였던 소항목으 로서, 전문가 및 주민 사례조사, 기존 연구논문, 그리고 법령 등에서 제시하고 있 는 항목들을 종합하여 선정한 항목이다.

물적 환경지표에 의한 유형에 대해서는 다음의 정비목표를 설정할 수 있다. 물 적 환경 수준 향상을 위한 정비 목표는 주거수준의 향상, 기초적이며 편리한 공

4) 민범식, 이영아, 앞의 논문, pp74-84.

5) 철거형 재개발사업 유형은 Ⅰ. 건물ㆍ공공기반 전면정비지구와 Ⅱ. 부분적 전면정비지구가 있고, 보존 형 지구는 Ⅵ. 주거환경보전지구가 있다.

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공시설의 확보, 통학환경 등 안전한 주거환경의 조성 등이다.

주택정책 및 공동체 조성 측면이 반영된 목표로는 세입자 등 사회적 약자의 거주안정, 사회계층의 혼합유도 등이다.

한편, 도시정책이 반영된 정비목표로는 재해방지, 주거지 경관정비, 역사문화 경관의 보존 등을 들 수 있다.

<표 1-2> 일반문제주거지역의 주거환경개선을 위한 세부정비과제 정리

정비 목표 세부정비과제(15개 주요과제)

주거수준의 향상 (최저주거기준의 충족)

주택설비의 개선

주거환경 및 세대당 주거면적의 향상 사회적 약자의 거주안정

(세입자 재정착, 노인의 주거안정)

저소득층에 대한 저렴한 임대주택 노인들을 위한 사회주택co-housing 등 제공 사회계층 혼합 가족 세대용 주택공급

기초적인 공공시설의 확보

접도미달필지 해소 도로 확폭 주차장 확보

어린이놀이터 및 어린이공원 설치

근린 공공시설 및 편익시설(근린문화시설, 탁아소 및 보육소, 노인시설, 도서관)의 확보

방범시설 설치 안전한 통학환경 정비 통학로 확보

주거지 경관정비 담장정비 및 수목식재

적정 건축밀도 규제 및 스카이라인 조성

재해방지 저지대 상습침수지역 해소

이들을 종합하여 제시된 세부과제로는 영역별로 15개 주요과제를 제시할 수

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있다. 그런데 제시된 과제 중 주택설비개선은 최근에 유행하는 리모델링 부문에 관한 연구에서 시행방안이 많이 연구되고 있고 우리 연구원에서도 2001년도에 선행연구가 이루어졌으므로 여기서는 별도로 다루지 않기로 한다6).

그리고 세부정비과제 역시, 모든 과제에 대한 집행수단을 모색하기보다는 주 요 문제라고 판단되는 항목에 대해서 집중적으로 검토하기로 한다.

6) 배순석, 주거수준 향상을 위한 주택개보수 지원정책연구, 2001, 국토연구원 참조

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2

C H A P T E R

일반문제주거지역의 환경정비시 문제점

본 연구의 대상인 일반문제주거지역은 노후불량주택이 밀집된 주거환경개선 사업대상지구7)와 같은 개선형 재개발사업 수법을 사용하지만, 노후불량주택이 밀집된 주거환경개선사업 대상지구보다는 상대적으로 주택이 양호하며, 필지의 규모가 크고, 주민의 평균소득도 다소 높으며, 도로를 포함한 공공기반시설이 어 느 정도 정비되어 있다. 따라서 영세한 필지, 주택소유자의 자금능력 부족, 지형 상의 장애 등으로 인해 주거환경개선사업의 현지개량방식이 적용되는 지역에 비 해 문제점은 상대적으로 작은 편이다8).

일반문제주거지역에 적용되는 정비수법은 비록 물적인 환경과 주민의 소득 등

7) 주거환경개선사업지구는 도시저소득층의 생활환경 개선을 목적으로 제정된 ‘도시저소득주민의 주거 환경개선을 위한 임시조치법’에 근거하고 있으며, 지구지정요건은 1985년 이전에 건축된 건축물로 일 정규모 이상 부적합한 건축물이 밀집된 지역을 대상으로 하되 노후불량주거지역이 밀집되어 있어 주 거지로 기능을 다하지 못하는 지역으로, 불량노후건축물의 수가 지역내 건축물 총수의 1/2 이상이 되 어야 하며, 일정비율 이상의 주민이 재개발을 원치 아니하고, 철거민이 50세대 이상 수용되거나 인구 밀도가 300인/천㎡ 이상인 지역을 대상으로 한다(도시저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법 제3조, 제4조, 동법 시행령 제4조).

