통일독일의 지역개발 경험과 북한의 지역개발 과제 The Experience of Regional Development in the Unified Germany
and its Implications for Regional Development in North Korea
2000, 국토연구원
국토연 00–14
통일독일의 지역개발 경험과 북한의 지역개발 과제
The Experience of Regional Development in the Unified Germany and its Implications for Regional Development in North Korea
이상준・김원배・김경석
스테판 마렛츠케, 벤델린 스튜르벨트, 칼-페터 쇈
연 구 진
연구책임・이상준 연구위원 선임연구위원・김원배
연구위원・김경석
공동연구(독일연방건설・지역계획청) 스테판 마렛츠케 벤델린 스튜르벨트
칼-페터 쇈
국토연 2000- 14 ・ 통일독일의 지역개발 경험과 북한의 지역개발 과제 글쓴이・이상준, 김원배, 김경석, 스테판 마렛츠케, 벤델린 스튜르벨트, 칼-페터 쇈
/ 발행자・이정식 / 발행처・국토연구원
출판등록・제2- 22호 / 인쇄・2000년 12월 12일 / 발행・2000년 12월 20일 주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591- 6 (431- 712)
전화・031- 380- 0429 (출판팀) 03 1- 380- 0114 (대표) / 팩스・03 1- 380- 0474 값 4 ,000원 / ISBN・89- 8 182- 125- 9
ht t p :/ / www .krih s .r e .kr
2000 , 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
서 문
6・15 남북정상회담 이후 이산가족상봉, 경제 및 군사분야의 실무회담 등으로 이어진 남북간의 교류와 대화는 남북관계가 보다 발전적인 단계로 접어들고 있 음을 보여주고 있다. 비록 남북간에는 해결해 가야할 난제들이 산적해있지만 한 걸음씩 차분하게 나아간다면 평화통일의 미래도 멀지 않을 것이다. 지난 12월 노 르웨이 노벨위원회 의장인 군나르 베르게(Gunnar Berge)는 노벨 평화상 시상식 축하연설에서 1971년 노벨 평화상 수상자였던 서독의 총리 빌리 브란트(Willy Brandt)가 동방정책을 통해 독일 통일의 초석을 쌓았듯이 김대중대통령이 햇빛정 책을 통해 남북화해와 통일의 기반을 쌓아가고 있다고 평가하였다. 그리고 그는 한반도에서 일고 있는 평화의 기운이 더욱 확고한 통일의 길로 한국인들을 이끌 기를 기원하였다. 우리로 하여금 다시 한번 독일 통일의 기억을 떠오르게 한 연 설이었다.
많은 사람들은 독일의 통일이 미처 예상치 못한 급진적 방식으로 이루어졌고, 이 때문에 많은 문제가 발생했다는 인식을 갖고 있다. 외형적으로는 동서독 그 어느 쪽도 예상치 못한 시기와 방식으로 통일이 이룩된 것은 사실이었다. 그러나 우리가 간과해서는 안될 것은 그들이 분단 40년 동안 꾸준히 교류와 협력을 진행 시켜 왔다는 점이다.
본 연구에서는 동서독이 분단기간동안 어떠한 교류협력을 추진해 왔으며, 통 일 후 10년동안 동독지역은 지역개발의 측면에서 어떠한 성과와 과제를 안게 되
었는지, 그리고 독일의 이러한 경험이 우리에게 전해주는 교훈은 무엇인지를 규 명하였다.
우리가 지역개발정책에 있어서 가장 중요한 과제 가운데 하나로 다루고 있는 지역간 격차의 문제가 독일의 경우에서도 분단시기와 통일시기 50년 동안 가장 핵심적인 과제로 부각되었다. 사회주의시절 국가에 의해 심화되어온 지역간 격 차의 문제가 통일 후에는 시장에 의해 계속되고 있는 것이다. 통일 후 10년동안 약 1조 마르크라는 천문학적 자금이 투입되면서 추진되었던 동독지역에서의 경 제재건정책들은 전체적으로 동독지역의 경제수준을 끌어올리는 데에 크게 기여 했지만, 서독지역과의 경제력 격차는 여전하며, 사회적 소득불균형은 오히려 더 욱 심화되는 문제를 보이고 있다. 지금까지 수많은 주택과 도로, 철도가 건설되 었지만, 인프라의 수준을 서독지역 수준으로 향상시키는 데에는 앞으로도 20년 이상이 소요될 것으로 전망되고 있다.
독일의 경험이 우리에게 주고 있는 가장 커다란 교훈은 우리 남북한의 역량에 맞는 교류협력을 추진하고, 단계적으로 통일을 대비해가야 한다는 것이다. 그들 이 지난 50동안 지나온 교류협력과 통일의 길을 우리는 이제 시작하고 있다. 그 나마 다행스러운 것은 우리가 그들의 경험을 반면교사로 삼을 수 있다는 점이다.
이러한 측면에서 본 연구는 21세기 한반도의 통일시대를 준비하는 데에 일조 하 리라 믿어 의심치 않는다.
끝으로 짧은 연구기간에도 불구하고 노고를 아끼지 않은 독일연방건설・지역 계획청의 연구진과 우리 연구원의 연구진에게 감사한 마음을 전한다.
2000년 12월 국토연구원장 이 정 식
초 록
본 연구에서는 동서독이 통일 이전에 진행해왔던 경제교류협력과 통일 이후 전개된 동독지역개발과정에 대한 고찰을 통해 남북한간의 교류협력과 향후 북한 지역개발에 대한 시사점을 도출하였다. 통일 후 동독지역의 변화를 살펴보기 위 해서는 먼저 통일 당시 동독이 어떠한 상태에 있었는지를 파악할 필요가 있다.
사회주의시절 동독은 자립경제의 구축이라는 정책기조 하에 대규모 농업 및 공 업생산구조를 구축하였다. 그러나 이 과정에서 일부 공업도시들에 투자가 집중 되면서 공업중심의 남부지역과 북부 농촌지역간의 지역격차 문제가 점차 심화되 었다.
1949년부터 1989년까지 40년간의 분단기간동안 동서독의 교류협력과정에서 우리가 주목할 부분은 동서독이 경제협력을 정치・사회적 분야의 협력과 연계하 여 발전시켜 왔다는 점이다. 서독정부는 경제차관 제공, 도로, 철도 등의 인프라 확충사업 지원을 통해 동독정부로부터 주민들의 상호방문 확대와 같은 개방조치 를 이끌어내었다. 이렇게 경제협력과 정치・사회적 부문의 협력이 병행됨으로써 동서독간의 이질감은 많이 극복될 수 있었다. 그리고 이러한 정경연계방식의 교 류협력이 가능하였던 것은 무엇보다도 서독이 안정적인 정치경제적 역량을 가지 고 있었기 때문이다. 이러한 사례는 남한의 정치경제적 역량이 남북관계의 정상 화와 활성화에 가장 핵심적 토대가 될 것이라는 점과, 시간이 소요되더라도 각 부문의 교류협력을 균형적으로 확대해 가는 것이 장기적으로 바람직하다는 교훈
을 우리에게 주고 있다.
통일 당시 동독의 노동생산성은 서독의 30%에 못 미쳤고, 동서독의 화폐가치 는 1:9의 비율을 보이는 등 동독의 경제력은 서독에 비해 크게 취약한 상태였다.
통일 이후 독일연방정부는 동독지역의 경제재건을 위해 여러 가지 투자촉진정책 을 추진하였다. '공동과제(GA) 지역경제구조의 개선사업'은 민간기업의 동독지역 투자에 대한 투자비용보조와 기반시설지원 등을 통해 민간자본유치와 고용창출 에 커다란 기여를 하였고, '통독교통프로젝트(VDE)', '텔레콤 2000' 등의 사업들도 교통 및 통신인프라의 개선에 중요한 역할을 하였다. 또한 연방정부와 주정부가 공동으로 추진한 도시정비사업을 통해 전체주택의 절반 가까운 주택들이 개보수 되거나 신축되었다. 이러한 적극적인 정부의 투자에 힘입어 동독지역의 사회경 제적 인프라는 크게 개선되었고, 동서독간의 인프라격차도 상당부분 줄일 수 있 었다.
