비적정주거의 사회·공간적 특성과 주거지원 강화방안

기본 20-19

비적정주거의 사회·공간적 특성과 주거지원 강화방안 ^:

지하주거 거주가구를 중심으로

Socio-spatial Features of Inadequate Housing and Policy Measures for Basement Dwellers

이후빈, 박미선, 이보경, 고영화, 이성호, 이원경

￭ 저자

이후빈. 박미선, 이보경, 고영화, 이성호, 이원경

￭ 연구진

이후빈 국토연구원 부연구위원(연구책임) 박미선 국토연구원 연구위원(공동연구원) 이보경 국토연구원 부연구위원(공동연구원) 고영화 국토연구원 연구원(공동연구원)

￭ 외부연구진

이성호 수원시정연구원 연구위원(공동연구원)

이원경 연세대학교 정보산업공학과 박사과정(공동연구원)

￭ 연구심의위원

문정호 국토연구원 부원장

이수욱 국토연구원 주택·토지연구본부장 강미나 국토연구원 선임연구위원

이영주 국토연구원 국토시뮬레이션센터장 이재춘 국토연구원 부연구위원

이영아 대구대학교 교수

본 연구보고서의 주요 내용

󰋎 지하주거 거주가구가 열악한 내부상태의 지하주거를 선택할 수밖에 없는 사회·공간적 특 성을 분석하고 이에 맞춰 주거지원 강화방안을 제시함

󰋏 지하주거 거주가구는 내부상태를 희생해서 입지이점을 추구하지만, 이와 같은 주거선택의 대가는 과도한 주거비 부담임

- 열악한 물리적 내부상태뿐만 아니라 과도한 경제적 주거부담도 중요한 주거문제임

󰋐 저소득층은 그나마 지하주거 밀집지역에서 양호한 생활환경 접근성을 누릴 수 있지만, 이 와 같은 입지이점은 도시개발로 점차 소멸할 수 있다는 측면에서 제한점임

- 지하주거의 소멸을 대비하는 주거대안의 사회적 모색이 필요함

󰋑 저층주거지에서 지상과 지하를 구분하는 강력한 요인은 소득수준이고, 주거면적이 넓어야 하는 가구는 원룸형 비주택보다 지하주거를 선택할 확률이 더 큼

- 저소득 자녀양육가구는 현재 소득수준에서 지하주거를 벗어나기 쉽지 않음

본 연구보고서의 정책제안

󰋎 (주거상향) 저소득 자녀양육가구의 주거상향을 위해 다자녀 매입임대주택 개선방안과 아동 주거비 지원 신규사업을 제안함

󰋏 (주거안정) 상대적으로 소득수준이 높은 지하주거 거주가구의 주거안정을 위해서는 생활 인프라로서 긴급임시주택의 제공과 같은 보편적 주거안정망 구축이 필요함

󰋐 (주거제한) 지하에 더는 사람이 살지 않도록 하기 위해서는 일부라도 주거환경이 특히 열 악한 지하주거를 임차시장에서 선별적으로 퇴출하는 방안을 마련해야 함

󰋑 (주거대안) 지하주거의 주거대안을 구축하기 위해 주거상태를 생애주기, 가구특성과 동등 한 수준으로 취급하는 공공임대주택 유형통합 우선공급기준을 제시함

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

1. 연구의 개요

□ 연구배경

∙ 최근에 영화 ‘기생충’ 흥행 이후 지하주거에 관심이 높아졌지만, 주거복지정책 에서 지하주거 자체를 명시적인 정책대상으로 삼지는 않았음

∙ 지하주거를 주거복지정책 사각지대로 규정하기에 앞서, 지하주거가 주거복지 정책 지원대상으로 어떤 의미가 있는지를 검토할 필요가 있음

∙ 지하주거는 열악한 내부상태를 갖춘 비적정주거이지만, 상대적으로 양호한 주 거환경과 공식 주택시장에서 선택적 행위를 특징으로 가짐

∙ 지하주거 거주가구는 주거지원이 가장 시급한 시장소외계층으로 보기 어렵고, 소득수준으로 바로 그 위에 있는 집단이라고 할 수 있음

∙ 따라서 지하주거는 ‘소득빈곤과 결합하지 않은 선택적 비적정주거’임

□ 연구목적

∙ 본 연구는 지하주거 거주가구가 열악한 지하주거를 선택할 수밖에 없는 사회·

공간적 특성을 분석하고 이에 맞춰 주거지원 강화방안을 제시함

∙ 첫째, 사회적 계층의 관점에서 지하주거에서 누가 어떻게 거주하는지를 살펴봄

∙ 둘째, 공간적 함의의 측면에서 지하주거 밀집지역이 어디에 위치하는지를 조사 함

∙ 셋째, 지하주거 거주가구의 주거선택을 분석해서 사회적 계층과 공간적 함의의 결합 방식을 밝힘

∙ 넷째, 주거복지정책으로 소득빈곤과 결합하지 않은 선택적 비적정주거를 어떻 게 포용할지를 구체화함

요 약

SUMMARY

□ 연구흐름

∙ 본 연구는 문헌연구, 현황분석, 공간분석, 주거선택분석, 정책방안으로 구성됨

자료: 연구진 작성 그림 1 | 연구흐름도

2. 지하주거와 주거복지정책

□ 비적정주거의 변천과 지하주거의 형성

∙ 1980년대 이후 지하주거는 무허가정착지의 대체재 역할을 하면서 대도시의 주 택난을 보여주는 비적정주거의 하나로 자리 잡음

∙ 지하주거는 정부의 개입으로 공식 주택시장에서 형성된 비적정주거라는 측면에 서 기존 빈민주거와 차별되는 독특성을 가짐

∙ 지하주거 거주가구는 도시확장에 따라 여기저기로 떠밀려 다니는 기존의 수동 적 도시빈민과는 다른 선택적 행위자로 볼 수 있음

□ 주거복지정책의 지원대상

∙ 주거복지정책 지원대상의 개념 규정은 시장소외계층에서 주거취약계층으로 확 대되었지만, 적용 기준에서는 여전히 엄격한 소득수준이 강조됨

∙ 소득빈곤만으로 지원대상을 선정하면 잔여적 성격을 벗어나기 힘들므로, 특정 한 조건을 갖춘 주거취약계층에 한해 소득수준을 확대함

∙ 하지만 생애주기와 가구특성에 비해, 현재 얼마나 열악한 주거상태에서 거주하 고 있는지는 소득수준을 확대하는 요인으로 크게 주목받지 못함

□ 지하주거 주거선택의 사회·공간적 특성

∙ 소득빈곤과 결합하지 않은 지하주거에 대해 정책적으로 대응하기 위해서는 분 석의 초점을 지하주거의 열악한 내부상태를 넘어 지하주거 거주가구의 주거선 택으로 전환해야 함

∙ 누가 어떤 공간을 왜 선택하는지, 그리고 이와 같은 주거선택이 어떤 주거문제 를 초래하는지를 파악해야 함

∙ 지하주거 거주가구가 열악한 지하주거를 선택할 수밖에 없는 사회·공간적 특성 을 분석함

- 사회·공간적 특성은 사회적 계층(who？)과 공간적 함의(where？) 그리고 이 둘의 결합(why？)을 가리킴

3. 지하주거 거주가구의 현황 분석

□ 지하주거의 물리적 주거환경

∙ 수도권 임차가구에서 객관적 최저주거기준 미달 기준으로는 비주택의 물리적 주거환경이 가장 열악하지만, 주관적 거주가구 평가를 살펴보면 비주택보다 지 하주거에서 불만족 비율이 더 높음

- 최저주거기준 미달을 판정할 때 구조·성능·환경기준이 적용되지 않으므로, 이를 보완하기 위해 거주가구의 주관적 만족도를 활용함

∙ 그런데 지하주거의 열악한 내부상태 감수는 또 다른 측면에서 입지이점 추구로 해석될 수 있음

- 지하주거에서 주택의 내부상태에 불만족하지만 주거지의 입지이점에 만족하 는 집단이 가장 두드러짐

(단위: 가구)

구분 내부 불만

& 입지 불만

내부 불만

& 입지 만족

내부 만족

& 입지 불만

내부 만족

& 입지 만족 전체

수도권 임차가구 212,098 377,419 438,251 3,461,261 4,489,028 (4.7%) (8.4%) (9.8%) (77.1%) (100%)

