Investigation on the food safety crises by climate change
and risk management
연구보고서 2011-40-2 기후변화에 따른 식품안전사고 위기대응방안 연구 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 가 격 2011년 12월 김 정 선 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 235(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 예원기획 8,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2011 ISBN 978-89-8187-840-5 93510
머 리 말
전 세계적으로 현재와 같이 화석연료를 지속적으로 사용한다면, 금세기 말까지 지구 평균기온과 해수면 상승은 가속화될 것으로 전망되고 있다. 또한 지구온난화가 심화되면서 가뭄, 홍수, 폭염, 산불, 산사태, 쓰나 미 등의 기상재해가 빈발하여 농림어업 생산 활동에 악영향을 미치는 큰 위협요인으로 대두되고 있다. 따라서 최근 기후 온난화 및 이러한 기후변화로 인한 자연재해에 대 비하여 식품안전 분야 외에 여러 관련 분야의 대응책 마련이 시급한 실 정이다. 2011년 3월에 발생한 일본의 후쿠시마 원전사고가 원인이 된 방사성 물질의 유출사고는 자연재해에 대비하는 긴급대응력이 아직 미흡한 실 정임을 보여주는 최근의 사례이다. 기후변화에 대응하기 위해 전 세계적인 노력이 추진되어 왔으나, 초 기에는 이산화탄소 저감화 및 기후변화 예측을 통해 기후변화를 방지하 기 위해 노력해왔다면, 2007년 이후부터는 이와 더불어 보건의료와 식 품수급 등을 포함하여 기후변화에 대응 및 적응 방안을 마련하는 노력 을 병행하고 있다. 이에 식품분야에서는 아직까지 식량수급의 불균형에 중점을 두고 있 기는 하나, 건강에 미치는 영향을 간과해서는 안되는 상황이다. 즉, 기후변화로 인해 식품과 식수가 매개가 되어 새로운 질병이나 기 존 질병이 확산되고, food chain의 위협이 발생될 수도 있으므로 기후온난화 속도의 완화와 함께 선제적인 대응 및 적응 방안 도출이 시급히 필요한 시점이다. 따라서 기후변화에 따른 식품안전사고 위기대응에 대한 이번 연구 결 과는 관련 분야 연구에 유용한 자료를 제공할 수 있는 가치있는 연구라 하겠다. 단, 이 연구결과는 연구진의 의견이며 연구원의 공식 의견이 아님을 밝히는 바이다. 2011년 12월 한국보건사회연구원장
김 용 하
목 차
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Abstract ··· 1
요약 ··· 3
제1장 서 론 ··· 7
제1절 연구개요 ··· 7 제2절 기후변화 고찰 ··· 11 제3절 기후변화 영향 고찰 ··· 14제2장 국내현황 ··· 19
제1절 국가 위기 대상 및 대응방안 ··· 19 제2절 기후변화와 식품안전 ··· 30 제3절 기후변화에 따른 식품안전 부문의 대응 및 적응 방안 ··· 51제3장 국외현황 ··· 67
제1절 WHO/FAO ··· 67 제2절 미국 ··· 88 제3절 독일 ··· 95 제4절 일본 ··· 108제4장 기후변화에 따른 식품안전사고 위기대응방안 도출 ··· 123
제1절 전문가 및 일반국민 인식조사 ··· 123 제2절 국내외 동향 고찰 ··· 144제5장 결론 및 정책제언 ··· 155
제1절 결론 ··· 155 제2절 정책제언 ··· 160참고문헌 ··· 165
부록 ··· 175
부록 1. 전문가 및 일반국민 인식조사표 ··· 175 부록 2. 인식조사 결과 ··· 192Contents
표 목차
〈표 2- 1〉위기관리 표준 매뉴얼의 위기유형 ···20 〈표 2- 2〉｢풍수해 [태풍‧호우] 재난위기대응 실무매뉴얼｣ 위기경보 판단 및 조치사항 ···22 〈표 2- 3〉식품의약품안전청 ｢의약품 사고 위기대응 매뉴얼｣ 위기대응 수준별 조치사항 ···24 〈표 2- 4〉｢식품사고 위기대응 매뉴얼｣ 위기대응 수준별 조치사항 ···26 〈표 2- 5〉｢식품사고 위기대응 매뉴얼｣식품사고 위기 상황 구분 ···27 〈표 2- 6〉기후변화에 따른 중요 식품위기 유형 ···31 〈표 2- 7〉기후변화 대응과 관련한 보건 및 식품안전 부문 주요 연구현황 ···32 〈표 2- 8〉기후변화에 따른 기온과 강수량 예측 ···39 〈표 2- 9〉기후변화사업단의 기후변화 관련 식품안전 전략 및 정보공유 과제 ···41 〈표 2-10〉기후변화와 식중독 원인체 ···42 〈표 2-11〉2010년도 기후변화 대응 식품안전관리 연구사업단 수행과제·43 〈표 2-12〉2010년도 기후변화 대응 식품안전관리 연구사업단 수행내용 요약 ···44 〈표 2-13〉2011년도 기후변화 대응 식품안전관리 연구사업단 수행과제·45 〈표 2-14〉2011년도 기후변화 대응 식품안전관리사업단 수행내용 ·46 〈표 2-15〉예측모형에 의한 식중독 발생 전망 ···49 〈표 2-16〉국내 각 부처별 기후변화 적응 및 대응을 위한 최근 동향 요약 ···54 〈표 2-17〉연차별 기후변화 대응 식품안전관리사업단 총괄 및 단계별 목표 ···57〈표 2-18〉연차별 기후변화 대응 식품안전관리사업단 목표 비교 ···58 〈표 2-19〉사업단 운영의 기대효과 ···59 〈표 2-20〉농림수산식품 기후변화 대응 기본계획(2011~2020) 주요 과제목록 ···60 〈표 3- 1〉세계적으로 중요한 곰팡이와 곰팡이 독소(mycotoxin) 79 〈표 3- 2〉미국의 위기상태별 경보체계 및 관리대책 ···90 〈표 3- 3〉기후변화와 식중독 관련 매개체의 영향 ···94 〈표 3- 4〉독일의 기후변화 관련 연방부처, 산하기관, 프로그램 ···96 〈표 3- 5〉기후변화에 따른 적응책의 방향 ···111 〈표 3- 6〉일본의 미래 예측되는 감염증에 대한 지구온난화의 영향 116 〈표 3- 7〉감염증에서의 지구온난화 영향에 대한 적응책 ···119 〈표 4- 1〉조사개요 ···124 〈표 4- 2〉조사대상자 구성분포 ···127
부표 목차
〈부표 1〉기후변화 또는 기후 온난화 현상 인지 비율 ···192 〈부표 2〉기후변화와 식품안전에 대한 인지 비율 ···192 〈부표 3〉식품안전에 영향을 미치는 기후변화 현상 이해 현황 ···193 〈부표 4〉기후변화로 인한 식품안전의 문제점 발생 이해 현황 ···194 〈부표 5〉기후변화에 따른 식품의 안전성 확보를 위한 대응 노력 수행 이해 현황 ···195 〈부표 6〉기후변화에 따른 식품안전 확보를 위해 관리해야 할 항목들에 대한 필요성(1) ···196Contents
〈부표 7〉기후변화에 따른 식품안전 확보를 위해 관리해야 할 항목들에 대한 필요성(2) ···197 〈부표 8〉기후변화에 따른 식품안전 확보를 위해 관리해야 할 항목들에 대한 필요성(3) ···199 〈부표 9〉기후변화에 따른 식품안전 확신도 응답 현황 ···200 〈부표 10〉일상생활의 실천항목 동의 정도 ···201 〈부표 11〉일상생활의 실천항목들에 대한 행동으로 옮기기 불편한 정도·203 〈부표 12〉일상생활의 실천항목들에 대해 책임의식을 느끼는 정도 ··205 〈부표 13〉기후변화에 대응한 식품안전정책의 개선 필요성 여부 ···207 〈부표 14〉기후변화에 따른 식품안전에 대한 기관들의 대응 정도 ····207 〈부표 15〉기후변화 대응을 위하여 식품안전 분야에 가장 필요한 인프라 선택 현황 ···209 〈부표 16〉기후변화에 대응한 식품안전 정책들의 중요도 ···209 〈부표 17〉기후변화와 관련된 언론보도 내용에 대한 관심 정도 ···211 〈부표 18〉기후변화와 관련되어 가장 관심을 많이 가지고 있는 분야 선택 현황 ···211 〈부표 19〉기후변화 현상에 대한 정보를 얻는 경로 선택 현황 ···212 〈부표 20〉기후변화에 따른 식품안전에 관한 국가차원의 홍보 필요 여부··212 〈부표 21〉기후변화에 대응하기 위한 식품안전 관련 정보나 교육 제공 장소 선택 현황 ···213 〈부표 22〉기후변화에 따른 식품안전에 대한 전문가 기타의견 ···213 〈부표 23〉기후변화에 따른 식품안전에 대한 소비자 기타의견 ···214그림 목차
〔그림 2- 1〕기후변화 대응 식품안전관리 연구사업단 개요 ···55 〔그림 2- 2〕사업단의 비전 및 목표 ···56 〔그림 3- 1〕INFOSAN 비상네트워크 ···69 〔그림 3- 2〕HAB 독소의 세계적 분포와 PSP 발생 증가의 정보 ···74 〔그림 3- 3〕RAFF의 신속경보체계 흐름도 ···99 〔그림 3- 4〕기후변화에 따른 어류 생산 영향 ···113 〔그림 3- 5〕지구온난화의 건강영향에 관여하는 여러 가지 요인 ····115 〔그림 4- 1〕기후변화와 식품안전에 대한 인식도 ···128 〔그림 4- 2〕기후변화와 식품안전에 대한 소비자의 인식도 ···129 〔그림 4- 3〕기후변화와 식품안전에 대한 조사대상자 특성에 따른 인식도 ···130 〔그림 4- 4〕기후변화와 식품안전에 대한 조사대상자 특성에 따른 인지도 ···131 〔그림 4- 5〕기후변화와 식품안전에 대한 인지도 ···131 〔그림 4- 6〕기후변화와 식품안전에 대한 조사대상자 특성에 따른 이해도 ···132 〔그림 4- 7〕기후변화와 식품안전에 대한 조사대상자 특성에 따른 확신도 ···133 〔그림 4- 8〕기후변화와 식품안전에 대한 조사대상자 특성에 따른 행동도 ···135 〔그림 4- 9〕일반적인 실천항목에 대한 행동 비교 ···136 〔그림 4-10〕식품관련 실천항목에 대한 행동 비교 ···1371 Ab st ra ct
Abstract
Despite climate change progressing at accelerating rate, there is still low public perception on climate change in Korea. According to the results of the consumer survey from this study, there were consumers' high recognition of climate change and food safety but they had difficulty in behaving in response to both the climate change and the food safety with confidence. Therefore, it is necessary to make efforts to improve their behavior.