그러나 단기간내에 동독지역의 경제개발이 급속도로 추진되면서 적지 않은 부 작용도 동반되었다. 외형적으로는 동서독간의 사회경제력 격차가 줄어드는 듯이 보이지만, 내면적으로는 오히려 격차가 벌어지고 있다. 지니(GINI)계수를 통해 비교해본 사회적 불평등의 정도에 있어서, 동독지역이 서독지역보다 그 정도가 점점 더 심화되고 있는 것으로 나타났다. 또한 동독지역내에서도 대도시지역과 농촌지역간의 경제적 격차가 더욱 심화되고 있다. 지역간 격차의 문제가 원인제 공자만 사회주의시절의 정부(government)로부터 시장(market)으로 바뀌었을 뿐 계속되고 있는 것이다.
이러한 통일 독일의 경험을 통해 우리가 얻을 수 있는 교훈은 다음과 같다. 첫 째, 통일 이후 북한지역에서의 안정적 지역개발을 위해서는 북한지역에서 단기 간내에 대규모 인구이동이 발생해서는 안 될 것이다. 이를 위해서는 중공업 및 농업 등 단일산업을 중심으로 지역경제구조가 구축된 지역에 대한 특별한 정책 적 지원이 필요할 것이다. 이것은 지역간 균형발전의 측면에서 매우 중요한 의미 를 갖는 과제이다. 둘째, 투자재원의 조달 문제이다. 독일의 경우에는 지난 10년
간 동독지역에 투입된 약 1조 마르크의 공공지원 자금 가운데 95%이상은 연방정 부와 서독지역 주정부의 재정으로 충당되었다. 그러나 우리 남한의 경우에는 정 부의 취약한 재정능력 때문에 독일의 경우와 같은 재원조달방식이 현실적으로 어려울 것이다. 그 보다는 국제사회의 적극적인 협력과 지원을 통한 재원조달방 안을 모색하는 것이 보다 현실적일 것이다.
셋째, 도시교외화와 같은 공간적 변화에 대한 대책도 필요하다. 통일 이후 북 한지역의 대도시에서는 교외화현상이 발생할 가능성이 높은데, 이 과정에서 교 외지역의 난개발 등 부작용이 발생하지 않토록 정책적 관리가 필요할 것이다. 넷 째, 대규모 국영기업의 개편을 효율적으로 추진하는 문제이다. 동독지역의 경우 대부분의 도시들이 대규모 국영기업에 도시경제를 의존하는 경우가 많았고, 이 때문에 국영기업의 성공적인 민영화가 도시경제의 활성화에 결정적인 요인으로 작용하였다. 따라서 북한지역의 경우에도 통일 이후 수도 평양은 물론 남포, 함 흥, 청진 등 주요 도시의 대규모 국영기업들의 개편이 신속하게 추진될 수 있도 록 정부와 민간이 긴밀한 협력체계를 구축하는 것이 필요할 것이다. 또한 동독지 역의 경우보다 높은 고용비율을 보이고 있는 농업부문의 구조개편도 중요한 과 제이다. 동독지역의 경우 농업생산협동조합의 해체과정에서 대량실업과 이에 따 른 농촌지역의 경제침체가 매우 심각한 문제로 제기되었다는 점을 주목할 필요 가 있다.
차 례
서문 ⅰ
초록 ⅲ
제 1 장 서론
1. 연구의 배경 및 목적 1
2 . 연구의 범위 및 방법 3
3 . 남북관계의 변화와 독일사례연구의 의미 4
제 2 장 통일 이전 동독의 지역개발과 동서독 교류협력
1. 사회주의 동독의 지역개발과정 7
2 . 통일 이전 동서독간의 교류협력 11
3 . 동서독 교류협력의 시사점과 남북교류협력의 과제 17
제 3 장 통일 이후 동독지역의 변화
1. 통일 당시의 동독지역 상황 25
2 . 통일 이후의 사회경제적 변화 29
3 . 통일 이후의 공간적 변화 4 1
4 . 종 합 4 5
제 4 장 동독지역에서의 지역개발 성과와 과제
1. 주요 지역개발정책의 내용 4 7
2 . 지역개발정책의 주요 성과 62
3 . 지역개발의 문제와 정책과제 70
4 . 종 합 76
제 5 장 독일의 교훈과 북한 지역개발의 과제
1. 동서독과 남북한의 비교 79
2 . 통일 이후 동독지역개발의 교훈 86
3 . 독일의 교훈을 토대로 한 북한지역개발의 과제 93
제 6 장 결론
1. 점진적이면서도 안정적이었던 동서독의 교류협력: 통일의 기반 99
2 . 통일의 지역적 명암: 통일의 교훈 10 1
참고문헌 105
ABSTRACT 109
표 차례
<표 1- 1> 중국-대만 및 동독-서독간 교류협력사례의 비교 5
<표 2- 1> 동독의 지역개발 과정(1949～1989) 9
<표 2- 2> 분단기간 동안 동서독간의 주요 관계 변화 11
<표 2- 3> 동서독간의 교류협력형태 발전상황 13
<표 2- 4 > 동・서독의 자매도시간 교류내용 17
<표 2- 5> 남북한간에 지역특성이 유사한 지역 2 1
<표 3- 1> 통일 당시 동・서독의 주요 지표 비교(1989) 26
<표 3- 2> 통일 당시 동독지역의 발전잠재력과 문제점 28
<표 3- 3> 통일 이후 지역간 발전잠재력의 차이 29
<표 3- 4 > 통일에 따른 동독지역의 인구관련 지표 변화 30
<표 3- 5> 동독지역내 인구유출입 초과지역들의 일반특성 비교 32
<표 3- 6> 인구유출초과지역의 요인파악을 위한 순차다중회귀분석 결과 33
<표 3- 7> 지역간 이주의 특성 34
<표 3- 8> 동서독지역의 주요 경제지표 비교 35
<표 3- 9> 통일 이후 동서독지역의 고용구조 변화 38
<표 3- 10> 체제전환 이후 공간적 변화의 전반적 추세 4 1
<표 3- 11> 동독 에어푸르트 중심업무지역의 건물용도 변화 42
<표 3- 12> 동베를린의 고용구조 변화 44
<표 3- 13> 베를린으로부터 주변 군지역으로의 거주이동(199 1- 1994 ) 44
<표 4- 1> 지원지역의 구분 및 지원한도 50
<표 4- 2> 통일에 따른 교통부문의 투자규모(199 1–20 12) 52
<표 4- 3> 통독교통프로젝트의 주요 내용 53
<표 4- 4 > 작센주 라이프찌히의 주거지 및 주택정비관련 프로그램 56
<표 4- 5> 주요 연방기관들의 동독지역 이주 현황 59
<표 4- 6> 동서독지역간 공공투자실적의 비교 60
<표 4- 7> 동독지역내 공공투자실적의 연방주간 비교(199 1- 1998) 6 1
<표 4- 8> 독일통일기금의 규모 6 1
<표 4- 9> 통일 이후 재건은행의 동독지역 지원실적(1990～1996) 63
<표 4- 10> 리자의 공장민영화 사례 64
<표 4- 11> 독일 가계의 통신 및 정보화 수준 변화 66
<표 4- 12> 동서독지역간 교통인프라의 접근성 비교 66
<표 4- 13> 동서독지역 주택규모 및 1인당 주거면적의 변화 68
<표 4- 14 > 통일 이후 주민 생활만족도의 변화 69
<표 4- 15> 일자리의 안정성에 따른 생활만족도의 변화 70
<표 4- 16> 통일독일에서 동독지역이 차지하는 경제적 비중 7 1
<표 4- 17> 동서독지역의 사회적 불평등(지니계수) 변화 72
<표 4- 18> 동독지역내 구매력 및 조세부담능력의 비교(1999) 72
<표 4- 19> 통일 이후 동독지역 개발의 성과와 과제 77
<표 5- 1> 남북한과 동서독의 주요 지표 비교 80
<표 5- 2> 동독과 북한의 주거관련 지표 비교 83
<표 5- 3> 남북한 수송분담구조의 변화 비교 84
<표 5- 4 > 동독지역내 성장지역과 침체지역의 주요 특징 88
<표 5- 5> 북한내 발전 및 침체 예상지역 88
<표 5- 6> 북한의 지역개발을 위한 단계별 재원조달 가능성 90
그림 차례
<그림 3- 1> 통일 당시 동서독의 광공업종사자 분포 27
<그림 3- 2> 통일 이후 독일의 인구변화추세(1989- 1998) 3 1
<그림 3- 3> 독일의 실업률 분포(2000) 37
<그림 3- 4 > 통일 이후 동서독지역 산업구조의 변화(1990- 1999) 39
<그림 4- 1> 통독교통프로젝트 54
1
C H A P T E R
서 론
1 . 연구의 배경 및 목적
2000년 10월 3일은 독일이 통일을 맞은 지 10년이 되는 날이었다. 통일 후 10 년동안 동독지역 주민들은 엄청난 변화를 경험하였다. 그들은 여행의 자유를 누 리게 되었고, 정비된 주택과 공장에서 생활하게 되었으며, 광통신망을 통해 보다 자유롭고 편리하게 정보를 접할 수 있게 되었다. 사회주의체제 하에서 수십년에 걸쳐 이룩되었던 많은 것들이 사라지고 새로운 시스템과 기술이 동독지역의 면 모를 크게 바꾸어 놓고 있다. 이러한 외면적 변화 못지 않게 내면적으로도 커다 란 변화가 진행중이다. 하루아침에 자본주의 시장경제라는 새로운 체제를 맞게 된 동독지역 주민들은 가치관의 혼란과 서독지역 주민들에 대한 상대적 열등감 등 많은 내적 고통과 과제를 안게 되었다.1)
독일이 통일을 이룩하는 모습을 지켜보면서 우리나라 사람들 중에는 남북한의 통일에 대해서도 낙관적인 미래를 예상하는 사람들이 많았다. 그러나 다른 한편 에서는 급진적 방식의 독일통일은 우리의 통일모델로서 바람직하지 않다는 주장
1) 통일과 동시에 3만5000여개의 새로운 법률을 따르게 된 동독지역 주민들에게 새로운 체제가 주는 압 박감은 결코 가벼운 것이 아니었다.