아파트 임차가구 16,110 45,118 188,338 1,375,532 1,625,098 (1.0%) (2.8%) (11.6%) (84.6%) (100%) 저층주거지 지상주거

임차가구

141,566 195,575 215,574 1,492,408 2,045,123 (6.9%) (9.6%) (10.5%) (73.0%) (100%) 저층주거지 지하주거

임차가구

26,206 72,699 6,681 99,855 205,441 (12.8%) (35.4%) (3.3%) (48.6%) (100%)

비주택 임차가구 15,168 44,592 8,986 141,207 209,953 (7.2%) (21.2%) (4.3%) (67.3%) (100%) 주: 가구수는 전수화 가중치를 곱한 값임. 이탤릭체 수치는 표본 30개 미만인 경우를 가리키므로 해석에 주의가 필요함 자료: 2019년 주거실태조사 마이크로데이터를 활용해서 연구진 작성

표 1 | 수도권 임차가구의 내부상태와 입지이점 교차분석

□ 지하주거 거주가구의 사회경제적 특성

∙ 수도권 임차가구에서 지하주거 거주가구의 사회경제적 특성이 가장 열악하다고 보기 어려움

- 지하주거와 비주택은 소득수준이 낮은 저소득층이, 그리고 소득변동성이 큰 비정규직이 주로 거주하는 주택유형임

- 하지만 지하주거보다 비주택의 소득수준이 더 낮고 비정규직 비율이 더 높음 - 그리고 점유형태에서 비주택이 지하주거보다 훨씬 더 불안정하고, 주거비 부

담에서 비주택의 평균 RIR이 더 높음

∙ 다만 수도권 임차가구에서 지하주거의 가구구성은 노년 가구주 비율이 높고, 비주택보다 자녀양육가구가 많다는 점이 특징임

- 지하주거가 건강에 끼치는 심각한 영향을 고려할 때, 지하주거 거주가구에서 건강문제에 특히 취약한 노인과 아동에 주목할 필요가 있음

∙ 그리고 지하주거에서는 저소득이지만 열악한 내부상태를 감수해서 입지이점을 추구하는 집단이 주거비 과부담에 놓이기 쉬움

- 지하주거의 평균 RIR이 상대적으로 높다고 보기 어렵지만, RIR 30% 이상 주 거비 과부담 가구를 소득수준과 주거환경으로 분해해서 살펴보면, 평균 RIR 과는 상당히 다른 패턴이 나타남

- 지하주거의 주거비 과부담 가구에서 저소득이지만 내부상태를 희생해서 입지 이점을 추구하는 집단이 두드러짐

□ 내부상태 희생과 입지이점 추구 그리고 주거비 과부담

∙ 지하주거 거주가구는 내부상태를 희생해서 입지이점을 추구하지만, 이와 같은 주거선택의 대가는 과도한 주거비 부담임

- 내부상태 희생과 입지이점 추구가 결과적으로 주거비 과부담을 초래한다는 사실은 지하주거 거주가구의 주거문제로 열악한 물리적 내부상태뿐만 아니라 과도한 경제적 주거부담을 제기함

∙ 지하주거 거주가구의 주거선택은 내부상태를 희생했다는 점에서 제한적이고, 높은 주거비 부담을 초래했다는 점에서 불안정함

4. 지하주거 밀집지역의 공간 분석

□ 지하주거 밀집지역의 공간적 분포

∙ 서울시 강서구와 성남시 수정구 현장조사에 기초해서 아파트 주거지, 지하주거 밀집지역, 지하주거 혼합 저층주거지, 지하주거 미보유 저층주거지를 구분함 - 다가구주택 등 저층주택이 몰려 있는 저층주거지에서 단위면적당 지하주거

보유주택 수가 상대적으로 높은 지역을 지하주거 밀집지역으로 파악함

∙ 지하주거 밀집지역은 도시에서 고립된 섬처럼 분리된 형태로 존재함

- 지하주거 밀집지역과 아파트 주거지의 공간적 분리가 가장 명확하며, 이 두 유형 사이에 지하주거 혼합 저층주거지가 완충지역으로 존재함

주: 사진은 네이버 지도 거리뷰에서 캡처함

자료: 네이버 지도 거리뷰, 국토교통부 건물통합정보 자료 및 현장조사 결과를 활용하여 연구진 작성 그림 2 | 서울시 강서구의 주거지 유형 분포

□ 지하주거 밀집지역의 공간적 함의

∙ 생활환경에서 지하주거 밀집지역은 다른 주거지 유형보다 생활인프라 접근성이 열악한 것으로 나타나지 않음

- 지하주거 밀집지역, 지하주거 혼합 저층주거지, 아파트 주거지 간에 생활인 프라 직선거리가 약간씩 차이가 나지만 대부분 국가적 최저기준을 충족함 - 이를 통해 지하주거 밀집지역이 상대적으로 낮은 소득수준으로 입지이점을

누릴 수 있는 주거지역이라는 것을 확인할 수 있음

∙ 접도를 기준으로 지하주거 밀집지역의 개발조건이 가장 나쁜 것으로 나타났음 - 이 결과는 지하주거 밀집지역이 개발 압력이 가장 낮은 지역이라 필지 단위로

개발되지 못하고 여전히 지하주거를 많이 보유할 수 있음을 시사함

∙ 지하주거 밀집지역의 상당 부분이 도시정비사업 예정구역에 포함됨

- 좋지 않은 개발조건으로 개별 필지개발에서는 그대로 남았지만, 지하주거 밀 집지역은 집단 정비사업에 의해 사라질 상황에 놓여 있음

자료: 좌측 강서구(2017, 6) 및 우측 Kakao Map, 국토교통부 건물통합정보 자료 및 현장조사 결과를 활용하여 연구진 작성

그림 3 | 서울시 강서구 방화재정비촉진지구와 지하주거 밀집지역

□ 지하주거 밀집지역의 점차 소멸하는 입지이점

∙ 저소득층은 그나마 지하주거 밀집지역에서 양호한 생활환경 접근성을 누릴 수 있지만, 이와 같은 입지이점은 점차 소멸할 수 있다는 측면에서 제한적임

5. 지하주거 거주가구의 주거선택 분석

□ 수도권 임차가구의 주거이력

∙ 수도권 임차가구의 직전주택을 주택유형을 기준으로 분석하면 다음 세 가지 특 성이 나타남

- 첫째, 아파트와 지하주거 그리고 아파트와 비주택 사이에 주거상향 또는 주거 하향이 거의 없음

- 둘째, 저층주거지 지상주거에서 지하주거 또는 비주택으로의 주거하향이 활 발하게 일어남

- 셋째, 지상주거와 지하주거, 지상주거와 비주택의 주거이동에 비해, 비적정 주거에 해당하는 지하주거와 비주택 간에는 주거이동이 거의 없음

∙ 지상주거가 아파트와 비적정주거 사이 점이지대로 기능하고, 비적정주거에서 지하주거와 비주택은 대체관계에 있음

∙ 지하주거 거주가구의 주거이동을 살펴보면, 지상주거에서 지하주거로의 주거 하향과 지하주거에서 지하주거로의 주거유지가 지배적임

자료: 2019년 주거실태조사 마이크로데이터를 활용해서 연구진 작성 그림 4 | 수도권 임차가구의 주거이력

□ 지하주거 거주가구의 주거선택 요인

∙ 로지스틱 회귀분석을 활용하여 지하주거 거주가구가 다른 주택유형으로 이동하 지 못하고 지하주거에 남아있는 요인을 분석함

∙ 저층주거지에서 지상과 지하를 구분하는 강력한 요인은 소득수준임

- 지하주거 거주가구가 지상주거로 이동하기 위해서는 소득수준 상향이 뒷받침 되어야 함

∙ 주거면적이 넓어야 하는 가구 또는 방이 많아야 하는 가구는 비주택보다는 지하 주거를 선택할 확률이 더 높음

- 원룸이 지배적인 비주택에서는 자녀가 있는 가구가 거의 없음

자료: 2019년 주거실태조사 마이크로데이터를 활용해서 연구진 작성 그림 5 | 수도권 임차시장에서 지하주거 거주가구의 주거선택 요인

□ 저소득 자녀양육가구의 제한적 주거선택

∙ 지하주거의 저소득 자녀양육가구는 저층주거지에서 소득수준이 높아지지 않는 한 지상주거로 갈 수 없고, 비적정주거이지만 지상에 있는 비주택은 주거면적 이 너무 작아서 갈 수 없는 곳임

