1) 지원대상의 개념 규정
배순석, 김혜승, 윤해련 외(2002)는 시장소외계층이라는 개념을 활용해서 주거복지 정책의 지원대상을 규정한다. 구체적으로 시장소외계층은 “정상적인 주택시장에 참여 할 경제적인 능력이 없거나 부족하여 주거수준 측면에서 혹은 주거비 지불능력 측면에 서 주거빈곤을 경험하고 있는 계층”을 가리킨다(배순석, 김혜승, 윤해련 외 2002, 4-5). 충분한 주거비를 지불할 수 있는 적정한 소득이 없으면 주택시장에서 적정주거 를 마련하기 힘들고, 이는 곧 주거빈곤으로 이어질 수 있다.
이처럼 소득빈곤과 연계한 주거빈곤 개념은 누가 주택시장에서 자력으로 주거문제를 해결하기 어려운지를 파악할 수 있도록 해준다. 적정주거를 마련하기 위해서는 일정한 주거비를 지불해야만 한다는 측면에서 주거빈곤의 기초적 토대는 저소득이다. 그리고 스스로 최소한의 주거수준을 갖출 수 없다는 것은 주거문제 해결을 위해 국가의 직접적 개입이 필요하다는 것을 의미한다.
시장소외계층 여부로 주택시장정책과 주거복지정책을 구분할 수 있다. 주택시장정 책은 주택시장에 참여해서 시장경제의 원리에 따라 주거문제를 해결할 수 있다는 것을 전제로 한다. 경제활동으로 일정한 소득을 올리고, 이 소득의 일부로 주택시장에서 일 정한 주거서비스를 구입한다. 이 경우 국가의 역할은 주택시장에 대한 간접적 규제 또 는 조절로 한정된다.
하지만 주택시장에 참여하기 어려운 계층에게는 주택시장정책 자체가 주거문제를 해 결하는 데 큰 도움이 될 수 없다. 이에 따라 시장소외계층에게는 정부 재정을 활용한 국가의 직접적 주거지원이 필요하다. 대표적으로 국가가 임대주택을 공급하거나 주거 비를 보조해야 한다. 정부 재정을 활용하므로, 누가 주거복지정책의 지원대상인 시장 소외계층에 해당하냐는 질문은 주거빈곤의 사회적 정의와 재정 지출의 한계를 동시에 고려해야 하는 문제이다.
남원석(2013)은 주거복지정책의 지원대상을 규정할 때 취약성을 고려해야 한다고 주장한다. 취약성을 활용하면 주거빈곤의 동태적 과정을 파악할 수 있다. 빈곤은 사후 적 평가(ex-post)로 개인의 소요를 충족할 수 있는 자원이나 역량이 부족한 현재의 상태를 보여주고, 취약성은 사전적(ex-ante) 평가를 통해 누가 앞으로 가난해질 것 같은지, 어떻게 가난해질 것인지, 왜 그렇게 될 것인지에 주목한다(Chaudhuri, 2003). 빈곤을 넘어 취약성을 고려하면, 기존의 사후적 처방뿐만 아니라 사전적 예방 도 복지정책에 포함된다.
취약성을 고려하면 주거복지정책의 지원대상을 현재 주거빈곤에 처한 가구뿐만 아니 라 가까운 미래에 주거빈곤에 처할 수 있는 가구로까지 확대할 수 있다. 이에 따라 남 원석(2013, 56)은 주거취약계층을 “당면한 주거문제를 자력으로 개선하기 어려워 주 거수준의 악화 위기에 노출된 가구”로 정의한다.
김준형, 고진수, 김정섭 외(2017)는 주거취약계층을 현재 주거상태가 취약한 가구 와 향후 주거상태가 취약해질 가능성이 높은 가구로 다음과 같이 구분한다. 현재 주거 상태가 취약한 가구로는 노숙인, 비정상거처 거주가구, 최저주거기준 미달 거처 거주 가구, 갑작스러운 위기로 주거상태가 취약해진 가구가 있다. 주거비 과부담 가구는 이 들과 구분되는 정책대상으로 향후 주거상태가 취약해질 가능성이 높은 가구이다.
현재 상태와 향후 가능성이 서로 다른 것이므로, 주거비 과부담 가구의 별도 구분은 정책적 측면에서 중요하다. 향후 주거상태가 취약해질 가능성이 높은 가구는 어디까지 나 그럴 가능성이 있는 가구로 현재 주거여건이 상대적으로 양호할 수도 있다. 따라서 현재 주거상태가 취약한 가구에 대한 주거복지정책과 향후 그럴 가능성이 있는 가구에 대한 주거복지정책은 서로 달라야 한다.
김준형, 고진수, 김정섭 외(2017)는 지원대상 구분에 따른 차별적 정책대응으로 주 거지원의 시급성을 주장한다. 그들에 따르면, 노숙인과 갑작스러운 위기로 주거상태가 취약해진 가구는 주거문제 심각성을 고려해서 예산의 가용성과 무관하게 가장 우선하 여 주거지원을 해야 하고, 그다음 한정된 예산 범위 내에서 비정상거처 거주가구, 최저 주거기준 미달 거처 거주가구, 주거비 과부담 가구 순서로 주거지원을 실시한다.