As the results of the experts and the consumers' survey of the recognition, it was found four pressing issues which are needed to be tackled afterwards: providing information on climate change and food safety, implementation of promotion and eduction, arrangement of positive policies at national level, and necessity for research for food safety linked with climate change.
Risk management consequent on climate change should activate education of public institutions under cooperation between central and local governments. It also needs to distinguish between sustainable and regular safety management and emergency situation in order to appropriately respond and adapt to food safety issue.
domestically and internationally, study on how climate change affects food safety has been very limited and insufficient. Therefore, it is important to come up with basic material for
2 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구
effective response and adaptation policy through active sectoral research. Especially, there needs to be multidisciplinary approaches covering awareness of influence of climate change and interrelationship between food environment and food hygiene as ensuring food safety entirely affects all food chain from food production to household spending and handling.
Linking with climate change, there are harm factors related to food safety incidents. the first is microbial and parasitical contamination such as germs and viruses, fungal toxin, residual animal drugs and agricultural pesticides, and hazardous substances from marine products. Second is, concerning food chain, handling and storage of and trading food. In addition, increase in frequency of emergency situation caused by climate is considered to be a risk.
For a countermeasure against climate change, people or parties concerned should band together at pan-national and sectoral level as well as providing information on climate change and food safety. For reformation regarding crisis management for food safety, there needs to build and strengthen international exchange system among international organizations, the Mistry of Health and Welfare(KFDA), the Ministry of Environment, the Ministry of Food, Agriculture, Forestry and Fisheries, the Ministry of Education. Lastly, there needs industrial support and future research pertaining to information sharing and food storage/distribution, insect disinfestation, and etc through food safety-related information gathering and utilization of new mass media.
3 요 약
요 약
기후변화는 가속화되어 가는 반면 기후변화에 관한 우리나라 국민의 인식수준은 아직 부족한 것으로 평가된다. 특히 이번 연구 중의 소비자 조사결과에 따르면 기후변화와 식품안전에 대한 소비자들의 인지 및 이 해 수준은 높았으나, 확신을 가지고 행동하고 실천하는데 어려움을 겪 고 있는 것으로 나타나서 실천행동수준의 개선 노력이 요구된다. 이에 이번 연구의 목적은 국민보건 측면의 중요한 분야이며 국민의 불안과 불신을 쉽게 야기할 수 있는 식품안전사고를 사례 중심으로 취 약점을 파악하고, 기후변화에 따른 대응방안과 대응체계의 개선안을 제 시하는데 있다. 연구방법은 참고자료를 통한 기후변화 및 그 영향에 대한 동향 고찰, 국내외의 일반적인 위기대응 대상 및 방안, 식품안전사고 사례 및 대응 현황과 기후변화와 식품안전의 연계성을 조사‧분석하였고, 기후변화에 따른 식품안전에 관한 전문가와 소비자 대상 인식도를 조사하였다. 전문가와 소비자 인식조사결과, 기후변화와 식품안전에 대한 정보 제 공, 홍보 및 교육, 국가 차원의 적극적인 대응 정책 마련, 기후변화와 연계된 식품안전에 대한 연구의 필요성이 시급한 것으로 나타났다. 또한 기후변화에 따른 재난안전관리는 중앙정부와 지방정부의 협력 하에 공공기관 교육을 활성화 하는 것이 필요하고, 식품안전 분야의 대 응과 적응을 위해서는 지속적/상시적 안전관리와 긴급/극단상황을 구분 하여 대처방안이 마련되어야 하겠다. 특히 폭우, 폭풍, 가뭄 등이 잦은4 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 우리나라의 경우 극단상황까지 사전에 예측할 수 있도록 불확실성을 해 소할 수 있는 연구와 대응매뉴얼의 개선이 중요하다. 국내외적으로 기후변화가 식품안전에 미치는 영향에 관한 연구는 현 재까지 매우 제한적이고 미흡한 것으로 판단된다. 따라서 분야별 활발 한 연구수행을 통해 효과적인 대응 및 적응정책 수립을 위한 근거자료 가 제시될 수 있어야 하고, 특히 식품의 안전 확보는 식품의 생산부터 가정의 소비와 취급까지 연계되는 복잡한 문제이므로 기후변화의 영향 에 대한 인식, 식품을 둘러싼 환경과 식품위생 간의 상호 관계까지 다 방면의 광범위한 다학제적 접근이 필요하다. 기후변화와 연계되어 중요성이 높은 식품안전사고의 위해요소로는 세 균 및 바이러스와 같은 미생물과 기생충 오염, 곰팡이 독소, 잔류할 수 있는 동물의약품 및 농약, 수산물 중의 유해물질이 대표적이다. 또한 Food chain 중 식품의 취급, 보관 및 무역의 단계가 주목되고 있으며, 기후변화에 따른 비상상황의 빈도 증가가 위험요인으로 평가된다. 이에 기후변화에 따른 대표적인 대응과제는 기후변화와 식품안전에 대한 정보 제공과 범국가 및 범부처적 관계자 연대이며, 식품안전 위기 대응 개선방안으로는 국제기구, 보건복지부(식약청), 환경부, 농식품부, 교육부 등 국제적인 교류체계 구축 및 연대 강화, ｢기후변화대책특별위 원회｣와 연계되어 식품안전 분야를 대표하고 실무적으로 안전관리를 수 행할 수 있는 ｢식품안전대책 협의체｣의 설치 및 운영, 기후변화와 식품 안전 관련정보의 수집과 새로운 정보전달매체 활용을 통한 활발한 정보 공유, 식품 보관/유통, 해충방제 관련 중점연구 및 산업 지원이 필요하 다.
