< 요 약 >

(1)

< 요 약 >

◇ 조세제도는 경제주체들의 의사결정에 영향을 미치기 때문에 재원조달뿐만 아니라 형평성 제고 및 사회경제적 정책수단으로 활용됨

o 가계의 경우 저축, 노동공급, 인적자본에 대한 투자 의사결정, 기업의 경우에는 생산, 고용, 투자, 혁신 의사결정에 영향을 미침

o OECD국가들의 조세시스템 구조개혁은 ‘세율인하 및 세원확대’로 요약될 수 있는데, 이러한 조세구조의 변화가 1인당 GDP 수준에 어떤 영향을 미쳤는지에 대한 실증분석 결과를 소 개함

◇ 조세구조(the structure of tax system)는 경제 전체의 노동력활용도(labour utilization)와 노동 생산성(labour productivity)에 영향을 줌으로써 1인당 GDP를 변화시키게 됨

o 노동력활용도는 신규 인력의 고용 및 기존 노동자의 근로시간 증감 정도에 따라 달라짐 - 또한, 노동생산성은 인적․물적자본에 대한 투자 및 기업의욕 그리고 R&D투자, 외국인

직접투자 등에 의한 총요소생산성 증감 정도에 의해 영향을 받게 됨

o 노동시장의 참여를 늘리기 위해서는 근로소득세 평균세율 인하가 바람직 할 수 있지만, 노동시간 증대를 위해서는 한계세율의 인하가 바람직할 수 있음

o 개인소득세 체계의 누진성을 완화시키는 경우 노동공급의 양과 질이 증가할 수 있음

- 누진성이 높은 소득세율 체계는 노동력활용도와 생산성(고등교육에 대한 투자 저하)을 저하시킴으로써 1인당 GDP에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타남

o 중소기업에 대한 차별적 조세우대보다 전체 법인세율을 낮추고 차별적 조세취급을 제거 하는 것이 조세왜곡을 줄이는데 효과적이며 투자의 질을 향상시킬 수 있음

o 생산성에 대한 조세지원 효과는 R&D 집약적인 산업에서 크게 나타나며, 자금지원보다 는 조세지원이 효과적인 것으로 나타남

◇ OECD의 실증분석 결과, 경제성장 저해효과가 적은 조세의 순위(tax and growth ranking)는 다음과 같음

o 장기적으로 1인당 GDP 감소 측면에서 부동산에 대한 재산세가 가장 왜곡이 적고, 다음

I. OECD 분석: 조세가 경제성장에 미치는 영향

※ 이 자료는 OECD 조세정책행정센터(Center for Tax Policy and Administration)와 경제국 (Economic Department)이 공동으로 발간한 보고서(Tax and Economic Growth, Economic Department Working Paper No.620, 2008.7.11)를 요약․정리한 것임

(2)

은 소비세, 개인소득세, 법인세 순임

- 소비세 및 재산세가 소득세보다 GDP에 훨씬 덜 불리한 영향을 미치는 것으로 나타났 음

- 법인세는 1인당 GDP에 특히 부정적인 영향을 주는 것으로 보이는데, 이는 법인세 인하 가 총요소생산성(TFP) 및 투자를 증대시킨다는 실증분석 결과에 의해 뒷받침됨

o 세수 중립적이면서 성장지향적인 조세제도로의 개혁을 위해서는 세수 구성면에서 상대적 으로 소득세 비중을 낮추고 조세 왜곡이 적은 소비세 등의 비중을 높일 필요가 있음 - 특히 세계화 및 경제의 개방화 진전으로 세원의 이동성(mobility of tax base)이 조세수단

선택시 중요한 고려요소가 됨

- 세원의 이동성 및 현실적인 정책실행 관점에서 보면 이러한 세수 구조의 전환은 재 산세보다 소비세 분야에서 가능할 수 있으며, 최근 각국의 소비세 의존도 증대 추 세는 형평성 우려에도 불구하고 이러한 정책고려의 결과임

