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(1)

국토연 2003­10

도시방재에 관한 연구

­일본의 사례를 중심으로­

Managing and Planning Disasters in Urban Areas - Japanese Case and It's Implications -

문채․윤혜철․조판기

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연 구 진 연구책임 문 채 연구위원

연구반 윤혜철 책임연구원 조판기 책임연구원

연구심의위원 김용웅 부원장 (주심) 김현식 선임연구위원 신정철 선임연구위원 지대식 연구위원 강양석 홍익대학교 교수 이원식 건설교통부 사무관

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발 간 사

작년 8월 중순 남부지방을 강타한 집중호우와 8월말의 태풍 “루사”로 인한 피 해, 올 2월 18일 대구 지하철 중앙로 역에서 발생한 방화에 의한 화재사건, 얼마 전의 추석연휴기간에 닥친 제14호 태풍 “매미(Maemi)”로 인한 피해는 우리나라 도시가 재해에 얼마나 취약한가를 보여주고 또한 도시방재에 대한 대책이 불충 분할 경우 피해규모가 더욱 확대된다는 사실을 보여주었다.

특히, 태풍 “매미”는 산림이나 농경지 뿐 만 아니라 사람이 밀집하여 거주하고 있는 도시지역에 막대한 피해를 발생시켜 사망 107명, 실종 20명, 재산피해 3조 4,601억원이라는 피해를 남겼다. 하지만 우리나라와 동시에 태풍 “매미”가 강타 한 일본은 사망 1명이라는 우리나라의 경우 중소규모 태풍의 인명피해를 기록해 재해재난에 대한 예방대책 및 응급복구가 얼마나 중요한가를 다시 한 번 입증하 였다.

일본의 이러한 재난예방시스템이 단시간내에 이루어진 것은 아니다. 꾸준한 재난재해 예방대책에도 불구하고, 1995년 1월 17일 오전 5시 46분에 발생한 한신 -아와지 대지진(고베 대지진)은 막대한 피해를 남겼다. 이를 계기로 일본에서는 이전부터 추진해오던 도시방재시스템에 대한 재검토를 시작하였고, 근본적으로 지진에 강한 건축물의 내진설계, 재해가 발생할 경우 피해저감대책 등 다양한 방 재대책을 수립하고 있다.

일본의 도시방재시스템 중 특이한 사항은 "방재도시만들기" 프로그램이다. 방 재도시만들기란 재해에 강한 도시를 만들기 위하여 모든 행정역량, 계획역량을

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재해에 대비한 시스템으로 바꾸는 것이다. 즉, 방재도시만들기 프로그램은 도시 시설계획, 토지이용계획, 시설 내진화, 물자 비축 등 물리적인 계획과 정보제공, 방재활동체계 구축, 주민조직 구축 등 소프트한 계획 프로그램을 포함하는 총체 적인 도시방재대책이다. 예를 들어, 공원을 한 곳 지정하여 조성하더라도 여기에 는 모든 방재에 필요한 구성요소를 갖추도록 설계된다. 재난발생시의 피난로 등 이 공원을 중심으로 펼쳐질 수 있도록 공원을 디자인하는 것이다.

이 연구는 국내에서는 최근에야 관심이 일기 시작한 도시방재에 대한 계획론 적 관점에서 시도된 첫 연구라 할 수 있다. 물론 방재대책에 대한 행정학적, 토목 공학적 연구가 착실히 진행되고 있으나 계획론적 관점에서 시도된 연구는 없었 다. 따라서, 우리와 국토여건이 비슷한 일본의 사례를 중심으로 도시방재시스템 을 분석하고 정책적 시사점을 찾는 것은 매우 의의가 있으며, 방재분야의 업무수 행은 물론 학문적인 연구에도 참고가 될 수 있으리라 본다.

마지막으로 일본의 사례를 분석함에 있어 좋은 자료를 제공해준 국토교통성 하천국, 국토교통성 히다치 하천국도사무소, 아이치현 나고야시, 시즈오카현 하 마마쓰시, 사이타마현 오오미야시, 시마네현 쯔와노마치의 관계 담당자와 연구 심의회를 통하여 좋은 의견을 제시하여 주신 김용웅 부원장, 김현식 선임연구위 원, 신정철 선임연구위원, 지대식 연구위원 그리고 홍익대학교의 강양석 교수, 건설교통부 이원식 사무관에게 감사를 표하는 바이다. 아울러 이 연구를 책임지 고 성실히 수행한 본 원의 문채 연구위원, 윤혜철 책임연구원, 조판기 책임연구 원의 노고에 사의를 표한다.

2003년 12월 국토연구원장 이 규 방

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서 문

우리나라는 금년 9월 남부지역과 동해안지역을 강타한 태풍 “매미”에 의해 많 은 도시들이 큰 피해를 입었다. 또한 금년 2월에는 대구 지하철 중앙로역에서 발 생한 화재로 인하여 많은 인명이 사상하였으며, 작년 8월에도 태풍 “루사”와 집 중호우로 인하여 전국이 많은 피해를 입었다. 한편, 이와 같은 풍수해나 화재와 는 달리 아직까지 큰 피해는 없으나 우리나라는 안전지대라는 주장과 달리 최근 들어 지진이 자주 발생하고 있으며, 학계의 전문가들도 수도권에서의 대규모 지 진발생 가능성을 제기하고 있다.

이와 같이 도시지역의 각종 재해가 갈수록 늘어나고 또한 앞으로도 예상되는 상황에서 정부는 국가재난청의 신설 등 재해대책 방안을 마련하고 있으나 이들 대책이 재해대응이나 재해복구 등에 치중하고 있어 사전예방적 조치인 재해예방 에는 부족하다고 할 수 있다. 특히 최근 들어 빈발하고 있는 도시지역의 재해에 대처하기 위한 도시방재, 이 중에서도 도시계획 측면의 방재대책이라고 할 수 있 는 방재도시만들기는 더욱 소홀히 취급되고 있다고 할 수 있다. 그러나, 이와는 달리 풍수해나 화재 등 많은 부문에서 유사한 재해를 입고 있는 일본의 경우 동 일한 재해에도 피해규모는 상대적으로 작게 나타나고 있는데, 이는 철저한 도시 방재 대책의 마련에 기인한다고 할 수 있다.

이와 같은 배경하에 본 연구에서는 다양한 도시방재 대책을 전개하고 있는 일 본을 사례로 하여 방재도시만들기에 대한 각종 대응방안을 검토하고 향후 우리 나라 도시방재, 특히 방재도시만들기 측면에서의 대처방안에 제시하는 것을 연

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구의 목적으로 하였다.

한편, 본 연구는 연구분야를 많은 재해유형 중 도시계획적 측면에서 주로 접근 가능하고 아울러 우리나라에서 중요하게 다룰 필요가 있는 풍수해와 지진재해, 화재에 한정하여 설정하였다. 그리고, 연구범위로서는 먼저 재해 및 방재관련 각 종 이론을 검토하고 이를 통하여 본 연구에서 다루고자 하는 방재도시만들기의 개념정립과 위상설정을 하였다. 그리고, 다음으로 일본을 사례로 하여 국토방재 체계와 방재도시만들기의 운영실태를 검토하였는데, 방재도시만들기는 그 대상 및 내용이 매우 다양하여 공간적인 범위에 따라 도시레벨의 방재도시만들기와 지구레벨의 방재마을만들기로 구분하여 연구를 수행하였으며, 각각의 내용은 조 사․분석, 법․제도, 계획, 사업, 지원제도 등의 분야별로 구분하여 분석하였다.

이상과 같은 연구방법 및 내용으로 진행한 본 연구는 향후 우리나라 방재도시 만들기의 운영 및 제도개선에 많은 시사점을 제공할 것으로 예상하는 바이다.

2003년 12월 문 채 연구위원

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요 약

우리나라는 최근 태풍이나 집중호우, 화재 등 급증하는 도시재해에 의해 많은 지역이 피해를 입고 있다. 특히 작년 8월의 태풍 “루사”와 금년 9월의 태풍 “매 미” 등 남부지역과 동해안지역을 휩쓴 태풍에 의해 도시지역이 많은 피해를 입 었으며, 금년 2월에는 대구 지하철 중앙로역의 화재로 인하여 많은 인명피해를 입었다. 이와 같이 도시지역의 재해가 갈수록 늘어나고 피해 또한 커지고 있으나 정부의 도시방재 대책, 특히 도시계획 측면의 방재대책이라고 할 수 있는 “방재 도시만들기”는 매우 소홀하게 취급되고 있다.