- 지하주거는 자녀가 있는 저소득가구가 선택할 수 있는 거의 유일한 비적정주 거로 볼 수 있음

∙ 따라서 현재 소득수준으로 내부상태는 열악하지만 입지이점을 선택할 수 있는 지하주거에 머무르기 쉬움

6. 지하주거 거주가구의 주거지원 강화방안

□ 지하주거의 주거문제와 주거복지정책의 포용

∙ 지하주거 거주가구의 주거문제 분석결과에 기초해서 다음과 같이 네 가지 정책 과제를 설정함

- 공식 주택시장에서 합법적으로 조성된 지하주거를 적극적으로 규제할 것인가 에 따라 단기와 중장기 정책과제를 구분함

- 단기 정책과제는 지하주거 자체를 부정하지 않지만, 중장기 정책과제는 지하 에서 더는 사람이 살지 않는 것을 목표로 함

∙ [단기] 현재 상태를 유지하면서 지하주거 거주가 특별히 문제가 될 수 있는 저 소득 자녀양육가구와 주거비 과부담 가구에 대한 긴급주거지원이 필요함

∙ [중장기] 주거환경이 특히 열악한 일부 지하주거를 주택시장에서 선별적으로 퇴출하면서, 지하주거 소멸을 대비하기 위한 주거대안을 모색해야 함

자료: 연구진 작성

그림 6 | 지하주거의 주거문제에 대한 정책과제의 설정

□ [단기] 저소득 자녀양육가구의 주거상향

∙ 저소득 자녀양육가구의 주거상향을 위해 다자녀 매입임대주택 개선방안과 아동 주거비 지원 신규사업을 제안함

- 지하주거의 열악한 주거상태가 아동의 건강문제에 특히 치명적이므로, 아동 의 주거권을 보장하기 위해 주거상태의 적극적 고려가 필요함

∙ 지하주거를 포함하여 주거상태가 열악한 저소득 다자녀가구에게 매입임대주택 입주 우선순위를 부여함

- 현재 다자녀 매입임대주택 입주대상자 선정기준에서 주거상태는 입주자 선정 경합 시에만 적용되는 부차적 기준임

- 기존과 같이 수급자와 차상위계층에게 1순위를 부여하고, 열악한 주거상태를 가리키는 주택면적, 지하주거, 필수설비를 2순위 요건으로 제시함

다자녀 매입임대주택 입주대상자 선정기준

⦁ 무주택세대구성원, 도시근로자 월평균 소득 70%, 국민임대주택 자산기준, 다자녀

⦁ 1순위: 수급자, 차상위계층

⦁ 2순위: 1순위에 해당하지 않는 사람

⦁ 입주자 선정 경합: 자녀수, 주거면적 및 위치, 필수설비

다자녀 매입임대주택 입주대상자 개선방안

⦁ 무주택세대구성원, 도시근로자 월평균 소득 70%, 국민임대주택 자산기준, 다자녀

⦁ 1순위: 수급자, 차상위계층

⦁ 2순위: 전용면적 26㎡ 이하, 지하주거, 부엌과 화장실 중에서 하나라도 없는 경우

⦁ 3순위: 1순위와 2순위에 해당하지 않는 사람

⦁ 입주자 선정 경합: 자녀수

자료: 「기존주택등 매입임대주택 업무처리지침」 제14조의2와 별표 4의2를 참고해서 연구진 작성

∙ 현재 주거급여 소득수준은 매우 낮아서 일부 지하주거 거주가구만 지원할 수 있 으므로, 지하주거를 포함해서 주거상태가 열악한 저소득 자녀양육가구를 대상 으로 별도의 아동 주거비 지원사업을 신설함

- 아동 주거비 지원 신규사업은 임대료 전체가 아니라 임대료 차액 지원을 통해 저소득 자녀양육가구의 주거상향을 유도함

- 만 18세 미만 아동 1인당 지원금액(주거급여 기준임대료 15%)을 가산하여 지급함

- 임대료 차액만 지원하여 한정된 예산으로 더 많은 가구를 지원할 수 있지만, 이와 같은 지원금액으로 실질적 주거상향이 가능한지 살펴봐야 함

아동 주거비 지원 신규사업 도입방안

⦁ 무주택세대구성원, 도시근로자 월평균 소득 70% 이하, 국민임대주택 자산기준을 충족하는 자녀양육가구 중에서 아래 주거상태 중 하나라도 해당하는 가구

⦁ 주거상태: 전용면적 26㎡ 이하, 지하주거, 부엌과 화장실 중에서 하나라도 없는 경우

⦁ 지원금액: 만 18세 미만 아동 1인당 주거급여 기준임대료 15% 지급

자료: 연구진 작성

□ [단기] 주거비 과부담 가구의 주거안정

∙ 복지정책인 긴급주거지원은 잔여적 성격이 강하므로, 상대적으로 소득수준이 높은 지하주거 거주가구의 주거안정을 위해서는 보편적 주거안정망 구축이 필 요함

∙ 잔여적 지원에서 보편적 시설로 확대하기 위해서는 생활인프라로 긴급임시주택 을 제공하는 것이 하나의 방안이 될 수 있음

∙ 다만 이를 위해서는 긴급임시주택이 생활인프라에 해당하는지에 대한 논의가 전제되어야 함

□ [중장기] 열악한 지하주거의 시장퇴출

∙ 지하에서 더는 사람이 살지 않도록 만들기 위해서는 가장 먼저 적극적 규제를 통해 일부라도 특히 열악한 지하주거를 시장에서 퇴출해야 함

∙ 영국의 주택법은 특정 HMO 소유주에게 등록의무를 부과함

- 지방자치단체의 HMO 등록을 통해 소유주에게 일정한 임대운영 관련 의무를 부담하게 할 수 있음

- 주택면적과 필수설비에 대한 특정한 기준을 제시하고, 이 기준을 위반한 경우 에 최대한도 없이 계속 벌금을 부과할 수 있음

- 지방자치단체가 자체 판단에 따라 일정한 지역을 추가 HMO 등록구역으로 지 정한 다음 관할권 내에서 등록대상을 유연하게 확대할 수 있음

∙ 영국 HMO 사례를 참고해서 한국에서도 특히 주거환경이 열악한 비적정주거에 대해 임대차를 제한하는 방안을 고민할 필요가 있음

- 등록의무를 통지한 다음 무등록 임대 또는 기준 위반 시 벌금을 계속 부과해 서 실질적으로 임대를 어렵게 함

□ [중장기] 지하주거 소멸의 주거대안 모색

∙ 지하주거의 소멸을 전제로 하는 중장기 주거지원 강화방안에는 적극적 규제와 더불어서 주거대안 모색이 필요함

∙ 현재의 공공임대주택 유형통합 논의를 주거복지정책의 지원대상을 체계적으로 재검토하는 계기로 삼아야 함

- 공공임대주택 유형을 통합하고 입주자격으로 소득수준을 단일화하더라도, 소 득수준 상한선 내에서 누구에게 먼저 공공임대주택을 공급할 것인지에 대한 우선공급 대상기준은 여전히 필요함

- 구체적으로, 소득수준과 자산기준을 상한선으로 제시한 상태에서 주거상태, 생애주기, 가구특성으로 우선공급대상을 어떻게 지정할지를 중장기적인 관 점에서 핵심의제로 설정할 필요가 있음