이 제기되기도 하였다. 독일식의 급진적 통일보다는 점진적으로 합의통일을 이 룩하는 것이 바람직하다는 논리에서였다. 그러나 우리는 동서독이 통일 이전에 이미 40년의 분단기간동안 꾸준히 인적, 물적 교류의 경험을 축적하여 왔다는 점 을 간과해서는 안된다. 1990년의 통일은 독일사람들조차도 예상치 못한 역사적 사건이었지만, 그들은 이미 오랜 기간동안 통일의 길을 걸어왔던 것이다.2)
동서독은 분단국가들의 통일사례 가운데 그 유래를 찾을 수 없는 평화적 통일 을 이룩하였다. 그러나 그들에게는 정치적 통일 이후의 경제통합과정에서 교훈 으로 삼을만한 어떠한 전례도 존재하지 않았기 때문에, 값비싼 대가를 치를 수 밖에 없었다. 그러기에 우리가 그들의 경험을 반면교사로 삼을 수 있음은 행운이 아닐 수 없다.
최근 남북한간에는 경제교류협력이 활성화되는 조짐을 보이고 있다. 1998년 11월 18일 시작된 금강산관광사업을 통해 2000년 9월말까지 남한주민 31만여 명 이 금강산을 다녀왔으며, 최근에는 경의선의 복구사업도 시작되었다. 그러나 이 러한 교류협력사업의 추진에 대해서 우려하는 목소리도 적지 않은 것이 사실이 다. 남북간의 교류협력사업들이 불안정한 제도적 기반 위에서 너무 빠른 속도로 진행되고 있다는 지적과 함께, 개성공단 개발사업 등 현재 추진중인 대규모 프로 젝트들이 한반도는 물론 북한의 균형발전 측면에서 문제가 될 수 있다는 지적도 제기되고 있다.3)
기반이 부실한 다리 위에서 너무 빠른 속도로 차량이 달리면 사고의 위험도 그만큼 더 크듯이, 남북교류협력사업도 안정적인 제도적 기반 위에서 조심스럽 게 추진될 필요가 있는 것이다. 이러한 측면에서 볼 때, 우리보다 먼저 이러한
2) 통일이 1989년 헝가리 국경개방과 민주화시위 등을 통해 급진적 방식으로 진행된 것은 사실이나, 통 일은 동독내부의 모순심화와 소련의 변화 등 대내외적 변화가 가져온 필연적 결과이다. 동서독은 1972년의 기본조약 체결 이후 상호교류협력을 꾸준히 진척시켜왔고, 이것이 평화적 통일의 기반이 되었기 때문에, 독일의 통일은 내용적으로 볼 때 점진적 통일로 보는 것이 타당할 것이다.
3) 2000년 8월 중국 연길에서 개최되었던 한・중학술회의에서 국토연구원의 박영철 연구위원은 국토를 효율적으로 개발한다는 측면에서 개성에 대규모 공단을 조성하기보다는 여러 지역에 소규모 공단을 건설하는 것이 바람직하다는 의견을 제시하였다. 시사저널, 2000.9.14.
길을 만들고 지나간 사람들의 경험을 통해 우리는 보다 현명한 진로를 결정할 수 있을 것이다. 동독과 서독이 통일 이전 40년동안 걸어왔던 교류협력의 길, 그 리고 통일 후 10년동안 걸어온 체제통합의 길을 돌아보는 일은 우리가 어떻게 지금부터 통일의 길을 만들어 갈지를 모색하는 데에 큰 도움이 될 수 있을 것이 다.
이러한 배경 하에서 본 연구는 동서독이 통일 이전에 진행해왔던 교류협력실 태와 통일 이후 동독지역개발의 성과와 과제를 파악함으로써, 남북교류협력과 북한지역개발에 대한 시사점을 도출하는 것을 목적으로 하였다.
2 . 연구의 범위 및 방법
본 연구에서는 연구의 시간적 범위를 동서독의 분단기간 40년(1949～1989)과 통일 후 10년(1990～2000)으로 한다. 연구의 공간적 범위는 통일 이전의 동독과 통일 이후의 동독지역으로 한다. 통일 전후의 지명을 구분하기 위해 통일 이전의 경우에는 동독과 서독으로, 통일 이후의 경우에는 동독지역과 서독지역으로 각 각 명명하였다. 현재 독일에서는 통일 이후의 동독지역이 신 연방주(neue Laender)로, 서독지역은 구 연방주(alte Laender)로 표기되고 있으나, 본 연구에서 는 편의상 각각 동독지역, 서독지역으로 표기하였다.
본 연구는 국토연구원과 독일연방건설・지역계획청(Bundesamt fuer Bauwesen und Raumordnung)4)간의 공동연구로 추진되었다. 독일측 연구진들은 관련 연구
4) 독일연방건설・지역계획청(BBR, Bundesamt fuer Bauwesen und Raumordnung)은 독일연방건설교통부 (BMVBW)의 산하기관으로서 국토 및 도시계획관련 연구 및 조사, 역사적 건축물의 관리, 재외공관의 관리, 연방정부차원의 주요 건축공사 관리 등을 주요 업무로 하고 있다. 이 기관은 1998년 1월 독일연 방지리공간연구원(BfLR, Bundesforschunsanstalt fuer Landeskunde und Raumordnung)과 건설부의 연방 건축관리청(Bundesbaudirektion)이 통합되어 탄생하였다. 우리나라의 국토종합계획과 비교할 수 있는 국토공간정비보고서(Raumordnungsbericht) 를 2～3년마다 발간하고 있으며, 도시 및 지역관련 연구보 고서와 공간정보(Informationen zur Raumentwicklung) , 공간연구와 공간정비(Raumforschung und Raumordnung) 등 전문잡지를 출판하고 있다. 본 연구에는 독일연방건설・지역계획청의 부청장인 벤
문헌, 통계자료를 토대로 동서독간의 교류협력, 통일 후 동독지역에서 전개된 지 역개발정책5)의 성과와 과제를 분석하였고, 국토연구원의 연구진은 독일측 분석 자료와 기타 문헌자료를 토대로 최종적으로 동독지역의 지역개발 성과와 과제를 정리하였으며, 독일의 사례가 남북한에 제기하는 교훈과 과제를 도출하였다.6)
3 . 남북관계의 변화와 독일사례연구의 의미
1 ) 최근의 남북교류협력추세
1988년의 7・7선언7)이후 시작된 남북간 경제교류협력은 우리 정부가 대북 포용정책을 추진하고, 1998년 11월 현대그룹이 금강산관광을 시작함으로써 활성 화되기 시작하였다. 그리고 2000년 6・15 남북공동선언 이후 이산가족 상봉, 군 사회담, 경제실무회담 등이 이어지면서 남북관계의 개선이 정치, 경제, 군사 등 각 부문으로 확대되고 있다. 이에 따라 점진적이고도 평화적인 남북통일의 가능 성에 대한 낙관적 견해도 조심스럽게 제기되고 있다.