이에 따라 본 연구에서는 방재도시만들기에 대한 다양한 시책을 전개하여 재 해피해를 최소화하고 있는 일본을 사례로 하여 방재도시만들기의 운영실태를 검토하고, 향후 우리나라 도시방재, 특히 방재도시만들기에 대한 시사점을 찾는 것을 연구의 목적으로 하였다.

이와 같은 배경 및 목적에 따라 진행된 본 연구는 우리나라 도시재해 특성과 도시방재관련 이론정립, 일본의 국토방재체계와 방재도시만들기 운영실태 등을 연구내용으로 하였는데, 다음과 같이 서론과 4장의 본론, 결론 및 제안으로 구성 하였다.

제1장 서 론

본 장에서는 연구의 배경 및 필요성, 연구의 목적, 연구의 방법, 연구의 범위 등을 제시하고, 선행연구를 검토하였다. 연구의 방법에서는 본 연구의 초점을 ①

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도시방재 내용 중 도시계획측면의 방재대책인 “방재도시만들기”, ②도시재해의 유형 중 풍수해나 화재, 지진재해에 집중, ③연구대상의 공간적 범위에서 지구단 위의 미시적 공간을 중요시 하는 것 등의 3가지로 정하였다. 그리고, 선행연구 검토에서는 먼저 도시방재 연구의 동향을 파악한 후 다음에 국내 및 일본의 도시 방재에 관한 선행연구를 검토하고 이를 통해 본 연구와의 차별성을 제시하였다.

제2장 우리나라 도시재해 특성 및 도시방재관련 이론정립

본 장에서는 우리나라 도시재해의 특성 및 도시방재관련 이론을 정립하였다.

먼저, 우리나라 도시재해의 특성에서는 우리나라 도시방재가 가지는 특징 및 한 계를 파악하였다. 그 결과, 우리나라 도시방재, 특히 도시계획 측면의 방재대책 인 방재도시만들기가 매우 취약함을 알았다.

다음, 도시방재관련 이론정립에서는 재해 및 재난의 특성을 이해하고 올바른 방재체제 구축을 마련하기 위하여 도시재해 및 방재관련 이론을 검토하고, 아직 확실하게 정립되지는 않은 도시방재 관련 개념을 정립하였다. 그리고, 이와 같 은 개념을 바탕으로 하여 일본에서 활발히 이루어지고 있는 방재도시만들기의 구성 및 위상을 살펴보고 그 구성요소를 개괄적으로 검토하였다

그 결과, 도시방재를 도시의 방재와 관련된 모든 분야의 계획을 통칭하는 도시 방재계획과 이와 같은 도시방재계획 중 도시계획과 관련되어 이루어지는 계획을 주 대상으로 좁혀서 정의하는 방재도시계획으로 구분하여 정의하였다. 그리고, 방재도시계획을 법정 도시계획 측면을 강조하여 다루는 방재도시계획과 법정 도 시계획 이외의 비법정계획이나 사업, 그리고 사전의 조사․분석까지를 망라하는 방재도시계획으로 구분하고, 이와 같은 방재도시계획의 개념 중 후자의 폭 넓은 개념을 특별히 방재도시만들기라 칭하고 본 연구의 대상범위로 설정하였다.

제3장 일본 도시방재의 위상 및 일반적 특성

본 장에서는 일본의 국토방재체계를 재해대책 관련 법률과 방재관련 조직, 방

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재관련 계획을 통해서 파악하고, 국토방재체계상의 도시방재 위상을 살펴보았 다.

그 결과, 일본의 국토방재체계는 다양한 법률체계로 구성되어 있으나 재해대 책기본법이 가장 기본이 되는 법으로서 각종 관련법과의 연계속에서 국토방재를 담당하고 있음을 알 수 있다. 그리고, 국토방재체계상의 방재관련 조직은 「중앙 방재회의­도도부현방재회의­시정촌방재회의」로 이루어지는 체계로 구성되 어 있으며, 이러한 방재관련 조직체계에 따라 방재관련 계획이 「방재기본계 획­방재업무계획․지역방재계획」으로 이루어져 있으며, 지역방재계획은 도도 부현 지역방재계획과 시정촌 지역방재계획으로 구성되고 있다. 그리고, 일본의 도시방재는 이와 같이 국토방재체계 속에서 시정촌이 수립하는 지역방재계획과 본 연구에서 대상으로 하는 방재도시만들기를 포함하는 개념이라고 할 수 있으 며, 도시레벨에서의 종합적인 방재대책으로서의 위상을 갖는다고 할 수 있다.

제4장 도시레벨의 방재도시만들기 운영실태

본 장에서는 일본의 도시레벨에서 이루어지는 방재도시만들기 운영실태를 조 사․분석, 법․제도, 계획, 사업, 조직 등의 분야별로 구분하여 분석을 하였으며, 각 분야는 일반적인 방재도시만들기 차원에서 이루어지는 것과 방재만을 주 목 적으로 하여 이루어지는 것으로 세분하여 분석을 하였다.

그 결과, 방재도시만들기 조사․분석에서는 도시별 재해현황이나 향후의 재해 예측을 통해서 풍수해나 지진․화재 등의 재해시 공공이나 민간이 활용할 수 있 는 다양한 형태의 각종 방재관련 기초자료를 만들고 있으며, 방재도시만들기 법․제도에서는 이들 재해에 대한 방재대책으로서 도시내 건축물에 대한 방재성 향상을 꾀하기 위하여 방재가구정비와 관련된 법률을 제정하고, 체계적인 하천 및 하안정비를 위한 법률을 보완하였다.

방재도시만들기 계획에서는 한신․아와지 대지진 이후 방재도시만들기의 효 과가 입증됨에 따라 국토교통성의 지침에 따라 방재도시만들기 계획을 수립하여

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도시의 종합적인 방재도시만들기를 전개하고 있으며, 방재도시만들기 사업에서 는 종전의 방재를 주목적으로 하는 사업방식에서 벗어나 지진재해나 화재, 풍수 해 등 재해유형별로 재개발사업이나 토지구획정리사업, 환경개선사업 등을 주변 관련사업과 일체적으로 전개하여 지역전체의 마을만들기 차원에서 사업을 전개 하고 있음을 알았다. 그리고, 방재도시만들기 조직 및 지원제도와 관련해서는 방 재가구추진기구 등 도시만들기를 추진하기 위한 조직을 두고, 각종 방재도시만 들기 사업을 지원하기 위한 다양한 형태의 재정지원을 하고 있음을 알았다.

제5장 지구레벨의 방재마을만들기 운영실태

본 장에서는 도시내의 특정지역에서 이루어지는 지구레벨의 방재마을만들기 를 조사․분석단계부터 법․제도, 계획, 사업, 조직까지 분야별로 구분하여 검토 하였다.

그 결과, 지구 방재마을만들기 조사․분석에서는 방재도시만들기 조사․분석 과 달리 지구를 대상으로 하는 방재환경 맵(Map)이나 홍수 해저드 맵(Hazard Map), 피난소 맵(Map) 등을 도면위주로 작성하여 지역주민이 긴급시 활용할 수 있도록 하는 것에 중점을 두고 있으며, 지구 방재마을만들기 법․제도에서는 구 단위의 마을만들기를 추진하기 위한 각종 조례를 제정하여 지구 방재마을만들기 를 지원하고 있음을 알았다.

지구 방재마을만들기 계획에서는 「방재가구정비지구계획」이나 임의계획 형 태로 수립되는 「방재마을만들기계획」등을 수립하고 있는데, 이들이 지구레벨 의 방재마을만들기에서 중요한 역할을 수행하고 있고, 지구 방재마을만들기 사 업에서는 도시레벨의 방재도시만들기 사업과의 연계나 독자적인 차원에서 지구 방재마을만들기 사업을 추진하고 있는데, 도시레벨의 방재도시만들기 계획과 같 이 한신․아와지 대지진 이후 특히 활발하게 이루어지고 있음을 알았다. 그리고, 지구 방재마을만들기 조직에서는 임의의 주민조직을 결성하거나 기존 주민 자치 조직을 활용하여 방재마을만들기를 추진하는 등 지구 방재마을만들기 조직을 활

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발하게 이용하고 있음을 알았다.