∙ 본 연구는 주거상태를 생애주기, 가구특성과 동등한 수준으로 취급하는 공공임 대주택 유형통합 우선공급기준을 제시함

차 례

CONTENTS

주요 내용 및 정책제안···ⅲ 요 약···ⅴ

제1장 서론

1. 연구배경과 목적 ···3

2. 연구범위와 방법 ···7

3. 연구 흐름 ···10

4. 선행연구 검토 ···12

5. 연구의 기대효과 ···14

제2장 지하주거와 주거복지정책 1. 비적정주거의 변천과 지하주거의 형성 ···18

2. 주거복지정책의 지원대상 ···27

3. 지하주거 주거선택의 사회·공간적 특성 ···40

제3장 지하주거 거주가구의 현황 분석 1. 지하주거 기초특성과 분석대상 정의 ···46

2. 지하주거의 물리적 주거환경 ···49

3. 지하주거 거주가구의 사회경제적 특성 ···56

4. 소결 ···62

제4장 지하주거 밀집지역의 공간 분석

1. 사례지역 현장조사와 지하주거 분포현황 ···68

2. 지하주거 밀집지역의 공간적 분포 ···80

3. 지하주거 밀집지역의 공간적 함의 ···89

4. 소결 ···101

제5장 지하주거 거주가구의 주거선택 분석 1. 수도권 임차가구의 주거이력 ···106

2. 지하주거 거주가구의 주거선택 요인 ···113

3. 소결 ···124

제6장 지하주거 거주가구의 주거지원 강화방안 1. 지하주거의 주거문제와 주거복지정책의 포용 ···128

2. 단기 주거지원 강화방안 ···134

3. 중장기 주거지원 강화방안 ···141

제7장 결론 및 향후 과제 1. 결론 및 정책 제언 ···147

2. 연구의 성과와 향후 과제 ···150

참고문헌···153

SUMMARY···162

부 록···165

기본 20-19

비적정주거의 사회·공간적 특성과 주거지원 강화방안

차 례

CONTENTS

<표 1-1> 적정주거의 세부조건 ···7

<표 1-2> 선행연구 검토와 본 연구의 차별성 ···13

<표 2-1> 주거복지정책 지원대상의 적용 기준 ···30

<표 2-2> 공공건설임대주택 입주대상자 선정기준 ···31

<표 2-3> 공공매입임대주택 입주대상자 선정기준 ···33

<표 2-4> 주거급여와 주거지원의 대상자 선정기준 ···35

<표 2-5> 주거취약계층 주거지원 대상자의 시기별 변화 ···37

<표 3-1> 지하주거의 주택유형 ···46

<표 3-2> 지역의 주택유형별 점유형태 ···47

<표 3-3> 수도권 임차가구의 최저주거기준 미달 ···49

<표 3-4> 수도권 임차가구의 물리적 주거환경에 대한 주관적 평가 ···51

<표 3-5> 수도권 임차가구의 주택상태 일부 지표 ···52

<표 3-6> 내부상태와 입지이점 항목의 선별 ···53

<표 3-7> 수도권 임차가구의 내부상태와 입지이점 교차분석 ···55

<표 3-8> 수도권 임차가구의 가계금융 ···56

<표 3-9> 수도권 임차가구의 고용형태 ···57

<표 3-10> 수도권 임차가구의 가구구성 ···58

<표 3-11> 수도권 임차가구의 점유형태 ···59

<표 3-12> 수도권 임차가구의 주거비 부담 ···60

<표 3-13> 소득수준과 주거환경을 활용한 주거비 과부담 가구 분해 ···61

<표 4-1> 서울시 침수위험 재해위험지구 현황 ···68

<표 4-2> 지하주거 보유 후보 주택 ···73

<표 4-3> 사례지역 지하주거 보유주택 현황 ···75

<표 4-4> 법정동 단위 지하주거 보유주택 현황 ···77

<표 4-5> 법정동 단위 지하주거 보유주택의 주택유형 ···79

<표 4-6> 주거지 유형 분류 기준 ···87

표차례

LIST OF TABLES

<표 4-7> 주거지 유형별 인구밀도 비교 ···89

<표 4-8> 주거지 유형별 경제여건 비교 ···91

<표 4-9> 주거지 유형별 생활인프라 접근성 ···93

<표 4-10> 주거지 유형별 접도 격자 비율 ···97

<표 5-1> 수도권 임차가구의 직전주택 조사결과 ···106

<표 5-2> 수도권 아파트 임차가구의 직전주택 ···107

<표 5-3> 수도권 저층주거지 지상주거 임차가구의 직전주택 ···108

<표 5-4> 수도권 저층주거지 지하주거 임차가구의 직전주택 ···109

<표 5-5> 수도권 비주택 임차가구의 직전주택 ···110

<표 5-6> 수도권 임차가구의 주택유형별 주거이력 요약 ···111

<표 5-7> 전체모형 구성과 변수 선정 ···114

<표 5-8> 전체모형의 주택유형별 차이 검정결과 ···115

<표 5-9> 전체모형 분석결과 ···116

<표 5-10> 1차 부분모형의 주택유형별 차이 검정결과 ···118

<표 5-11> 제1차 부분모형 분석결과 ···119

<표 5-12> 2차 부분모형의 주택유형별 차이 검정결과 ···121

<표 5-13> 제2차 부분모형 분석결과 ···122

<표 5-14> 자녀유무에 따른 지하주거와 비주택 비교 ···123

<표 6-1> 생활인프라 범위 ···140

<표 6-2> 공공임대주택 유형통합 우선공급기준 ···144

차 례

CONTENTS

<그림 1-1> 연구흐름도 ···11

<그림 2-1> 지하주거와 주거복지정책 ···17

<그림 2-2> 비적정주거의 역사적 변천 ···18

<그림 2-3> 주거복지정책 지원대상의 개념 규정 ···29

<그림 2-4> 주거복지정책의 소득수준 ···38

<그림 2-5> 분석틀 ···42

<그림 3-1> 지하주거 거주가구의 현황 분석 ···45

<그림 4-1> 지하주거 밀집지역의 공간 분석 ···67

<그림 4-2> 서울시 강서구 동별 행정구역지도 ···69

<그림 4-3> 성남시 수정구 동별 행정구역지도 ···71

<그림 4-4> 현장조사의 작업절차 ···74

<그림 4-5> 지하주거 보유주택의 사용승인연도 현황 ···76

<그림 4-6> 서울시 강서구 지하주거 보유주택의 열지도 ···80

<그림 4-7> 성남시 수정구 지하주거 보유주택의 열지도 ···81

<그림 4-8> 법정동 단위 지하주거 보유주택 비율 지도 ···82

<그림 4-9> 100m 격자 단위 지하주거 보유주택 ···83

<그림 4-10> 서울시 강서구 100m 격자 단위 지하주거 보유주택 비율 ···84

<그림 4-11> 성남시 수정구 100m 격자 단위 지하주거 보유주택 비율 ···85

<그림 4-12> 서울시 강서구의 주거지 유형 분포 ···88

<그림 4-13> 성남시 수정구의 주거지 유형 분포 ···88

<그림 4-14 > 주거지 유형에 따른 연령별 인구밀도 ···90

<그림 4-15> 신축에 따른 저층주거지 지하주거의 소멸 ···94

<그림 4-16> 서울시 강서구 주거지 유형과 대중교통 노선 ···95

<그림 4-17> 성남시 수정구 주거지역 유형 분포 및 대중교통 노선 ···96

<그림 4-18> 서울시 강서구 주거지 유형 분포와 Level 6 도로 직선거리 ···98

<그림 4-19> 성남시 수정구 주거지 유형 분포와 Level 6 도로 직선거리 ···99

그림차례

LIST OF FIGURES

<그림 4-20> 서울시 강서구 방화재정비촉진지구와 지하주거 밀집지역 ···100

<그림 4-21> 성남시 수정구 도시정비사업 예정구역과 지하주거 밀집지역 ···100

<그림 5-1> 지하주거 거주가구의 주거선택 분석 ···105

<그림 5-2> 수도권 임차가구의 주거이력 ···112

<그림 5-3> 수도권 임차시장에서 지하주거 거주가구의 주거선택 요인 ···124

<그림 6-1> 지하주거 거주가구의 주거지원 강화방안 ···127

<그림 6-2> 선택적 비적정주거의 주거문제 ···129

<그림 6-3> 지하주거의 주거문제에 대한 정책과제의 설정 ···131

<그림 6-4> 지하주거의 주거문제와 주거복지정책의 포용 ···133

<그림 6-5> 생활인프라의 확장 개념 ···139

<그림 6-6> 영국 HMO 법적 정의와 등록 대상 ···141

그림차례

LIST OF FIGURES

CHAPTER 1

1. 연구배경과 목적 ···3 2. 연구범위와 방법 ···7 3. 연구 흐름 ···10 4. 선행연구 검토 ···12 5. 연구의 기대효과 ···14

서론

01 서론

본 장에서는 비적정주거로서 지하주거에 대한 사회적 관심과 주거복지정책에서 차별적 정책대응 의 필요성을 명시한다. 지하주거가 주거복지정책의 사각지대로 부상하고 있는데, 정책대응은 주로 기존의 정책의 양적 확대 측면에서 논의되고 있다. 지하주거 거주가구가 어떤 주거문제를 겪고 있고, 이를 해결하기 위해 어떤 정책이 필요한지에 대한 고민은 아직 미흡하다. 지하주거의 주거문 제를 분석하고, 그 특성에 맞춰 주거지원 강화방안을 마련하는 정책적 고민이 필요하다. 연구배경과 목적에 이어 분석을 위한 범위와 방법을 기술한다. 그리고 연구흐름을 주거문제 분석과 정책방안 제시로 구분해서 정리한다. 마지막으로 연구의 기대효과를 학술적·정책적 측면에서 제시한다.