그러나 현재의 긍정적 상황변화가 북한측의 근본적 자세변화에 기반하지 않고 있다는 비판적 시각도 있다. 현재 북한은 남한과의 관계개선을 대외적으로 과시 함으로써 미국 등 서방국가와의 정치적 관계를 개선하고 경제적 실익도 취하려
델린 스튜르벨트(Wendelin Strubelt)박사와 스테판 마렛츠케(Steffen Maretzke)박사 그리고 칼-페터 쇈 (Karl-Peter Schoen)박사 등이 참여하였다.
5) 독일에서 지역정책(Regionalpolitik)은 일반적인 경제정책의 일부분이다. 독일에서 지역정책의 주요 과 제는 경제적으로 취약한 지역을 지원하고 불리한 입지요소를 제거하며, 일반적인 경제발전을 지속할 수 있도록 하는데 있다. 독일의 헌법에 따르면 원칙적으로 지역경제 지원은 주정부의 소관사항이다.
6) 본 연구의 추진과정에서 연구결과의 평가 및 추가보완과제 도출을 위해 2000년 10월 18～19일 양일 간 국토연구원에서 공동워크샾을 개최하였다.
7) 1988년 7월 7일 노태우대통령은 자주・평화・민주・복지의 원칙에 입각하여 민족구성원 전체가 참여 하는 사회・문화・경제・정치공동체를 이룩하기 위해 남북동포간의 상호교류 적극 추진 등 6개항을 선언하였다(민족자존과 통일번영을 위한 7・7특별선언).
는 의도를 가지고 있는 것으로 관측되고 있다. 북한은 2000년 한해 동안 이탈리 아(1월), 호주(6월), 필리핀(7월), 영국(12월) 등과 수교하고 북미, 북일회담에도 적극성을 보이는 등 국제무대로의 진출을 모색하고 있다. 북한의 대내외 변화 동 향을 종합적으로 검토해볼 때, 최소한 북한이 소극적 의미에서나마 대외개방을 지속적으로 추진해갈 것으로 예상된다. 이렇게 북한이 대외관계를 정상화하고 북미, 북일간 수교가 가시화 될 경우 남북간의 경제협력여건은 크게 개선될 것이 다.
2 ) 남북교류협력에 독일사례가 갖는 의미
현재 북한은 남한과 개성공단 개발사업 등 민간투자협력사업과 경의선 연결사 업 등을 추진하고 있으며, 남한정부가 요청한 남북이산가족상봉 등 인적교류도 병행하고 있다. 이러한 형태의 교류협력은 대만–중국간의 철저한 정경분리형 교류협력 보다는 동서독간의 느슨한 정경연계형 교류협력 형태에 더 가깝다.
<표 1- 1> 중국-대만 및 동독-서독간 교류협력사례의 비교
사 례 주 요 특 징 경제협력의 중심 인프라개발 협력형태
중국-대만
중국의 적극적 이니셔티브 쌍방간의 경제적 실익 추구
교역 및 직접투자 (경제특구 등 특정 지역 집중투자)
중국본토에 대한
인프라투자 금지 정경분리
동독-서독
서독의 적극적 이니셔티브
서독은 경제적 실익보다는 긴장완화와 동질성유지에 주력
교역중심
교통, 에너지 부문의 협력 추진
정경연계
주: 경제협력을 통한 경제실익의 추구측면에서는 중국-대만의 교류협력모델이 중요한 의미를 갖는 반면, 경제협력을 통한 장기적인 지역발전 측면에서는 인프라개발 중심의 동서독 사 례가 의미하는 바가 큼
중국–대만과 동서독간의 교류협력 형태는 서로 상이한 측면이 있는데, 중 국–대만의 경우는 정경분리형 교류협력이 진행되고 있고, 동서독의 경우에는 정경연계형 교류협력이 진행되었다. 중국–대만간 경협에 있어서 대만정부는 소 극적 입장을 취하고 있는데, 1997년 7월부터 개별기업의 연간 대륙 투자액이 3천 만 달러를 넘지 못하도록 규제하였다. 그리고 대만기업의 중국내 인프라부문 투 자를 금지하였다.8)하지만 동서독간 경협에 있어서 서독정부는 동독과의 경제협 력을 정치관계의 개선과 연계하여 추진하였으며, 인프라부문의 투자가 금지된 대만의 경우와는 달리 서독과 서베를린을 연결하는 도로보수 등 교통망의 확충 사업을 활발하게 전개하였다.
동서독의 경우와 같이 남북간의 교류협력이 확대되고 심화되어 간다면, 남북 한 경제의 통합성이 강화될 것이고, 이것은 정치적 통일 이전에 경제적 통일이 먼저 가시화될 수도 있음을 의미한다. 이러한 측면을 종합해 볼 때, 독일사례 연 구는 남북교류협력과 통일대비 측면에서 커다란 시사점을 줄 수 있을 것으로 예 상된다.
8) 이러한 대만의 소극적 자세는 중국에 경제적으로 종속되는 것에 대한 우려 때문이다.
2
C H A P T E R
통일 이전 동독의 지역개발과 동서독 교류협력
1 . 사회주의 동독의 지역개발과정
1 ) 지역균형발전의 추진부터 특정지역으로의 투자집중까지
1945년 제2차 세계대전의 종전과 함께 독일은 4국(영국, 프랑스, 미국, 소련)에 의해 분할 점령되었고, 1949년에는 각각 서독정부와 동독정부가 수립되었다.9) 종전과 동서독의 분단 직후 동독은 다음과 같은 경제적 어려움에 직면하게 되었 다. 첫째, 대소련 전쟁배상에 따라 공업기반이 황폐화되었다. 20세기 중반까지 베를린을 중심으로 한 독일의 중동부지역은 공업중심지였지만, 패전과 함께 기
9) 1945년 5월7일 독일제국은 연합군에 항복하였고, 6월 5일 4대 전승국은 독일을 4개 지역으로 분할 점령하는 이른바 베를린선언을 발표하였다. 1947년초 미국과 영국의 점령지는 하나로 통합되었고, 1 년후인 1948년초 프랑스 점령지도 추가로 통합되었다. 1948년 6월의 화폐개혁을 통해 독일에는 두 종류의 화폐가 통용되었다. 1948년 6월말부터 1949년 5월까지 소련은 서독으로부터 베를린으로의 육 로통행을 봉쇄하였는데, 서방 3국은 항공로를 통해 서베를린으로 물자를 수송하였다. 1949년 9월 서 독에서는 독일연방공화국(BRD)이 수립되어 본(Bonn)이 임시수도가 되었고, 같은 해 10월 동독에서는 독일민주공화국(DDR)의 첫 번째 임시의회가 구성되었다. 베를린은 독일민주공화국의 수도가 되었다.
양지역의 정부수립 당시 서독인구는 5천만명, 동독인구는 1천8백만명이었다. 당시 주요 기간산업은 주로 서독에 분포하고 있었으며, 전체적인 산업분포비율도 7:3정도로 서독이 유리한 상황이었다.
존 생산설비들이 전쟁배상에 따라 소련으로 이전되었다. 둘째, 분단으로 인해 기 존 상품판매시장을 상실하고 해운통로를 봉쇄당했다. 제2차 세계대전 이전까지 독일 북부의 함부르크(Hamburg)는 독일 최대의 무역항이었다. 그러나 분단과 함 께 서독쪽에 위치한 함부르크로의 접근이 단절되면서 해상을 통한 교역여건이 크게 악화되었다. 동독 북부의 로스톡(Rostock)은 이러한 배경하에 새롭게 성장 하게 된 항구도시였다. 그리고 분단과 함께 서부유럽시장으로의 상품판로가 제 약받게 된 것도 경제침체를 가져오게 된 한 원인이었다.
동독정부는 1950년대와 60년대에 사회주의 계획경제의 기반을 강화하기 위한 정책을 추진하였다. 행정체계를 중앙집중형으로 재편하기 위해 기존의 5개 주 (Laender)10)를 15개 도(Bezirk)로 변경하고 지방의 자치기능을 상당부분 제거하였 다. 그리고 지역의 경제적 구획화를 위해 각 도별로 산업특화를 추진하였으며, 산업입지정책에 있어서 자원생산지와 상품생산지를 최대한 근접시킴으로써 운 송경로의 단축을 도모하였다. 그 결과 철강, 석탄, 가스, 석유화학 등을 중심으로 단일경제구조를 지닌 지역들이 등장하게 되었다. 그리고 농촌지역에서는 농업생 산의 집단화를 위해 농업생산협동조합(LPG: Landwirtschaftliche Produktions- genossenschaft)이 조직되었다.11)
1970년대에는 공업화가 미약한 농촌지역에 대한 집중적 투자를 통해 기존 공 업지역과 기타 지역간의 경제적 불균형을 해소하려는 지역정책이 추진되었다.
