생산자조직의 역할 제고와 농산물 유통정책 개선 방안 연구

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생산자조직의

역할 제고와 농산물 유통정책

개 선 방 안 연

구

P 268 l 2020. 12. l

김성우 · 주재창 · 하수안

생산자조직의 역할 제고와 농산물 유통정책

개선 방안 연구

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P 268 | 2020. 12. |

생산자조직의 역할 제고와 농산물 유통정책

개선 방안 연구

김성우·주재창·하수안

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연구 담당

김성우︱연구위원︱연구 총괄

주재창︱전문연구원︱제2장, 제4장, 제6장 집필 하수안︱연구원︱제3장 집필

농정연구센터︱제2~4장 집필

정책연구보고 P268

생산자조직의 역할 제고와 농산물 유통정책 개선 방안 연구

등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2020. 12.

발 행 인︱김홍상

발 행 처︱한국농촌경제연구원

우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500

인 쇄 처︱디자인스토리

I S B N︱979-11-6149-479-1 93520

※ 이 책에 실린 내용은 한국농촌경제연구원의 공식 견해와 반드시 일치하는 것은 아닙니다.

※ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다.

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정부의 농산물 산지유통정책의 목표는 생산자조직화를 통해 소비지 시장에서 의 거래교섭력을 높이고, 소득 증대를 통한 경영 안정을 이루는 것이었으나, 최근 에는 생산자조직의 역할이 전문화, 품질의 균일화, 마케팅을 넘어 수급관리까지 확대되고 있어 생산자조직의 역할을 재정립하고, 이에 상응하는 농산물 유통정 책 개선 방안을 모색하고자 이 연구가 시작되었다.

생산자조직의 역할 중 산지규모화가 가장 중요한 요소이며, 품질제고 및 품질 균일화, 생산전문화 및 영농환경 개선, 공동선별 및 공동계산 등의 역할도 중요한 것으로 나타났다. 특히 생산자조직의 자율적인 수급조절을 위해서는 계획생산이 필요하고, 수급정책 참여조직에 대한 정부지원, 교육 및 관측 정확성 제고도 요구 되는 것으로 나타났다.

이 연구는 최근 10년간의 빅데이터 분석을 통해 생산자조직의 역할을 재정립 하였으며, 주요 품목의 수급조절에 대한 경제 분석을 통해 수급관리 효과를 계측 하였고, 국내외 사례를 통해 시사점을 도출하였다.

생산자조직의 발전을 위해서는 새로운 형태의 산지유통혁신조직 육성이 필요 하고, 규모화 일변도에서 다양화 정책을 병행해야 하며, 통계시스템 및 수급조절 을 위한 참여 동기 부여가 필요한 것으로 나타났다.

이 연구가 정부에서 산지유통정책을 수립하는 데 기초자료로 활용하기를 기대 한다. 이 연구를 위해 도움을 주신 농협경제지주, aT, 품목별 생산자조직과 산지 유통 전문가분들께 감사드린다.

2020. 12.

한국농촌경제연구원장 김 홍 상

머리말

K o r e a R u r a l E c o n o m i c I n s t i t u t e

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연구의 배경과 목적

지금까지 정부의 농산물 산지유통정책의 목적은 생산자조직화를 통해 규모화·

전문화 구축을 통한 소비지 시장에서의 거래교섭력을 높이고, 소득증대를 통해 경 영 안정을 이루는 것이었다. 1990년대에는 대형유통업체의 등장 및 성장에 따라 생산자단체를 중심으로 품목별 협동출하조직을 육성하기 위한 정책 지원이 이루 어지면서, 생산자조직은 단순한 공영도매시장으로의 출하조직이 아닌 대형유통 업체와의 거래교섭력 제고를 위한 새로운 산지조직 모델이 나타나기 시작하였다.

이후 정부는 2013년 유통개선종합대책 추진으로 농산물의 고비용, 높은 가격 변 동성, 산지와 소비지 간 가격 비연동성 해결을 위해 도매시장유통 효율화, 직거래 확대, 생산자단체 중심의 유통계열화, 수급관리 체계화 등 5대 개선과제를 추진하 여 왔다. 이러한 유통정책의 추진으로 인해 로컬푸드 직매장 확대, 온라인거래 확 대, 도매시장 정가수의매매 확대 등 거래다양화, 생산자조직 중심 통합마케팅조직 및 규모 확대, 농업관측 개선, 수급매뉴얼에 의한 수급관리 등 어느 정도의 정책효 과를 가져왔으나, 주요 농산물의 수급불안과 가격변동 문제는 여전히 해결해야 할 과제로 남아 있는 것이 현실이다.

최근에는 생산자조직 스스로 경영 및 마케팅을 중점적으로 수행할 수 있도록 의 무자조금제도가 활발하게 추진되고 있으며, 생산자조직에서 수급관리까지의 역 할 확대를 도모하고 있다. 이에 본 연구에서는 우리나라 생산자조직의 역할을 재정 립하고, 이에 상응하는 농산물 유통정책 개선 방안을 모색하고자 한다.