1. 연구배경과 목적

영화 ‘기생충’ 흥행 이후 한국 사회에서 지하주거에 대한 관심이 높아지고 있다. 습 기, 환기, 악취 등 지하주거의 열악한 내부상태를 고발하는 특집기사가 쏟아졌다(경향신 문 2020; 아시아경제 2020; 한겨레 2020). 지하주거의 현황을 분석하고 정책대안을 제 시하는 정책연구도 이어졌다(박인숙 2020; 최은영, 구형모 2020). 그리고 국토교통부 는 2020년 주요업무 추진계획 중 하나로 지하주거 실태조사와 지원강화를 제시했다(국 토교통부 2020a). 지원강화의 일환으로 2020년 7월 29일 「주거취약계층 주거지원 업무 처리지침」 제3조 개정을 통해 지하주거 거주가구가 주거지원사업의 입주대상자로 추가 되었다.

대도시의 주택난을 해결하기 위해 사회제도적으로 형성된 지하주거는 무허가정착지 의 대체재 역할을 하면서 도시빈민이 거주하는 비적정주거의 하나로 자리 잡았다.

1980년대와 1990년대 기존의 무허가정착지와는 다른 새로운 형태의 빈민주거로 비닐 하우스, 지하주거와 쪽방이 등장했다(남원석 2004). 지하주거는 주택의 기본적 요건 을 모두 갖추고 있고 공식 주택시장에서 거래한다는 측면에서 다른 비적정주거와 큰 차이를 보인다. 이와 같은 특성은 정부의 제도적 개입에서 비롯되었다. 정부는 대도시 의 주택난을 해결하기 위해 단독주택의 다가구화를 추진했는데, 수직적 다가구화 측면 에서 지하주거의 형성이 정부에 의해 허용되고 촉진되었다. 도시재개발에 따라 무허가 정착지 거주자들이 인근 주택의 지하층으로 향하면서 지하주거가 무허가정착지의 가장 유력한 대체재로 평가받았다(조은, 조옥라 1992; 신림종합사회복지관 2002).

지금까지 주거복지정책에서 지하주거 자체를 명시적인 정책대상으로 삼지는 않았 다. 기생충으로 지하주거가 주목을 받기 시작한 2019년 이전에 지원대상으로 지하주 거를 직접 언급한 경우는 2010년 서울형 주택바우처가 유일하다. 그리고 2020년 주거 취약계층 주거지원사업의 지원대상으로 지하주거가 포함되었지만, 어디까지나 도시근 로자 월평균 소득 50% 이하라는 소득수준을 충족시킨 경우에만 주거지원이 가능하고, 지하주거 거주가구 중에서 절반 정도는 이 소득수준을 넘어선다.¹⁾ 따라서 지하주거 자체가 아니라 소득빈곤과 결합한 지하주거가 지원대상이다.

하지만 지하주거를 주거복지정책의 사각지대로 규정하고 주거지원의 양적 확대를 주 장하기에 앞서, 지하주거가 주거복지정책 지원대상으로 어떤 의미가 있는지를 체계적 으로 검토할 필요가 있다. 소득수준을 완화해서 더 많은 지하주거 거주가구에게 공공 임대주택을 공급하고 주거급여를 지급할 수 있지만, 이는 재원 한계를 고려할 때 가장 열악한 상황에 놓여있는 최저소득층을 향한 사회적 자원 배분을 감소시킬 수 있다. 더 열악한 주거환경에 처한 사람들이 많은데도 불구하고 지하주거에 거주한다는 사실만으 로 소득수준이 낮지 않은데도 주거지원을 받는 것은 사회적 논란을 초래할 수 있다.

1) 2020년 7월 29일 「주거취약계층 주거지원 업무처리지침」 제3조 개정으로 입주대상에 지하층이 추가되었다.

그리고 <그림 2-4>에 따르면, 도시근로자 월평균 소득 50% 이하는 소득분위에서 3분위의 전반부에 해당하고,

지하주거는 열악한 내부상태를 갖춘 비적정주거이지만, 상대적으로 양호한 주거환 경과 공식 주택시장에서 선택적 행위를 특징으로 갖는다. 이와 같은 지하주거의 양면 성은 최저소득보다는 상대적으로 높은 소득수준에 기초한다. 높다고 볼 수는 없지만, 주택시장에서 일정한 선택을 할 수 있는 소득수준을 갖췄다. 이런 측면에서 지하주거 거주가구는 주거지원이 가장 시급한 시장소외계층으로 보기 어렵다. 오히려 시장소외 계층 바로 위에 있는 집단으로 볼 수 있다. 따라서 지하주거는 ‘소득빈곤과 결합하지 않은 선택적 비적정주거’라는 특성을 갖는다.

지하주거에 대한 정책대응을 마련하기 위해서는 이 선택성이 어떤 주거문제를 초래 하는지를 분석해야 한다. 열악한 주거환경뿐만 아니라 누가 왜 그런 열악한 주거환경 을 감수할 수밖에 없는지를 살펴봐야 한다. 이를 위해서는 분석의 초점을 지하주거의 열악한 내부상태를 넘어 지하주거 거주가구의 주거선택으로 전환해야 한다. 그리고 이 와 같은 주거선택이 어떤 주거문제를 초래하는지를 파악해야 한다. 주거선택과 이에 따른 주거문제를 이해할 때, 우리는 이를 기초로 지하주거 거주가구에게 어떤 주거지 원을 제공할 수 있는지를 논의할 수 있다.

이와 같은 접근은 주거복지정책에서 열악한 주거상태를 갖춘 비적정주거에 대한 관 심을 촉발할 수 있다. 지금까지 주거상태는 생애주기(청년 등) 또는 가구특성(장애인 등)에 비해 주거지원 여부를 결정하는 요인으로 크게 주목받지 못했다. 특히 소득빈곤 과 결합하지 않은 열악한 주거상태는 지금까지 주거복지정책의 사각지대에 해당한다.

지하주거에 대한 사회적 관심을 계기로 이 사각지대를 어떻게 해소할지를 논의할 필요 가 있다.

주거복지정책의 지원대상을 결정하는 가장 기초적인 기준은 엄격한 소득수준이다.

누가 가장 열악한지를 확인하기 위해 소득빈곤만큼 확고하고 명확한 기준은 찾아보기 힘들다. 하지만 소득빈곤만으로 주거지원 대상을 선정하면 잔여적 성격을 벗어나기 힘 들다. 따라서 특정한 조건을 갖춘 주거취약계층에게 소득수준을 확대했는데, 그 조건 으로 지금까지는 주로 생애주기 또는 가구특성이 강조되었다. 그리고 생애주기와 가구 특성보다, 현재 주거상태는 소득수준을 확대하는 요인으로 크게 주목받지 못했다.

주거복지정책에서 생애주기와 가구특성의 강조는 비적정주거에 대한 적극적 정책대 응을 어렵게 만들었다. 비적정주거는 현재 주거상태가 적절하고 안정한 주거의 조건을 충족하지 못한다는 것을 의미한다. 하지만 현재 주거복지정책에서는 주거상태가 열악 하다는 사실만으로는 지원대상이 되기 어렵다. 쪽방, 비닐하우스 등과 같은 비적정주 거의 거주가구는 소득수준이 매우 낮으므로, 현재 주거복지정책으로 적절한 정책대응 을 할 수도 있다. 그런데 지하주거는 상대적으로 소득수준이 높아서 잔여적 주거복지 정책만으로는 포용하기 쉽지 않다.

따라서 주거복지정책의 지하주거 포용에 대한 정책적 고민은 단순히 지하주거를 넘 어 비적정주거에 대한 주거복지정책의 대응으로 발전할 수 있다. 지하주거는 소득빈곤 과 결합하지 않은 선택적 비적정주거로서 주거복지정책의 마땅한 지원대상인 비적정주 거가 왜 주거복지정책의 사각지대로 남을 수밖에 없는지를 분명하게 보여준다. 지하주 거 거주가구가 최저소득층보다 상대적으로 높은 소득수준에도 불구하고 왜 비적정주거 를 선택할 수밖에 없는지를 분석함으로써 지하주거가 어떤 의미에서 주거복지정책의 지원대상인지를 파악할 수 있다.