8) 권영덕, 1999, 주거환경개선사업에 대한 평가분석과 개선방안, 서울시정개발연구원

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에서 차이를 보이고 있으나, 주거환경정비사업의 현지개량방식과 유사한 방법을 사용하게 되므로, 주거환경정비사업의 정비방안을 연구한 기존의 자료를 참고로 하여 정비과정에서 제기되는 문제점을 검토하였다.

여기에 더하여, 일반문제주거지역에 대한 정비사업을 많이 실시하고 있는 외 국의 사례, 특히 우리나라와 비교하여 볼 때, 일반문제주거지역의 물적 환경과 관련법령제도가 유사한 일본의 사례를 주로 참조하여 정비상 문제점도 검토하였 다.

정비상의 문제점을 보완하기 위하여 일반문제주거지역에 대해, 재축(신축)과 주차장확보 과제에 국한하여 설문조사를 시행하였는데, 재축 시행상의 문제점에 대한 조사는 안양시 만안구를 대상으로 하였으며 주차장정비시의 문제점에 대해 서는 현재 서울시에서 사용하고 있는 집행수단에 대하여 집행시 문제점 여부를 서울시의 성북구에 있는 성북동, 석관동, 장위동을 대상으로 하여 조사하였다.

1. 재축과 주차장 확보에 대한 주민설문조사

1) 재축시행상의 문제점에 대한 설문조사

최근 기성시가지의 재축사업은 단독주택을 다가구주택이나 다세대주택으로 건설하는 방법이 주류를 이루고 있는데, 이들 주택들의 재축사업에 따른 문제점 과 개선방안을 제시하기 위해 본 연구에서는 안양시 만안구의 일반문제주거지역 을 사례대상지역으로 선정하였다. 기성시가지내에서 주거환경개선사업이나 재 개발사업과 같은 특별법이 적용되지 않는 지역의 재축행위는 일반주거지역에서 광범위하게 진행되고 있으므로 조사대상지를 소규모의 특정지역으로 국한하지 않고 안양시 만안구에 있는 일반문제주거지역에 대해 포괄적으로 실시하였다.

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접근도로와 같은 기반시설을 근본적으로 개선할 필요가 있어 특별법에 의해 주 거환경개선사업지구로 지정되지 않은 안양시 만안구에 있는 일반문제주거지역 들은 대부분 과거에 토지구획정리사업이 시행되어 도로폭원이 협소하기는 하나 차량의 접근에 필요한 기본적인 도로망들을 확보하고 있는 상태이다.

이러한 지역을 대상으로 재축을 활성화시키기 위한 설문조사대상은 크게 3가 지 유형으로 분류될 수 있다. 첫째, 현재 다가구주택으로 재축이 완료된 주택을 대상으로 토지 및 건물소유자가 재축과정에서 경험했던 문제점과 개선방안에 대 한 설문조사를 실시하였다9). 둘째, 다세대주택으로 재축이 완료된 원 토지소유 자들을 대상으로 사업을 시행하는 과정에서 경험했던 문제점과 개선방향에 대한 설문조사가 시행되었다. 또한 현재까지 다가구나 다세대주택으로 재축이 이루어 지지는 않았으나 차후 개발될 가능성이 있는 토지소유자를 대상으로 재축시 예 상되는 문제점과 개선방안에 대한 설문조사도 병행하여 실시하였다.

◦ 설문일시 : 2002년 11월 8일 ~10일

◦ 장 소 : 안양시 만안구 일대

◦ 설문부수 : 80부(재축시행완료 40부, 재축미시행 40부)

◦ 조사방법 : 직접면담조사

2) 주차장 및 통학로 정비시 문제점에 대한 설문조사

일반문제주거지역의 주차장과 통학로에 대한 설문조사는 서울시를 조사대상

9) 다가구주택은 현행법상 최대 19가구가 거주할 수 있는 구조로 된 단독주택의 하나로서 가구별로 독립 된 방과 화장실 출입구 등을 갖추고 있다. 건축가능한 연면적은 최대 660㎡(200평)이며 주택으로 사용 이 가능한 층수는 3층이다. 다세대주택은 건축연면적이 660㎡(200평)까지 허용된다는 점에서는 다가 구주택과 같으나 가구마다 개별적인 현관을 가지고 있으며 세대별로 구분된 소유가 가능하다는 점에 서 차이가 있다. 이러한 주택은 개발업자가 분양을 목적으로 개발이 가능하다. 따라서 아파트나 연립 주택처럼 공동주택에 포함된다. 그러나 건축물에 대한 외관만을 통해서는 다가구주택과 다세대주택 의 구분이 현실적으로 거의 불가능하다.