요 약

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연구 방법

이 연구는 정성 및 정량분석으로 구분하며, 정성분석으로 선행연구, 관련 문헌 및 통계자료 활용 분석과 심층면접 조사 및 설문조사, 계량모형 분석, 연구협의회 자료 등을 활용하였다.

관련 문헌과 통계자료 수집 및 분석을 위해 농림축산식품부, 한국농수산식품 농협경제지주 등의 자료를 주로 이용하였다. 또한 우리나라의 생산자조직 육성 방향과 유통정책 개선 방안을 제시하고자 일본과 EU 등의 산지유통정책과 생산 자조직의 역할 등을 분석하고 시사점을 도출하였다.

생산자조직의 역할 확대 방안 모색을 위해 통합마케팅조직 65개소를 대상으로 생산자조직 활성화를 위한 요인, 수급조절능력, 정부 정책 평가 등을 중심으로 설 문조사를 실시하였다.

심층면접조사는 통합마케팅조직(남원 조합공동사업법인, 성주 조합공동사업 법인, ㈜농산, 대관령 원예농협, 제주 구좌농협, 무안 서남부채소 농협, 농협중앙 회 등), 도매시장 유통종사자(도매법인 및 중도매인), 산지유통전문가 등을 수시 로 방문하여 심층면접조사를 실시하였다. 또한 행정 및 관련 연구기관, 대학교 전 문가를 대상으로 전문가 자문위원회를 구성하였으며 각계각층의 의견을 수렴하 여 연구 결과에 반영하였다.

정량분석으로는 농산물 생산자조직의 수급조절에 따른 경제효과 분석을 위해 배추, 양파, 사과를 선정하여 선행연구의 연구 방법을 바탕으로 수급조절에 따른 경제적 효과를 추정하였으며, 생산자조직의 역할 확대를 위하여 주요 일간지와 농업전문지의 관련 키워드를 중심으로 빅데이터 분석을 실시하였다.

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결과 및 정책적 제언

정부의 산지유통정책은 농산물 생산자조직의 규모화와 조직화를 통해 시장교 섭력을 높이고 소득증대를 통해 경영안정을 이루기 위해 추진되었다. 최근에는 농산물 생산자조직이 규모화뿐만 아니라 전문화, 품질의 균일화, 마케팅을 넘어 수급관리의 역할까지 확대되고 있어 생산자조직의 역할을 재정립하고 이에 상응 하는 농산물 유통정책 개선 방안을 모색하기 위해 이 연구가 시작되었다.

통합마케팅조직 분석 결과, 2012년 이후 생산자조직의 규모화는 지속적으로 진전되고 있으며, 조직화 취급률, 전문화도 높아지고 있는 것으로 나타났다. 또한 생산자조직은 시설설비 확보와 주산지에 위치 및 가격 및 품질 경쟁력이 높은 것 이 경쟁력의 원인으로 들고 있으며, 활성화를 위해서는 참여조직의 적극적인 참 여와 기초생산자조직 육성 및 지자체 지원이 필요하다고 나타났다. 반면, 생산자 조직화를 위한 구심점이 없거나 참여조직과의 갈등 및 무임승차, 정책 혼선 및 비 전문성 등이 저해요인으로 조사되었다.

생산자조직의 자율적인 수급 조절을 위해서는 계획생산이 필요하고, 수급 정 책 참여조직에 대한 정부 지원, 교육 및 관측 정확성이 필요 요소라고 응답하였으 며, 코로나 이후 생산자조직의 72.1%가 온라인 판매 또는 판매 의사가 있는 것으 로 나타나 향후 비대면 거래를 위한 지원 방안 수립이 필요할 것으로 판단된다.

빅데이터 분석 결과, 농산물 생산자조직 역할은 규모화, 농협, 정부 등에 대한 관련성이 높았으며, 특히 최근에는 마케팅, 공동출하, 경쟁력, 전문화에 대한 키 워드가 많은 것으로 나타나 생산 이외의 유통에도 적극적인 역할이 필요한 것으 로 나타났다.

해외사례조사에서는 EU의 PO는 작목 부류에 관계없이 계획생산, 공급 집중,

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상품출시 등 3대 목표를 설정하였으며, 환경기준, 품질향상 등 공공적 목표도 설 정하고 있었다. 일본의 경우 지정소비지 지정으로 많은 물량을 도매시장으로 출 하하기 때문에 물량 예측이 가능하고 지정산지 지정으로 인한 계통출하 비중이 상대적으로 높기 때문에 계약재배를 통해 농산물을 안정적으로 공급할 수 있는 시스템 구축이 잘 되어 있는 것으로 나타났다.

생산자조직의 수급조절에 대한 경제 분석 결과, 생산자조직이 산지폐기, 저장 량 증대와 같은 수급조절에 참여할 경우 가격 및 공급량에 영향이 나타날 것으로 분석되었으나, 효과를 높이기 위해서는 생산자조직의 취급 물량을 더 늘려야 하 는 것으로 나타났다.