2) 연구목적

본 연구는 지하주거 거주가구가 열악한 지하주거를 선택할 수밖에 없는 사회·공간적 특성을 분석한다. 사회·공간적 특성은 사회적 계층과 공간적 함의 그리고 이 둘의 결합 을 가리킨다. 누가 어떤 공간을 왜 선택하는지가 핵심질문이다. 첫째, 사회적 계층의 관점에서 지하주거에서 누가 어떻게 거주하는지를 살펴본다. 둘째, 공간적 함의의 측 면에서 지하주거 밀집지역이 어디에 위치하는지를 조사한다. 셋째, 지하주거 거주가구 의 주거선택을 분석해서 사회적 계층과 공간적 함의의 결합 방식을 밝힌다. 지하주거 거주가구가 지하주거 이외 다른 주거여건을 선택할 수 있는지, 달리 말해 지하주거 거 주가구가 지하주거를 벗어날 수 있는지를 파악한다. 넷째, 지하주거의 주거문제에 맞 춰 주거지원 강화방안을 제시한다. 주거복지정책으로 소득빈곤과 결합하지 않은 선택 적 비적정주거를 어떻게 포용할지를 구체화한다.

2. 연구범위와 방법

1) 연구대상 및 범위

연구대상은 비적정주거 중에서 주택의 지하층을 주거로 활용하는 지하주거이다. 비 적정주거는 적절하고 안정한 주거(adequate and secure shelter)의 조건들을 충족시키 지 못하는 거처를 가리킨다. 국제연합 사회권규약위원회는 아래 표와 같이 적정주거의 일곱 가지 조건들을 구체적으로 제시한다(국가인권위원회 2006). 이 중에서 하나라도 충족시키지 못하면 비적정주거로 볼 수 있다.

구분 내용

점유의 법적 안정성 - 점유형태와 상관없이 강제퇴거 등으로부터 법적인 보호를 받아야 함 생활서비스의 이용가능성 - 식수, 에너지, 하수시설 등에 대해 지속가능한 방법으로 접근할 수 있어야 함

주거비용의 적정성 - 주거비용은 다른 기본적인 수요의 충족을 위협하지 않는 수준이어야 함 물리적 거주적합성 - 충분한 공간을 제공하고 추위, 습기 등으로부터 거주자를 보호해야 함

사회적 접근성 - 혜택받지 못한 집단도 적절한 주거에 안전하고 지속적으로 접근가능해야 함 주거입지의 적합성 - 직장, 의료서비스기관, 학교 및 기타 사회적 시설에 근접한 장소에 있어야 함 주택건축의 문화적 적절성 - 주택건축에 있어 문화적 정체성과 다양성을 적절하게 표현할 수 있어야 함 자료: 국가인권위원회(2006, 21-23)를 바탕으로 연구진 작성

표 1-1 | 적정주거의 세부조건

그리고 지하주거는 주택의 지하층을 주거용으로 활용하는 경우를 의미한다. 1980년 대 정부는 대도시의 주택난을 해결하기 위해 단독주택의 다가구화를 추진했는 데, 이때 하나의 주택에 더 많은 가구가 거주할 수 있도록 지하주거의 양성화와 공식화가 이루어졌다. 이처럼 지하주거는 정부의 적극적 제도적 개입에 따라 공식 주 택시장에서 형성된 비적정주거라는 특성을 가진다.

지하와 반지하를 구분하지 않고 주택의 지하층을 주거로 활용하는 경우를 지하주거

로 통칭한다. 1984년 「건축법」 제2조 제5항 개정으로 기존의 주택 지하층보다 조금 더 지상으로 올라온 반지하가 나타났다. 기존에는 지하층으로 인정받기 위해서 바닥으 로부터 지표면까지의 높이가 지하층의 천정까지 높이의 3분의 2 이상이 되어야 했는 데, 1984년 이후에는 2분의 1 이상만 되어도 지하층으로 인정해준다. 2분의 1을 기준 으로 2분의 1 초과하면 지하로, 2분의 1 이하이면 반지하로 부른다. 육안으로 반지하 와 지하를 구분하기가 쉽지 않고, 선행연구들(장진범 2013; 강경국 2018)도 굳이 반 지하와 지하를 구분하지 않았다는 점을 고려해서, 본 연구에서는 반지하와 지하를 모 두 합쳐서 지하주거로 본다.

연구의 공간적 범위는 지하주거 대부분이 몰려 있는 수도권이다. 2019년 기준으로, 전국의 지하주거 거주가구수는 258,229가구인데, 이 중에서 서울시, 경기도, 인천시 를 합한 수도권의 지하주거 거주가구수가 253,501가구로 약 98.2%를 차지한다(국토 교통부 2020b). 이처럼 지하주거가 수도권의 주거문제라는 점을 고려해서, 연구의 공 간적 범위를 수도권으로 한정한다.

연구의 시간적 범위는 구득가능한 가장 최근 연도를 기준으로 한다. 연구진이 직접 조사를 실시한 현장조사는 2020년을 기준으로, 통계자료를 활용하는 경우에는 2015년 또는 2019년을 기준으로 한다. 구체적으로 인구주택총조사는 2015년을, 주거실태조 사는 2019년을 활용한다. 그리고 과거 자료가 필요한 경우에는 2005년 인구주택총조 사 전수조사 자료를 참고한다. 지하주거에 관한 공식적 통계는 2005년 인구주택총조 사에서 처음으로 구축되었다. 조사표에 거주층을 물어보는 질문을 추가함으로써 지하 주거를 파악하는 것이 가능해졌고, 이때 처음으로 지하주거가 어느 정도 규모인지 알 수 있었다. 그 이전에는 거주층 질문이 없었으므로, 지하주거의 존재 자체를 파악하는 것이 불가능했다.²⁾ 이와 같은 자료의 한계를 고려해서 2005년을 지하주거의 과거 기 준점으로 삼는다.

2) 건축 관련 공적 장부를 활용하면 주택에 지하층이 있는지 여부는 그 이전 시점까지도 파악할 수 있지만, 이 경우에

2) 연구방법

본 연구는 문헌연구, 기초통계분석, 현장조사, 로지스틱 회귀분석을 활용한다.

문헌연구를 통해 비적정주거, 지하주거, 주거복지정책에 관한 선행연구를 검토한 다. 문헌연구에 활용하는 자료는 논문, 보고서, 신문기사, 법령개정, 정책자료 등 이 차자료이다.

지하주거와 지하주거 거주가구의 현황을 살펴보기 위해 기초통계분석을 실시한다.

통계자료는 2015년 인구주택총조사 표본조사와 2019년 주거실태조사를 활용한다. 주 로 주거실태조사를 이용한다.

현재 시점을 기준으로 지하주거의 실제 위치를 파악할 수 있는 자료가 없으므로, 직 접 현장조사를 실시한다. 먼저 건축 관련 공적 장부를 이용해서 지하주거를 보유할 것 같은 주택의 위치를 파악한 다음 현장에서 직접 그 주택의 지하층이 주거로 활용되는지 를 육안으로 확인한다.

현장조사에서 취득한 지하주거 보유주택 정보를 반영해서 지하주거의 공간적 분포를 확인할 수 있는 공간자료를 구축한다. 구체적으로 지하주거 보유주택을 지도화해서 지 하주거 밀집지역이 존재하는지를 확인한다. 그리고 주거지 유형분류를 통해 지하주거 밀집지역이 다른 유형과 명확하게 공간적으로 분리되는지를 살펴본다. 지하주거 밀집 지역의 공간적 분포가 존재하기 위해서는 우선 지하주거 밀집지역이 다른 유형과 구분 될 필요가 있다.

거주자 특성, 생활인프라 위치, 대중교통 노선 등 보조자료를 활용해서 지하주거 밀 집지역의 공간적 함의를 분석한다. 이와 같은 추가 분석을 통해 단순히 공간적 분포를 확인하는 것을 넘어 그와 같은 공간적 분포가 사회경제적으로 어떤 의미를 갖는지를 파악할 수 있다.

로지스틱 회귀분석을 활용해서 지하주거 거구가구의 주거선택을 분석한다. 주택유 형을 종속변수로 제시하고, 거주가구의 다양한 사회경제적 요인을 독립변수로 준비한 다. 분석자료로는 2019년 주거실태조사를 활용한다.