◇ 결국, 이러한 조세구조의 전환은 성장과 형평 증진 정책들간의 상충관계(trade-off)를 유발 하고, 이는 국가에 따라 다르게 평가될 수 있는 정책선택(policy choice) 사항이라 할 수 있음

< 본 문 >

1. 개요

☐ 조세제도는 공공 재정지출을 충당하는 것이 주 목적이지만 형평성 제고, 경제사회적 문 제들에 대처하기 위해서도 이용될 수 있음

o 이는 조세가 경제주체들의 의사결정에 영향을 미치기 때문임

- 가계의 경우 저축, 노동공급, 인적자본에 대한 투자 의사결정에 영향을 미치고, - 기업의 경우에는 생산, 고용, 투자, 혁신 의사결정에 영향을 미침

o 이들 경제주체들의 의사결정은 조세의 수준(the level of taxes) 뿐만 아니라 여러 조세수단들이 어떻게 설계되고 조합되는가, 즉 조세구조(tax structures)에 의해서 도 많은 영향을 받음

- 특히, 경제의 개방화․국제화로 세원의 이동성(mobility of the tax base)이 커져서 한 국가의 조세시스템 설계 또는 개혁시 국가간 비교 또는 국제협력이 더욱 중요해 지고 있는 상황임

☐ 그동안 OECD 국가들도 이러한 상황인식하에서 조세시스템의 구조개혁(structural reform)을 추진해 왔음

o 이들 개혁 조치들은 한마디로 효율성을 제고하면서 동시에 조세수입을 확보하 기 위한 '세율인하 및 세원확대(rate cuts and base broadening)' 방향으로 규정 될 수 있음

- 예컨대, 개인소득세 개혁은 저축, 투자, 기업의욕을 촉진하고 근로의욕을 증진시키 기 위한 환경을 조성하기 위한 것이었고, 법인세 개혁은 경쟁을 촉진함과 동시 에 조세로 인한 왜곡(tax-induced distortions)을 줄이기 위한 것이었음

(3)

☐ 이하에서는 조세구조의 변화(changes in tax structures)가 경제성과(economic performance), 즉 1인당 GDP 수준 또는 경제성장율에 어떤 영향을 미치는가를 살펴 봄

2. OECD국가의 조세개혁 동향

☐ OECD 국가들의 조세수입 구조는 크게 개인․법인 소득세, 사회보장기여금, 재화 및 용역에 대한 소비세 세 가지로 구성

o 과거 30여년 동안 조세구조의 변화를 보면 개인소득세, 소비세 비중은 감소하였 고 법인세와 사회보장기여금은 증가함¹⁾

- 다만, 소비세 구성에서 큰 변화가 있었는데 일반소비세(부가가치세) 의존도가 크게 증가하 였고 개별소비세 비중은 감소하였음

<OECD국가의 주요 세입원 변화 추이>

구 분 1975년 1990년 2005년

소 득 세 38 38 35

(개인소득세) (30) (30) (25)

(법인세) (8) (8) (10)

사회보장분담금 22 22 26

소 비 세 33 30 30

(일반소비세) (15) (17) (19)

(개별소비세) (18) (13) (11)

기 타 7 10 9

* 기타는 재산세, 급여세(payroll tax), 상속․증여세, 인지세 등 포함

☐ 최근에는 세계화 및 개방화 진전으로 인해 조세정책에서도 변화가 일어남

o 세원의 이동성(mobility of tax source)은 조세수단 선택시 중요한 고려요소가 되었음 - 예컨대, 법인세율은 다국적기업의 입지선정에 큰 영향을 미치고, 고임금 숙련노 동자(highly skilled workers)는 각국의 개인소득세 제도에 따라 매우 유동적 성 향을 보임