제6장 결론 및 제안

본 장에서는 끝으로 결론과 정책제안을 하였는데, 결론에서는 본 연구에 대한 결과를 종합적으로 정리하였고, 제안에서는 일본의 방재도시만들기의 운영실태 및 사례분석을 통해 향후 우리나라 방재도시만들기에서 활용하기 위한 방안을 크게 ①방재도시만들기의 위상보완을 위한 방안, ②방재도시만들기의 내용보완 을 위한 방안의 두가지 측면에서 제시하였다. 그리고, ①의 세부방안으로서 방재 도시만들기 계획의 제도화, 도시기본계획상 부문계획인 방재계획의 역할 강화, 방재도시만들기 관련 각종계획의 상호연계를 강화를, ②의 세부방안으로서 도시 계획에서 도시방재 관련 조사․분석의 강화, 재해실적이나 재해위험도 등 방재 관련 도면의 작성, 지구레벨의 방재도시만들기 법․제도를 강화, 방재도시만들 기 계획내용의 충실화, 방재도시만들기와 연계된 사업제도의 다양화, 방재도시 만들기 지원제도의 강화 등을 제안하였다.

(12)
(13)

차 례

발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ

제 1 장 서 론

1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 1

2. 연구의 목적 ··· 3

3. 연구의 방법 ··· 4

4. 연구의 범위 ··· 6

5. 연구의 흐름 ··· 7

6. 선행연구 검토 ··· 8

제 2 장 우리나라 도시재해 특성 및 도시방재관련 이론정립 1. 우리나라 도시재해의 특성 ··· 21

2. 우리나라 도시방재의 현황 및 문제점 ··· 23

1) 우리나라 도시방재의 현황 ··· 23

2) 우리나라 도시방재의 문제점 ··· 26

3. 도시재해 및 방재관련 이론 ··· 32

(14)

1) 재해․재난 관련이론 ··· 32

2) 방재계획 과정론 ··· 35

3) 방재관련이론과 본 연구와의 관계 ··· 39

4. 도시방재 관련 이론정립 ··· 40

1) 도시방재계획․방재도시계획․방재도시만들기의 개념과 역할 정립 ··· 40

2) 방재도시만들기의 위상 및 수립과정 ··· 42

제 3 장 일본의 국토방재체계와 도시방재 1. 국토방재체계 ··· 45

1) 재해대책 관련법률 ··· 45

2) 방재관련 조직 ··· 47

3) 방재관련 계획 ··· 49

2. 국토방재체계상의 도시방재 ··· 50

1) 지방정부 방재체계 ··· 50

2) 시정촌의 도시방재 ··· 52

제 4 장 일본의 도시레벨 방재도시만들기 운영실태 1. 방재도시만들기 조사․분석 ··· 53

1) 일반적인 방재도시만들기 조사․분석 ··· 53

2) 방재를 주목적으로 하는 방재도시만들기 조사․분석 ··· 55

3) 방재도시만들기 조사․분석의 사례 ··· 59

2. 방재도시만들기 법․제도 ··· 65

1) 일반적인 방재도시만들기 법․제도 ··· 65

2) 방재를 주목적으로 하는 방재도시만들기 법․제도 ··· 68

3. 방재도시만들기 계획 ··· 73

1) 일반적인 방재도시만들기 계획 ··· 73

2) 방재를 주목적으로 하는 방재도시만들기 계획 ··· 76

(15)

3) 방재도시만들기 계획의 사례 ··· 80

4. 방재도시만들기 사업 ··· 96

1) 일반적인 방재도시만들기 사업 ··· 96

2) 방재를 주목적으로 하는 방재도시만들기 관련 사업 ··· 110

3) 방재도시만들기 사업의 사례 ··· 122

5. 방재도시만들기 조직 및 지원제도 ··· 129

1) 방재가구정비추진기구 ··· 130

2) 도시치수사업융자 ··· 129

3) 수퍼제방구역내 중고층내화건축물융자 ··· 132

4) 하천문화교류시설정비사업융자 ··· 132

6. 도시레벨 방재도시만들기 운영의 시사점 ··· 133

제 5 장 일본의 지구레벨 방재마을만들기 운영실태 1. 지구 방재마을만들기 조사․분석 ··· 137

1) 지구 방재마을만들기 조사․분석 ··· 138

2) 지구 방재마을만들기 조사․분석의 사례 ··· 138

2. 지구 방재마을만들기 법․제도 ··· 145

1) 일반적인 지구 방재마을만들기 법․제도 ··· 145

2) 방재를 주목적으로 하는 지구 방재마을만들기 법․제도 ··· 146

3) 지구 방재마을만들기 법․제도의 사례 ··· 149

3. 지구 방재마을만들기 계획 ··· 154

1) 지구 방재마을만들기 관련 일반계획 ··· 155

2) 방재를 주목적으로 하는 지구 방재마을만들기계획 ··· 156

3) 지구 방재마을만들기계획의 사례 ··· 160

4. 지구 방재마을만들기 사업 ··· 169

1) 일반적인 지구 방재마을만들기 사업 ··· 169

2) 방재를 주목적으로 하는 지구 방재마을만들기 사업 ··· 169

3) 지구 방재마을만들기사업의 사례 ··· 170

(16)

5. 지구 방재마을만들기 조직 ··· 173

1) 지구 방재마을만들기조직 ··· 173

2) 지구 방재마을만들기조직의 사례 ··· 177

6. 지구레벨 방재마을만들기 운영의 시사점 ··· 178

제 6 장 결론 및 제안 1. 결론 ··· 181

2. 제안 ··· 183

참고문헌 ··· 189

SUMMARY ··· 193

(17)

표 차례

<표 1-1> 주요 국내 선행연구와의 차별성 ··· 19

<표 2-1> 도시화에 따른 수자원 및 수환경 변화 ··· 29

<표 3-1> 시정촌의 방재업무 ··· 51

(18)
(19)

그림 차례

<그림 1-1> 본 연구의 초점 ··· 5

<그림 2-1> 방재도시만들기의 위상 ··· 42

<그림 2-2> 방재도시만들기의 구성과 수립과정 ··· 43

<그림 3-1> 방재관련 기구 ··· 48

<그림 3-2> 방재계획체계 ··· 49

<그림 4-1> 도쿄도의 종합위험도(1993년) ··· 60

<그림 4-2> 지역위험도 평가를 바탕으로 한 중점정비지역 ··· 61

<그림 4-3> 토사재해위험지역의 범위 ··· 63

<그림 4-4> 나고야시(북부지역) 토사재해위험지역도 ··· 64

<그림 4-5> 하마마쓰시 도시계획마스터플랜의 도시방재방침도 ··· 82

<그림 4-6> 하마마쓰시 방재공원녹지계획도 ··· 87

<그림 4-7> 하마마쓰시 중심지구의 녹지 방재계통계획도 ··· 88

<그림 4-8> 물이 흐르는 발상 ··· 89

<그림 4-9> 물이 머무르는 발상 ··· 89

<그림 4-10> 종래의 치수개념 ··· 90

<그림 4-11> 블록별 치수개념 ··· 90

<그림 4-12> 블록별 치수의 지구구성 ··· 90

<그림 4-13> 블록내 단위 치수개념 ··· 90

<그림 4-14> 霧が丘 조절지(평상시) ··· 92

<그림 4-15> 霧が丘 조절지(출수시) ··· 92

<그림 4-16> 나고야시 침수실적도 ··· 93

<그림 4-17> 나고야시 수방계획도 ··· 94

<그림 4-18> 수퍼제방의 개념 ··· 101

<그림 4-19> 마이타운․마이리버 정비사업의 개념 ··· 102

(20)