상기 결과 분석을 바탕으로 향후 우리나라 농산물 유통정책 개선을 위한 제언 으로 새로운 형태의 산지유통 혁신조직의 육성의 필요성, 생산자조직의 규모화 정책과 함께 다양화를 위한 정책 추진의 병행, 생산자조직의 체계적 관리를 위한 통계시스템 구축 필요, 생산자조직의 자율적인 수급조절을 위한 참여 동기 부여 를 위한 필요성 등을 제시하였다.

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제1장 서론

1. 연구의 필요성 및 목적 ···3

2. 연구 내용 및 방법 ···6

3. 선행연구 검토 및 차별성 ···9

제2장 농산물 산지유통정책 및 생산자조직의 변천과정 1. 농산물 산지유통 이해의 기본 관점 ···17

2. 산지유통정책의 역사적 흐름 ···21

3. 산지유통조직 재편과 현황 ···27

4. 당면과제 ···33

제3장 농산물 생산자조직 실태 분석 및 역할 1. 농산물 생산자조직 현황 및 실태 분석 ···43

2. 빅데이터를 활용한 농산물 생산자조직 역할 분석 ···74

3. 사례를 바탕으로 한 농산물 생산자조직 역할 분석 ···100

4. 소결 ···113

제4장 해외 선진국 생산자조직 육성정책 동향과 시사점 1. 일본 생산자조직 육성정책 동향과 생산자조직의 역할 ···117

2. EU 생산자조직(PO) 정책의 전개와 실태 ···130

3. 시사점 ···159

차 례

(12)

제5장 농산물 생산자조직의 수급조절에 따른 경제 효과 분석

1. 분석 배경 ···171 2. 분석 모형 ···173 3. 생산자조직의 수급조절 행위가 미치는 효과 ···184

제6장 요약 및 정책적 제언

1. 요약 ···199 2. 정책적 제언 ···202

부록

1. 농산물 생산자조직 실태 분석 조사표 ···209 2. 온라인 키워드 분석 결과 ···215

참고문헌 ···235

(13)

제2장

<표 2-1> 1990년대 이후 산지유통정책, 산지유통활성화사업 주요 추진 경과 ··· 24

<표 2-2> 산지유통 통합마케팅조직의 도전적 과제들 ···36

제3장 <표 3-1> 통합마케팅조직의 조직형태 및 규모별 개소 수(2019년) ···45

<표 3-2> 통합마케팅조직의 참여조직 수 ···45

<표 3-3> 참여조직의 취급액 및 통합마케팅 참여율 ···46

<표 3-4> 농가 수 및 생산자조직 참여농가 수 ···47

<표 3-5> 통합마케팅조직의 법인형태별 취급액(2019년) ···49

<표 3-6> 통합마케팅조직의 법인형태별 취급 물량(2019년) ···50

<표 3-7> 통합마케팅조직의 법인형태별 취급단가(2019년) ···50

<표 3-8> 통합마케팅조직의 연도별 조직화 취급액 및 조직화 취급률 ···51

<표 3-9> 통합마케팅조직의 법인형태별 조직화 취급액(2019년) ···51

<표 3-10> 통합마케팅조직의 법인형태별 조직화 취급 물량(2019년) ···52

<표 3-11> 통합마케팅조직의 법인형태별 조직화 취급단가(2019년) ···52

<표 3-12> 통합마케팅조직의 전문화 역량 및 전문인력 보유 현황(2019년) ···53

<표 3-13> 통합마케팅조직의 사업유형별 비중(2012~2019년) ···53

<표 3-14> 통합마케팅조직의 연도별 출하처 비중(2012~2017년) ···55

<표 3-15> 농산물 생산자조직의 출하처별 출하 비중 ···58

<표 3-16> 원예농산물 중 생산자조직의 자율적 수급조절이 가능한 품목과 그 이유 ···65

<표 3-17> 정부의 수급안정 사업에 대한 생산자조직의 의무참여 유도 시, 참여 이유 ···68

표 차례

(14)

<표 3-18> 빅카인즈 2010~2020년 ‘산지조직’ 키워드 순위 ···78

<표 3-19> 빅카인즈 2010~2014년 ‘산지조직’ 키워드 순위 ···79

<표 3-20> 빅카인즈 2015~2020년 ‘산지조직’ 관련 키워드의 가중치와 빈도수

···80

<표 3-21> 빅카인즈 2010~2020년 ‘원예농산물’ 관련 키워드의 가중치와 빈도수

···81

···83

···84

<표 3-24> 주요 농업전문지 2011~2020년 ‘산지조직’ 연관단어 빈도수 분석 순위

···85

···87

···88

<표 3-27> 주요 농업전문지 2011~2020년 ‘원예농산물’ 연관단어 빈도수 분석 순위

···89

···90

···91

<표 3-30> SNS ‘산지조직’ 연관어 분석 결과(2015~2020년) ···98

<표 3-31> SNS ‘원예농산물’ 연관어 분석 결과(2015~2020년) ···99

(15)