K I H A S A
01
서 론
7 제 1 장 서 론
제1장 서 론
제1절 연구개요
현재와 같이 화석연료를 지속 사용하면 금세기말까지 지구 평균기온 은 최대 6.4℃, 해수면은 59cm 상승할 전망이고, 기후변화는 가속될 전망이다. 또한 이러한 기후 온난화와 함께 폭염‧열파‧폭설 빈도, 강수 량 증가 및 해빙범위 감소 등 기후변화로 인한 이상기후가 심화되고 이 로 인한 기상재해도 다발할 것으로 보인다. 따라서 이를 방지하기 위하여 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)는 CO2 농도를 550ppm(1.1～2.9℃ 상승) 이하 억제 할 필요성에 대해 역설하고 있다. 또한 기후변화에 기인하는 위험과 위해에 대해 대응과 적응이 필요하 다. 다수 국가들이 기후변화 적응(adaptation)을 위한 계획과 전략을 발 전시키고 있는데, 기본적으로 기후변화의 조짐으로 볼 수 있는 기상과 관련된 재해 위험 증가의 적응방안으로서 재해경감을 위한 노력을 강화 하여야 하겠다. 특히 식품안전 분야에서는 기후변화에 따른 식품안전 위해도 분석시 스템 개발이 선행되고, 이를 활용한 대응방안 마련이 필요하다. 스웨덴은 2007년 전 지구적 기후변화에 지역차원으로 대응하는 600 여 쪽의 「기후변화대응행동계획보고서」를 마련하여 빠른 대응에 임하 고 있고, 스웨덴 재난관리청에서는 '05년 "기후변화 및 취약도위원회8 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구
"(Climate Change and Vulnerability)를 설립하여 기후변화에 따른 지 역안전도 등 각종 위험도 분석시스템을 활용하고 있다. 우리나라 국민들은 기후변화에 관한 인식지수가 취약한 것으로 나타 났다. 2008년 대한상공회의소 지속가능경영원과 에너지관리공단이 개발 한 기후변화 인식지수에 따라 우리나라 국민의 기후변화 인식을 조사한 결과 기준점 60점에 못 미치는 53.13점으로 나타났다. 조사항목별로 보 면 인지지수(70.28)가 가장 높고, 이해지수(59.57), 확신지수(52.01), 행 동지수(30.85) 순으로 나타났는데, 이는 국민들이 기후변화에 대해 알고 있으나, 확신을 가지고 행동하고 실천하는데 어려움을 겪고 있다는 의 미로 해석할 수 있다. 따라서 기후변화 대응 식품안전관리의 실효성을 높이기 위해서는 국 민들의 기후변화에 대한 인식도를 높이는 것이 급선무이다. 기후변화에 따른 새로운 위험요소, 의도적 식품오염, 외식 증가, 쉬운 조리법(ready-to-eat) 선호, 건강식품(신선한 과일 및 야채), 날 것 또는 최소한의 조리과정 선호 등으로 인하여 식품매개 질환의 발생은 전 세 계적으로 증가하고 있기 때문에 기후변화로 인해 발생 가능한 식품사고 에 대비할 필요가 있다. 식품에 기인하는 위기상황을 대중에게 신속히 알려야 하며 관련자들 이 이에 신속 정확히 대응할 수 있는 훈련의 기회를 제공해야 한다. 위 기는 예상하지 못한 시점에 갑자기 발생하여 급속히 확산되므로 미리 준비‧훈련되지 않은 경우 당황하여 판단착오나 대응 미숙을 유발할 수 있다. 따라서 발생 가능 위기상황에 대한 맞춤식 대응 연습과 훈련이 필요하다. 식약청의 식품사고 위기대응 매뉴얼을 기초자료로 기후변화에 기인하 는 심각한 또는 특수한 위기상황에 초점을 맞춘 기후변화 기인 식품사 고 맞춤형 위기대응방안 마련이 필요하다.
9 제 1 장 서 론 모든 관련 부분이 참여하고, 가장 취약한 계층이나 그룹에 먼저 우선 순위를 두고, 기후변화로 새로이 발생 가능한 재난에 준비되어야 한다. 기후변화 시나리오와 변화 예측에 맞춘 대응력 강화가 요구된다.
1. 연구 목적
기존의 식품사고, 기후변화에 따른 전염병 등 각 분야에 산발적이고 대책간의 연계성이 제한적인 연구들을 고찰하여, 기후변화에 따른 식품 안전 취약부문에 중점을 둔 통합적 위기대응력 강화에 목적이 있다. 즉, 우리나라 기후변화에 따른 식품안전의 취약사례 중심으로 위험 대상을 선정하고 위기대응방안과 대응체계를 구축하는데 있다.2. 연구 내용
⧠ 국내외 위기대응 대상 및 방안 분석 ○ 국가 위기대응 대상 및 방안 현황 ○ 식품안전 관련 위기대응 대상 및 방안 현황 ⧠ 국내외 식품안전사고 사례 및 대응 현황 분석 ○ 국내외 식품안전사고 사례 및 대응 방안 파악 ○ 기후변화와 연관성이 있는 국내외 식품안전사고 사례 파악 － 기후변화와 식품안전사고의 연계성 연구 분석 ⧠ 기후변화에 따른 식품안전에 관한 인식도 파악 ○ 기후변화 및 식품안전에 대한 일반국민의 인식도 분석 ○ 기후변화 및 식품안전에 대한 전문가의 인식, 위기대응 대상 및 방안 도출10 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 ⧠ 기후변화와 식품안전 위기대응방안 모색 ○ 기후변화에 따른 식품안전사고 사례 예측 － 위기 상황별(생물학적, 화학적, 물리학적 요인) － 위기 단계별(위급수준) ○ 기후변화에 따른 식품안전사고의 위기대응 및 적응 방안 마련 － 위기 상황별(생물학적, 화학적, 물리학적 요인) － 위기 단계별(위급수준) － 정부, 산업체, 가정 등 대상별 사고 전‧후 대응방안
3. 연구 방법
⧠ 국내‧외 실태조사 ○ 식약청, 농림수산식품부 등 식품관계기관의 위기대응 현황조사 ○ 기상청, 교육부, 방재청 등 위기대응 현황 조사 ○ 일본, 미국, 독일 등 외국의 식품사고 위기대응 현황 조사 ⧠ 국외 전문가 조사 및 일반국민 인식조사 ○ 대국민 인식 및 의견 조사 － 조사목적: 기후변화 및 식품안전에 대한 인식 및 대응방안 의 견 수렴 － 조사방법: 면접 및 온라인 조사 － 조사규모: 약 200명 ○ 해외 전문가(일본, 미국, 독일 등) 조사 － 조사목적: 기후변화에 따른 식품안전 위기대응체계 파악 및 개선방안 의견 수렴 － 조사방법: 이메일조사 및 필요시 자료 및 원고 요청 － 조사규모: 3개국 전문가11 제 1 장 서 론 ⧠ 전문가조사 목적의 자문회의 개최 ○ 국내 민‧관 관계 전문가 최소 10인으로 구성 ○ 목적 － 전문가 심층조사에서 기후변화에 따른 식품안전 위기대응 현 황 파악 및 개선방안 의견 수렴
제2절 기후변화 고찰
1) 기후변화는 인간 활동에 의해 발생하는 이산화탄소를 비롯한 온실가 스, 블랙카본(BC)과 같은 에어로졸, 도시화, 인간 활동에 의한 지면 피 복변화의 영향을 많이 받게 된다. 특히 한국은 태평양과 유라시아 대륙 연변 중위도에 위치한 반도국가로서 해양과 대륙에서의 기후변화에 따 른 영향에 노출되기 쉬운 국가 중 하나이며, 최근 중국의 경제성장에 따른 중국발 온실가스, 에어로졸 등의 영향에 의해 직‧간접적으로 나타 나는 민감한 지역에 포함된다. IPCC 4차 보고서에 따르면 현재(1980~1999년)에 비하여 금세기 말 (2090~2099년)의 지구 평균기온은 최대 6.4℃, 해수면은 최대 59cm 상승한다고 예측하였고, 한반도를 포함한 아시아 지역은 기후변화에 가 장 취약하여 생물다양성 감소, 질병, 홍수 등의 문제가 발생할 것으로 예측하였다. 특히 우리나라의 경우 지구평균의 2배 가량 빠른 속도로 기온이 상 승하고 있으며, 제주도 지역의 해수면 상승은 지구평균의 3배에 달하고 있어, 기후변화에 취약하다고 할 수 있다. 한반도는 1970년대(1973～ 1980) 대비 2000년대(2001～2008) 평균 기온이 겨울철 1.3℃, 여름철 1) 국립환경과학원, 한국 기후변화 평가 보고서, 201012 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 0.2℃ 증가하였고, 10년(‘96~‘05년) 평균 연강수량은 1,485.7㎜로 평년 (1971～2000)에 비해 약 10%, 호우일수(강수량 80㎜/일 이상) 8일 증 가(20일→28일)되었다. 또한 한반도에서 이상고온, 집중호우 등 이상기 후가 자주 발생하고 이로 인한 피해가 점차 커지고 있으며, 앞으로도 기후변화에 따른 이상기후의 발생은 빈발할 것으로 예상된다. 최근 30년간 우리나라의 경우 관측된 자료에 따르면 전 지구적인 기 후변화 추세와 마찬가지로 대부분 지역에서 기온과 강수량은 증가하고, 강설량은 감소하는 경향을 나타낸다. 현재까지의 관측 자료 및 다양한 모델링 연구에서 우리나라는 상대적으로 지구 온난화의 영향도 크게 받 는 것으로 보고되고 있다. 최근 수십 년 동안 과거와 비교하여 한반도 거의 모든 지역에서 극한 기온의 빈도수는 현저히 감소하였고, 극서 기 온의 빈도수는 증가 하였다. 더불어 서리일수도 크게 감소하였다. 강수의 변화와 관련하여 한반도에서는 집중 호우 현상이 증가 하고 있는 추세인 것으로 보고되고 있다. 한편 중국 북부의 경우 가뭄 일수의 증가가 뚜렷 하게 나타나 중국의 사막화가 가속되고 있음을 입증하였다. 한반도의 경 우도 특히 남부지방의 가뭄일수가 증가 하는 추세로 나타났다. 한편 온 난화는 한반도에 상륙하는 태풍의 강도는 점차 강하게 유지 하는 원인으 로 작용하였고, 이는 또한 집중호우의 증가를 유도하고 있다. 전 지구적으로 나타나는 기온 상승 현상은 지난 100년간의 한반도 관측 자료에서도 어김없이 찾아볼 수 있다. 특히, 수도권 일대, 원주, 청주, 대전, 대구 등지에서 온도 상승폭이 매우 크게 나타나는데, 이같 은 한반도 내의 지역적 기온 변화량의 차이는 인구 증가율이나 도시 성 장률 등의 영향을 받는 것으로 보인다2). 해수면 온도의 경우, 전국 평 균 해수면 온도 상승에 비해 한반도 주변 해역의 온도 상승이 더욱 두 2) 이명인, 강인식, 한반도 기온 변동성과 온난화, 1997; 김경환 등, 한반도 기온 변화에 나타난 도시화 효과 검출에 관한 연구, 2000