<그림 4-20> 마이타운․마이리버 정비사업의 시행절차 ··· 103

<그림 4-21> 고향하천정비사업의 시행절차 ··· 104

<그림 4-22> 하반정비사업의 사업시행절차 ··· 105

<그림 4-23> 하반정비사업의 정비이미지 ··· 106

<그림 4-24> 하반정비사업의 정비개념 ··· 106

<그림 4-25> 고향하천정비사업의 시행절차 ··· 107

<그림 4-26> 사쿠라제방모델사업의 정비개념 ··· 108

<그림 4-27> 지방특정하천등환경정비사업의 시행절차 ··· 109

<그림 4-28> 지방특정하천등환경정비사업의 정비개념 ··· 109

<그림 4-29> 총합치수대책사업의 사업내용 ··· 114

<그림 4-30> 총합치수대책사업의 개념 ··· 114

<그림 4-31> 통상의 하천개수사업 ··· 117

<그림 4-32> 수방재대책특정하천사업 ··· 117

<그림 4-33> 사업 시행전 ··· 118

<그림 4-34> 사업 시행후 ··· 118

<그림 4-35> 고조대책사업의 개념 ··· 119

<그림 4-36> 나고야항의 방조문 ··· 119

<그림 4-37> 침수방지시설(지수판) ··· 119

<그림 4-38> 저지대책사업의 개념 ··· 120

<그림 4-39> 오픈식 조절지 ··· 121

<그림 4-40> 지하식 조절지 ··· 121

<그림 4-41> 지하터널식 조절지 ··· 122

<그림 4-42> 시라토리지구 호안정비 ··· 125

<그림 4-43> 기타키요미즈 친수광장 ··· 125

<그림 4-44> 쯔와노가와 하천정비 ··· 126

<그림 4-45> 쯔와노가와 수변광장 ··· 126

<그림 4-46> 나카가와 직할하천개수사업의 내용 ··· 127

<그림 4-47> 격특사업 정비개념 ··· 127

<그림 4-48> 관련긴급개수사업 정비개념 ··· 127

<그림 4-49> 조절지 내부 감시실 ··· 128

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<그림 4-50> 조절지 단면 ··· 128

<그림 4-51> 와카미야조절지 평면 ··· 129

<그림 5-1> 「방재환경 맵」작성의 플로 ··· 139

<그림 5-2> 「방재환경 맵」의 예(건물붕괴의 위험성) ··· 140

<그림 5-3> 신주쿠구의 홍수 해저드 맵 ··· 142

<그림 5-4> 나고야시 치쿠사구 피난소 맵 ··· 144

<그림 5-5> 방재가구정비지구계획의 이미지 ··· 157

<그림 5-6> 지구레벨의 방재마을만들기 추진과정(예) ··· 159

<그림 5-7> 세타가야구 방재생활권 및 미니방재생활권의 이미지 ··· 161

<그림 5-8> 스미다구 一寺言問지구 방재마을만들기계획 ··· 164

<그림 5-9> 방재구획화계획 ··· 165

<그림 5-10> 불연화촉진 현황 ··· 166

<그림 5-11> 기타자와5丁目․오오바라1丁目지구 방재가구정비지구계획도 ···· 168

<그림 5-12> 지구 방재마을만들기 추진과정(도쿄도 스미다구의 예) ··· 175

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(23)

1

C H A P T E R

서 론

1. 연구의 배경 및 필요성

1) 빈번한 도시재해와 피해 규모의 확대

금년 9월 중순의 남해안 지역을 강타한 태풍 “매미”와 2월 18일의 대구 지하철 중앙로역에서 방화에 의해 발생한 화재, 그리고 작년 8월 말의 태풍 “루사” 등 최근들이 일어나고 있는 일련의 재해는 우리나라가 재해에 얼마나 취약한가를 보여주고, 또한 재해대책이 불충분할 경우 피해규모가 더욱 확대된다는 것을 보 여주고 있다. 이 밖에도 우리나라는 본래 하절기에 연 강수량의 3분의 2 이상이 집중하고 열대지방에서 주기적으로 호우를 동반하는 태풍이 북상하는 기상학적 특성과 유로연장이 짧고 경사가 심한 급경사로 되어 있어 항상 재해에 노출되어 있는 하천이 많은 지형적 특성 등으로 인하여 해마다 집중호우나 태풍에 의한 물난리를 겪고 있다.

특히, 금년 9월의 태풍 “매미”와 작년 8월의 태풍 “루사”는 산림이나 농경지 뿐 만 아니라 사람이 밀집하여 거주하고 있는 도시지역에 막대한 피해를 발생시

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켰다.

한편, 우리나라는 이와 같은 풍수해나 화재 이외에 아직까지 큰 피해는 없었으 나 지진안전지대라는 주장과 달리 최근 들어 지진이 자주 발생하고 있으며, 1990 년대 이후 발생빈도가 크게 증가1)하고 있다. 특히, 학계의 전문가들은 수도권에 서의 대규모 지진발생 가능성도 제기2)하고 있으며, 이와 같은 지진에 의한 재해 는 도시 주변지역보다 특히 대규모 건축물이 밀집되어 있는 도시지역에 피해가 집중할 것으로 예상하고 있다.

이와 같이 도시지역의 재해는 갈수록 늘어나고 피해 또한 커지고 있으나 이에 대한 대비책은 매우 소극적으로 전개되고 있으며, 특히 도시의 개발 및 관리를 담당하는 도시계획분야에서 더욱 소홀하게 취급되고 있다. 이에 따라 최근 들어 빈번하게 발생하고 피해규모가 확대되고 있는 도시재해에 대한 방지책 마련이 시급하다고 할 수 있다.

2) 도시방재에 관한 도시계획적 대처의 보완이 필요

도시재해의 증가와 이에 따른 피해규모의 확대에 따라 최근 도시방재에 대한 관심이 높아지고 있으며, 이와 더불어 각종 도시방재 관련 수단이 마련되고 있 다. 특히 도시방재 중 도시계획 측면에서의 대처수단인 방재도시만들기 분야의 경우, 도시기본계획 수립시 부문별 계획으로 도시방재계획을 수립하고, 이와 같 은 도시기본계획 수립시나 도시계획시설 결정시 도시계획위원회에 수문전문가 를 참여시키고 있다. 그리고, 각종 토지이용계획이나 개발계획 수립시 재해예방 대책이 포함되는 “방재사전심의제도”나 도시화에 따른 우수의 지표유출을 최대 한 억제하기 위한 “우수유출억제시설 설치기법” 등을 도입하고 있으며, 아울러

1) 우리나라에서 지진이 본격적으로 관측되기 시작한 이후 지난 20여년간 연평균 19회 정도 발생하였으 나 ‘94년 25회, ’95년 29회, ‘96년 39회, ’98년 32회 등 1990년대이후 크게 증가하고 있음을 알 수 있다.

2) 서울시 지진 가능성 연구결과(서울시, 1999)에 의하면 지진관련 학계에서 수도권내에서 향후 수십년 내 규모 6.5 이상의 대규모 지진이 발생할 가능성이 57%라고 주장하고 있다.(건설교통부, 방재형 국토 구축 전략 연구, 2000, p.55에서 재인용)

(25)

도로․하천 등 공공시설물의 설계․시공시 활용할 수 있는 “풍수해 시설기준”을 제정하는 등 많은 대처방안을 확보하고 있다.

그러나, 이와 같은 도시방재, 특히 방재도시만들기의 각종 수단이 실질적으로 도시방재에 대한 역할을 제대로 수행하지 못하고 있으며, 이는 태풍 “매미”나

“루사”, 대구 지하철 중앙로역 화재 등 도시지역을 강타한 각종 재해에 의해 증 명이 되고 있다. 이에 반하여 일본 등 선진 외국에서는 도시계획 수립시 도시방 재 여건을 충분히 감안하여 대처하고 있으며, 아울러 각종 도시계획사업 시행시 에도 도시방재측면을 충분히 고려하여 동일한 재해규모에도 우리나라와 달리 피 해를 최소화하고 있다.

이에 따라 우리나라 도시방재, 특히 방재도시만들기의 대처방안에 대한 보완 을 위하여 외국의 선진사례를 검토할 필요가 있으며, 본 연구에서는 방재도시만 들기에 관한 다양한 시책을 전개하고 있는 일본의 사례를 중점적으로 검토하였 다.