동부의 콧부스(Cottbus 석탄 및 에너지개발), 아이젠휴텐슈타트(Eisenhuettenstadt 제철), 북부의 로스톡(Rostock 무역항) 등에 대한 투자가 그 대표적 사례이다. 그 결과 사회주의정권수립 이전부터 농업중심의 낙후지역이었던 메클렌부르그-훠 포먼(Mecklenburg-Vorpommern)과 노이브란덴부르그(Neubrandenburg) 일부지역 의 공업생산이 1975년까지 증가하였다. 그러나 이러한 투자방식이 국가경제적
10) 5개 주는 브란덴부르크(Brandenburg), 튜링엔(Thueringen), 작센(Sachsen), 작센-안할트(Sachsen-Anhalt), 메클렌부르그-훠포먼(Mecklenburg-Vorpommern) 등이다.
11) 통일직전인 1989년 농업생산협동조합(LPG)은 농업인구의 84%를 고용하고 있었고, 전체 경작지 의 82%를 차지하고 있었다. (Wendelin Strubelt et. al., Staedte und Regionen, 1997, p.226.)
측면에서 비효율적이라는 비판이 제기됨으로써 지역균형개발정책은 더 이상 지 속되지 못하였다.
1980년대에는 특정프로그램 형태로 기존 대도시지역에 대한 집중적 투자가 진 행되었다. 이 과정에서 베를린 등 일부 대도시지역에만 투자가 집중되고, 지방 중소도시의 경제가 침체되는 문제가 나타났다. 특히 대도시주변지역에서 추진된 대규모 주거단지 건설은 상대적으로 주변 중소도시에 있는 주거지의 낙후를 초 래하였다. 이 시기에 농촌지역에서는 기존 농업생산협동조합들의 통폐합을 통한 생산단위의 대형화가 추진되었다.
<표 2- 1> 동독의 지역개발 과정( 194 9～ 19 89 )
기 간 1950–60년대 1970년대 1980년대
특 징 사회주의 경제기반 강화 지역균형개발 추진 특정지역 개발집중
지역개발 주요과제
자원 및 상품생산의 집약화
낙후농업지역의 경제활성화 를 통한 도시-농촌 균형발전 북부–남부지역의 균형발전
자원개발 사회간접자본 개발
주 요
지역개발
정 책
도별 지역경제의 특성화 섬계획(Inselplanung)
농업부문의 집단생산화
낙후 농촌지역에 공업생산 기지 확충
베를린 등 일부지역에 대 한 투자집중
특정프로그램 추진 –석탄・에너지 프로그램 –전자공업프로그램 –주택건설프로그램 지역개발
결 과 기존 공업지역의 개발 일부 농촌지역의 인구증가 및 생산 활성화
지역간 불균형발전 심화 (수도 베를린과 기타지역간)
건축 및 도시개발
특 징
소련모델에 따른 스탈린 주의 건축 및 도시개발 –이데올로기 강조 –60년대 중반 이후 기능
주의 태동
기능주의적 건축 및 도시개 발
–토지의 효율적 이용 강조 –집합주택건설 확대
자원 및 에너지절약적 도 시개발
–기존도시의 재개발 (개보수) 강조
2 ) 지역경제 불균형의 과제
분단기간동안 서독과 동독에서 각각 수립되고 시행된 국토 및 지역개발관련 계획들12)은 모든 영역에서 동등한 생활여건을 창출한다라는 공통적 상위목표 를 갖고 있었다. 그러나 동독의 국토계획은 지역균형발전을 위한 수단으로서 제 대로 기능하지 못하였다. 정부가 정책적으로 정치・행정의 중심이 되는 도청소 재지 등 일부 도시에만 투자를 집중함으로써 도시–농촌간 불균형이 심화되었 다. 남부지역의 공업기능과 북부지역의 농업기능은 이미 사회주의정권수립 이전 인 20세기 초반부터 발달해왔는데, 이러한 지역경제 구조는 사회주의 시절 40년 간 더욱 고착되었다.13)전체적으로 볼 때 분단기간 동안 동독지역은 사회주의체 제의 특성이 반영된 지역개발을 추진하여 왔으며, 그 결과 공업중심의 남부지역 과 농업중심의 북부지역간 격차 문제가 심화되었다.14)
이와 같은 동독의 지역개발 과정은 북한의 그것과 유사한 측면이 많다. 동독에 서 중공업 중심의 경제개발정책을 추진한 것과 마찬가지로 북한에서도 중공업 육성정책이 추진되었다. 그리고 동독이 1970년대 추진하였던 지역균형개발정책 을 북한도 추진하였지만, 결과적으로 양국 모두 지역균형발전을 달성하지는 못 하였다.15) 동독의 경우 1980년대 들어서 수도인 베를린 등 주요 도시에 투자가 집중되면서 지역간 경제력 격차가 확대되었는데, 북한의 경우에도 1980년대 들 어서 수도인 평양 및 그 주변지역과 기타 지역간의 경제성장이 뚜렷한 차이를 보이게 되었다.16)
12) 분단기간 동안 서독에서는 공간정비계획(Raumordnungsplan), 동독에서는 국토계획(Territorial- planung)이라는 명칭으로 국토전반에 관한 국가계획이 수립되었다.
13) 독일제국 출범 이후 제1차 세계대전 이전의 산업화과정(1871～1914)에서 동독 남부지역에서는 공업 이, 북부지역에서는 농업이 발달하게 되었다.
14) 결과적으로 사회주의 동독에서는 높은 비율의 단일산업(중공업 및 농업)중심지역 및 남부지역으로 의 과도한 공업집중, 도시와 농촌간의 심각한 주거지 격차 및 기존의 중심지에 대한 투자의 집중, 사회간접자본의 부족과 환경문제의 심화 등이 지역개발의 주요 문제로 대두되었다.
15) 북한의 경우에도 지역균형발전 측면에서 양강도, 자강도 등 내륙 농산촌지역에서 공업개발을 추진 하였으나, 진정한 의미의 지역균형개발을 달성하지는 못하였다.
16) 평양과 남포를 포함한 평남지역은 북한 국토에서 차지하는 면적이 9.6%에 불과하지만, 1996년 기준
2 . 통일 이전 동서독간의 교류협력
1 ) 동서독관계의 주요 변화
동서독은 제2차 세계대전 이후 1989년 베를린장벽의 붕괴시점 까지 꾸준한 관 계발전을 이룩하여 왔는데, 주요 사항은 다음 <표 2-2>와 같다. 분단 이후 베를린 장벽 등장 이전까지(1945/49-1961) 동서독 양 지역간 주민방문은 비교적 자유로 왔다. 그러나 이러한 국경개방이 동독주민들의 서독이주 수단으로 이용되자 동 독정부는 1961년 8월 13일 베를린장벽을 구축하였고, 이 때부터 동서독간에 긴장 관계가 형성되었다. 따라서 현재의 남북한과 같은 상황에서 의미를 가지는 동서 독간 교류협력의 출발점은 바로 이 베를린장벽의 구축시점이라고 할 수 있다.
<표 2- 2 > 분단기간 동안 동서독간의 주요 관계 변화
연 도 주 요 관 계 변 화
1949 서독(BRD)정권수립 및 1950년 동독(DDR)정권 수립 1961 동독에 의한 베를린장벽 등장
(장벽등장 이전까지 동서독간 및 동서베를린간 국경은 개방되어 있었음) 1970 서독정부의 동방정책: 소련(1970), 폴란드(1970)등과의 수교, 동독정부인정 1971 베를린조약을 통해 서베를린의 지위 인정, 교통 및 우편교류에 대한 합의
(※ 1971년 서독의 빌리 브란트 총리 노벨평화상 수상) 1972 동서독 기본조약체결
1973 내독관계의 기반에 대한 조약 - UN 동시가입
으로 전국 인구의 32%, 전국 2200여개 주요 공장의 30%를 차지하고 있다.