<표 3-32> 남원시조합공동사업법인 공선 및 농협점유율 추계(2017년) ···101

<표 3-33> 농업회사법인 (주)농산 최근 연도 매출액 추이 ···103

<표 3-34> 농업회사법인 (주)농산 기초생산조직 구성 및 전속 출하 현황 ····104

<표 3-35> 대관령원예농협 연중 계약재배 지역 현황 ···105

<표 3-36> 대관령원예농협 노지채소 수급안정사업 실적 ···105

<표 3-37> 대관령원예농협 상시비축 취급 실적 ···106

<표 3-38> 대관령원예농협 절임배추 생산 실적 ···106

<표 3-39> 전남서남부채소농협 2019년 판매·취급액 ···110

제4장 <표 4-1> 일본의 생산자조직 육성대책사업 동향(1960~1990년대) ···122

<표 4-2> EU 생산자조직, 생산자조직연합, 생산·유통·가공연합 정의 ···132

<표 4-3> PO/APO 운영 프로그램 지출 대비 EU 재정지원 현황 ···136

<표 4-4> PO/APO 운영 프로그램 활동별 연평균 예산액 현황(2008~2010년) ··· 136

<표 4-5> PO/APO 운영 프로그램과 EU 지원 현황(2004~2010년) ···137

<표 4-6> 청과 부문 공식 생산자조직/생산자조직연합의 상대적 경제 중요성 ··· 145

<표 4-7> 이탈리아 에밀리아로마냐주의 원예농협 사례 ···154

제5장 <표 5-1> 시뮬레이션 분석에 사용한 탄성치 ···184

<표 5-2> 시뮬레이션에 사용한 파라미터 ···185

<표 5-3> 채소류의 산지폐기 실적 ···186

<표 5-4> 고랭지배추의 생산량 및 생산자조직 물량 취급 비중 ···187

(16)

<표 5-5> 양파의 생산량, 수입량, 저장량 및 생산자조직 물량 취급 비중 ···188

<표 5-6> 고랭지배추와 양파의 생산자조직 산지폐기 시나리오 ···188

<표 5-7> 사과의 생산량, 저장량 및 생산자조직 물량 취급 비중 ···189

<표 5-8> 양파와 사과에 대한 생산자조직의 저장량 증가 시나리오 ···190

<표 5-9> 생산자조직의 산지폐기가 미치는 영향: 고랭지배추 ···190

<표 5-10> 생산자조직의 산지폐기가 미치는 영향: 양파 ···191

<표 5-11> 생산자조직의 저장량 확대가 미치는 영향: 사과 ···193

<표 5-12> 생산자조직의 저장량 확대가 미치는 영향: 양파 ···194

제6장 <표 6-1> 배추, 무 생산조정제 단가 추정 ···207

(17)

부록

<부표 2-1> 2015. 1. 1.~2015. 12. 31. ‘산지조직’ SNS 연관어 분석 결과 ···216

<부표 2-7> 2015. 1. 1.~2015. 12. 31. ‘원예농산물’ SNS 연관어 분석 결과 ···225

(18)

제2장

<그림 2-1> 산지유통 이해의 틀 ···18

<그림 2-2> 산지유통 혁신조직 체계도 ···32

<그림 2-3> 산지유통 통합마케팅조직의 도전과제 ···36

제3장 <그림 3-1> 통합마케팅조직 개소 수 추이(2012~2019년) ···44

<그림 3-2> 영농형태별 원예농산물 생산자조직 참여 추이 ···47

<그림 3-3> 통합마케팅조직의 형태별 취급액 추이(2012~2019년) ···48

<그림 3-4> 통합마케팅조직의 형태별 취급 물량 추이(2012~2019년) ···49

<그림 3-5> 농산물 생산자조직별 응답 비중 ···57

<그림 3-6> 응답 조직이 보유한 조직의 경쟁력 ···59

<그림 3-7> 농산물 생산자조직의 활성화를 위해 필요한 중요 요소 ···60

<그림 3-8> 농산물 생산자조직의 활성화를 저해하는 요인 ···61

<그림 3-9> 농산물 생산자조직의 역할 중 중요 요소 ···61

<그림 3-10> 응답 조직이 추구하는 생산자조직의 역할 ···62

<그림 3-11> 생산자조직의 자율적인 수급조절을 위한 필요 요소 ···63

<그림 3-12> 원예농산물 중 생산자조직의 자율적 수급조절이 가능한 품목 ···64

<그림 3-13> 생산자조직을 통한 자율적 수급관리 시 농산물 가격안정 예상 기여도 ···66

<그림 3-14> 정부에서 추진한 채소류 수급안정정책의 농산물 가격 안정 기여도 ··· 66

<그림 3-15> 채소류 수급안정정책의 효율적 추진을 위해 개선되어야 할 사항 ····67

<그림 3-16> 정부의 수급안정 사업에 대한 생산자조직의 의무참여 유도 시, 참여 의향 여부 ···68

그림 차례

(19)