13 제 1 장 서 론 드러지게 나타났는데, 이러한 변화는 직‧간접적으로 태풍이나 강수와 같은 다른 기상 현상의 강도 변화에 영향을 줄 수 있다. 실제로 한반도 의 여름철 강수량은 전 지역에 걸쳐 크게 증가하였고, 특히 중서부 지 역의 8월 강수량의 증가는 뚜렷하였다3). 지구 온난화에 따라 한반도가 웜 풀(Warm pool) 엘니뇨 영향권이며, 극한기후(혹한, 집중호우)가 증 가하는 것으로 분석된다. 지난 50년 동안 한반도와 양쯔강을 포함한 중국 중부지역의 강수는 증가하였고, 대만 및 일본 남서부, 중국 북부 황하지역, 산둥 반도와 그 북쪽 연안의 강수는 감소하였다. 특히 황하지역은 장기적으로 심각한 가뭄이 발생하고 있는데 이는 중-동태평양 해수면 온도의 증가와 관련 되는 것으로 알려져 있다. 한반도의 경우 1990년대 이후 6~7월 장마 기간 동안의 강수는 감소하고, 대체로 북서태평양 고기압권에 놓이게 되는 8월에 강수가 증가하는 추세이며, 9월에 나타나는 가을장마와 태 풍에 의한 강수는 감소하는 경향을 보이고 있다. 미래 기후 변화 시나리오에 따라서 적분된 기후모델이 보여준 21세 기말의 동아시아 기후 변화는 겨울의 기온 증가가 현저할 것으로 전망 하고 있다. 특히 한반도 지역에 동서 방향의 등온선이 보다 조밀하게 배치되어 기상요소의 변화가 심해질 것으로 예상된다. 현재까지의 관측 자료 및 다양한 모델링 연구에서 우리나라는 상대적 으로 지구온난화의 영향도 크게 받는 것으로 보고되고 있다. 따라서 우 리나라에서 진행 중인 현재의 기후변화를 이해하고 미래의 기후를 예측 한 연구가 시급하다. 3) 이승호, 권원태, 한국의 여름철 강수량 변동, 2004
14 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구
제3절 기후변화 영향 고찰
4) 기후변화의 영향을 받는 주요 부문을 살펴보면 수자원, 생태계 및 농 업, 연안 및 해양, 산업, 보건 등을 들 수 있다. 수자원의 경우 연평균 강수량(1961∼2006)이 전반적으로 증가하는 징후가 명확히 나타났으며, 물이 부족한 봄과 가을에는 감소, 홍수가 우 려되는 여름과 가을에는 강수량이 증가하는 경향을 나타낸다. 생태계와 농업에서는 난대성 상록활엽수의 북방한계선이 북쪽으로 확 장하고, 고지대에 서식하는 고산식물 및 극지‧고산식물의 피해가 우려 된다. 작물재배 가능기간 연장으로 고랭지의 농사와 남부지방의 2기작 이 가능하나, 벼 불임률 상승으로 약 13%(2100년)의 수확 감소가 예상 된다. 연안 및 해양 부문에서는 한반도 평균 해수면 상승률은 3.4mm/yr로 전지구 상승률과 유사하고, 해수면 1m 상승 시 우리나라 최대 범람 가 능 면적은 2,643㎢(한반도 약 1.2%)로, 전체 인구의 2.6%(1,255,000 명)가 해당 지역에 거주할 것으로 예상된다. 산업부문에서는 기후변화에 따른 최대 취약 산업은 농수산업의 1차 산업이나, 기후변화 지속 시 2차 및 3차 산업의 영향도 심화될 것으로 예상된다. 산업별로 긍정적인 영향과 부정적 영향이 혼재하므로 산업별 정확한 미래 예측과 그에 따른 적응대책 수립이 필요하다. 보건부문에서는 기후변화로 인한 건강영향은 폭염, 기상재해, 대기오 염, 동물 및 수인성 식품 매개 전염병 등 다양한 분야에서 나타나고, 기온 1℃ 증가에 따라 장염발생은 약 6.84% 증가하고, 기온 상승에 의 한 질병 부담은 65세 이상 노인층이 가장 취약한 것으로 판단된다. 또 한 이러한 이상기후로 인해 식품안전이 위협받을 수 있는 상황이다. 4) 국립환경과학원, 한국 기후변화 평가 보고서, 201015 제 1 장 서 론 과학적 사실로 받아들여지고 있는 자연적‧인위적 요인에 의한 기후변 화는 기상 이변으로 인한 재해, 해수면 상승 및 생태계의 파괴로 인한 식량 부족과 수자원 부족, 오존층 파괴로 인한 건강 문제 등 인류에게 상상하기 힘든 재앙을 가져올 수 있기 때문에 기후변화에 의한 피해를 줄이기 위하여 이에 대한 대응 방안을 마련이 필요하다. 기후변화에 대응 방법은 크게 두 가지로 나눌 수 있는데, 국제적인 규제로 온실가스를 저감시키는 완화 방안과 기후변화에 대한 취약성을 최대한 줄이는 적응 방안이다. 하지만, 온실가스 규제와 같은 강한 완화 정책은 산업‧경제활동에 영향을 주어 인류 발전에 퇴보를 가져올 수 있 기 때문에 저감 수준을 정하는데 신중을 기하여야 한다. 또한, 기후변화 에 대한 취약성을 파악하지 못하고 방대한 적응 전략을 펴는 것도 막대 한 비용이 요구된다. 효율적인 대응전략을 수립하기 위해서는 다양한 분야에 대한 기후변화의 영향을 정확하게 평가할 수 있어야 한다.
K I H A S A
02
국내현황
19 제 2 장 국 내 현 황
제2장 국내현황
제1절 국가 위기 대상 및 대응방안
1. 국가위기관리체계
우리나라의 국가위기관리는 국민의 생명과 재산을 보호하기 위해 ｢국 가위기관리 기본지침｣을 토대로 수행되고 있다. 국가안전보장회의(NSC)에서 제시하고 있는 ｢국가위기관리 기본지침｣ 은 대통령 훈령 125호로 정부 부처와 기관의 국가 위기관리체계 구축 및 업무를 수행하기 위한 기본지침이며, '위기관리 표준 매뉴얼'과 '위기 대응 실무매뉴얼'로 구성되어 있다. 우리나라의 위기관리 시스템은 기본지침을 토대로 하여 위기유형별 위기원인과 전개양상, '예방 → 대비 → 대응 → 복구'의 순으로 위기관 리 활동체계, 정부 유관기관의 임무 및 역할, 위기경보 수준과 조치사항 규정 등의 형태로 이루어진다. 식약청 등의 식품안전관련 위기관리 매 뉴얼 또한 국가위기관리 지침을 토대로 개발되어 운영되고 있다. 국가 위기관리시스템을 구축하는 데 있어 가장 기본이 되는 문서로서 ｢국가위기관리 기본지침｣이 있고, 국가위기 개념 및 분야, 분야별 중점 활동, 위기관리 의사결정기구 등이 있다. 기본지침은 포괄적 안보개념을 적용해 국가위기 개념을 정의하고, 국가위기를 전통적 안보, 재난, 국가 핵심기반 등 세 가지 분야로 구분한다.20 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구
2. 위기관리 표준 매뉴얼
위기관리 표준 매뉴얼은 크게 안보, 재난, 국가핵심기반, 기타 등 4개 분야로 구분되며, 분야별로 국가의 핵심요소나 가치에 중대한 위해가 가해질 가능성이 있는 위기유형을 제시한다(표 2-1). 주요 세부 목록으로 전통적 안보 분야는 분쟁방지 및 통일, 외교, 국 방 분야 대비계획의 연계성을 강화하고, 재난 분야는 예방・피해 최소 화 및 현장중심의 대응체계를 강화하며, 국가핵심기반 분야는 어떤 상 황에서도 최소한의 기능을 유지하고 대체자원 관리체계를 구축・운영하 는데 각각 중점을 두며, 이에 따라 정부는 위기관리 훈련을 시행한다. 총 33개로 세분된 매뉴얼은 유형별 위기원인과 전개양상, '예방 → 대비 → 대응 → 복구'의 위기관리 활동체계, 정부 유관기관의 임무 및 역할, 위기경보 수준과 조치사항 등을 규정하고 있다. 〈표 2-1〉 위기관리 표준 매뉴얼의 위기유형 위기유형(종류수) 위 기 유 형 전통적 안보(13) 서해 NLL 우발사태, 대통령 권한공백, 재외국민보호, 소요・폭동, 파병부대 우발사태, 테러, 비군사적 해상분쟁 등 재난(11) 풍수해, 지진, 산불, 고속철도 대형사고, 다중밀집시설 대형사고, 대규모 환경오염, 화학유해물질 유출사고, 지하철 대형화재 사고, 공동구 화재사고, 전염병, 가축질병 국가핵심기반(9) 사이버 안전, 권력, 원유 수급, 원전 안전, 금융전산, 육상화물운송, 식・용수, 보건의료, 정보통신 자료: 대통령자문 정책기획위원회, 새로운 도전, 국가위기 관리. 2008.3. 위기대응 실무 매뉴얼
국가안전보장회의(NSC) 위기관리센터의 기획과 조정에 따라 정부기 관이 공동 작성한 것으로 각종 국가위기상황 발생 시 정부부처와 관계21 제 2 장 국 내 현 황 기관이 수행해야 할 세부 조치사항 및 행동요령을 수록한 표준대응절차 로서 총 274개가 있다.