- 반면, 일반국민의 소비행태와 비숙련노동자의 행태는 이동성이 적기 때문에(less mobile) 세계화의 영향을 덜 받는 것으로 나타남

1) 참고로 GDP대비 조세 비중(tax-to-GDP ratio)은 1975-2006년 기간 동안 OECD

평균 약 6% 이상 증가(29%⟶ 36%)하였음

(4)

o 따라서 최근 각국의 소비세 의존도 증대 추세는 형평성(equity) 우려에도 불구하고 이러한 점을 고려한 정책선택의 결과임

☐ 많은 OECD 국가들의 경우 조세의 누진성을 완화시키는 동시에 전략적 조세지원을 강화하는 방향으로 소득세와 법인세 체계를 바꾸어 나가고 있음

o 개인소득세에서 가장 뚜렷한 변화는 최고 소득세율의 큰 폭 인하(1981년 67% ⟶ 1994년 49% ⟶ 2006년 43%)로서, 이는 결과적으로 한계세율과 평균세율의 차이로 측정되는 누진성(progressivity)의 축소를 가져옴²⁾

o 또한, 많은 국가들이 한계(marginal) 노동자들의 근로의욕을 고취시키기 위해 근로장 려세제(in-work tax measures)를 도입함

o 개인소득세율 인하와 함께 법인세율도 큰 폭으로 인하(1981년 47% ⟶ 1994년 40%

⟶ 2007년 27.6%)하고, 이로 인한 세수 부족분 중 일부는 세원확대(base broadening) 조치로 보전함

- 예컨대, 감가상각비 공제, 충당금 지원 등이 축소되고, 최저한세 도입 등 세원확대 조치가 이루어짐

o 2000년 이후 배당소득에 대한 최고 한계세율은 약 7% 이상 줄었으며(00년 50.2% ⟶ 07년 43%), 이는 주로 법인세율 및 개인소득세율의 인하에 기인함³⁾

o 한편, 일반적인 비과세․감면제도 축소 경향에 불구하고 한 가지 특징적인 것은 R&D 지출에 대한 세액공제 또는 특별소득공제 이용은 오히려 증가하고 있다는 점임 - 스페인, 멕시코, 포르투갈, 체코, 노르웨이 등이 R&D 투자에 대해 가장 많은 조세지원을

하는 국가에 속함⁴⁾(한국은 중상위 그룹)

3. 조세가 1인당 GDP에 영향을 미치는 전달경로

가. 분석모형

☐ 조세구조(the structure of tax system)는 경제 전체의 노동력활용도(labour utilization)와 노동생산성(labour productivity)에 영향을 줌으로써 1인당 GDP를 변화시키게 됨

o 노동력활용도는 신규 인력의 고용 및 기존 노동자의 근로시간 증감 정도에 따라 달라짐

2) 특히, 1995년 이후 캐나다, 아일랜드, 프랑스, 네덜란드 등에서 큰 폭으로 감소함 3) OECD국가 중 핀란드(partial inclusion 제도 도입), 노르웨이(주주지분과세 공제

제도 도입), 한국(배당소득에 대한 이중과세 조정 미흡)에서만 배당소득에 대한 최고 한계 세율이 증가한 것으로 나타남

4) 특히, 캐나다, 네덜란드는 대기업에 비해 중소기업의 R&D 지출에 대해 보다 많은

조세지원을 하고 있음

(5)

o 노동생산성은 인적․물적자본에 대한 투자 및 기업의욕 그리고 R&D 투자 및 외국인 직접투자 등에 의한 총요소생산성 증감 정도에 의해 영향을 받게 됨

<조세가 1인당 GDP에 미치는 영향의 경로>

- Employment - Hours worked

Labor Utilization Labor Utilization

- Human/phisical capital - TFP(FDI, R&D etc.)

Labor Productivity Labor Productivity

GDP per capita

GDP per capita Taxes Taxes

Labor Utilization Labor Utilization

Labor Productivity Labor Productivity

GDP per capita

GDP per capita Taxes Taxes Taxes Taxes

나. 노동력활용도(Labour utilization)

☐ 근로소득 과세에 대한 개혁은 그 목적이 노동시장 참여 확대인지 근로시간 증대인지에 따 라 달라져야 할 것임

o 노동시장의 참여를 늘리기 위해서는 근로소득세 평균세율(average labour taxes) 인하가 바람직 할 수 있지만, 노동시간 증대를 위해서는 한계세율(marginal rates)의 인하가 바람직할 수 있음

o 어떤 개혁방안이든지 실효 평균/한계세율에 영향을 미치는 기존 혜택과의 결합 효과를 고려해야 하는데, 이는 특히 저숙련노동자 또는 맞벌이 소득자의 경우에 중요함

o 또한, 한계세율의 인하는 소득불평등을 유발할 수 있으며, 고용에 대한 근로소득세 개 편의 영향은 임금결정 메카니즘, 최저임금 등 노동시장 제도와 환경에 달려있음