<그림 3-17> 온라인 및 온라인 판매몰을 통한 농산물 판매 여부 ···69

<그림 3-18> 빅카인즈 2010~2020년 ‘산지조직’ 워드클라우드 분석 결과 ···77

<그림 3-19> 빅카인즈 2010~2014년 ‘산지조직’ 워드클라우드 분석 결과 ····78

<그림 3-20> 빅카인즈 2015~2020년 ‘산지조직’ 분석 결과 ···79

<그림 3-21> 빅카인즈 2010~2020년 ‘원예농산물’ 워드클라우드 분석 결과 ···80

<그림 3-22> 빅카인즈 2010~2014년 ‘원예농산물’ 분석 결과 ···82

<그림 3-23> 빅카인즈 2015~2020년 ‘원예농산물’ 분석 결과 ···83

<그림 3-24> 주요 농업전문지 2011~2020년 ‘산지조직’ 워드클라우딩 분석 결과 ···85

<그림 3-27> 주요 농업전문지 2011~2020년 ‘원예농산물’ 워드클라우딩 분석 결과 ···89

<그림 3-30> 빅카인즈 ‘산지조직’, ‘원예농산물’ 주요 키워드 비교 ···92

<그림 3-31> 빅카인즈 ‘산지조직’ 관련 키워드 2011~2015, 2016~2020년 변화 비교 ···93

<그림 3-32> 빅카인즈 ‘원예농산물’ 관련 키워드 2011~2015, 2016~2020년 변화 비교 ···94

(20)

<그림 3-33> 주요 농업전문지 ‘산지조직’, ‘원예농산물’ 키워드 비교 ···95

<그림 3-34> 주요 농업전문지 ‘산지조직’, 키워드 노출빈도 변화 추이 ···96

<그림 3-35> 3대 농업전문지 ‘원예농산물’, 키워드 노출빈도 변화 추이 ···97

<그림 3-36> 성주조합공동사업법인 운영시설 현황 ···102

<그림 3-37> 제주 구좌농협 ···109

<그림 3-38> 전남무안서남부채소농협 ···111

제4장 <그림 4-1> 연도별 EU의 PO/APO 운영 프로그램 지원액 현황(2004~2016년) ····135

<그림 4-2> EU 국가별, 산업부문별 PO/APO 개소 수 ···139

<그림 4-3> 부문별 공식 생산자조직/생산자조직연합 분포 현황(n=3,505) ···140

<그림 4-4> 회원국별 공식 생산자조직/생산자조직연합 회원 수(n=3,505) ···141

<그림 4-5> 청과 부문 공식 생산자조직/생산자조직연합의 활동 목표(n=767) ···142

<그림 4-6> 청과 부문 공식 생산자조직/생산자조직연합의 생산 다각화(n=1,685) ···143

<그림 4-7> 청과 부문 생산자조직의 매출액 분포 ···144

<그림 4-8> EU 국가별 원예 PO/APO의 점유 비율(2016년) ···144

<그림 4-9> 생산자조직을 통하지 않고 개별판매 가능한 비율 기준(n=1,180) ··· 146

<그림 4-10> 옥시타니과일채소연합회 활동 ···148

<그림 4-11> BlueWhale 협동조합 활동 ···149

<그림 4-12> ILLE ROUSSILLON SICA ···150

<그림 4-13> Casalasco 활동 ···153

<그림 4-14> COEXPHAL 활동 ···156

<그림 4-15> Dunamar S.A.T 활동 ···157

(21)

제5장

<그림 5-1> 고랭지배추 시장에서 생산자조직의 수급조절 ···175

<그림 5-2> 저장을 통한 수확기, 단경기 및 성출하기에 걸친 시장균형 ···179

제6장

<그림 6-1> 농산물 생산자조직의 수급조절 프로세스 ···205

부록

<부도 2-1> 2015. 1. 1.~2015. 12. 31. ‘산지조직’ SNS 연관어 분석 결과 ···215

<부도 2-2> 2015. 1. 1.~2015. 12. 31. ‘산지조직’ SNS 평판요인 분석 결과 ···216

<부도 2-13> 2015. 1. 1.~2015. 12. 31. ‘원예농산물’ SNS 연관어 분석 결과 ···224

<부도 2-14> 2015. 1. 1.~2015. 12. 31. ‘원예농산물’ SNS 평판요인 분석 결과 ···225

(22)

<부도 2-23> 2020. 1. 1.~2020. 12. 1. ‘원예농산물’ SNS 연관어 분석 결과 ··· 232

(23)

제1장

서론

(24)

(25)

1 서론

1. 연구의 필요성 및 목적

1.1. 연구의 필요성

❍ 지금까지 정부의 농산물 산지유통정책의 목적은 생산자 조직화로 규모화·전 문화 구축을 통한 소비지 시장에서의 거래교섭력을 높이고, 소득증대를 바탕 으로 경영 안정을 이루는 것이었음.

