1) 정책적 기대효과
지하주거 거주가구의 주거지원 강화방안을 제시해서 당면한 정책과제를 해결하는데 기여할 수 있다. 국토교통부의 2020년 주요업무 추진계획에서 알 수 있듯이, 지하주거 에 대한 주거복지정책의 관심이 높아지기 시작했으므로, 이와 같은 정책방안 제시는 상당히 시의적절하다고 볼 수 있다.
지하주거를 사례로 상이한 주거문제의 탐색과 차별적 정책대응의 구축을 시도했다는 측면에서 차후 주거복지정책의 질적 발전에 이바지할 수 있다. 지원대상을 넓혀서 양 적 확대를 하는 것도 중요하지만, 지원대상이 어떤 주거문제를 겪고 있고 이를 해결하 기 위해서는 어떤 정책이 필요한지를 고민하는 과정이 필요하다. 시대에 따라 주거문 제가 계속 바뀐다는 점을 고려할 때, 지원대상의 확대뿐만 아니라 지원방식의 전환도 주거복지정책의 발전에 있어 필수적이다.
2) 학술적 기대효과
본 연구는 주거문제를 파악할 수 있는 기본틀로 사회적 계층, 공간적 함의 그리고 사회·공간적 특성을 구성했다. 주거문제에서 누가 어디에 거주하는지는 가장 필수적인 항목이다. 이는 각각 사회적 계층과 공간적 함의를 의미한다. 그리고 사회적 계층과 공간적 함의를 결합할 때 단순한 현재 상황이 아니라 주거문제의 본질에 해당하는 비적 정주거의 존재 이유에 다가갈 수 있다. 주거복지정책으로 해결해야 하는 주거문제는 열악한 주거환경에도 불구하고 왜 그곳에 거주할 수밖에 없는지를 가리킨다. 이와 같 은 본질을 해결하지 않으면, 당장 눈앞에 보이는 현실의 열악한 주거환경을 없애더라 도 또 다른 열악한 주거환경이 생길 수밖에 없다. 무허가정착지를 지하주거가 대체했 듯이 말이다. 따라서 본 연구가 제시한 사회·공간적 특성은 주거문제의 본질에 접근하 는 데 유용하다.
CHAPTER 2
1. 비적정주거의 변천과 지하주거의 형성 ···18 2. 주거복지정책의 지원대상 ···27 3. 지하주거 주거선택의 사회·공간적 특성 ···40
지하주거와
주거복지정책
02 지하주거와 주거복지정책
본 장에서는 지하주거와 주거복지정책을 차례대로 검토하고 이에 기초해서 지하주거의 주거문제 를 파악할 수 있는 분석틀을 도출한다. 먼저 비적정주거로서 지하주거가 어떻게 형성되었는지를 살펴본다. 빈민주거지의 공간적 재편을 배경으로 지하주거의 사회제도적 형성을 조명하고, 이를 통해 지하주거가 기존 빈민주거와 다른 독특한 특성이 있음을 파악한다. 그리고 주거복지정책의 지원대상이 누구인지를 규명한다. 누가 마땅히 주거지원을 받아야 하는지와 누가 실제로 주거지원 을 받고 있는지를 구별한다. 지하주거가 왜 주거복지정책의 사각지대로 남아있는지를 설명하기 위해서는 지원대상의 개념 규정과 적용 기준에 대한 철저한 이해가 필요하다. 이상의 문헌연구를 토대로 선택적 비적정주거의 주거문제와 주거선택의 사회·공간적 특성을 분석틀로 도출한다. 지하 주거의 성격을 선택적 비적정주거로 파악하고, 지하주거 거주가구의 주거선택이 초래하는 독특한 주거문제를 분석한다. 누가 어떤 공간을 왜 선택하는지가 핵심질문이다.
비적정주거 변천과 지하주거 형성
비적정주거의 역사적 변천 ↘
새로운 비적정주거로서 지하주거의 양면성 지하주거의 사회제도적 형성 ↗
주거복지정책 지원대상
지원대상의 개념 규정 ↘
소득수준 그리고 생애주기, 가구특성과 주거상태 지원대상의 적용 기준 ↗
선택적 비적정주거의 주거문제와 주거선택의 사회·공간적 특성 ➡ Who, Where, Why?
자료: 연구진 작성
그림 2-1 | 지하주거와 주거복지정책
1. 비적정주거의 변천과 지하주거의 형성
1) 비적정주거의 역사적 변천과 빈민주거지의 공간적 재편
한국 사회에서 비적정주거는 시대의 흐름에 따라 다양한 형태로 변화했다. 전남일 (2011)은 일제강점기 이후 비적정주거의 역사적 변천을 일실형, 독립형, 임대형, 공동 형으로 구분해서 정리한다(<그림 2-2> 참고). 일실(一室)형은 단위세대가 부엌, 화장 실 등을 제대로 갖추지 못하고 건물에서 취침을 위한 방만을 차지하는 형태이다. 일제 강점기 시절 장옥에서 1970~1980년대 비닐하우스와 1990년대 이후 쪽방으로 변화했 다. 토막은 토지를 무단으로 점거해서 만든 움막 형태의 독립주거이고, 한국전쟁 이후 무허가 독립주거로 판잣집과 불량주택이 만들어졌다. 한옥의 대문 근처 행랑방에서 시 작한 임대형은 1970~1980년대 지하주거와 1990년대 이후 옥탑방 등으로 발전했다.
공동형은 방 하나로 이루어졌다는 점에서 일실형과 유사하지만, 공동사용이라도 부엌, 화장실 등을 갖추고 있으며, 현재에는 고시원이 대표적인 사례이다.