☐ 개인소득세 체계의 누진성을 완화시키는 경우 노동공급의 양과 질이 증가할 수 있음

o 누진성이 높은 소득세율 체계는 노동력활용도와 생산성(고등교육에 대한 투자 저하)을 저하시킴으로써 1인당 GDP에 부정적 영향을 미치는 것으로 나타남

o 이 경우 성장촉진 정책과 분배문제간의 상충문제가 발생할 수 있는 데 , 근로장려 세제(in-work benefits) 등을 통해 양자를 조화시키는 근로소득세 개혁도 가능함

(6)

- 이를 위해서는 소득세 누진성 완화를 통한 노동시장 참여 증가, 근로시간 및 인적 자본 투자증대 등으로 인한 이득이 근로장려 세제운용 재원조달을 위한 여타 조세증가로 인한 왜곡 등의 부정적 효과보다 커야할 것임

다. 투자 및 자본축적(Investment and Capital formation)

☐ 법인세율을 인하하고 특별공제조치(special tax relief)를 폐지할 경우 투자가 증대될 수 있음

o 특히, 국내 투자 저해 요인들을 축소하고 외국인 직접투자 유치확대를 위해서는 법인세율 인하가 배당 및 자본이득에 대한 개인소득세 인하보다 바람직할 수 있음

☐ OECD의 실증분석 결과, 중소기업에 대한 투자관련 세금우대 조치는 전체 투자수준 증대에 별 효과가 없는 것으로 나타남

o 따라서 전체 법인세율을 낮추고 차별적인 조세취급장치들을 없애는 것이 조세의 자산선택 왜곡효과를 줄임으로써 투자의 질을 향상시킬 수 있음

☐ 또한, 법인세 적용의 확실성과 예측가능성을 제고하는 것이 투자를 증대시켜 성장 촉진으 로 이어질 수 있음

라. 생산성(Productivity)

☐ 생산성에 영향을 미칠 수 있는 조세정책은 여러 형태가 있을 수 있음

□ 우선 개인소득세의 최고 한계세율을 낮추는 것임

o 이 경우 기업의욕을 고취시키게 되어 개인의 위험선택에 영향을 주고 결국 생산성 을 증가시킬 수 있음

o 실증분석 결과, 특히 구조적으로 창업비율이 높은 산업에서 이 방법을 통해 생산 성이 높아진 것으로 나타났는바, 최고 한계세율 축소방안은 이러한 산업의 비중이 큰 국 가에서 경제전체의 생산성을 증가시키는데 도움을 줄 수 있음

□ 다음은 법인세율을 인하하는 것임

o 실증분석 결과, 법인세율 인하는 특히 역동적이고 수익성이 높은(dynamic and profitable) 기업들, 즉 GDP 성장에 큰 기여를 하는 기업들에게 큰 생산성 증가를 가 져다주는 것으로 나타남

o 또한, 법인세는 신규․소기업의 경우를 제외한 모든 기업들에게 생산성에 부정적 영 향을 미치는 것으로 나타남

(7)

- 중소기업에 대한 조세감면 또는 낮은 세율 적용은 일반 법인세율 인하보다 생산 성 증가에 효과적이지 못한 것으로 분석됨

o 따라서 법인세율 인하로 인한 세수 부족분은 성장기여 및 조세지원 효과도 별 로 없는 각종 기업규모관련 조세감면(예: 일반 중소기업에 대한 세제감면)을 축소 함으로써 조달될 수 있음