- 1985년 가락동 도매시장 개설로 산지에서는 단위농협(현재는 지역농협으 로 명칭 변경)을 중심으로 출하조직이 형성되어 도매시장 중심의 출하를 통한 경매방식의 거래가 중심을 이루게 되었음.

- 1990년대에는 대형유통업체의 등장 및 성장에 따라 생산자단체를 중심으 로 품목별 협동출하조직을 육성하기 위한 정책 지원이 이루어지면서, 생산 자조직은 단순한 공영도매시장으로의 출하조직이 아닌 대형유통업체와의 거래교섭력 제고를 위한 새로운 산지조직 모델이 나타남.

(26)

- 이후, 주산지 중심의 품목별 기초조직 육성과 규모화된 광역 유통조직 육 성정책을 활발하게 진행하면서 2011년 통합마케팅조직 개념 도입 및 육성 정책이 함께 이루어지기 시작함.

❍ 이후 정부는 2013년 유통개선종합대책 추진으로 농산물의 고비용, 높은 가 격 변동성, 산지와 소비지 간 가격 비연동성 해결을 위해 도매시장유통 효율 화, 직거래 확대, 생산자단체 중심의 유통계열화, 수급관리 체계화 등 5대 개 선과제를 추진하여 왔음.

- 그동안 유통정책의 추진으로 로컬푸드 직매장 확대, 온라인거래 확대, 도 매시장 정가수의매매 확대 등 거래다양화, 생산자조직 중심 통합마케팅조 직 및 규모 확대, 농업관측 개선, 수급매뉴얼에 의한 수급관리 등 어느 정도 의 정책효과를 가져왔으나, 주요 농산물의 수급불안과 가격변동 문제는 여 전히 해결해야 할 과제로 남아 있음.

❍ 산지조직은 통합마케팅 정책을 중심으로 통합마케팅조직의 조직화 및 규모 화가 지속적으로 확대되고 있으나(김성우 외 2018b), 품목 전문화, 전속출 하, 생산계획 및 자율적 수급관리 기능은 다소 미비한 상황임.

- 통합마케팅조직 114개소 중 주 품목 취급 비중, 조직화율, 통마조직을 통 한 출하율 모두 50% 이상인 조직은 28개소에 불과한 실정임.

- 이에 지금까지의 산지정책이 수급관리의 목적이 아니었으나, 최근 수급에 대한 이슈와 당위성도 높아지고 있어 생산자조직이 자발적으로 수급관리 까지 역할을 확대하는 것에 대한 기대가 높아지고 있음.

❍ 최근에는 생산자조직 스스로 경영 및 마케팅을 중점적으로 수행할 수 있도록 의무자조금제도가 활발하게 추진되고 있으며, 생산자조직에서 수급관리까지 의 역할 확대를 도모하고 있음.

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- 특히, 민감 5대 품목(양파, 마늘, 건고추, 배추, 무)에 대해 임의자조금에서 의무자조금으로 변경되었으며, 우선 양파와 마늘을 중심으로 의무자조금 단체를 만들기 위한 다양한 준비 작업이 이루어지고 있음.

❍ 따라서 농산물 생산자조직의 역할에 대한 기대가 높아지고 있어, 생산자조직 의 역할을 재정립하고, 이에 상응하는 농산물 유통정책 개선 방안을 모색하는 것이 필요함.

1.2. 연구 목적

❍ 본 연구는 생산자조직의 현황을 조사 및 분석하여 역할을 재정립하고, 농산물 수급관리 역할까지 확대하기 위한 문제점을 파악하여, 적정한 생산자조직을 육성하기 위한 농산물 유통정책의 개선 방안을 제시하고자 함.

- 기존의 생산자조직(기초(작목반, 공선회 등), 참여(지역농협, 농업법인 등), 통합마케팅(조공법인, 연합사업단, 농업법인 등))에 대한 현황과 성과를 분 석하여 역할을 재정립하고, 품목별 특징을 고려하여 수급관리 역할까지 확 대하는 방안을 제시함.

- EU, 일본 등에서 생산자조직 및 정책을 무분별하게 적용하였던 해외사례 를 통해 처음에 태동되었던 배경 및 역사, 문화 등 심층적으로 분석하여 우 리나라에서 적용 가능한 모델 도출하고자 함.

- 이를 뒷받침하는 농산물 유통정책 개선 방안을 제시하고자 함.