동서독관계의 전환점은 1967년 서독 사민당(SPD)–자민당(FDP) 연립정부의 등장과 함께 시작된 동방정책(Ostpolitik)이었다. 서독은 소련, 폴란드, 체코슬로바 키아공화국과의 협약을 통해 동독을 국가로 인정하게 되었다. 서독의 연방총리 인 빌리 브란트(Willy Brandt)는 1971년 동방정책을 통한 긴장완화의 공로로 노벨 평화상을 수상하였다.17)
2 ) 경제교류협력 추진과정
동서독간의 경제교류협력은 주로 무역을 중심으로 이루어졌는데, 교역을 위한 제도적 기반은 1951년 9월 베를린협정을 통해 최초로 마련되었다. 서독정부는 1966년 12월 대동독 경제교류 확대방안을 제시하면서 금융지원의 확대를 통해 교역 활성화를 유도하였다. 1972년 동서독 기본조약18)체결 이후 동서독간의 경 제협력은 교역이외에 산업분야의 협력, 차관지원 등으로 확대되었는데, 특히 1970년 이후부터는 연불금융지원을 통해 동독기업의 가용자금이 풍부해지면서 경제협력이 활성화되었다. 동서독간의 경제교류가 중단 없이 계속 확대될 수 있 었던 데에는 쌍방간에 합의한 청산계정 및 스윙(Swing)제도19)가 중요한 역할을 하였다.
17) 노르웨이 노벨위원회 의장인 군나르 베르게(Gunnar Berge)는 2000년 12월 10일 김대중 대통령의 노 벨평화상 수상을 축하하는 연설에서 다음과 같이 빌리 브란트를 언급하였다.
There can be little doubt that to date Kim Dae-jung has been the prime mover behind the ongoing process of detente and reconciliation. Perhaps his role can best be compared with Willy Brandt's, whose Ostpolitik was of such fundamental importance in the normalization between the two German states, and won him the Peace Prize. Brandt's Ostpolitik alone could not have led to German unification, but it was a prerequisite for the union which followed in 1989-90."
18) 1972년 12월 21일 체결된 이 조약은 통일 직전까지 양독간의 기본관계를 설정한 장전으로서 그 효력 을 발하였는데, 이 조약을 토대로 동서독간의 평화공존 관계가 성립되었다. 통일원, 동서독 교류협력 사례집, 1995, p.21.
19) 동서독은 상호간에 당좌대월(當座貸越)처럼 신용 한도를 제공하기로 하였는데 이를 스윙(Swing)이라 한다. 이 제도는 1949년의 프랑크푸르트 협정부터 부분적으로 적용되었으나 본격적인 교역 활성화 의 수단으로 등장한 것은 1959년 이후부터이다. 안두순, 남북협력기금에 대한 구 동서독 사례의 시 사점 , 통일경제 1994년 4월호.
유동성위기를 겪던 동독에 대해 서독의 은행컨소시엄은 1983년에 10억 마르 크, 1984년에 9,500만 마르크를 순수 금융차관으로 제공하였는데, 그 대가로 동독 은 동서독간의 여행에 대한 제한 완화, 국경에서의 여권 검사 및 우편과 소하물 검색의 완화, 전화통신 기회의 확대, 인도주의적 지원 조치의 확대 등 교류활성 화 조치를 취하였다. 이렇게 동서독간의 경협이 활성화됨에 따라 동독의 대서독 경제의존도가 점차 높아졌는데, 통일직전 서독의 동독에 대한 무역의존도가 1.5%였던 반면, 동독의 서독에 대한 무역의존도는 65%이상이었다.20)
<표 2- 3 > 동서독간의 교류협력형태 발전상황
연 도 주 요 협 력 형 태
1951 내독무역시작
1970 통신, 교통 교류
1972 인적 교류
1975 환경문제공동해결
1976 광물채광
1979 문화교류
1982 민간단체교류
1983 차관공여
1987～1989 과학기술협력, 환경보존협력, 문화교류협력 자료: 박성조, 동서독간 교류 및 협력형태와 남북한교류에 주는 시사점
통일원, 통일문제연구, 제1권 4호, 1989, p .34 .
서독기업의 대동독 집적투자의 대표적 사례는 폴크스바겐(Volkswagen)사의 대 동독 투자인데, 이 회사는 1972년 최초로 자동차 부품・기계 및 공구들을 동독으 로부터 구매하기 시작하였다.21)그 외에도 1970년 동독은 서독의 제철회사인 짤
20) 남북한의 경우 2000년 상반기 북한의 전체 무역액 8억 5000만달러 가운데 남한과의 교역액은 약 24%인 2억 달러였다. 2000년말 기준으로 남북교역액은 4억 2,515만달러를 기록했는데, 이중 반입은 1억5237만달러, 반출은 2억7277만 달러였다.
21) 1977년에는 1만 대의 골프(폴크스바겐사의 대표적인 승용차) 공급 계약과 부속품 취급 중앙관리소와 차량 정비소 설치 계약이 체결되었고, 1984년에는 작센(Sachen)주 칼-마르크스시(통일후 켐니츠로 개 명) 소재 바르카스 인민기업 공장에 엔진생산설비 계약이 체결되었다. 통일 직전인 1990년 5월
쯔기타 주식회사(Salzgitter AG)에 7천만 마르크 상당의 전기제철소를 발주한 사 례가 있다.
3 ) 교통인프라부문의 교류협력
1961년의 국경봉쇄 이전까지 1,393km에 이르는 동서독의 국경에는 철도 40개 노선, 고속국도 및 국도 30개 노선, 지방도로 140개 노선이 지나고 있었다. 그러 나 국경봉쇄 이후 동서독간에는 10개의 통과도로(4개 고속도로, 6개 국도), 8개의 통과철도, 2개의 내륙운하 그리고 3개의 항공로만이 사용되었다. 동서독간의 육 상연결통로는 국경봉쇄 후 동독내에 섬처럼 남게 된 서베를린과 서독을 연결하 는 차원에서 확보되었다.22)
동서독간에는 1970년대부터 교통과 관련한 주요 협정들이 체결되었는데, 1971 년 12월 17일 서독과 서베를린간의 민간인과 재화의 통과에 관한 동서독 정부간 협정(Transitabkommen)23)을 시작으로, 양국의 인적・물적 통행 전반에 관한 조 약(일명 교통조약: Vertrag zwischen der BRD und der DDR ueber Fragen des Verkehrs) , 교통로 개선에 관한 협정(1975, 1977, 1978, 1980) 등이 차례로 체결되 었다. 특히 1972년 체결된 교통조약은 동서독간 왕복교통을 보장하는 기본 틀이 되었다. 이러한 서독과 동독간의 교통관련 협정들은 1989년까지 진행된 양국간 교류협력의 중요한 제도적 기반이 되었다.
동서독간의 육로수송체계 구축을 위해 서독정부는 통행 일괄금 지불 및 조세 지원24), 교통로 건설 및 유지・보수비용 지원 등 많은 지원을 하였는데, 허쉬베
중순부터 쯔비카우에 위치한 조립공장에서 폴로 생산이 시작되었다.
22) 서베를린이 서독으로부터 약 170 km 떨어져 있는 동독내의 섬 이나 다름없었기 때문에, 서베를린의 도시생존차원에서 통행로 확보가 추진되었다.
23) 같은 해 12월 20일 서베를린 시와 동독정부간에는 서베를린 주민의 동독방문을 수월하게 하는 협정 이 체결되었다.
24) 1971년부터 1989년까지 서독과 서베를린간 통과시 징수되던 도로 사용료・세금부담조정세・사증 비용 등은 총 5,000만 마르크였다.
르그 부근의 쟐레 교량 복구를 위해 서독정부는 내독간 지불 교류용 청산 구좌를 이용하여 총 550만 마르크를 지원하였고, 헬름슈테드–베를린간 고속도로를 보 수하는 데 총 2억 5,950만 마르크를 지원하였다. 그리고 베를린–함부르크간 고 속도로 보수를 위해 총 12억 마르크, 바르샤–아이젠나흐간 고속도로 신설 및 확 장을 위해 2억 6,800만 마르크를 각각 지원하였다.25)서독정부의 이러한 지원에 대해 동독정부는 정치범 석방, 유로 수표와 크레디트 카드의 동독 도입 등의 조 치로 화답하였다.