가. 교육과학기술부의 ｢풍수해 [태풍‧호우] 재난위기대응 실무매뉴얼｣
2008년 태풍‧호우로 인해 대규모 재난사태가 발생하거나 우려될 때 교육과학기술부의 임무‧역할, 조치사항 등과 관련기관의 임무‧역할을 규 정하여 체계적이고 신속한 대응이 이루어져 피해를 최소화하려는데 목 적을 두고 발간되었다. 적용 범위는 태풍‧호우 재난 위기관리 업무 수 행과 관련되는 교육과학기술부 및 관련기관의 대비/대응활동과 태풍 및 집중호우의 발생으로 인해 대규모 피해가 발생하거나 우려가 있을 상황 에 적용된다. 위기형태를 살펴보면, 태풍이 발생하면 풍랑, 해일, 호우, 강풍에 의 한 산사태 등으로 인한 학교시설물 및 학생 피해, 학생수업 결손 등의 인적‧물적 피해가 발생하고, 집중호우는 지형적인 특성과 강우전선의 불안정 등으로 짧은 시간에 많은 양의 비가 좁은 지역에 내리는 국지성 집중호우와 여러 지역에서 동시 다발적으로 내리는 게릴라성 집중호우 로 산사태, 학교시설물 붕괴‧매몰 위험 및 운동장‧교사동 침수 등의 피 해가 발생한다. 위기대응 지침으로 태풍은 태풍재난 발생 시 위기대응 실무매뉴얼 자 동 실행, 신속한 상황 전파 및 태풍 진행상황 주시, 태풍재난 위기경보 발령에 따른 신속한 사전 대응조치를 하며, 호우는 호우재난 발생 시 위기대응 실무매뉴얼 자동 실행, 신속한 상황 전파 및 호우상황 주시, 호우재난 위기경보 발령에 따른 신속한 초동조치를 실시한다(표 2-2).22 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 구 분 판단기준 조치사항 비 고 관심 (Blue) ∙ 태풍 빈발 시기 ∙ 우리나라에 영향을 끼칠 가능성이 있는 태풍의 발생 ∙ 호우 빈발 시기 ∙ 징후 감시활동(기상관측 및 예보 모니터링) ∙ 여름철 재난대책기간 운용 - 사전대비조치 지시 및 확인 - 태풍/호우 위기경보 ‘관심’ 발령 접수 및 전파 ∙ 중앙사고수습본부(재난대책반)운영 ∙ 유관기관 협조체계 점검‧확인 징후 감시 활동
나. 해양수산부의 ｢정책위기관리시스템｣
2007년 발간되었으며, 해당 전문분야의 정책추진과정에서 발생되는 위기상황을 사전에 모니터링하고 예방‧대응하기 위한 시스템으로써, 돌 발적 위기상황에 대응하는 구체적인 절차를 규정하고 있는 ‘위기대응프 로세스’, 대응프로세스를 처리할 대응조직과 부서별 임무‧역할을 포괄적 으로 기술해 놓은 ‘정책위기대응매뉴얼’, 위기관리센터 운영 등을 규정 한 ‘위기관리운영지침’ 등으로 구성되어 있다. 위기상황이 발견되면 ‘정책위기대응매뉴얼’에 의거해 ‘위기평가회의’ 를 개최하여 위기수준을 객관적으로 평가하고, 위기 수준에 따라 관심-주의-경계-심각 4단계의 위기경보를 발령한다. ‘관심-주의’단계는 위기 징후가 발생 또는 활동이 활발하나 국가적위기로 발전할 가능성이 높지 는 않은 단계로서 해당 국장을 중심으로 별도의 대책반 구성없이 관련 국에서 평상시 업무와 연계하여 대응체제를 유지한다. ‘경계-심각’ 단계 는 위기징후가 매우 활발히 나타나며 위기발생가능성이 매우 농후하거 나 확실시되는 단계로써 위기경보 발령 즉시 위기대응대책단을 가동하 여 초기 진화에 돌입하고 관계기관과 유기적으로 연락, 위기상황을 조 기에 종식시키기 위한 대응활동을 본격적으로 추진하는 단계이다. 〈표 2-2〉 ｢풍수해 [태풍‧호우] 재난위기대응 실무매뉴얼｣ 위기경보 판단 및 조치사항23 제 2 장 국 내 현 황 구 분 판단기준 조치사항 비 고 주의 (Yellow) ∙ 태풍 예비특보 또는 태풍주의보가 발령되고 태풍에 의한 대규모 재난이 발생할 가능성이 나타날 때 ∙ 호우 예비특보 또는 호우주의보가 발령되고 호우에 의한 대규모 재난이 발생할 가능성이 나타날 때 ∙ 재난상황 모니터링 및 전파 ∙ 재난위기상황판단 및 위기경보발령 접수 및 전파 ∙ 중앙사고수습본부 운영 ∙ 시도교육청‧각급학교 및 소속기관 대처상황 확인 ∙ 유관기관 협조체계 점검‧확인 ∙ 학교시설물 피해 우려지역 및 위험시설 응급조치 지시 및 확인 협조 체제 가동 경계 (Orange) ∙ 태풍경보가 발령되고 태풍에 의한 대규모 재난이 발생할 가능성이 농후할 때 ∙ 호우경보가 발령되고 호우에 의한 대규모 재난이 발생할 가능성이 농후할 때 ∙ 재난상황 정보수집 및 전파 ∙ 재난위기상황판단 및 위기경보발령 접수 및 전파 ∙ 중앙사고수습본부의 운영 ∙ 시도교육청‧각급학교 및 소속기관 비상근무 강화 지시 및 대처상황 확인 ∙ 유관기관 협조체계 점검‧확인 ∙ 학교 시설물 피해 우려지역 및 위험시설 응급조치 지시 및 확인 대비 계획 점검 심각 (red) ∙ 태풍경보가 발령되고 태풍에 위한 대규모 재난이 발생할 가능성이 확실할 때 ∙ 호우경보가 발령되고 호우에 의한 대규모 재난이 발생할 가능성이 확실할 때 ∙ 재난상황 정보수집 및 전파 ∙ 재난위기상황판단 및 위기경보발령 접수 및 전파 ∙ 중앙사고수습본부의 운영 ∙ 시도교육청‧각급학교 및 소속기관 비상근무 강화 지시 및 대처상황 확인 ∙ 유관기관별 협조체계 점검‧확인 ∙ 학교시설물 피해 우려지역 및 위험시설 응급조치 지시 및 확인 즉각 대응 태세 돌입
다. 식품의약품안전청의 ｢의약품 사고 위기대응 매뉴얼｣
2009년 11월 각종 의약품 안전 관련 사고에 대해 선제적인 신속한 위기 대응으로 위기확산 방지 및 국민의 피해를 최소화하며 현장에서 일사불란하게 대응할 수 있는 역할과 조치 제시에 목적을 두고 있다. 의약품 사고 관련 위기의 정의는 의약품 사고로 국민의 건강이 위협 받거나 소비자 불안이 극대화되어 정상적인 업무 추진이 곤란하게 되는24 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 단계나 상황으로 정하고 있다. 의약품 사고 위기유형은 위해 우려 상황을 유발하는 원인을 광범위한 완제의약품, 특정 제품의 문제, 기존 사용원료의 부작용 등 안전성 문 제, 부정 의약품 유통으로 규정하고 있다. 위기대응의 기본자세는 국민건강에 대한 위기의식을 가지고, 예단하 지 않고 피해 상황을 신중히 조사, 파악하여 최대한 과학적‧객관적으로 평가하고 상황별 조치는 통계 수치에만 의지하는 것이 아니라 안전관리 현장에서 상황을 명확히 파악해야 한다. 위기대응 수준별 조치사항은 <표 2-3>에 제시하였으며, 대응은 시간 순서에 따라 초기 대응, 긴급 대응, 정보 공개, 해제 조치 등 33가지 조치로 구분 제시하였다. 〈표 2-3〉 식품의약품안전청 ｢의약품 사고 위기대응 매뉴얼｣ 위기대응 수준별 조치사항 구분 상황기준 조치사항 관심 (Blue) 위기로 발전할 가능성이 높은 상태 ∙ 식약청 홈페이지 정보공개, 보도자료 배포 ∙ 긴급대응단 구성‧운영 ∙ 제조‧수입중단, 유통 판매 금지 조치 ∙ 긴급수거‧검사 및 봉함‧봉인‧회수 조치 등 ∙ 언론 모니터링 및 부정확한 정보 확산 차단 주의 (yellow) 위기로 발전할 가능성이 확실한 상태 ∙ 홈페이지, 보도 자료 등 위해정보 공개 ∙ 긴급대응단 구성‧운영 - 보건복지부와 공동 대응 검토 ∙ 위해 발생 우려 제품 공개 및 집중조사 ∙ 제조‧수입중단, 유통 판매 금지 조치 - 긴급경보시스템 운영, 회수대상 의약품 목록 등 배포 경계 (orange) 위기가 확산되는 상태 ∙ 보건복지가족부와 공동으로 국가 위기상황 관리 - 보건복지부와 식약청 긴급대응단이 공동 대응 ∙ 진행상황 모니터링 및 대국민 정보 제공 강화 - 시‧도(시‧군‧구)등과 화상회의 및 협조요청 등 심각 (red) 심각한 위기로 확산된 상태 ∙ 국가 비상상황 관리 대응 체계 강화 ∙ 대국민 대처요령 등 TV, 인터넷 집중홍보 강화 ∙문제점 등 개선 보완 대책 등 마련 ∙범정부 공동 대응 체계 운영