3. 연구 흐름

본 연구는 문헌연구, 현황분석, 공간분석, 주거선택분석, 정책방안으로 구성된다.

먼저 문헌연구를 통해 지하주거와 주거복지정책을 차례대로 검토한다. 그리고 이에 기초해서 주거복지정책 지원대상으로 지하주거가 어떤 주거문제를 겪고 있는지를 이해 하기 위한 분석틀을 도출한다. 이 분석틀은 사회적 계층, 공간적 함의 그리고 사회적 계층과 공간적 함의를 결합한 사회·공간적 특성으로 이루어진다. 주거문제를 파악하기 위해 지하주거 거주가구가 누구인지, 지하주거가 어디에 몰려 있는지 그리고 지하주거 거주가구가 왜 그곳에 거주할 수밖에 없는지를 살펴본다.

첫 번째 현황분석은 지하주거의 물리적 주거환경과 지하주거 거주가구의 사회경제적 특성을 파악한다. 구체적으로 지하주거의 물리적 주거환경이 열악한지, 그리고 지하주 거 거주가구가 취약한지를 판단한다. 이를 통해 지하에 산다는 이유만으로 가장 열악 하고, 가장 취약한지, 즉 주거복지정책 지원대상이 되어야 하는지를 파악한다.

두 번째 공간분석은 지하주거 밀집지역이 어디에 위치하는지에 초점이 맞춰져 있다.

지하주거의 실제 위치를 파악하기 위해 사례지역 현장조사를 실시하고, 이 결과를 활 용해서 지하주거 밀집지역의 공간적 분포를 확인한다. 그리고 보조지표를 동원해서 지 하주거 밀집지역이 공간적으로 어떤 함의를 가지고 있는지를 분석한다.

세 번째 주거선택분석은 지하주거 거주가구가 지하주거를 선택할 수밖에 없는 요인 을 분석한다. 먼저 수도권 임차가구의 주거이력를 파악해서 주거이동이 일정한 제약 하에서 일어난다는 것을 밝힌다. 그리고 로지스틱 회귀분석으로 지하주거 거주가구의 주거선택 요인을 파악한다.

이와 같은 주거문제 분석에 기초해서 지하주거 거주가구의 주거지원 강화방안을 제 시한다. 지하주거에 대한 적극적 규제 여부에 따라 주거지원 강화방안을 단기와 중장 기로 구분한다. 단기적으로 현재 상태를 유지하면서 지하주거 거주가구의 주거문제에 대응한다. 그리고 중장기 주거지원 방안은 지하층에 더는 사람이 살지 않는 것을 목표 로 한다.

자료: 연구진 작성 그림 1-1 | 연구흐름도

4. 선행연구 검토

1) 선행연구

지하주거 관련 주요 선행연구로는 홍인옥(2002), 장진범(2013), 최은영, 구형모 (2020) 등이 있다.

홍인옥(2002)은 지하주거의 현황과 문제점을 파악한 다음 개선방안을 제시했다. 이 연구는 거의 최초로 지하주거의 제도적 도입, 지하주거의 실태 및 규모 등 지하주거와 관련된 제반사항을 두루 살펴보고, 지하주거 해결방안을 모색했다는 점에서 의의가 있 다. 하지만 이차자료에 기초한 시론적 접근으로 열악한 주거환경 이외 지하주거의 특 수성이 크게 드러나지 않았고, 제시한 개선방안도 구체성이 미흡했다.

장진범(2013)은 사회학적 관점에서 지하주거의 사회적 표상과 이에 대한 거주자의 대응전략을 분석해서 지하주거 거주자의 정체성을 도출했다. 그에 따르면, 지하주거 거주자는 기존 도시빈민과 같이 저렴한 주거를 찾아 수동적으로 여기저기를 떠도는

‘유량민’이 아니라, 지하층이라는 열악한 주거환경을 감수해서 자신이 원하는 모종의

‘장소성’을 선택한 능동적 행위자로 볼 수 있다. 이와 같은 분석결과는 열악한 주거환 경의 이면에 존재하는 지하주거의 특수성을 끄집어냈다는 점에서 상당한 함의를 가진 다. 하지만 장소성에 대한 공간분석 등 실증분석이 체계적으로 이루어지지 않았다.

최은영, 구형모(2020)는 지하 거주실태 분석에 기초해서 지하주거 해결을 위한 정 책방안을 제시했다. 정책방안은 크게 세 가지이다. 첫째, 2010년과 2015년 통계청 인 구주택총조사를 활용해서 지하주거의 공간적 위치를 정확하게 파악하고, 주거상태조사 를 실시하여 거주가구의 안전과 건강을 위협하는 채광, 환기, 누수 등을 파악한다. 둘 째, 공공임대주택, 주거급여 등 주거복지정책의 다양한 정책수단을 동원해서 지하주거 문제를 해결한다. 셋째, 특히 주거환경이 열악한 지하주거에 대한 임대금지 등 새로운 정책수단을 도입한다. 이와 같은 정책방안을 발전시켜서 지하주거의 독특한 주거문제 를 어떻게 해결할지를 더욱 구체적으로 논의할 필요가 있다.

2) 본 연구의 차별성

본 연구는 주거복지정책의 관점에서 지하주거 주거문제의 특수성을 직접 분석하고, 이에 기초해서 구체적인 주거지원 강화방안을 제시한다는 점에서 선행연구와 차별성을 가진다. 선행연구를 통해 지하주거의 열악한 주거환경은 많이 언급되었지만, 지하주거 거주가구가 어떤 주거문제를 겪고 있는지는 명확하게 분석되지 않았다. 지하주거 거주 가구가 왜 열악한 주거환경을 선택할 수밖에 없는지를 중심으로 주거문제를 살펴보고, 이에 기초해서 주거복지정책의 지원대상으로 지하주거 거주가구가 어떤 의미를 갖는지 를 파악해야 한다. 그래야만 지하주거 거주가구의 주거문제를 해결하기 위한 구체적인 주거지원 강화방안을 도출할 수 있다.

구분 연구목적 연구방법 연구내용

주요 선행 연구

1

⦁지하주거의 현황과 문제점

⦁연구자: 홍인옥(2002)

⦁연구목적: 지하주거 관련 제반 사항을 검토하고 개선방안 탐색

⦁문헌수집 및 검토

⦁정책방안 제시

⦁지하공간 개발의 역사와 용도

⦁지하주거의 제도적 도입

⦁지하주거의 실태 및 규모

⦁지하주거의 개선방안

2

⦁지하주거의 사회적 표상과 거주 자의 정체성

⦁연구자: 장진범(2013)

⦁연구목적: 지하주거 거주자의 정체성이 형성되는 과정을 사회 적 인식과 대비해서 파악

⦁문헌수집 및 검토

⦁담론분석

⦁심층면접

⦁현상학적 분석

⦁지하주거의 형성과정

⦁거주자의 사회경제적 특성

⦁지하주거의 사회적 표상

⦁사회적 표상에 대한 대응전략

⦁지하주거 거주자의 정체성

3

⦁지하 거주실태와 정책적 시사점

⦁연구자: 최은영, 구형모(2020)

⦁연구목적: 지하 거주실태를 파 악하여 지하주거 해결을 위한 정 책방안 제시

⦁문헌수집 및 검토

⦁현황분석

⦁정책방안 제시

⦁지하주거 역사적 배경과 전개과정

⦁지하 거주실태

⦁지하주거 정책방안

본 연구

⦁주거복지정책의 관점에서 지하 주거 주거문제의 특수성을 직접 분석하고, 이에 기초해서 구체적 인 주거지원 강화방안 제시

⦁정책분석

⦁현황분석

⦁공간분석

⦁주거선택분석

⦁정책방안 제시

⦁지하주거와 주거복지정책

⦁지하주거 거주가구 현황 분석

⦁지하주거 밀집지역 공간 분석

⦁지하주거 거주가구 주거선택 분석

⦁지하주거 거주가구 주거지원 강화방안 자료: 홍인옥(2002), 장진범(2013), 최은영, 구형모(2020)를 참고해서 연구진 작성

표 1-2 | 선행연구 검토와 본 연구의 차별성

5. 연구의 기대효과

1) 정책적 기대효과

지하주거 거주가구의 주거지원 강화방안을 제시해서 당면한 정책과제를 해결하는데 기여할 수 있다. 국토교통부의 2020년 주요업무 추진계획에서 알 수 있듯이, 지하주거 에 대한 주거복지정책의 관심이 높아지기 시작했으므로, 이와 같은 정책방안 제시는 상당히 시의적절하다고 볼 수 있다.