2. 연구의 목적

본 연구는 도시방재 중 도시계획 측면에서의 방재대책이라고 할 수 있는 방재 도시만들기에 초점을 맞추어 일본의 운영실태 및 사례분석을 통하여 우리나라의 방재도시만들기에 활용할 수 있는 시사점을 도출하는데 연구의 목적이 있다.

이를 위하여 본 연구에서는 먼저 도시재해에 관한 이론을 검토하고 도시재해 이론속에서 도시계획 측면의 방재대책인 방재도시만들기에 관한 개념을 정립코 자 한다. 그리고, 방재도시만들기 개념의 바탕위에서 이에 관한 일본의 운영실태 나 사례를 도시레벨과 지구레벨이라는 공간적 범위와 조사․분석이나 법․제도, 계획, 사업 등 내용적 범위에 따라 재해 유형별로 분석코자 한다. 다음 이와 같은 분석 결과를 바탕으로 하여 우리나라 방재도시만들기에 대한 시사점을 위상보완 측면과 내용보완 측면의 두 관점에서 제안하고자 한다.

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3. 연구의 방법

1) 연구의 초점

도시방재를 대상으로 하는 본 연구는 다음과 같은 측면에 집중하여 연구를 진 행코자 한다. 첫째, 다양한 도시방재의 내용 중 도시계획 측면의 도시방재인 “방 재도시만들기” 부문에 주력하여 진행코자 한다. 도시방재는 매우 넓은 분야로서 시설물의 기술적인 개선이나 재해의 예측과 같은 분석작업, 방재시설물의 기술 적 내용 검토, 재해의 대처상황에 따른 단계(재해예방이나 재해대응, 재해복구 등) 구분 등 다양한 내용으로 구성되어 있다. 그리고, 올바르고 효과적인 재해대 책을 마련하기 위해서는 위와 같은 다양한 내용 중 어느 하나만으로는 완전하게 해결할 수 없고 모든 내용을 종합적으로 고려하여야 만 효과를 거둘 수가 있다.

그러나 본 연구에서는 위와 같은 모든 내용을 다루기에는 시간적, 기술적 여건 등에 의해 한계가 있으므로 본 연구에서는 제도적인 운영 부문에 치중하고자 하 며, 이 중에서도 도시계획적 제도 및 이와 관련된 틀 속에서 이루어지고 있는 방 재도시만들기계획 부문에 중점을 두고 연구를 진행코자 한다.

둘째, 다양한 도시재해의 유형3) 중 풍수해나 화재, 지진 등의 재해에 집중코자 한다. 도시방재의 대상이 되는 도시재해는 이처럼 다양하지만 본 연구에서는 연 구의 배경 및 필요성에서 보는 바와 같이 최근 우리나라에서 주로 발생하고 있는 풍수해나 화재, 그리고 현재는 그다지 큰 피해가 없으나 점차 증가하고 있는 발 생빈도로 인하여 향후 대비책 마련이 요구되는 지진에 의한 재해를 포함하여 연 구의 대상으로 하고자 한다.

3) 일본 국토교통성의 방재업무계획에서는 재해를 진재(지진재해), 풍수해, 화산재해, 설해, 해상재해, 항 공재해, 철도재해, 도로재해, 원자력재해, 하천수질사고, 항만위험물, 대규모 화재 등 다양하게 구분하 고 있다.

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<그림 1-1> 본 연구의 초점

방재도시만들기 방재도시만들기 화재화재

·

·

·

풍수해풍수해

·

·

·

지진재해지진재해

·

·

·

설(雪)재해, 철도재해 등 설(雪)재해, 철도재해 등 화재화재

·

·

·

풍수해풍수해

·

·

·

지진재해지진재해

·

·

·

지진재해지진재해

·

·

·

설(雪)재해, 철도재해 등 설(雪)재해, 철도재해 등

셋째, 연구의 대상범위를 도시지역으로 한정하고, 도시지역 중에서도 지구단 위의 미시적 공간을 중요시 하고자 한다. 도시방재란 도시전체를 대상으로 하고, 아울러 『국토의계획및이용에관한법률(이하, 국토계획법)』제정에 의해 전 행정 구역이 도시계획 수립대상이 되었으나 본 연구는 앞의 연구 배경 및 필요성에서 언급한 바와 같이 도시방재에 관한 도시계획적 대처방안을 마련하기 위하여 사 람들이 밀집거주하고 있는 도시지역을 대상으로 하고자 한다. 한편, 최근 도시계 획의 흐름이 도시전체를 대상으로 하는 도시계획과 함께 지역적 특성을 반영하 는 지구레벨의 도시계획의 중요성이 대두됨에 따라 본 연구에서도 지구를 공간 적 단위로 하는 방재마을만들기의 분석을 도시전체를 대상으로 하는 방재도시만 들기와 함께 연구의 비중을 두고자 한다.

2) 조사방법

본 연구를 진행하면서 필요한 조사는 문헌조사와 사례조사의 2가지 방식을 통 해 수행하였다.

(28)

문헌조사에서는 국내외의 논문이나 계획 및 사업시행 관련 보고서, 인터넷자 료 등을 조사대상으로 하여 도시방재에 관한 각종 이론, 우리나라 도시방재 관련 운영실태나 운영사례, 일본 도시방재에 관한 관련 법규나 추진실태, 추진체계, 방재도시만들기의 운영사례나 사업시행사례 등 검토하였다.

사례조사에서는 2000년 호우에 의하여 도시전체의 약 1/3이 침수가 된 일본 나고야시를 방문하여 풍수해 측면의 도시방재에 관한 각종 운영실태나 사례를 조사하였다.

4. 연구의 범위

본 연구에서는 다음과 같이 크게 5가지 부문을 다루고자 한다.

첫째, 도시방재의 이론 정립부문으로서, 여기에서는 우리나라 도시재해의 특 성, 우리나라 도시방재의 현황 및 문제점, 도시방재 및 방재도시계획의 개념과 역할, 도시방재와 방재도시계획의 관계 정립을 다루고 있다.

둘째, 일본 도시방재의 위상 및 일반적 특성으로서, 여기에서는 일본의 국토방 재체계, 국토방재체계상 도시방재의 위상, 국토 및 지역레벨에서의 도시방재 운 영실태를 다루고 있다.

셋째, 일본의 도시레벨 방재도시만들기 운영실태로서, 여기에서는 도시레벨의 방재도시만들기와 관련된 조사․분석, 법․제도, 계획, 사업, 조직 및 지원체계 등을 지진재해나 화재, 풍수해 등의 재해를 대상으로 하여 다루고 있다.

넷째, 일본의 지구레벨 방재도시만들기 운영실태로서, 여기에서는 지구레벨의 방재도시만들기와 관련된 조사․분석, 법․제도, 계획, 사업, 조직 및 지원체계 등을 지진재해나 화재, 풍수해 등의 재해를 대상으로 하여 다루고 있다.

다섯째, 결론 및 정책제안으로서 여기에서는 본 논문의 결론과 향후 우리나라 방재도시만들기에서 활용할 수 있는 제안을 하였다.

(29)

5. 연구의 흐름

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6. 선행연구 검토

1) 도시방재 연구의 동향

도시방재 연구는 도시재해가 가지는 다양성에 따라 여러 가지 내용으로 구성 되어 있다. 즉, 재해 과정에 따라 예측 및 분석 연구, 피해조사 연구, 대응 및 복구 연구, 그리고 재해의 유형에 따라 풍수해나 지진, 화재, 설해 등 자연재해에 관한 연구, 도로나 철도, 항공, 항만사고 등에 의한 인위적 재해에 관한 연구 등으로 구성되어 있다.

이와 같이 도시방재 연구가 다양한 내용으로 구성되어 있으나 초기에는 주로 재해에 대한 피해조사연구나 재해예방을 위한 기술개발 등의 재해 조사 및 예방 을 위한 기술적인 부문에 치우쳐 있다. 그리고, 시간이 지남에 따라 이와 같이 단순한 재해조사 및 예방차원에서 벗어나 재해를 도시방재의 틀 속에서 보아 종 합적으로 대처하기 위한 연구를 수행하였으며, 최근에는 컴퓨터부문의 기술축적 에 따라 GIS를 활용한 연구가 증가하고 있다.