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지로 선정하였다. 서울시는 지자체 중 일반주택가의 주차문제가 가장 심각하며 동시에 주택가 이면도로의 불법주차문제를 해결하기 위해 내집주차장갖기 운동, 공동주차장건설 등 주차문제를 해결코자 다양한 시책과 예산지원을 행하고 있 다. 또한 주거지내 통학자의 안전을 위해 통학로 확보사업을 추진하고 있다. 따 라서 서울시를 대상으로 현재 추진 중인 주차문화시범지구 사업에 대한 주민의 의견을 살펴보았다. 설문조사는 1960~70년대에 토지구획정리사업이 실시된 성북 구 장위동과 석관동과 토지구획정리사업이 진행되지 않은 성북동지역을 대상으 로 실시하였다.

◦ 조사지역 : 서울시 성북구 성북동, 석관동, 장위동 일대

◦ 조사일시 : 2002년 11월12일~15일

◦ 조사부수 : 약 40부

◦ 조사방법 : 직접면담조사

2. 주택정비시 문제점

1) 재축건축비 조달능력 부족

일반적으로 문제주거지역에는 중, 저소득계층이 주로 거주하고 있으므로 주택 을 리모델링하거나 재축하고자 하는 경우에 필요한 건축비를 부담할 능력이 부 족한 실정이다. 주거환경개선사업지구에 대한 기존연구(권영덕, 1999)결과를 보 면, 현재 지자체별로 융자금을 지원하여 재축사업을 유도하고 있지만 재축이 완 료된 이후에 토지소유자들이 자금상환에 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다.

단일건물의 재축시 소요되는 총공사비는 평균적으로 9,079만원이고 융자는 2,918만원으로서 총공사비 가운데 융자비의 비중이 약 1/3수준으로 조사되었고,

(33)

세입자가 거주하였던 주택인 경우에는 위의 건축자금 이외에도 재축시 세입자에 대한 전세금상환과 건축주의 일시이주비용도 추가로 부담하게 됨에 따라 일시적 으로 채무가 과중하게 되는 문제점이 있는 것으로 지적되었다.

현재 재축에 필요한 자금조달 및 전세금 일시상환, 일시이주비용에 대한 부담 능력이 부족한 지구내 토지소유자들은 사업추진을 위해 개인주택건설업자에게 의존하기도 하는데 사업을 의뢰 받은 개인주택건설업자들은 사업성을 검토한 후 전세 또는 분양을 고려한 다세대, 다가구주택을 건설하고 있다. 개인주택건설업 자들은 분양금 또는 전세금 수입 등으로 재축에 소요되는 비용의 회수가 제대로 이루어질 수 있다고 예상되는 지역에 대해서는 자금을 동원하여 재축을 대행하 는 실정이다. 단, 이 경우도 전세수요나 분양수요가 있는 지역에 한하여 재축사 업이 이루어지고 있고, 그렇지 못한 경우에는 개인주택건설업자의 참여가 저조 한 실정이다.

서울 도심부에 있는 문제주거지역을 대상으로 시행한 연구결과에 의하면10), 중산층이 상대적으로 많은 일반문제주거지역내 토지소유자들은 저소득층 주거 지역의 토지소유자들보다 상대적으로 건축자금을 부담할 여력이 크므로 다가 구․다세대 주택으로의 재축이 활발히 이루어지고 있는 실정이다. 이러한 기존 의 연구결과를 검증하기 위해 서울의 주변도시인 안양시 만안구에서 재축이 완 료된 다가구주택에 대한 설문조사를 실시하였다.

설문결과를 보면, 기존의 주택을 다가구주택으로 재축하게 된 이유를 묻는 항 목에 대해 응답자의 다수가 경제적인 이익을 위해 재축사업을 시행한 것으로 응 답하였다. 전체응답자의 58.3%가 다가구주택의 임대사업을 통해 안정적인 소득 을 확보하고자 하였으며 13.9%가 주거와 판매, 사무실용도로의 혼합용도 개발을 통해 개발이익을 확보하고자 하였다.