이후빈(2020, 141-144)은 주거복지정책 지원대상으로 주거위기가구를 당장 빈곤 하지 않지만 가까운 미래에 빈곤해질 수 있는, 즉 현재 취약한 가구로 정의한다. 기존 주거취약계층 논의에서는 현재 빈곤과 미래 취약을 명확하게 구분하지 않았지만, 빈곤 과 취약은 별개의 개념으로 현실의 가구에서 불일치하게 나타날 수 있다. 이런 측면에 서 주거위기는 현재 빈곤하지 않지만 가까운 미래에 외부충격에 따라 언제든지 주거빈 곤으로 전락할 수 있는 취약한 상황을 가리킨다.
그리고 그는 주거위기가구는 주택시장정책과 주거복지정책의 경계선에 놓여있다고 주장한다. 주거위기가구는 평상시에 주택시장에서 자력으로 주거문제를 해결하지만, 주거비 부담이 높은 상태에서 소득감소를 초래하는 약간의 외부충격만으로도 임차료 연체와 이에 따라 퇴거위기에 처할 수 있다. “주거위기가구는 빈곤하지 않으므로 시장 소외계층으로 보기 어렵지만 취약하므로 주거복지정책의 지원대상이 아니라고 말하기 도 어렵다”(이후빈 2020, 144).
이처럼 주거복지정책 지원대상 개념 규정은 사회의 변화에 따라 계속 확대되었다.
시장소외계층은 소득빈곤에 기초한 주거빈곤으로 주거복지정책의 지원대상으로 규정 한다. 소득수준은 주택시장에서 스스로 주거문제를 해결하기 어려운 계층을 선별할 수 있는 명확한 기준이지만, 소득빈곤만으로는 갖가지 이유로 주거지원이 필요한 다양한 집단을 포괄하기 어렵다. 이에 대한 대안으로 주거취약계층과 주거위기가구 개념이 다 뤄지고 있다. 지원대상 개념 확대가 정책적 실천으로 이어지기 위해서는 현재 경계선 바로 위에 있는 사각지대를 주거복지정책으로 어떻게 포용할지를 논의해야 한다.
자료: 배순석 외(2002), 남원석(2013), 이후빈(2020) 등 참고해서 연구진 작성 그림 2-3 | 주거복지정책 지원대상의 개념 규정
2) 지원대상의 적용 기준
현재 주거복지정책의 실제 지원대상이 누구인지를 규명하기 위해 공공건설임대주택 의 입주대상자, 공공매입임대주택의 입주대상자, 주거급여와 주거상향의 대상자를 분 석한다. 주거복지정책을 크게 공공임대주택, 주거급여, 주택개량, 주거상향으로 구분 할 수 있다(남원석 2012). 본 연구는 수도권 임차가구를 다루므로, 주로 자가가구를 대상으로 하는 주택개량은 분석대상에서 제외한다. 공공임대주택은 건설형과 매입형으 로 구분해서 입주대상자를 파악한다. 그리고 주거상향의 대상자는 주거취약계층 주거 지원사업에 한해서 살펴본다.
주거복지정책 지원대상의 적용 기준을 크게 소득수준, 자산기준, 주거상태, 생애주 기, 가구특성의 다섯 가지 유형으로 분류한다. 개별 사업마다 지원대상의 세부기준이 조금씩 다르므로, 유형 분류를 하지 않으면 일정한 분석결과를 도출하기 어렵다. 소득 수준과 자산기준은 경제적 지원의 필요성을, 주거상태는 물리적 주택에서 거주여건의 열악성을, 그리고 생애주기와 가구특성은 거주가구의 취약성을 보여준다.
구분 내용
소득수준 - 기준 중위소득, 도시근로자 월평균 소득 등 자산기준 - 자동차, 금융자산 등
주거상태 - 무주택세대구성원, 최저주거기준 미달, 주거비 과부담 등 생애주기 - 대학생, 청년, 신혼부부, 고령자 등
가구특성 - 국가유공자, 장애인, 한부모가족, 다자녀, 북한이탈주민 등
자료: 「공공주택 특별법 시행규칙」, 「기존주택등 매입임대주택 업무처리지침」 등 참고해서 연구진 작성 표 2-1 | 주거복지정책 지원대상의 적용 기준
이와 같은 분석을 통해 현재 주거복지정책으로 지하주거 거주가구가 주거지원을 받 을 수 있는지를 살펴볼 수 있다. 지하에 산다는 것만으로 지원대상이 되는지, 아니면 지하주거와 더불어서 어떤 조건을 충족시켜야 하는지를 파악할 수 있다.
(1) 공공건설임대주택의 입주대상자
영구임대주택, 국민임대주택, 행복주택에 입주하는 데 필요한 조건은 무주택세대구 성원, 자산기준, 소득수준이다. 먼저 공공건설임대주택에 입주하기 위해서는 기본적으 로 무주택세대구성원이어야 한다. 그리고 각각의 임대주택 유형별로 별도의 자산기준 을 충족해야 한다.
국민임대주택과 행복주택은 특정한 소득수준을 필수기준으로 제시한다. 영구임대주 택에서 소득수준은 선택기준에 해당한다. 하지만 아래 영구임대주택 입주대상자에서 알 수 있듯이, 기준 중위소득 30%, 40%, 도시근로자 월평균소득 50%, 70%, 100%
중 최소한 하나는 만족시켜야만 영구임대주택에 입주할 수 있다.
영구임대주택 입주대상자
영구임대주택 입주대상자