그러나, 이와 같은 도시방재 연구의 다양한 전개에도 불구하고 우리나라의 도 시방재 연구는 매우 빈약한 실정이다. 지방행정연구원 등 일부연구가 수행되었 으나 위원회제도 개선방안, 방재사전심의제나 지역방재계획의 활성화 등 결정된 도시계획사업의 영향평가나 종합적인 재해대책에 치중하고 있으며, 도시계획 수 립전이나 수립과정에서 방재측면에서 어떻게 대처해야 하는지 등 본 연구에서 주 연구대상으로 하고 있는 방재도시만들기에 중점을 둔 연구는 아니라고 할 수 있다.

이와는 대조적으로 일본에서는 방재도시만들기에 관한 연구가 활발하게 진행 되고 있는데, 특히 1995년 한신․아와지(阪神․淡路) 대진재(大震災) 이후 방재 도시만들기의 중요성이 강조됨에 따라 활발하게 수행되고 있다.

(31)

2) 도시방재에 관한 선행연구

(1) 국내의 선행연구

국내 도시방재 관련 선행연구는 1960년대 건설부흥에 따른 한발 및 가뭄대책 을 농토목학자들이 중점적으로 다루어 오다가 1970년대 후 산림녹화에 연계한 사방사업 및 그에 따른 재해를 산림공학자들 주축이 된 산사태 연구에 초점을 맞추어 오랫동안 연구하여 왔다. 그후 개발 연대에 돌입하면서 홍수방지 등을 위 한 다목적 댐 등과 4대강 유역개발계획이 부각되며, 토목분야 수자원 전공학자 들에 의한 수재해 방지와 기상재해가 늘어나면서 80년대 이후 점차 지형학자, 토 양학자, 지리학자, 토목학자 등에 의한 학제적 연구가 대두되었다.

그리고, 1990년대 에너지 고갈과 앨리뇨현상 등 범국가적인 환경문제 부각에 따른 지속가능한 개발과 보전의 조화를 이룬 환경공학자와 도시공학자의 참여에 의한 도시방재연구의 다각화를 추진하게 되어 쾌적성 못지 않게 안전성을 중시 하는 연구가 보편화되었다. 이와 같은 연구의 흐름을 보이고 있는 도시방재 관련 선행연구를 보면 크게 지진이나 태풍, 홍수 등 재해의 예측과 영향분석, 구조개 선방안 등 「기술적인 문제를 구체적으로 다루는 연구」와 일반적인 도시방재를 주제로 하여 방재도시계획을 포함한 방재대책을 재해예방이나 재해응급대응, 재 해복구 등 재해단계별로 도시방재를 종합적으로 언급하는 「일반적인 도시방재 에 관한 연구」, 도시계획 조사나 제도, 계획수립, 사업시행 등 도시계획측면에 치중하여 방재대책을 언급하고 있는 「방재도시만들기에 관한 연구」 등으로 대 별할 수 있는데 각 분야별 주요 연구를 보면 다음과 같다.

본 연구에서는 이와 같은 도시방재 관련 선행연구 중 재해의 예측과 분석 등

「기술적인 문제를 구체적으로 다루는 연구」는 행정자치부․국립방재연구소의

「종합재해경보 전달체계 구축방안애 관한 연구」(2001)와 , 「재해취약시설의 선정기준 및 점검기법 연구」(2001), 「재해영향평가서 실무지침서 개발연구」

(2001), 「대규모 재해대응 표준절차 개발 연구」(2002) 등이 수행되었으나 본 연

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구의 연구범위에 해당하지 않으므로 선행연구 검토에서 제외하고 여기서는

「일반적인 도시방재에 관한 연구」와 「방재도시계획에 관한 연구」를 선행연 구로 검토하였는데, 검토결과를 보면 다음과 같다.

① 일반적인 도시방재에 관한 연구

「방재기본계획수립을 위한 방재정책 기본방향에 관한 연구」4)는 제6차 방재 기본계획(2002∼2006) 수립을 위한 방재정책 기본방향을 근원적으로 검토한 연 구로서, 풍수해, 설해, 가뭄, 지진 등의 재해유형별 방재대책을 작성하였다. 구체 적으로 우리나라 방재계획의 문제점과 방향검토, 사회여건변화에 따른 방재대책 의 전망, 제6차 방재기본계획의 작성방향 및 수립안을 작성하고, 기간중의 중앙 부처별 방재사업 추진계획을 검토하며, 방재대응 표준행동 지침을 제시한다.

「수해복구의 효율적인 관리방안 연구」5)는 수재해 피해발생에서부터 복구실 시까지의 체계를 파악하여 안전관리를 어떻게 통합, 관리, 조정할까를 보여주는 정보시스템을 구축하는 것을 연구의 목적으로 한 것으로서, 안전관리 정보시스 템 구축을 위한 재해에서 복구실시까지의 체계파악, 안전관리 정보시스템 모의 실험, 시군구 담당자의 의견수렴, 의견취합 및 수렴에 따른 발전방안 등을 제시 하고 있다.

「국지성 집중호우의 조기대응시스템 개발 연구(1)」6)는 읍면동 및 기초자치 단체의 강우기록계 활용실태와 자동우량경보시스템의 경보발령기준 타당성 검 토, 국지성 집중호우의 예측이론 및 기법조사, 확률강우량 해석프로그램 및 그래 픽 전산프로그램 개발, 호우예측을 위한 실시간 관측시스템 및 정보통신, D/B구 축방안, 도시 배수체계의 신뢰도 적용기법 도입 등을 검토하였다.

「도시홍수재해의 특성과 문제점」7)은 도시화에 따른 수문현상의 변화와 자 연재해의 특성변화를 고찰한 논문으로서, 도시역에서의 강우특성과 도시화에 따

4) 행정자치부․국립방재연구소、「방재기본계획 수립을 위한 방재정책 기본방향에 관한 연구」、2001 5) 행정자치부․국립방재연구소、「수해복구의 효율적인 관리방안 연구」、2002

6) 행정자치부․국립방재연구소、「국지성 집중호우의 조기대응시스템 개발 연구(1)」、2002 7) 조원철, 「도시홍수재해의 특성과 문제점 : 방재를 위한 도시호우 관리를 중심으로 」, 1999

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른 유역의 유출특성 및 개선해야할 방재인식과 새로운 요구조건을 다루었다. 구 체적으로 안전성의 확보와 친자연적인 생태계의 복원과 조성이라는 개념의 부각 과 국지적 강우강도의 증가에 따른 사회 및 환경구조의 변화와 대응을 도시호우 관리의 새로운 개념 강화와 관리와 계획․설계과정에서 대두되는 원칙들을 제시 하였다.

「도시지역의 홍수예경보와 하천관리 시스템」8)은 우리나라 홍수의 특징과 대비 및 극복에 관한 문제점과 홍수에 대한 경보 특히 도시지역의 홍수예경보 및 유역 및 하천관리시스템에 대한 발전 방향을 토목학자의 시각에서 고찰한 논 문으로서, 수문관측시스템, 홍수예경보시스템, 하천 및 유역관리시스템의 적절성 및 정확도와 효율성 측면에서의 문제점과 관측자료의 수집과 분석 및 활용을 통 한 유출 예측모형과 도시지역 유출통제시설 및 수방계획을 단계별로 살펴보았 다.

「지방자치단체의 자연재해 관리에 대한 연구」9)는 복잡해지고 다양해지는 재해에의 취약성 증가에 따른 대응성을 제고하는 방안을 모색하고자 한 연구로 서, 중앙정부와 광역자치단체의 대응이 아닌 실제 주민생활의 터전이 되고, 재해 발생시 1차적 대응을 주도하는 기초자치단체를 주 연구대상으로 하여 연이어 발 생하는 수재해에서 예방과 준비단계의 철저를 기하니 더 많은 강우에도 더 적은 피해를 보는 사례를 보여주며, 재해관리 과정의 순환성과 유기성 및 재해관리 조 직과 인력의 통합 필요성을 역설하고 있다.