25 제 2 장 국 내 현 황
라. 식품의약품안전청의 ｢식품사고 위기대응 매뉴얼｣
2009년 5월 식품사고 위기 대응을 위해 발간되었다. 식품사고의 위 기유형은 식품안전 사건‧사고 발생으로 환자가 발생하거나, 미숙‧늦장 또는 안일한 대응으로 국민 건강이 위협받는 경우와 식품안전 관련 이 슈에 대한 잘못된 정보 확산으로 국민 불안감이 고조되는 경우가 있다. 위기 발생 시 주의 사항은 위기는 예상하지 못한 시점에 갑자기 발 생하여 급속히 확산되므로 미리 준비‧훈련되지 않은 경우 당황하여 판 단착오나 대응 미숙을 유발하며, 급속한 상황 전개로 현황과 상황 판단 이 어려워 과감한 선제적 조치를 못하고 지켜보는 과정에서 위기가 확 산되는 결과를 자주 초래한다. 위기대응 추진방향은 위기 발생을 사전에 예측하고 차단하는 사전 예 방 관리 체계를 구축하고 위기 발생 초기에 신속한 선제적 대응으로 조 기 진화, 불안감 확산 방지를 위한 효과적인 정보 전달 체계를 구축하 며 위기대응 과정에서 나타난 문제점은 지속 개선 보완하고 평상시 정 기적인 모의 훈련 시행으로 대응 역량을 강화한다. 위기대응 수준 결정은 관심, 주위, 심각 4단계의 경보로 분류하며 <표 2-4>, 위기대응 조치는 위기 상황에서 신속히 취하여 할 대응을 체계적으로 초기 대응, 긴급 대응, 정보 공개하에 조치 등 34가지 조치 로 구분 제시되어 있다.26 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 〈표 2-4〉 ｢식품사고 위기대응 매뉴얼｣ 위기대응 수준별 조치사항 구분 상황기준 조치사항 관심 (Blue) 위기로 발전할 가능성이 높은 상태 ∙ 식약청 홈페이지 정보공개, 보도자료 배포 ∙ 대국민 주의경보 발령, 주의 요령 홍보 ∙ 긴급대응단 구성‧운영 ∙ 수입‧판매 잠정 중단‧금지 조치 ∙ 긴급 수거‧검사 및 압류‧회수 조치 등 ∙ 언론 모니터링 및 부정확한 정보 확산 차단 주의 (yellow) 위기로 발전할 가능성이 확실한 상태 ∙ 홈페이지, 보도 자료 등 위해정보 공개 ∙ 대국민 경계경보 발령 ∙ 긴급대응단 구성‧운영 - 총리실 긴급대응단을 통한 관련부처 공동대응 ∙ 위해 발생 우려 제품 공개 및 집중조사 ∙ 수입‧판매‧유통 금지 조치 강화 - TV자막 광고, 인터넷 포탈 광고, SMS문자전송 (학교, 학부모 등), 위해식품 회수 목록 등 배포 ∙ 1일 상황관리시스템 운영 전국 상황 모니터링 경계 (orange) 위기가 확산되는 상태 ∙ 범정부 차원의 국가 위기 상황 관리 - 범정부 긴급대응단 및 식약청 긴급대응단 동시운영 - 상황실 설치, 지휘본부운영 ∙ 진행상황 모니터링 및 대국민 정보 제공 강화 - 시‧도, 시‧군‧구, 교육부 등과 화상회의 및 협조 요청 등 심각 (red) 심각한 위기로 확산된 상태 ∙ 국가 비상 상황 관리 대응 체계 강화 ∙ 대국민 대처요령 등 TV, 인터넷 집중홍보 강화 ∙ 문제점 등 개선 보완 대책 등 마련 ∙ 범정부 공동 대응 체계 운영 식품사고 위기 상황 구분은 수입 및 국내 생산 식품의 각각의 3가지 위기 상황으로 구분된다〈표 2-5〉.
27 제 2 장 국 내 현 황 〈표 2-5〉 ｢식품사고 위기대응 매뉴얼｣식품사고 위기 상황 구분 구분 상황 수입식품 수입 전단계 (수출국) 상황Ⅰ: 해외에서 위해 물질에 의한 식품 오염 사고가 발생하거나 사고 발생이 우려되는 상황이 발생 했다는 정보나 뉴스를 입수한 경우 유통 단계 (국내) 상황Ⅱ: 수출국에서 자국 식품이 위해물질에 오염되었 다는 사실을 공식 발표하거나 우리나라에 통보 한 경우 통관 단계 (국내) 상황Ⅲ: 수입 통관 단계에서 위해물질이 검출되는 경우 국내식품 국내 유통 단계 (수입식품 포함) 상황Ⅳ: 유통 단계의 식품(수입품 포함)에서 위해 물질 이 검출되는 경우 국내 생산 단계 상황Ⅴ: 국내 생산 단계에서 위해물질이 검출되거나 오 염 우려가 있는 경우 국내 여론 상황Ⅵ: 소비자 단체 등에서 GMO, 방사선 조사 등 안 전성 논란이 있는 이슈에 대한 문제를 제거하 거나 검사 결과 발표로 논란을 유발하는 경우
마. 서울특별시의 ｢식품사고 위기대응 매뉴얼｣
2009년 11월에 발간되었으며, 서울시의 시민, 조직, 시설 등 핵심요 소나 가치에 중대한 위해가 가해질 가능성이 있거나 가해지고 있는 상 태를 위기라고 정의하고, 본 매뉴얼의 목적은 대규모 식품 사고 발생 시 체계적이고 신속한 위기대응과 관련 기관 간 유기적인 상호 협력으 로 피해를 최소화하고 조기에 사고수습이 될 수 있도록 서울특별시와 자치구의 임무‧역할 및 조치사항 등을 규정하고 있다. 위기유형은 6가지로 구분되는데 위해성분 및 사용금지 원료‧성분검 출, 부정‧불량 식품 유통, 식품테러, 식중독 발생, 재난‧재해, 기타 등으 로 나뉘며, 위기경보는 서울시 및 자치구에서 직접 위기상황 발생이 접 수‧보고되는 경우 관련기관에 신속 통보하고 식약청 등 중앙부처에서28 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 정보 분석‧평가를 실시한 후 발령한다. 대응 지침은 명확한 역할 분담 및 조치를 통한 현장 위기관리 역량 극대화, 효율적 위기관리를 위한 관련기관, 자치구 등 범서울시 차원의 긴밀한 협조체계 구축‧운영, 신속한 상황 보고‧전파, 신속한 현장 추적 조사 및 피해 확산 방지를 위한 긴급대응 조치, 신속하고 정확한 정보 공개로 시민 불안감 확산을 최소화한다. 위기상황 발생(우려)시 신속하고 체계적인 대응을 위하여 위기대응 수준별 판단기준을 개발하였고, 초기대응, 긴급대응, 정보공개, 해제조치 에 따른 조치사항을 24가지로 분류하여 상황별 대응 시나리오를 제시하 고 있다.