4 ) 접경지역에서의 교류협력
동서독간의 접경지역26)은 우리 남북한의 그것과는 성격이 크게 달랐다. 남북 한의 접경지역은 비무장지대를 중심으로 양국간 군사력이 집중적으로 배치된 지 역이지만 동서독의 경우에는 남북한과 같은 군사적 대치가 심각하지 않았다. 이 것은 동서독이 4대 강국에 분할 점령되어 있던 특수한 상황 때문이었다. 소련과 서방국가간의 군사적 대치만이 있을 뿐이지 동서독간에 군사적 충돌의 가능성은 거의 없었던 것이다.
이 때문에 남북한과는 달리 동서독의 경우에는 접경지역의 지자체들이 상호간 에 교류협력을 할 수 있는 여건이 마련되어 있었다.27)접경지역에서의 주요 협력 사업으로는 재난에 대비한 상호협력과 자원의 공동개발 등이 있었다. 동서독 양 측은 기본조약에 따라 국경위원회를 설치하여 분단에 따른 접경지역의 문제를 최소화하고자 노력하였다. 1973년 9월 양측은 국경지역에서의 홍수, 화재, 산사
25) 이러한 교통부문의 상호협력에 대해서 서독정부는 서베를린과 서독간의 통과 교통로 확보에 가장 커다란 의미를 두었다.
26) 서독의 접경지역(Zonenrandgebiet)은 동독 및 체크와의 국경 및 북동해안선을 따라 서독지역으로 약 40km거리에 포함되는 46,800km2의 면적에 해당하는 지역이었다. 이러한 접경지역의 면적은 서독 전 체의 18.9%에 해당되며, 인구수는 1987년 기준으로 서독 전체의 11.4%에 해당하였다.
27) 1973년 6월협정에 의거 서독 접경지역 주민들은 연간 60일간 동독지역내의 친척이나 친지를 방문할 수 있었다.
태, 전염병, 병충해발생, 환경오염 등에 대해서 서로 긴밀한 정보교환체계를 구 축하여 공동 대응하고, 수자원을 공동 관리하기로 합의하였다.
그리고 접경지역 지자체간에 지하천연자원(갈탄, 천연가스, 칼리)의 공동개발 사업도 추진되었다. 대표적 사례가 서독 헬름슈테드(Helmsted)와 동독 하르브케 (Harbke)의 에너지 협력사업이었다. 헬름슈테드와 하르브케간 갈탄 및 에너지 협 력사업은 1976년 이후 총 1,500만톤 규모의 공동갈탄개발과 발전소건설사업이 그 핵심이었는데, 공해를 유발하는 동독 하르브케의 화력발전소를 폐쇄하는 대 신에 서독 헬름슈테드에 새로운 화력발전소를 건설하였다. 그리고 헬름슈테드는 하르브케로부터 갈탄을 수입하는 대신에 화력발전소에서 생산된 전력을 동독측 에 공급하는 방식으로 에너지협력을 추진하였다.
5 ) 도시간 교류협력
분단기간 동안 동서독의 지자체들은 도시자매결연을 통해 교류협력을 추진하 였다. 독일은 이미 19세기말부터 도시간 자매결연의 경험을 갖고 있었지만, 제 2차 세계대전 이후 독일이 분단되면서 동・서독의 도시들간의 교류는 단절될 수 밖에 없었다. 동서독 도시간의 협력분위기는 서독에서 사민당(SPD)이 집권한 1970년대 이후부터 고조되기 시작하였는데, 이것은 서독정부가 동방정책을 통해 동구 사회주의권과의 화해를 추구하였기 때문이었다.
1986년부터 통일 이전까지의 3년 동안 동서독 도시간에는 총 98건의 자매결연 이 체결되었는데, 자매도시간에는 도시전문가들의 상호교류, 체육교류, 청소년 교류, 문화행사 교환개최 등이 이루어졌다. 이러한 교류활동 가운데에서도 지방 행정의 경험을 교환하기 위한 도시전문가 회의가 가장 활발하게 개최되었다.
동독측 도시들의 소극적 자세로 주민간의 교류 등 실질적인 교류에는 한계가 있었지만, 부분적이나마 주민들간의 상호이해를 넓히고 신뢰를 쌓아 가는데 도 시자매결연이 중요한 역할을 하였다.28)
<표 2- 4 > 동・서독의 자매도시간 교류내용
분 야 교류형태 교 류 내 용
행 정 전문가회의
도시계획, 주택정비, 기반시설정비 분야의 전문가회의 교환 개최(예: 1988년 할레와 칼스루헤간 도시계획, 건축, 도심 개발, 유적보존에 대한 경험교환 을 위한 회의 개최)
체육/문화
교환경기 축구, 탁구, 볼링 등의 종목 개최
문화행사 전시회, 음악회, 영화상영, 작가들의 초청강연 신문교환 16개 도시에서 지방신문 상호 교환
청소년 청소년상호방문 15～30세 사이의 청소년 상호방문
기 타 평화운동 활동 주민들이 참여하는 평화운동(주로 동독측 도시들이 요구) 자료: 통일원, 동서독교류협력 사례집, 1993.
3 . 동서독 교류협력의 시사점과 남북교류협력의 과제
1 ) 직접투자보다는 교역중심의 경제협력 추진
동서독간의 경제협력은 초기에 교역중심으로 진행되었고 직접투자는 에너지 부문 등 일부에 그쳤다. 이러한 소극적 경협형태는 사회주의 동독이 서방국가들 의 경제협력보다는 동유럽국가들과의 경제협력을 더 중시하였던 것에서도 그 원 인이 있었다. 통일 후 대부분의 동독기업은 극심한 구조개편을 겪게 되었기 때문 에, 통일 이전 기업부문의 대규모 직접투자가 많지 않았던 것은 긍정적으로 평가 할 수 있다. 따라서 우리 남한의 경우에도 중단기적인 교류협력기에 대규모 직접 투자를 추진하기보다는 북한의 개혁과 개방수준에 맞추어 단계적으로 경제협력
28) 그러나 이러한 도시간 자매결연에 대한 양측의 의도는 서로 크게 달랐다. 도시주민들간의 선린우호 관계를 도모하고자 하였던 서독측과는 달리, 동독측은 동독이라는 존재를 국제적으로 공인 받고자 하는 정치적 의도에서 자매결연을 추진하였던 것이다. 서독측이 도시주민들간에 광범위한 접촉을 원했던 반면 동독측은 통제받지 않은 대중들간의 접촉 을 허용하지 않았다. 이 때문에 진정한 의미 의 도시주민간 접촉은 이루어질 수 없었다.
을 확대해 가는 것이 바람직할 것이다. 통일 이후에도 경쟁력을 갖추어 살아남을 수 있는 기업이 아닐 경우, 현재의 저임금 상황을 겨냥한 대북 투자사업이 장기 적으로 볼 때 국가적으로 낭비가 될 수도 있기 때문이다.29)
2 ) 교통인프라부문의 투자를 통한 교류협력의 물적 기반 강화
약 40년의 동서독 교류협력과정에서 가장 긍정적인 평가를 받고 있는 것은 동 독내 도로, 철도 등 교통인프라에 대한 서독측의 지원사업이었다. 경쟁력이 미약 한 대부분의 제조업체는 통일 이후 구조개편과정에서 정리되었지만, 교류협력과 정에서 확충된 도로와 철도는 통일 이후에도 동독지역개발을 위한 중요한 토대 로서 기능하였기 때문이다. 물론 서독의 경우에는 교통인프라구축이 동독내 섬 처럼 고립되어 있던 서베를린의 생존유지 차원에서 이루어졌던 특수한 배경을 갖고 있었다. 남북한의 경우에는 이러한 특수한 상황은 없지만 경의선 복원 등 교통인프라 개선에 따른 경제적 효과를 남북한이 공유할 수 있기 때문에, 인프라 확충사업이 중요한 교류협력사업으로 추진될 수 있을 것이다.30)
29) 남북경협과정에서 남한 기업들은 북한을 남한의 저비용 생산기지로 간주하려는 경향을 보이고 있는 데, 이것은 장기적인 한반도 균형발전과 북한의 산업생산기반구축의 측면에서 바람직하지 않을 것 이다.