「자연지리 차원의 방재」10)는 편리성과 안전성을 동시에 추구해야 하는 자 연환경에서 불가피하게 닥치는 재해의 유형과 위험지구의 판정 및 지형요소별 예상재해, 취약지역의 조사와 응용, 연약지반의 정의와 분포 및 우리나라에서 예 상외로 인명 및 재산 피해가 많은 산사태의 발생과 수해상습지 등을 포괄적으로

8) 이재수、「도시지역의 홍수예경보와 하천관리 시스템」, 1999

9) 최충익、「지방자치단체의 자연재해 관리에 대한 연구 : 파주시 수해를 사례로」, 서울대 환경대학원 석사눈문, 1999

10) 윤혜철、「자연지리 차원의 방재」, 도서출판 한올, 1999

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다루어, 방재에 대한 의식을 제고코자 하는 연구로서, 개발과 보전을 위한 자연 지리의 한 응용과제로서 단위분야별 조사활동도 필요하나 여러 학문을 망라한 학제적 연구를 살펴볼 때, 그 기초적 바탕이 되는 지형학, 토양학, 기상학을 포괄 적으로 보는 자연지리적 관점과 도시화, 산업화에 따른 재해에의 취약지점 고찰 과 수계별 연약지반과 산사태, 상습수해의 취약지 등의 분포를 고찰하였다.

「방재형 국토구축 전략 연구」11)는 우리나라 재해발생의 특성과 문제점을 살펴보고, 방재체계의 문제점을 지적하며, 국토정책에서 방재를 얼마나 구체성 있게 다루고, 방재시설, 방재기준, 방재연구의 문제점을 적출코자 시도한 연구로 서, 일본과 미국의 방재관련 법․제도나 실행수단을 검토하고 본 연구에서 분석 한 현황과 문제점을 바탕으로 재해위험도, 도시시설과 인프라의 방재성 강화방 안, 방재국토를 위한 재원조달 및 투자전략을 제시하였다.

② 방재도시만들기에 관한 연구

「국토 및 도시계획제도상의 방재 개선방향 연구」12)는 국내의 방재 관련 국 토․도시계획 관련법 및 방재 관련법, 국토 및 도시계획사례들을 조사 분석하고 중앙정부에서 작성한 그간의 국토종합계획들과 지방자치단체들이 작성한 도종 합계획들, 그리고 도시계획들을 분석하여 각 지역의 지역방재계획을 조사하여 그것들의 장단점을 비교하고 취약점을 도출하였다. 구체적으로 과거 풍수해 등 방재 관련 재해통계나 사례를 조사․분석하고 방재 관련 전문가 및 공무원들에 대한 면접과 간담회 등을 통해 국토 도시계획 및 방재제도와 관련된 문제점을 파악하고 향후 개선방향을 제시하여 중앙 및 지방자치단체의 담당 공무원이 활 용토록 하였다. 그리고, 이 밖에 외국사례로서 일본과 미국의 방재관련 법․제도 를 분석하고 중앙정부 및 지방자치단체를 현지 방문하여 사례분석을 하여 국내 실정에 맞는 도입방안도 함께 모색하였다.

「GIS를 이용한 도시방재 시스템 구축방안 연구」13)는 인공시설물의 집적으

11) 건설교통부․국토연구원、「방재형 국토구축 전략연구」、2001

12) 한국지방행정연구원、「국토 및 도시계획제도상 방재 개선방향 연구」、2001

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로 교량이나 건축물에 재해 및 재난이 빈발하여, 국가 및 지역안전관리시스템 구 축사업의 일환으로 체계적인 안전관리정보망의 일환인 GIS시범사업을 연구․제 시함. 구체적으로 서울시에 필요한 방재관련 시스템 유형을 도출하고, 이 중에서 건축물 안전관리 정보체계를 하나의 의사결정도구인 GIS를 이용한 방안을 제시 하여, 실용화를 위한 표준화, 시범사업, 홍보 및 교육, 연계 프로그램 개발사업을 촉구하였다.

「지진에 대한 지역위험도 분석 연구」14)는 우리나라 도시에 존재하는 재해 위험요인을 고찰하고, 위험 유형을 분석하여 도시의 재해 취약성을 발굴하며, 피 해 유형을 상정하였다. 특히 향후 우리나라에서도 발생할 수 있는 지진재해에 대 비하여 지진에 대한 지역위험도 분석을 위한 내용과 조사항목, 평가항목설정으 로 지역위험도를 파악하고, 이 위험도와 지진과의 관계를 분석한다.

「지역별 위험도 측정을 위한 조사항목 설정에 관한 연구」15)는 일본 도쿄도 의 지역위험도 측정방법을 바탕으로 하여 우리나라의 위험도 측정을 위한 조사 항목과 조사범위를 제안하고 있다.

「지진시 화재발생 위험도 측정과 도시조사」16)는 일본 도쿄도의 지역별 화 재발생 위험도 측정 결과를 분석하여 우리나라의 지진재해 대비를 위한 도시조 사 항목으로서 건물용도 및 화기사용에 대한 실태조사와 위험물 분포에 관한 조 사를 실시할 것을 제안하였다.

(2) 일본의 선행연구

일본은 지진과 화산이 많은 국가로서 하절기에는 태풍이 많이 불어오고 있어 항상 재해에 노출되어 있다. 더욱이 도시에는 오래된 목조밀집시가지가 많이 형

13) 서울시정개발연구원、「GIS를 이용한 도시방재 시스템 구축방안 연구 : 건축물 안전관리정보체계 구축방안」、1997

14) 행정자치부․국립방재연구소、「지진에 대한 위험도 분석 연구」、2002

15) 김현주、「국토계획」, 대한국토도시계획학회, 제34권 제4호(통권 103호), 1999년 8월, pp51-59.

16) 김현주、「국토계획」, 대한국토도시계획학회, 제36권 제4호(통권 115호), 2001년 8월, pp215-227.

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성되어 있어 화재에 의한 피해가 크게 발생하고 있다. 이와 같이 재해에 취약한 자연적, 인위적 조건으로 인하여 일본의 각 도시에서는 지속적으로 건축물의 안 전성 향상이나 피난로나 피난장소 확보와 같은 지구나 도시차원의 방재수단 확 보에 주력하여 왔으며, 이와 관련하여 선행연구도 다양하게 수행되어 왔다.

일본의 도시방재와 관련된 선행연구는 국내 선행연구와 같이 크게 「기술적인 문제를 구체적으로 다루는 연구」와 「일반적인 도시방재에 관한 연구」,「방재 도시만들기에 관한 연구」 등으로 대별할 수 있는데, 1995년 한신․아와지 대진 재시 도시계획적으로 철저히 준비된 지역이 피해가 적었던 것의 영향으로 이후 본 연구의 주요 대상이 되고 있는「방재도시만들기에 관한 연구」가 많이 수행 되고 있다.

한편, 「방재도시만들기에 관한 연구」는 크게 도시계획제도나 계획, 사업 등 도시계획의 모든 측면에서 도시방재에 관하여 다양하게 다루고 있는 「종합적인 방재도시만들기에 관한 연구」와 지진재해나 수재해, 대기재해 등의 특정 재해 나 녹지나 밀집시가지, 방재시스템 등의 특정 주제를 대상으로 하여 도시방재대 책을 마련하는 「특정주제의 방재도시만들기에 관한 연구」로 양분할 수 있다.

본 연구에서는 이와 같은 도시방재 관련 선행연구 중 재해의 예측과 분석 등

「기술적인 문제를 구체적으로 다루는 연구」는 宝馨․端野典平(2000, 2001 )17)18)와 立川康人(2001)19) 등에 관한 연구 등 매우 많이 수행되었으나 본 연구의 연구범위에 해당하지 않으므로 선행연구 검토에서 제외하고 「일반적인 도시방 재에 관한 연구」와 「방재도시만들기에 관한 연구」를 선행연구의 대상으로 하 고자 하며, 선행연구 검토결과를 보면 다음과 같다.