4. 식품안전 위기대응 사례
가. 화학적 위해요소인 말라카이트 그린
2005년 말～2006년 초에 발생한 식품안전사고로서 말라카이트그린 은 비단, 양모, 가죽 등의 염색에 널리 사용되는 푸른색의 염료로서 1930년대부터 세계적으로 양식 어류의 살균제 및 기생충 구제제로 사 용 되었다가, 1990년대 초 발암 가능성이 제기돼 현재 대부분의 국가에 서 사용이 금지되었다. 2005년에 중국산 장어에서 검출되어 보도되며 관심을 두게 되었으 나, 국내산 송어와 향어에서도 검출되어 주의 경계 단계로 위기가 확산 되었다. 정부는 사건과 관련하여 초기 발표 내용을 번복함으로써 전국적으로 국민 불안감이 확산되었다. 2006년 정부 대응책으로 폐기 지원 대책을 발표한 바 있으나 당시, 국내 양식장에서 말라카이트그린에 대한 적절 한 대책이 수립되지 않았으며 수입 수산물에 대한 사후 관리 역시 소홀29 제 2 장 국 내 현 황 히 이뤄지고 있는 것으로 판단된다. 결과적으로 정부는 초기대응에 실 패하였으며, 말라카이트 그린 사건은 대표적인 해양수산부 정책실패 사 례로 보고된 바 있다.
나. 물리적 위해요소인 김치 기생충 사건
2005년 말～2006년 초에 발생한 식품안전사고로서 김치 수입이 2000년 이후 급속히 증가하였고, 2005년 10월 인터넷 판매 중국산 김 치 제품 15개를 수거 분석한 결과 총 9개 제품에서 충란(기생충 알)이 검출되어 김치 기생충 식품 사고가 발생하였다. 이에 보건복지부는 불량 식품을 수입하거나 유통한 업자를 영구 퇴출 하는 식품안전종합대책을 마련하고 있으며, 중국산 제품만 기생충 문제 가 있고 국내산 김치는 상관이 없다고 발표하였으나, 11월 국내산 김치 에도 기생충 알이 검출되어 언론에 보도되었다. 정부는 중국산 김치에서 발견된 기생충이 구토, 복통을 유발할 수 있 다고 경고하였으나, 국산 김치에서 검출되자 또다시 번복하여 감염으로 발전할 위험이 없다고 발표하여 국민의 신뢰를 떨어뜨리는 미숙한 대응 을 하였다. 이후 2006년 김치 위생수준을 높이고 안전성을 확보하기 위해 식품 기준 및 규격이 제정되었다. 정책적 조치로는 기생충 검사 확대, 현지 공장 등록제 추진 및 위해요소중점관리기준 적용 및 우수농산물 관리기준 의무화를 농림부에 요청하였다.다. 화학적 위해요소인 멜라민 파동
2008년 중국 정부가 영‧유아 신장결석 집단 발생 사건을 조사한 결30 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 과 분유에 멜라민이 오염되었다는 사실을 확인 발표한 이후 중국에서 가공되어 국내로 수입되는 가공식품에 대한 멜라민 오염 여부가 언론을 통해 알려졌다. 중국으로부터 국내로 수입된 일부 제품 및 식품 첨가물에 멜라민이 검출되었으나, 국내 영아를 중심으로 직접적인 피해 사례는 보고된 바 없다(농림수산식품부, 2008).
라. 미생물학적 위해요소인 엔테로박터 사카자키 사건
2006년 조제분유에서 엔테로박터 사카자키균이 검출되었다. 2004년 소비자시민의모임과 식품의약품안전청 공동조사 결과 엔테로박터 사카 자키균이 검출되지 않았지만, 2005년 식품의약품안전청 용역연구 결과 (식품의약품안전청, 2005) 엔테로박터 사카자키균의 검출이 확인되었으 며, 국립수의과학검역원이 조제분유에서 엔테로박터 사카자키가 검출되 었음을 보고 하였다(국립수의과학검역원, 2006). 2007년에는 식품의약품안전청 주관으로 사카자키 불검출 기준안 입 법이 신설되었다.제2절 기후변화와 식품안전
1. 기후변화에 따른 식품위기
기후변화에 따른 식품 위기란 “단기간의 기후변화와 기상재난(폭염, 태풍, 호우, 황사)이 식품안전에 영향을 미쳐 환자가 발생하거나, 늦장 또는 안일한 대응으로 국민 건강이 위협받거나 또는 잘못된 정보의 확 산으로 국민 불안감이 고조되는 상황”으로 정의 된다. 또한 식품위기를31 제 2 장 국 내 현 황 발생시키는 식품위해요소는 미생물, 곰팡이 독소, 잔류수의약품, 유해중 금속 및 잔류농약, 유해조류 및 패류독소로 분류할 수 있다(표 2-6)5). 〈표 2-6〉 기후변화에 따른 중요 식품위기 유형 기후성 재난 식품위해 요소 식품위기 유형 폭염 미생물 유형 1: 폭염으로 인한 식품의 미생물 오염으로 환자 발생, 기 준치 초과 검출, 검출 보도 유해해조류 및 패류독소 유형 2: 폭염으로 인한 식품의 유해해조류 및 패류독소 오염으 로 환자 발생, 기준치 초과 검출, 검출 보도 태풍 유해해조류 및 패류독소 유형 3: 태풍으로 인한 식품의 유해해조류 및 패류독소 오염으 로 환자 발생, 기준치 초과 검출, 검출 보도 미생물 유형 4: 폭염으로 인한 식품의 미생물 오염으로 환자 발생, 기 준치 초과 검출, 검출 보도 호우 곰팡이 독소 유형 5: 호우로 인한 식품의 곰팡이 독소 오염으로 환자 발생, 기준치 초과 검출, 검출 보도 미생물 유형 6: 호우로 인한 식품의 미생물 오염으로 환자 발생, 기준 치 초과 검출, 검출 보도 황사 유해중금속 및 잔류농약 유형 7: 황사로 인한 식품의 유해중금속 및 잔류 농약 오염으 로 환자 발생, 기준치 초과 검출, 검출 보도 잔류 수의약품 유형 8: 황사로 인한 식품의 잔류수의약품 오염으로 환자 발 생, 기준치 초과 검출, 검출 보도
2. 기후변화에 따른 식품안전 관련 연구 및 정책 동향
가. 기후변화 대응 관련 식품안전 및 보건 관련 분야 연구동향
기후변화에 대응하기 위한 보건 및 식품안전 부문 최근 연구동향을 정리해 보면 <표 2-7>과 같다. 5) 식품의약품안전청 2010년 기후변화 사업단 실적, 식약청, 201132 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 〈표 2-7〉 기후변화 대응과 관련한 보건 및 식품안전 부문 주요 연구현황 연도 과제명 수행기관 2003 한반도 기후변화 영향평가 및 적응프로그램 마련 : 지구온난화로 인한 건강피해 가능성 조사 및 피해저감 정책방향에 관한 연구 환경부/아주대/ 환평원 2005 기후변화로 인한 건강영향 및 적응대책 조사연구 보사연 2008 국제기후변화에 따른 식품안전관리 대책 추진방안 식약청/보사연 2009 기후변화에 따른 식품안전 분야의 사회‧경제적 손실비용 평가 식약청/보사연 2009 기후변화에 따른 식중독 발생 영향 분석 및 관리 체계 연구 식약청/진흥원 2009 기후변화에 따른 건강분야 적응대책 수립방안 연구 복지부/아주대 2010 보건사회 기후변화 모니터링센터 운영 보사연 2010 사회보건분야 기후변화 취약성 평가 및 적응역량 강화 보사연 2010 기후변화대응 식품안전 중장기 전략 수립 연구(1차년도) 식약청/진흥원 2011 기후변화대응 식품안전 중장기 전략 수립 연구(2차년도) ※ 진행중 식약청/중앙대 2011 보건사회 기후변화 모니터링 센터 운영(진행중) - 보건사회 기후변화 모니터링 센터 운영 - 기후변화에 따른 식품안전사고 위기 대응방안 연구 보사연 주: 복지부(보건복지부), 식약청(식품의약품안전청), 환경부(환경부), 아주대(아주대학교), 중앙대(중앙대학교), 보사연(한 국보건사회연구원), 진흥원(한국보건산업진흥원), 환평원(한국환경정책‧평가연구원), 1) 한반도 기후변화 영향평가 및 적응프로그램 마련(2003년) 지구온난화로 인한 건강피해 가능성 조사 및 피해저감 정책방향에 관 한 연구(2003년)의 주요 연구내용을 정리하면 아래와 같다. - 기후변화로 인한 건강피해에 대한 국제적 대응 노력 파악 - 기후변화로 인한 건강피해에 대한 국제적 연구내용 파악 - 한반도의 기후변화로 인한 건강영향의 잠재적 가능성 평가 - 기후변화로 인한 건강피해 평가와 대응방안 수립을 위한 정책방향 제안
33 제 2 장 국 내 현 황 2) 기후변화로 인한 건강영향 및 적응대책 조사연구(2005년) 기후변화로 인한 건강영향 및 적응대책 조사연구(2005년)의 주요 연 구내용은 아래와 같다. 첫째, 인구집단에 대한 기후변화의 영향을 민감도(Sensitivity), 취약 성(Vulnerability), 적응(Adaptation)을 중심으로 건강영향에 대하여 국 내외 연구를 분석하였고, 기후변화로 인한 건강영향에 관한 평가방법을 조사하고 취약집단의 건강피해와 적응 가능성을 평가한다. 이를 기초로 하여 공중보건 및 건강증진 기반 및 체계개편을 통한 적응시스템을 개 발하는 데 목적이 있다. 둘째, 아래와 같은 기후변화의 유형인(온난화로 인한 계절별 사망추 이 및 유병질환의 변화를 포함한다.) 혹서/자연재해로 인한 피해/대기오 염으로 인한 피해/전염성 질병으로 인한 피해/질병의 사회경제적 부담을 연구하였다. 셋째, 기온의 변화로 인해 영향 받을 수 있는 아래와 같은 취약 요인 들을 연구하였다. - 개인의 특성요인인 만성질병, 경제사회적 요인, 고령자 등을 포함한 인 구학적 요인 - 지역사회 집단의 특성요인에 해당하는 상수도 공급, 정보에 대한 접근 성, 벡터 컨트롤 체계 등 - 지리적 특성요인으로 해안가, 보건의료서비스 접근성이 낮은 지방지역, 도시인구밀집지역) 넷째, 기후변화로 인한 건강영향 평가에 대한 주요 과제는 아래와 같다.