자료: 전남일(2011, 201)을 일부 수정 그림 2-2 | 비적정주거의 역사적 변천
이와 같은 비적정주거의 역사적 변천을 이해하기 위해서는 대도시에서 도시빈민이 어디에서 어떻게 거주하는지를 살펴볼 필요가 있다. 비적정주거의 핵심적인 형성요인 은 주택부족과 저소득이다. 대도시에서 인구증가로 주택이 부족하지 않았다면, 그리고 주택시장에서 적정주거를 구입할 수 있는 능력이 있다면, 누구도 비적정주거에 살려고 하지 않을 것이다. 이런 측면에서 주택부족 문제가 심각한 대도시에서 저소득으로 제 대로 된 주거를 마련하기 어려운 도시빈민은 곧 비적정주거의 주요 거주자이다. 따라 서 비적정주거의 역사적 변천을 하나의 건물 단위가 아니라 도시적 관점에서 대도시 빈민주거지의 공간적 재편으로 조망해야 한다.
1970년대까지 무허가정착지는 저임금 노동력에게 도시에서 거주할 수 있는 저렴한 주거공간을 제공했다(이소정 2006). 한국전쟁으로 상당수 주택이 파괴되면서 서울을 비롯한 대도시들은 주택부족 문제가 심각했고, 이런 상황에서 끊임없이 대도시로 몰려 드는 이농민은 하천변, 산비탈 등 유휴 국공유지를 무단으로 점유해서 대규모 판자촌 을 만들었다. 판자촌은 토지에 대한 정당한 권리 없이 불법으로 주택을 건설한 무허가 정착지이다. 이 시기에는 아직 대도시가 도시 외곽으로 확장되기 이전이므로, 급격한 도시인구의 증가를 어떻게든 수용하기 위한 방식으로 판자촌이 일정한 사회경제적 역 할을 맡았다고 볼 수 있다. 만약 토지가격이 필요하지 않은 불법주거지가 없었다면 주 거비 부담으로 저임금 노동력이 대도시에서 거주하는 것이 어려웠을 수 있다.
정부는 경제개발을 촉진하기 위해 접근성이 좋은 도심을 재개발하고자 했고, 이를 위해 무허가정착지의 철거를 전제로 하는 도심재개발 사업이 이루어졌다. 구체적으로 1971년 시영아파트 건립, 1976년 「도시재개발법」 제정, 1981년 불량주택정비사업 실 시, 1983년 합동재개발사업 도입 등이 실시되었다(김묘정 2007). 하지만 이와 같은 재개발사업들에서 법적 권리를 제대로 갖추지 못한 무허가정착민이 철거 이후 어디에 서 살아야 할지에 대한 정책적 배려는 상당히 부족했다. 무허가정착민을 새롭게 개발 되는 도시외곽으로 옮기는 이주대책이 있었지만, ‘선입주 후개발’ 원칙에 따라 이주지 는 사람이 살기 어려운 환경이었고, 마땅한 대안주거가 없는 무허가정착민은 대도시 어딘가에 있는 또 다른 비적정주거를 찾을 수밖에 없었다.
1980년대와 1990년대 기존의 무허가정착지와는 다른 새로운 형태의 빈민주거로 비 닐하우스, 지하주거와 쪽방이 등장했다(남원석 2004). 도시재개발에 따라 전통적인 빈민주거지인 무허가정착지가 철거되면서, 도시빈민은 외곽으로 밀려나 새로운 무허가 정착지를 만들거나 도시에 남기 위해 지표면 아래로 들어가거나 좁은 방 하나만을 차지 하는 주거전략을 선택했다. 지하주거와 쪽방은 토지의 무단점유에 기초한 무허가정착 지와는 다르게 공식시장에서 거래할 수 있는 주거공간이다.1) 특히 합법적인 지하주거 는 비주택인 쪽방과 다르게 주택의 기본적 요건을 모두 갖추고 있다.
지하주거는 민간임대시장에서 무허가정착지의 가장 유력한 대체재 역할을 수행했 다. 1980년대 후반 서울시 동작구 사당동의 무허가정착지가 재개발될 때 거주자 중에 서 민간 정상주택으로 이주한 가구 중 17.3%가 지하주거에 정착했다(조은, 조옥라 1992). 그리고 2000년대 초반 서울시 관악구 난곡동 재개발 이후 무허가정착지 거주 자 중에서 일반주거지역으로 이주한 주민 중 47.4%가 지하층에 거주했다(신림종합사 회복지관 2002). 2005년 인구주택총조사에 따르면, 지하주거 거주가구는 2005년에 서울시 일반가구의 약 11%를 차지할 정도로 상당한 규모를 보였다.2)
2005년 이후 지하주거 거주가구의 숫자는 계속 감소하고 있다(최은영, 구형모 2020). 개발 압력에 따른 개별 주택신축과 지구지정을 통한 집단 도시재개발로 대도시 에서 지하주거가 점차 사라지고 있다. 무허가정착지가 해체되고 지하주거가 대체재 역 할을 했듯이, 지하주거가 소멸되고 다른 비적정주거가 그 자리를 대신할 수도 있다.
하지만 2019년 지하주거 거주가구가 서울시 일반가구의 약 4.2%를 차지할 정도로(국 토교통부 2020b), 지하주거는 여전히 도시빈민이 거주하는 대표적인 비적정주거 중
하지만 2019년 지하주거 거주가구가 서울시 일반가구의 약 4.2%를 차지할 정도로(국 토교통부 2020b), 지하주거는 여전히 도시빈민이 거주하는 대표적인 비적정주거 중