① 일반적인 도시방재에 관한 연구

17) 宝馨․端野典平、レ〡ダ〡雨量計を用いたとDAD解 と那珂川における可能最洪水の推定に する 究、京 都大 防災 究所年報、第43券、pp.167〡176、2000

18) 宝馨․端野典平、DAD解 におけるレ〡ダ〡雨量と非線形最適化手法の適用に する 究、日本土木 , 2001

19) 立川康人、東海豪雨時の野竝地區における浸水災害と浸水シミュレ〡ション、河川技術論文集、第7 券、pp.53〡58、2001

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「일반적인 도시방재에 관한 연구」로는 中林一樹(2001)20)와 小田島氷和 (2001)21), 穐山常男(2001)22), 金田孝之(1991)23) 등에 의한 연구가 있다.

中林一樹(2001)는 한신․아와지 대진재의 교훈을 밟아 21세기 도시의 여건변 화를 전망하고 이와 같은 여건변화 속에서 21세기에 재해경감을 위한 도시방재 대책을 제안함. 재해경감대책으로서는 재해위험지역에 대한 철저한 기초조사와 자료의 도면화를 제안하고, 목조밀집시가지 피해경감을 위한 도시계획적 대처, 재해대응 능력 향상을 위한 지역방재계획의 재해대응대책 보완, 효율적인 재해 구조를 위한 재해구조법이나 노약자를 위한 피재주택의 지원책의 보강 등을 제 안하였다.

小田島氷和(2001)는 국토교통성 도시․지역정비국에서 담당하고 있는 도시방 재에 관한 각종 도시계획적 대처방안을 도시레벨의 대책과 지구레벨의 대책으로 구분하여 제시하고 있으며, 아울러 지진이나 화재, 수해 등 재해의 종류에 따라 구체적으로 적용가능한 도시방재 사업수법을 제안하였다.

穐山常男(2001)는 한신․아와지(阪神․淡路) 대진재 후 진재측면이나 풍수해 측면에서 지역방재계획을 전면 개정한 大阪市를 대상으로 하여 재해 및 피해예 상, 초기 재해대책기구 설치의 강화, 광역방재체제 강화, 방재활동거점의 정비, 피난시설등의 정비, 지역방재인력의 육성 등을 주요 내용으로 하는 지역방재계 획의 내용을 구체적으로 검토하였다.

金田孝之(1991)는 요코하마시의 임해신도시로 개발된 미나토미라이21지구의 도시방재 대책을 제시하고 있음. 구체적으로 미나토미라이21지구는 도시방재 측 면에서 지진시에도 자립할 수 있고, 주변 구도심지역을 포함하는 지역방재활동 거점기능을 수행하고 도심부 광역피난기능을 수행하는 것을 목표로 도시방재대 책을 마련하였으며, 이를 위하여 지구내에 재해로 인하여 지구내 육상교통의 이

20) 中林一樹、"新世紀に引き継がれる都市防災の課題と方向"、都市問題 究、2001.3 21) 小田島氷和、"都市の防災 策"、都市問題 究、2001.3

22) 穐山常男、"大阪市における防災 策について"、都市問題 究、2001.3 23) 金田孝之、"みなとみらい21の都市防災"、都市計劃、第168号、1991.4

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용이 곤란한 경우에 물자의 수송이 가능한 내진거점(바스)지역과 해상방재거점 으로 사용하기 위한 해상방재기지를 설치하고 있다.

② 방재도시만들기에 관한 연구

「방재도시만들기에 관한 연구」는 「종합적인 방재도시만들기에 관한 연 구」와 「특정주제의 방재도시만들기에 관한 연구」로 구분할 수 있는데, 먼저

「종합적인 방재도시만들기에 관한 연구」로는 中林一樹(2001)24)와 西正史 (2002)25), 新井田浩(1998)26), 磯辺雅好(1994)27), 日本都市計 防災․復興問 題 究特別委員 (1999)28) 등의 연구가 있다.

中林一樹(2001)는 21세기 도시의 여건변화를 전망하고 이와 같은 여건변화 속 에서 21세기 도시방재를 위한 도시계획적 틀의 운영방향을 제안하였다. 도시계 획적 틀의 내용으로는 평시의 도시계획과 재해 등 긴급시의 도시계획으로 구분 되어 운영되어 오던 20세기와 달리 21세기에는 긴급시를 고려한 평시 도시계획 을 운영할 것을 제안하고, 이와 관련하여 평상시의 도시계획 틀을 방재측면에서 강화하고 목조밀집시가지와 같이 도시내부의 취약지역을 정비하며, 기존 내진기 준 등을 보다 강화할 것을 제안함. 아울러 재해시 피재주택 등에 대한 지원을 사 전에 실시하여 지원의 효과를 높일 것 등을 제안하였다.

西正史(2002)는 동경도의 방재도시계획의 흐름을 개관하고 한신․아와지 대진 재의 교훈을 바탕으로 하여 광역방재연계 구축과 목조주택밀집지역의 해소, 진 재 이전의 부흥계획 수립, 도시의 안전성을 바탕으로 한 도시재생 등 최근의 방 재도시계획 동향을 소개하고 있다.

新井田浩(1998)는 한신․아와지 대진재 후 1986년 수립된 「도시방재구조화대 책사업계획작성요강」(건설성 도시국장통달로서 구통달)을 보완하여 1997년 10

24) 中林一樹、"21世紀の都市防災․安全化の課題"、新都市、2001.1 25) 西正史、"都市再生と都市防災"、地域開 、2002.1

26) 新井田浩、"新しい防災都市づくりの展開"、新都市、1998.1 27) 磯辺雅好、"名古屋市のまちづくりと都市防災"、新都市、1994.12

28) 日本都市計 防災․復興問題 究特別委員 、"安全と再生の都市づくり"、 芸出版社、1999.2

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월 새로이 제정한 「도시방재구조화대책의 추진에 관하여」(건설성 도시국장통 달로서 신통달)의 제정배경이나 취지 등을 해설하고 있다.

磯辺雅好(1994)는 나고야(名古屋)시의 도시방재에 관한 사항을 소개한 것으로 서, 근세부터 최근까지의나고야시 도시방재 대책에 관한 역사를 소개하고, 현재 나고야시 도시방재 대책의 마스터플랜이라고 할 수 있는 「나고야시 도시방재구 조화대책사업계획」과 건축물의 불연화를 촉진하기 위한 「도시방재불연화촉진 사업」을 소개하고 있다.

日本都市計 防災․復興問題 究特別委員 (1999)는 한신․아와지 대 진재 후 다년간에 걸쳐 추진되어 오던 도시방재 대책을 종합적으로 정리한 것으 로서, 크게 방재도시계획을 포함한 도시방재의 시스템, 도시방재를 지역주민이 자발적으로 추진하기 위한 방법론, 계획행정, 시가지정비, 도시시설 등 방재도시 계획의 세부 주제별로 효율적으로 추진하기 위한 새로운 계획이나 사업제도의 제안 등의 3부로 구성되어 있으며, 각 부별로 각계 전문가들이 제안하고 있는 논 문을 수록하고 있다.

다음, 「특정주제의 방재도시만들기에 관한 연구」로는 岡太 (2001)29)와 鈴 木徹(1994)30), 糸井川 一(1995)31), 田伸志(1995)32), 建設省都市局都市防災 策室(1994)33) 등이 있다.

岡太 (2001)는 시대의 변화에 따라 수해에 의한 희생자나 피해 등 수해의 형 태가 다름을 보여주고 도시수해도 도시화의 진전에 따른 내수재해의 위험도가 변화하고 있음을 분석을 통해 보여 주었으며, 아울러 동일한 강우 등에도 피해가 더욱 크게 됨을 보여 주고 있다. 그리고, 이와 같은 도시수재의 증가에 따라 지하

29) 岡太 、"都市水害とその 策"、都市問題 究、2001.3

30) 鈴木徹、"都市防災における綠地の意義と最近の課題"、都市問題 究、1994.4 31) 糸井川 一、"都市防災と密集住宅市街地整備"、住宅、1995.11

32) 田伸志、 "都市防災システムの再構築:組織体制、都市構造、機能の冗長性による防災性の向上"、 野村 Search、1995.4

33) 建設省都市局都市防災 策室、"都市防災 策の展望(高 者等災害弱者の 加を踏まえて)"、 新都市、

1994.12

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