30) 남북교역 물동량은 1999년 기준으로 약 100만톤이며 매년 30% 가량 증가한다면 2005년도에는 약 475만톤으로 추정되는데, 이 가운데에서 70% 정도가 경의선을 이용할 경우에는 약 332만톤이 될 것 이다. 한국・일본과 중국 동북부지역간의 물동량 가운데 경의선 철도이용 물동량은 22만TEU로 추 정되며, 한국・일본과 유럽지역간의 물동량은 한국～유럽간 총물동량의 20% 일본～유럽간 총물동 량의 5%가 경의선을 이용할 것으로 가정한다면, 총 24만TEU가 될 것으로 전망된다. 이러한 물동량 이 경의선 철도를 이용하여 운송함에 따른 운송수입의 증대가 예상되는데 2005년에 남한은 년간 약 1억달러, 북한은 1억 5천만 달러의 운송수입 증대 효과가 기대된다. 물론 이것은 북한 철도시설의 안전성과 러시아 중국철도의 운행과 환적시의 용이성을 위한 시설의 투자가 어느 정도 이루어지는 시점에서야 가능 할 것이다. 김연규, 경의선 철도연결에 따른 현안과제의 극복방안과 파급효과 , 민주평화통일자문회의, 2000년도 전문가 세미나.
3 ) 정경연계에 의한 교류협력의 추진
서독정부는 동독과 경제교류협력을 추진하면서 경제지원에 상응하는 정치적 반대급부를 획득하였고, 동독정부는 정치적 양보의 대가로 서독측으로부터 경제 적 실리를 얻어내었다. 상호주의 원칙에 입각한 이러한 경제교류협력의 확대는 동독의 대서독 경제의존도를 심화시킴으로써, 동서독이 경제통합에 중요한 기반 이 되었다는 것을 우리는 주목할 필요가 있다. 동서독의 교류협력은 정경연계에 의한 교류협력의 성공적 사례인 것이다.
이러한 측면에서 볼 때 남한의 경우에도 북한에 대한 경제협력과 지원을 주민 들의 상호방문기회 확대와 당국간 대화 등 상호주의원칙과 정경연계에 기반하여 추진할 필요가 있는 것이다. 북한의 성의 있는 자세변화 없이 일방적으로 경제지 원을 계속하는 것은 구조조정을 하지 않는 부실기업에 대책 없이 공적 자금을 쏟아 붓는 것과 다를 바가 없기 때문이다.
4 ) 제도적 기반과 규약준수
동서독은 교역과 관련한 양측간의 협약들을 비교적 잘 준수하였고, 교통로 개 설에 따른 통행 관련 제반 사항을 양측이 명확하게 규정・준수함으로써 안정적 인 경제교류협력이 가능하였다. 서독은 대동독 무역관련 금융제도(Swing)를 마 련함으로써 경제교류협력 활성화의 제도적 기반을 구축하였다. 그리고 양측은 교통로의 운행 계획을 철저히 수립하여 시행하였고, 수송에 이용되는 교통 수단 의 운행 및 재난시 구호 조치 등에 대해서도 긴밀히 협력하였다.
이러한 동서독의 경험을 볼 때 우리 남북한의 경우에도 남북간 육상, 해상, 항 공부문의 통행 및 교역과 관련한 제도적 기반을 구축하고 이것이 안정적으로 작 동될 수 있도록 노력하는 것이 교류협력의 발전에 중요한 의미를 갖는다. 그러나 북한의 사회경제적 역량을 감안할 때, 남북한간에는 동서독의 경우보다는 낮은
수준과 느린 속도로 제도적 기반이 구축될 가능성이 높다. 시간이 소요되더라도 서로가 수용하고 준수할 수 있는 수준의 제도적 장치를 만들고 이것을 잘 운용하 는 것만이 교류협력의 결실을 담보할 수 있을 것이다.
5 ) 접경지역 협력 , 도시자매결연 등 다양한 형태의 교류협력
동서독 접경지역에서의 자원협력 및 환경보호협력은 상호간 경제적 실익과 함 께 낙후지역의 개발촉진효과도 가져왔다. 그리고 도시간 자매결연은 상호간의 신뢰구축 뿐만 아니라 통일 후 동독지역의 신속한 행정체재 재편에도 크게 기여 하였다. 분단기간 동안의 다양한 교류와 협력이 통일 후의 사회경제적 통합과정 에서 커다란 자산이 되었던 것이다. 이러한 동서독간의 경험을 볼 때, 우리의 경 우에도 임진강 수자원개발사업 등 접경지역차원의 공동개발사업을 추진하는 것 도 고려해볼 필요가 있다.
그리고 남북간 인적 교류의 활성화와 신뢰기반 강화 측면에서 도시간 자매결 연을 추진하는 것도 도움이 될 것으로 보인다. 자매도시의 선정은 가능한 한 비 슷한 도시특성을 가진 도시들간에 이루어지는 것이 여러 가지 측면에서 합리적 일 것이다. 1990년대 중반 북한의 경제특성이 남한의 1970년대 전후와 비슷하다 는 가정하에 인구와 토지이용자료를 비교한 결과, 1968년 남한의 수도권, 광주권 이 1996년 북한의 평안남도, 황해남도와 비슷한 인구비율과 토지이용비율을 나 타내었다. 그리고 도시들이 갖고 있는 고유특성(항구도시, 공업도시, 관광도시 등)을 감안한 자매결연도 고려할 필요가 있다. 이러한 측면을 종합해 볼 때, 남한 수도권의 인천과 평안남도의 남포, 전라남도 목포와 황해남도의 해주 또는 평안 북도의 신의주, 전라북도의 군산과 평안북도의 신의주 또는 황해남도의 해주 간 에 도시자매결연을 체결하여 상호 교류와 협력을 확대하는 것이 고려될 수 있을 것이다.31)
31) 북한의 해주시와 남한의 군산시의 경우 어업분야의 특성을 살려 자매결연을 추진할 수 있을 것이다.
<표 2- 5 > 남북한간에 지역특성이 유사한 지역
구 분 입지특성
인 구 면 적 토 지 이 용 (%)
명 전국인구
대비 % 밀도
(명/km2) km2 농경지 산림지 주거지 기 타 수 도 권
서해안 7,616,000 25.00 614 12,404 26.7 54.5 1.1 17.7 평안남도 7,475,354 31.73 484 15,442 35.3 54.7 3.9 5.6 부 산 권
동해안 4,682,000 15.37 380 12,320 22.6 68.4 0.6 8.4 함경남도 3,086,209 13.10 169 18,291 15.7 73.9 0.5 9.0 충 청 권
내 륙 3,816,000 12.52 291 13,132 31.0 62.8 0.6 5.6 황해북도 2,228,924 9.46 275 8,104 31.2 62.5 1.7 7.0 광 주 권
서해안 4,465,000 14.65 335 13,323 31.4 64.6 0.6 3.4 황해남도 3,497,705 11.06 363 9,629 34.5 52.6 0.6 9.2
주: 1) 수도권: 서울특별시, 경기도 전역, 강원도 철원군 부산권: 부산직할시, 경상남도 전역
충청권: 충청남도(서천군 제외) , 충청북도(충주시・중원군・단양군・제천군 제외) 광주권: 전라남도 전역 및 전라북도의 남원군, 순창군
2) 남한의 통계자료는 1968년 기준, 북한의 자료는 1996년 기준
3) 북한의 지역별 산업특성을 나타내는 통계자료 미비로 남북한간 인구 및 토지이용자료 정도만이 비교 가능한 실정이다.
자료: 남한은 건설부, 국토종합개발계획, 1970. 북한은 북한총람 등 기타자료
6 ) 동서독의 시사점을 토대로 한 남북교류협력의 추진전략
이러한 동서독 교류협력의 시사점을 토대로 향후 남북교류협력의 추진을 위한 전략은 다음과 같이 두 가지 측면에서 고려할 수 있을 것이다. 한 가지는 교류협 력의 단계적 추진이며, 다른 하나는 전략적인 교류협력사업의 추진이다.
( 1) 북한의 경제발전단계에 대응한 남북교류협력과 단계별 지역개발 추진 남북교류협력의 추진과 이를 통한 북한의 지역개발은 북한의 사회경제적 역량
이 경우 공동어로나 수산가공단지 조성사업을 함께 추진할 수 있을 것이다. 현재 군산시에는 해주시 와 황해도에 고향을 둔 월남가족이 1,016세대 4,383명이 살고 있으며, 이들의 상당수가 수산업에 종 사하고 있어서 이들이 해주시와의 교류와 결연에 앞장서서 일조 할 수 있을 것이다. 고용권, 남북 지역단체간의 결연과 어업협력 방안 , 원광대학교 통일세미나, 2000.