지하주거를 사례로 상이한 주거문제의 탐색과 차별적 정책대응의 구축을 시도했다는 측면에서 차후 주거복지정책의 질적 발전에 이바지할 수 있다. 지원대상을 넓혀서 양 적 확대를 하는 것도 중요하지만, 지원대상이 어떤 주거문제를 겪고 있고 이를 해결하 기 위해서는 어떤 정책이 필요한지를 고민하는 과정이 필요하다. 시대에 따라 주거문 제가 계속 바뀐다는 점을 고려할 때, 지원대상의 확대뿐만 아니라 지원방식의 전환도 주거복지정책의 발전에 있어 필수적이다.

2) 학술적 기대효과

본 연구는 주거문제를 파악할 수 있는 기본틀로 사회적 계층, 공간적 함의 그리고 사회·공간적 특성을 구성했다. 주거문제에서 누가 어디에 거주하는지는 가장 필수적인 항목이다. 이는 각각 사회적 계층과 공간적 함의를 의미한다. 그리고 사회적 계층과 공간적 함의를 결합할 때 단순한 현재 상황이 아니라 주거문제의 본질에 해당하는 비적 정주거의 존재 이유에 다가갈 수 있다. 주거복지정책으로 해결해야 하는 주거문제는 열악한 주거환경에도 불구하고 왜 그곳에 거주할 수밖에 없는지를 가리킨다. 이와 같 은 본질을 해결하지 않으면, 당장 눈앞에 보이는 현실의 열악한 주거환경을 없애더라 도 또 다른 열악한 주거환경이 생길 수밖에 없다. 무허가정착지를 지하주거가 대체했 듯이 말이다. 따라서 본 연구가 제시한 사회·공간적 특성은 주거문제의 본질에 접근하 는 데 유용하다.

CHAPTER 2

1. 비적정주거의 변천과 지하주거의 형성 ···18 2. 주거복지정책의 지원대상 ···27 3. 지하주거 주거선택의 사회·공간적 특성 ···40

지하주거와

주거복지정책

02 지하주거와 주거복지정책

본 장에서는 지하주거와 주거복지정책을 차례대로 검토하고 이에 기초해서 지하주거의 주거문제 를 파악할 수 있는 분석틀을 도출한다. 먼저 비적정주거로서 지하주거가 어떻게 형성되었는지를 살펴본다. 빈민주거지의 공간적 재편을 배경으로 지하주거의 사회제도적 형성을 조명하고, 이를 통해 지하주거가 기존 빈민주거와 다른 독특한 특성이 있음을 파악한다. 그리고 주거복지정책의 지원대상이 누구인지를 규명한다. 누가 마땅히 주거지원을 받아야 하는지와 누가 실제로 주거지원 을 받고 있는지를 구별한다. 지하주거가 왜 주거복지정책의 사각지대로 남아있는지를 설명하기 위해서는 지원대상의 개념 규정과 적용 기준에 대한 철저한 이해가 필요하다. 이상의 문헌연구를 토대로 선택적 비적정주거의 주거문제와 주거선택의 사회·공간적 특성을 분석틀로 도출한다. 지하 주거의 성격을 선택적 비적정주거로 파악하고, 지하주거 거주가구의 주거선택이 초래하는 독특한 주거문제를 분석한다. 누가 어떤 공간을 왜 선택하는지가 핵심질문이다.

비적정주거 변천과 지하주거 형성

비적정주거의 역사적 변천 ↘

새로운 비적정주거로서 지하주거의 양면성 지하주거의 사회제도적 형성 ↗

주거복지정책 지원대상

지원대상의 개념 규정 ↘

소득수준 그리고 생애주기, 가구특성과 주거상태 지원대상의 적용 기준 ↗

선택적 비적정주거의 주거문제와 주거선택의 사회·공간적 특성 ➡ Who, Where, Why?

자료: 연구진 작성

그림 2-1 | 지하주거와 주거복지정책

1. 비적정주거의 변천과 지하주거의 형성

1) 비적정주거의 역사적 변천과 빈민주거지의 공간적 재편

한국 사회에서 비적정주거는 시대의 흐름에 따라 다양한 형태로 변화했다. 전남일 (2011)은 일제강점기 이후 비적정주거의 역사적 변천을 일실형, 독립형, 임대형, 공동 형으로 구분해서 정리한다(<그림 2-2> 참고). 일실(一室)형은 단위세대가 부엌, 화장 실 등을 제대로 갖추지 못하고 건물에서 취침을 위한 방만을 차지하는 형태이다. 일제 강점기 시절 장옥에서 1970~1980년대 비닐하우스와 1990년대 이후 쪽방으로 변화했 다. 토막은 토지를 무단으로 점거해서 만든 움막 형태의 독립주거이고, 한국전쟁 이후 무허가 독립주거로 판잣집과 불량주택이 만들어졌다. 한옥의 대문 근처 행랑방에서 시 작한 임대형은 1970~1980년대 지하주거와 1990년대 이후 옥탑방 등으로 발전했다.

공동형은 방 하나로 이루어졌다는 점에서 일실형과 유사하지만, 공동사용이라도 부엌, 화장실 등을 갖추고 있으며, 현재에는 고시원이 대표적인 사례이다.

자료: 전남일(2011, 201)을 일부 수정 그림 2-2 | 비적정주거의 역사적 변천

이와 같은 비적정주거의 역사적 변천을 이해하기 위해서는 대도시에서 도시빈민이 어디에서 어떻게 거주하는지를 살펴볼 필요가 있다. 비적정주거의 핵심적인 형성요인 은 주택부족과 저소득이다. 대도시에서 인구증가로 주택이 부족하지 않았다면, 그리고 주택시장에서 적정주거를 구입할 수 있는 능력이 있다면, 누구도 비적정주거에 살려고 하지 않을 것이다. 이런 측면에서 주택부족 문제가 심각한 대도시에서 저소득으로 제 대로 된 주거를 마련하기 어려운 도시빈민은 곧 비적정주거의 주요 거주자이다. 따라 서 비적정주거의 역사적 변천을 하나의 건물 단위가 아니라 도시적 관점에서 대도시 빈민주거지의 공간적 재편으로 조망해야 한다.

1970년대까지 무허가정착지는 저임금 노동력에게 도시에서 거주할 수 있는 저렴한 주거공간을 제공했다(이소정 2006). 한국전쟁으로 상당수 주택이 파괴되면서 서울을 비롯한 대도시들은 주택부족 문제가 심각했고, 이런 상황에서 끊임없이 대도시로 몰려 드는 이농민은 하천변, 산비탈 등 유휴 국공유지를 무단으로 점유해서 대규모 판자촌 을 만들었다. 판자촌은 토지에 대한 정당한 권리 없이 불법으로 주택을 건설한 무허가 정착지이다. 이 시기에는 아직 대도시가 도시 외곽으로 확장되기 이전이므로, 급격한 도시인구의 증가를 어떻게든 수용하기 위한 방식으로 판자촌이 일정한 사회경제적 역 할을 맡았다고 볼 수 있다. 만약 토지가격이 필요하지 않은 불법주거지가 없었다면 주 거비 부담으로 저임금 노동력이 대도시에서 거주하는 것이 어려웠을 수 있다.

정부는 경제개발을 촉진하기 위해 접근성이 좋은 도심을 재개발하고자 했고, 이를 위해 무허가정착지의 철거를 전제로 하는 도심재개발 사업이 이루어졌다. 구체적으로 1971년 시영아파트 건립, 1976년 「도시재개발법」 제정, 1981년 불량주택정비사업 실 시, 1983년 합동재개발사업 도입 등이 실시되었다(김묘정 2007). 하지만 이와 같은 재개발사업들에서 법적 권리를 제대로 갖추지 못한 무허가정착민이 철거 이후 어디에 서 살아야 할지에 대한 정책적 배려는 상당히 부족했다. 무허가정착민을 새롭게 개발 되는 도시외곽으로 옮기는 이주대책이 있었지만, ‘선입주 후개발’ 원칙에 따라 이주지 는 사람이 살기 어려운 환경이었고, 마땅한 대안주거가 없는 무허가정착민은 대도시 어딘가에 있는 또 다른 비적정주거를 찾을 수밖에 없었다.