10) 양재섭, 김광중, 2000, 서울도심부 노후시가지 수복형 정비수법 연구, 서울시정개발연구원

(34)

58.3%

5.6%

22.2%

13.9%

임 대 사 업 을 통 한 소 득 확 보 주 차 공 간 확 보

건 물 의 노 후 화 혼 합 용 도 로 의 개 발

<그림 2-1> 재축사업의 주요동기

다가구주택으로 재축하는데 소요되는 건축비는 건축의 규모에 따라 다양한 것 으로 나타났다. 2억에서 3억원 정도의 건축비를 투자하였다고 응답한 사람이 전 체의 34.6%로 다수를 이루고 있고, 4억원 이상의 건축비를 투자하였다고 응답한 사업주는 11.5%에 불과하다. 나머지 26.9%의 건축주들은 각각 2억원 미만과 3-4 억원의 건축비를 투자하였다고 응답하였다. 이러한 사실을 기존연구에서 나타난 주거환경개선사업지구의 건축비와 단순 비교해 볼 때 일반문제주거지역의 건축 비 총액규모는 주거환경개선사업지구보다 약 2-3배 정도가 높은 것으로 나타났 다.

(35)

26.9%

34.6%

26.9%

11.5%

2억 미만 3억 미만 4억 미만 4억 이상

<그림 2-2> 재축시 소요된 총자금

다가구주택 건축주들은 재축에 필요한 건축비를 주로 금융권을 이용하여 개별 적으로 조달하는 실정이다. 설문조사결과를 보면, 전액 개인자금으로 충당하는 경우는 전체의 17.9%에 불과하고 75.9%의 다가구주택 소유주들은 개인자금과 토지를 담보로 하여 금융권에서 융자를 받아 사업을 추진하는 것으로 나타났다.

건설회사가 건축비를 부담하고 재축후 임대료(전월세금)를 받아 건축비를 회수 하는 합동개발방식은 전체의 6.9%에 불과한 실정이다.

17.2%

75.9%

6.9%

전액 개인충당 일부 은행융자 합동개발방식

<그림 2-3> 다가구 재축시 필요한 자금의 확보

(36)

재축전문 건축설계사무소에 대한 인터뷰결과에 의하면, 서울시의 경우에는 주택건설업자가 합동개발자로서 참여하는 사례가 많은 것으로 나타나고 있으 나11), 안양시를 대상으로 한 사례조사 결과는 건설업자가 참여하는 비율이 상 당히 낮게 나타났다. 이것은 안양시에서 다가구 주택에 대한 수요가 적어 공사 후 건축비회수에 대한 위험부담이 높아지므로 주택건설업자가 참여하는 합동 개발방식이 저조한 것으로 보인다.

건축비를 확보한 방식에 있어서 다세대주택 원토지 소유자도 다가구주택소 유자와 거의 유사한 응답을 보였다. 응답자의 3/4가 넘는 사람들이 개인자산과 금융권의 융자를 합해 사업을 추진한 것으로 나타났고, 순수한 개인자산으로 재 축을 실행한 소유주는 15.4%에 불과하였으며 합동개발방식은 다가구주택과 유 사한 7.7%에 불과하였다.

건축자금마련은 주로 은행대출을 이용하는 것이 많은 것은 최근 부동산을 담 보로 한 은행대출이 비교적 손쉽고 이자율이 많이 낮아졌기 때문이라고 판단된 다12). <그림 2-5> 의 결과에서 보는 바와 같이 재축의 어려움을 묻는 항목에서 차지하는 비율은 상대적으로 낮게 나타나, 기존의 주거환경개선사업지구에 대한 연구결과와는 다소 다른 점을 보이고 있다.

2) 건축법 및 주차장법 규제강화에 따른 채산성 저하

다세대(1985) 및 다가구(1990)주택을 주거유형에 포함시키는 건축법이 도입된 이후 이러한 유형에 대한 건축규제완화가 지속적으로 시행되어 왔으며 기성시가 지에서는 다가구, 다세대주택을 중심으로 재축이 활발히 이루어 졌다.

주요 규제완화의 내용으로는 최소대지면적의 완화(90㎡→ 60㎡), 건축면적 및 층수(층수 3층 → 4층, 건축면적 330㎡ → 660㎡), 인접대지경계선에서 이격거리,

11) 이 보고서 부록에 수록된 재축관련 인터뷰자료 참조 12) 보고서 부록에 첨부된 인터뷰 내용 참조

(37)

지하층 규제완화(지상부분 1/3 → 1/2) 등을 들 수 있는데 다양한 완화조치에 힘 입어 4층짜리(지하층을 포함할 경우 5층) 건축물들이 1990년대에 많이 지어졌 다.13)

이러한 다가구 및 다세대주택에 대한 규제완화의 효과는 안양시 만안구에서도 다가구 및 다세대주택의 재축이 활발히 이루어지는 것으로 이어졌으며 재축의 사업성을 높이는 효과를 가져왔다. 다가구로 재축시 회수된 임대료나 전세금으 로 건축에 투입된 비용을 충당할 수 있는지의 여부를 묻는 질문에서 다가구주택 소유주들은 70% 이상이 전체회수가 가능하였다고 응답하였다. 또한 48.1%의 소 유주들은 개발 후 이득을 얻은 것으로 응답하였고, 29.6%의 소유주들만이 건축 비의 일부만 회수한 것으로 응답하였다.