34 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 - 기후변화는 점진적이고 장기적인 과정이며, 건강영향(effect)은 계획된 역학적인 연구들에 의해 평가되어야 할 것이다. - 역학적인 연구들에서 (인과관계의 유무와 상관없이) 건강수준에 대한 원인으로서 기후변화의 역할을 예측하는 데 어려움이 있다. - 기후변화 및 기후의 다양성으로 인한 건강 취약성에 영향을 주는 다 른 요인들을 파악할 필요가 있다. 영양수준 및 면역체계와 같은 인구 집단의 내재적인 요인들, 민감성에 영향을 주는 환경적요인들(계획되 지 않은 도시화, 인구밀집, 혹서기간 중 에어컨 공급 등)이 기후변화 의 영향을 변화시킬 수 있기 때문이다. - 기후 변화는 건강위험을 높일 수 있으나, 아직 천식의 발생 및 천식 이환율에 영향을 준다는 증거가 없다. - 기후변화로 인한 많은 영향이 직접적인 질병발생 외에 사회적인 영향 을 주고 있다. 평가대상의 범위에 따라 취약인구집단의 범위도 달라질 수 있다. - 기후시나리오는 많은 제한점과 불확실성을 가지고 있다. 따라서 다양 한 요소를 고려한 건강영향평가의 방법들이 지역적인 차원에서 적용 되는 연구들이 증가하여야 할 것이다. 3) 국제기후변화에 따른 식품안전관리 대책 추진방안(2008년) 국제기후변화에 따른 식품안전관리 대책 추진방안(2008년)의 주요 연 구내용을 정리하면 아래와 같다. 국제적인 기후 및 환경변화 동향을 파악하였고, 기후변화에 따른 국가 차원의 국내외 대응체계를 파악하였다. 또한, 기후변화에 따른 식품안전 및 질병매개체 증가 동향을 파악하고 기후변화 예측모형 을 검토하고 향후 식중독 발생을 예측하였으며, 이에 따른 우리나 라 식품안전관리 대응체계 방안을 마련하였고, 기후변화 시나리오 별 대응전략을 수립하였다.
35 제 2 장 국 내 현 황 정책제언으로 기후변화에 대응하는 분야별 세부전략을 수립하고, Reference Country를 지정하고 지속적인 동향을 분석할 것을 제안하였 으며, 기후변화에 취약한 건강 취약계층에 대한 연구 수행과 식품안전 및 건강 등 관련 통계의 성실 작성 및 생산을 제언하였다. 4) 기후변화에 따른 식품안전 분야의 사회‧경제적 손실비용 평가(2009년) 기후변화에 따른 식품안전 분야의 사회‧경제적 손실비용 평가(2009 년)의 주요 연구내용을 살펴보면, 기존 문헌고찰을 통해 기후변화가 식 품안전에 미치는 문제점을 평가하였고, 국민건강보험 의료기관 방문 자 료를 활용하여 식중독 발생 추이를 분석하고 기후변화에 따른 예측모형 을 개발하였다. 또한, 현재 및 향후 기후 변화 시 식품관련 질병으로 인한 질병부담 정도를 추정하였고, 기후변화 사전대응에 따른 사회적 편익과 절감비용을 산출하였다.
미생물학적 위해성평가(QMRA: Quantitative Microbial Risk Assessment)를 통하여 식중독 환자수를 추정하였고, 더불어 QMRA방 법 외 미국의 FoodNet 연구와 호주의 OzFoodNet 연구방법을 이용하 여 미보고된 식중독 환자수를 포함한 식중독 환자수를 추정하였다. 지불의사추정법(WTP: Willingness-to-pay)과 질병비용추정법(COI: Cost-of-illness)을 이용하여 사회‧경제적 손실비용을 추정. 비용추정을 위해서는 식중독으로 인한 사회‧경제적 손실비용 측정항목, 가설, 모델 식 등을 개발하였으며 지불의사금액은 면접조사를 이용하여 실시하였다. 최종적으로 식중독으로 인한 사회‧경제적 손실비용에 대한 향후 전망 을 제시하였다.
36 기 후 변 화 에 따 른 식 품 안 전 사 고 위 기 대 응 방 안 연 구 5) 기후변화에 따른 식중독 발생 영향 분석 및 관리 체계 연구(2009년) 기후변화에 따른 식중독 발생 영향 분석 및 관리 체계 연구(2009년) 의 주요 연구내용을 정리하면 아래와 같다. 기후변화가 식품안전에 미치는 영향과 식중독 발생 영향을 분석하기 위해서는 국내외 기후변화에 대한 정확한 정보 조사가 선행되어야 한다. 또한, 우리나라의 향후 예측되는 기후변화 단계별 모델국가를 선정하여 기후변화에 민감한 식품군을 분류하고 기후변화 주요 인자인 온도와 습 도에 대한 수분활성도와 미생물 변화를 조사하였다. 또한, 제외국의 기후변화에 따른 식중독 발생 영향평가 방법을 조사/ 분석하여 우리나라 식품안전 분야에 적합한 평가방법, 취약성 지표 및 대리변수를 선정하였으며, 이 방법에 따라 국내 지역별 식품안전 취약 성 비교평가를 수행하였다. 결론적으로 우리나라의 주요 수입국의 식품 생산량 변동을 사전 예측 하여 기후변화 대응을 위한 식품안전 관리체계 개선 및 관리방안을 아 래와 같이 제안하였다. - 기후변화 대응 식품안전 조기 경보시스템(EWS) 도입 - 식품안전 분야의 기후변화 적응 전략 수립
- 잠재적 위해 평가(Emerging risk assessment) 도입 - 식품안전 체계의 강화를 위한 위해평가와 위해관리의 분리 - 기후변화에 따른 식품안전 분야의 연구 방향
37 제 2 장 국 내 현 황 6) 기후변화에 따른 건강분야 적응대책 수립방안 연구(2009년) 기후변화에 따른 건강분야 적응대책 수립방안 연구(2009년)의 주요 연구내용을 정리하면 아래와 같다. 기후변화 건강분야의 민‧관‧학 전문가의 논의 구조를 구성하여 기후 변화 건강적응대책을 함께 제안하고, 역할 조정과 파트너쉽 구축을 통 해 합리적이고 효과적인 건강분야 대응정책개발과 정책과제를 제안하였 다. 기후변화 건강문제의 사회적 의제화하였고, 대국민 홍보 및 관련분 야 전문가 인적자원 확대 및 정부 담당자들의 역량강화를 제안하였다. 그 세부내용을 보면, 기후변화건강포럼/ 월례포럼/ 연구 TF팀/ 기후 변화 건강영향 정책과제의 개발을 제안하였다. 기후변화 건강영향 정책과제 제안내용을 상세히 살펴보면 아래와 같다. - 공항/항구 기반 수입형 곤충매개질환 방역시스템 구축 - 기후변화 대비 매개체 전염병 종합감시시스템 구축 - 매개체질병 생물시료은행 및 질병매개체 유전체 연구 - 기후변화에 따른 질병매개체(vector-borne disease)의 질병발생추이 - 지구 온난화 대비 인수공통전염성 매개체 질병 대응 전략을 위한 감시 체계 구축 사업 - 외래인구 유입 부에서의 수입성 질환 및 외래 매개체 차단체계 수립 - 매개체질병 생물시료은행 - 기후변화로 인한 진드기 매개체 및 보균동물의 병원체 조사(진드기매 개질병) - 폭염 위해요인 분석을 통한 취약그룹 및 잠재 위험인구의 건강환경평 가 및 개선기술 개발 - 도시 열건강환경 위해성 평가 및 개선기술 개발