☐ R&D 지출에 대한 조세지원을 통해 민간의 혁신활동을 조장함으로써 생산성 제고가 가 능함

o 실증분석 결과, 생산성에 대한 조세지원 효과는 R&D 집약적인 산업에서 크게 나타 나지만 그 효과는 상대적으로 크지 않은(relatively modest) 것으로 보임

o 그러나, 직접적인 자금지원(directing funding)보다는 조세지원이 R&D 지출에 미치는 영향이 더 큰 것으로 나타남

☐ 법인세율과 소득세율을 인하를 통해 외국인 직접투자가 확대될 경우 국내기업의 생산성 이 증가되는 것으로 분석됨

o 또한, 다국적기업들은 안정적이고 예측가능한 조세시스템을 갖추고 효율적이고 투명한 방식으로 운영되는 경우에 투자를 확대하는 것으로 나타남

4. 조세개혁시 고려해야 할 정책대안들

☐ OECD의 실증분석 결과, 경제성장 저해효과가 적은 조세의 순위(tax and growth ranking)는 다음과 같음

o 장기적으로 1인당 GDP 감소 측면에서 부동산에 대한 재산세(recurrent taxes on immovable property)가 가장 왜곡이 적고, 다음은 소비세(consumption taxes), 개인소 득세, 법인세 순임

o 소비세 및 재산세가 소득세보다 GDP에 훨씬 덜 불리한 영향을 미치는 것으로 나타 났음

o 법인세는 1인당 GDP에 특히 부정적인 영향을 주고 있으며, 이는 법인세 인하가 총 요소생산성(TFP) 및 투자를 증대시킨다는 실증분석 결과에 의해 뒷받침됨

- 법인세는 기업의욕, 혁신활동, 외국인직접투자 등 총요소생산성을 통해서 GDP 에 영향을 미치게 됨

☐ 세수 중립적이면서 성장지향적인 조세제도의 개혁을 위해서는 세수 구성의 일부를 소득세 에서 보다 왜곡이 적은 조세로 전환할 필요

(8)

o 조세의 성장저해 효과를 최소화한다는 관점에서는 주택에 대한 재산세(taxes on residential property) 강화가 최선의 대안이 될 수 있으나, 대부분 국가의 경우 이러한 전환이 별로 이루어지지 못함

- 그 이유는 이들 세금을 현재 지방정부가 부과하고 있고, 특히 이들 세금 인상이 정치 적으로 별로 환영을 받지 못하기 때문임

o 결국, 세계화 시대에 세원 이동성(mobility)이 적은 부동산 위주의 세원 체계의 장점에 도 불구하고 재산세 세수 비중을 늘리는 국가는 거의 없으며 주택에 대해서는 다른 자 산에 비해 오히려 가벼운 세금이 부과되고 있는 실정임

☐ 현실적인 정책 관점에서 보면 이러한 세수구조의 전환은 소비세 분야에서 가능할 수 있 음

o 조세구조를 개인소득세에서 소비세(부가가치세)로 전환하는 것은 누진성 (progressivity)을 완화시키는 결과를 가져오고,

- 마찬가지로 법인세에서 소비세로의 전환은 소득의 불평등(자본소득에 대한 과세 축소 결과)을 증가시킬 뿐만 아니라 주식가격과 부의 불평등을 증가(기업의 세후 현재가치 상승 때문)시킬 것임

☐ 소득세 분야에서는 개인소득세보다 법인(소득)세에 대한 의존도를 낮추는 것이 효율성을 증가시킴

o 다만, 법인세율을 개인소득세 최고세율 보다 크게 낮추는 것은 고소득자들이 법인 내에 자신들의 저축을 숨기려할 것이기 때문에 조세시스템의 건전성을 위협할 수 있 음

o 개인소득세와 관련해서는 세율체계를 축소․단순화하는 것이 1인당 GDP 측면, 특 히 기업가정신 고취측면에서 유리하지만 성장과 형평간의 상충문제가 제기될 수 있음

□ 결국, 이러한 조세구조의 전환은 성장과 형평 증진 정책들간의 상충관계(trade-off)를 유발하고, 이는 국가에 따라 다르게 평가될 수 있는 정책선택(policy choice) 사항이라 할 수 있음

(주OECD대표부 김명준 과장)