48.1%

22.2%

29.6% 전 체 회 수 +이 익

전 체 회 수 만 가 능 일 부 만 회 수

<그림 2-4> 다가구주택의 건축비 회수여부

그러나, 과거에 지어진 건축물인 경우 신규 건축법을 적용하게 되면 강화된 건 폐율, 용적률, 주차장 확보비율의 적용을 받기 때문에, 건축연상면적이 제한되고 따라서 건축비회수가 어렵게 될 뿐만 아니라 실제적으로 자신이 거주하게 될 거

13) 성남시 기성시가지의 경우 이러한 규제완화인센티브에 의해 단독주택의 약 70%가량이 지난 10년 동안 다세대 및 다가구 주택으로 재축되었다(민범식, 2002. 2, 성남시 수정중원구 도시재개발활성화 방안, 성남발전연구 제2권 별쇄본, 성남발전연구소, 150쪽)

(38)

주공간면적이 향상되지 못할 경우가 발생하게 되므로, 재축의 동기를 저하시키 는 장애요인이 된다.

다세대주택을 건설하는 과정에서 건축주가 직면한 가장 큰 어려움에 대해 응 답자의 38.9%가 안양시의 건축 및 주차장조례에 의한 제약인 것으로 대답하였 다. 건축 및 주차장조례와 관련이 있는 접근로 및 주차공간의 확보라고 답한 응 답자도 16.7%에 달했다.

이 부분은 다가구주택으로의 재축과 차이를 보이고 있다. 임대를 목적으로 한 다가구주택은 수익성이 있는 개발용도의 선정, 임대수요, 사업에 필요한 재원조 달이 가장 중요한 문제인 반면 분양을 목적으로 한 다세대주택은 관련법규에 의 한 제약과 사업을 추진하는 과정에서 발생하는 민원이 중요한 사업추진의 변수 라고 생각하고 있다.

11.1%

38.9%

11.1%

22.2%

16.7%

필지면적의 협소 관련법규의 제약 건축자금조달 민원발생

접근로 및 주차공간 확보

<그림 2-5> 다세대 재축 사업시 어려움

사업시행자가 다가구로의 재축사업을 추진하는 과정에서 직면한 가장 큰 어려 움에 대해 총 응답자의 32.0%가 수익성 있는 개발용도의 선정과 임대수요를 확 보하는 문제라고 응답하였다. 또한 24.0%와 20.0%의 응답자는 각각 재축사업에 필요한 자금을 확보하는 문제와 관련법규의 제약으로 사업에 어려움을 겪은 것

(39)

으로 나타났다. 개발가능한 필지면적의 협소와 접근로 및 주차공간의 확보라고 대답한 사람은 각각 10%에 불과하였다.

10.0%

20.0%

32.0%

24.0%

4.0%

10.0%

필지면적의 협소

관련법규의 제약

수익성 있는 개발용도의 선 정과 임대수요

필요한 재원조달

민원발생

접근로 및 주차공간 확보

<그림 2-6> 다가구 재축시 어려움

이는 다가구와 다세대주택으로 재축할 경우 사업성을 검토한 다음의 제3장에 서도 볼 수 있듯이, 강화된 건축법, 주차장법에 의해 수익성 있는 점포주택을 지 을 수 없어지게 되자 다가구주택 건축이 현저히 줄어들고 대신에 분양주택인 다 세대주택건설이 늘어났다는 결과에서도 확인 할 수 있다. 안양시에서는 임대시 에는 전세금이 분양가격의 60%선에 머물고 있기 때문에 토지가격을 포함하여 분양하는 것이 보다 회수율이 높기 때문이다. 따라서 재축의 사업타당성을 높이 는 수단으로 다세대로의 전환이 한 방편일 수 있다.

한편, 소규모 단독주택을 다가구주택으로 개발하는 경우 합필이나 인접토지소 유주와의 공동개발은 필요한 법적 주차공간을 확보하고 사업의 경제성을 높일 수 있는 다른 중요한 수단이나, 둘 중에서 인접대지와의 공동개발의 경우 다음 소절에서 설명한 바와 같이 현실적으로는 거의 발생하지 않는다14).

14) 일본의 경우에도 밀집주택시가지정비촉진사업에서 보조금을 지급하여 공동재축을 유도하고 있으나 의견조정의 어려움과 같은 사유로 공동재축의 실적은 거의 없다고 한다.

참조

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