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2. 연구 내용 및 방법

2.1. 연구 내용

2.1.1. 생산자조직 현황 및 역할 분석

❍ 기초생산자조직 현황 및 역할

- 작목반, 공선출하회, 공동출하회, 품목별 연구회 등

❍ 참여조직 현황 및 역할

- 지역농협, 품목농협, 농업법인

❍ 통합마케팅조직 현황 및 역할

- 조공법인, 연합사업단, 품목농협, 농업법인

2.1.2. 농산물 산지유통정책 현황 및 진단

❍ 산지유통정책 변화와 특징 - 산지유통정책 제도의 변화

- 산지유통정책의 성과와 실패 요인 분석

2.1.3. 해외사례

❍ 유럽과 일본의 산지유통정책 변화 및 수급관리 사례 조사 - 유럽 산지유통정책 변화 및 생산자조직 육성 동향

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- 유럽 주요 농산물 사전․사후 수급 관리

- 일본 산지유통정책 변화 및 생산자조직 육성 동향 - 일본 주요 농산물 사전․사후 수급 관리

- 시사점 도출

2.1.4. 생산자조직의 역할 확대를 위한 설문조사

❍ 기초생산자조직, 참여조직, 통합마케팅조직 설문조사 - 참여의사, 필요한 정책적 지원, 중앙정부 및 지자체 역할

❍ 정책담당자, 전문가 등 심층 조사

❍ 생산자조직 역할 재정립을 위한 생산자조직 육성 방안

2.1.5. 산지조직의 수급조절에 대한 경제 효과 분석

❍ 생산자조직의 수급관리 역할에 대한 효과 분석

2.1.6. 생산자조직 역할 제고를 통한 농산물 유통정책 개선 방안

❍ 생산자조직의 역할 제고를 위한 농산물 유통정책 개선 방안 도출

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2.2. 연구 방법

❍ 관련 문헌 및 자료 조사 - 관련 선행연구 검토

- 국내외 통계 자료 및 관련 자료 검토

❍ 생산자조직 주체별 설문 및 전문가 심층조사 - 단계별 생산자조직

- 전문가 및 정책 담당자

❍ 연구협의회 및 전문가 자문회의 개최

- 조사 및 분석 결과 논의를 위해 업무관계자와 수시 연구협의회 개최 - 도출된 정책지원 방안을 검증하기 위하여 전문가 자문회의 실시

❍ 산지조직의 수급조절 효과 분석

- 산지조직이 수급조절을 할 경우 나타나는 공급량 및 가격 변화에 대한 시나 리오 분석

- 저장가능한 품목, 저장가능하지 않는 품목으로 나누어 분석

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3. 선행연구 검토 및 차별성

3.1. 농산물 수급안정사업 관련 연구

❍ 농산물 수급안정 관련 선행연구는 이전부터 다양한 형태로 진행되어 왔으며, 최근에는 농산물 수급정책에 관한 문제점 및 개선대책과 자율적 수급안정 방 안에 대한 연구가 꾸준하게 이루어지고 있음.

❍ 김병률(2011)은 채소류 수급 현황과 유통 현황 분석을 통해 수급 및 가격 안 정화 방안으로 채소 재배농가의 조직화, 생산기반 조성 강화, 노동력 부족 문 제 해결, 계열화 농업 확대 등의 방안을 제시하였음.

❍ 최병옥 외(2011)는 『채소 수급 및 가격 안정화 방안 연구』를 통해 주요 채소 의 수급안정화 방안을 단기와 중장기로 구분하여 제시하였음. 연구 결과, 단 기적으로 생산자조직 육성을 통한 수급정책의 경쟁체계를 구축하는 것이 필 요하다고 하였으며, 중장기적으로 사전 비축, 계약재배 확대, 가공사업 정비 등의 방안을 제시하였음.

❍ 황의식 외(2012)는 『산지유통 활성화를 위한 농식품법인의 역할강화와 정책 과제』에서 농식품법인의 규모화와 구조개선을 위한 제도적 기반을 마련해야 한다고 제시함. 여전히 매출 규모가 작은 영세법인이 다수를 차지하기에 동일 지역 내 유사 품목을 취급하는 조직 간 합병을 통해 구조개선을 추진해야 한 다고 주장함. 그뿐만 아니라 농업생산 법인의 법적 근거, 산지유통형 농식품 법인의 관리 법안을 분리하여 별도로 관리하는 것이 필요하다고 제시함.

❍ 최병옥 외(2015)는 『5대 민간품목 수급안정을 위한 제도 개선 방안』 연구에

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서 기존 수급 안정 사업에 대한 분석을 통해 현황과 문제점을 파악하고, 정부 에서 추진하는 민감 품목의 원활한 수급 안정을 위한 방안으로 지원체계의 재 편과 역량 강화, 시장 친화적인 수급 안정 제도의 추진 방안 등을 제시하였음.

❍ 김동환(2016)은 “농산물 유통활성화 방안-정부의 지나친 개입 자제 유통주 체 창의 발현 환경조성 필요”에서 정부가 일시적인 수급 불안정에 개입하는 것보다 생산자가 조직화하여 자율적으로 수급조절의 역량을 배양하는데 주 력해야 한다고 주장함. 또한, 정가수의매매 이외 시장도매인 제도 확대를 통 해 도매시장법인과의 경쟁체제를 확립하고, 도매시장법인에도 제3자판매, 매수판매를 허용하여 도매회사 형태의 발전을 유도하고 이들의 경쟁을 통한 혁신이 필요하다고 주장함.

❍ 김성우 외(2018a)는 『농산물 수급조절매뉴얼 개선 방안 연구』를 통해 기존의 농산물 수급조절 매뉴얼은 수급 불안 발생 시 사후적으로 정책이 집행되어 효 과가 낮고 실질적인 수급 안정에 큰 효과를 거두지 못했다는 등의 문제점을 지적하였고, 이를 위해 산지의 특성을 반영한 사전면적조절매뉴얼과 각 위기 단계에 따른 기관별 역할 분담을 제시하였음.

3.2. 생산자조직의 역할 제고와 조직화 방안 관련 연구

❍ 생산자조직과 관련하여 생산자조직의 지원을 통한 조직화·규모화 방안 마련 과 마케팅 능력 제고를 위한 전략 수립 등에 대한 연구가 지속해서 진행되어 왔음.

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❍ 황의식 외(2006)는 『생산자조직 경제사업 활성화 지원방안에 관한 연구』에 서 농협중앙회 경제사업 구조와 현황을 분석하고, 경제사업의 적자요인과 자 립기반 구축을 위한 경제사업 활성화 방안을 도출하였음. 연구 결과, 회원제 출하자제 도입으로 농가 조직화를 강력하게 추진하고 철저한 품질관리를 통 한 안정적 공급능력 확보와 조합원 이원화 제도 도입을 통해 조직화 도모의 필요성을 제시하였음.

❍ 최병옥 외(2010)는 『품목별 대표조직 기능 활성화 방안 연구』를 통해 대표품 목 28개 품목을 중심으로 산지조직의 육성 방안을 제시하였으며, 그 결과 정 부의 역할 강화와 지원체계 재편, 품목별 의무자조금 도입, 전문인력 육성을 통한 전문성 강화 등을 대응 방안으로 제시하였음.

❍ 황의식 외(2012)는 『산지유통 활성화를 위한 농식품법인의 역할강화와 정책 과제』에서 농식품법인의 발전과 역할 강화를 위해 법인의 경영정보를 더욱 투명하게 제공하여 출하 농가와 소비자의 신뢰를 제고해야 한다고 주장함. 이 를 통해 농식품 안전성 관리, 지역의 원물조달 실태 등 정보관리를 자율적이 고 효과적으로 수행해야 한다고 제언함. 또한, 도덕적 해이 발생이라는 부정 적인 인식을 개선하고 정부의 자금지원을 통해 산지유통기능을 강화해나가 는 법인의 역할을 충실히 수행해야 한다고 제언함.

❍ 김창환 외(2014)는 『산지유통조직의 유형별 활성화 관한 조건 연구』에서 정 부 사업 중의 하나인 산지유통 활성화사업 지원 조직체를 조사 대상으로 선정 하여 해당 산지유통조직의 성장요인과 배경 등의 분석을 통해 산지유통조직 의 활성화 방안을 제시하였음.

❍ 김동환(2016)은 “농산물 유통활성화 방안-정부의 지나친 개입 자제 유통주

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체 창의 발현 환경조성 필요”에서 전업농 중심의 품목조합 육성 필요성을 제 시하고 시장 지향적이고 조합원의 책임 의식이 강조되는 형태로 유통사업이 추진되어야 한다고 제언함. 이때 품목조합은 유통시설과 전문인력을 확보하 여 상품성을 향상하고, 특히 유통주체는 엄격한 손익 의식을 가지고 사업을 추진해야 한다고 주장함.

❍ 김성우 외(2018b)는 『원예농산물 통합마케팅조직 활성화 방안 연구』를 통해 2012년 본격적으로 도입·운영되기 시작한 통합마케팅조직을 대상으로 통합 마케팅 정책 현황, 통합마케팅조직 실태 분석을 실시하였고, 도매시장 도매가 격을 바탕으로 한 가격구조 변화와 적정규모 등을 분석하였음. 연구 결과, 통 합마케팅조직의 경영 안정성 확보를 위해 수익구조를 창출할 수 있는 시스템 구축과 통합마케팅조직 정책 방향은 향후 이원화 방향으로 나누어 추진할 필 요성이 있다고 지적하였음.

3.3. 생산자조직 및 수급 관련 해외 사례 연구

❍ 생산자조직과 농산물 수급 관련 연구는 우리나라와 농산물 유통환경이 비슷 한 일본을 중심으로 다양한 연구가 검토되어왔으며, 유럽의 경우에도 생산자 협동조합 등 생산자조직의 우수사례를 바탕으로 한 연구가 진행되어왔음.

❍ 전창곤(2005)은 『일본 생산자조직의 산지유통활동과 지방정부의 유통정책 연구』에서 일본의 산지유통전략과 지방 농정의 대응 전략을 분석하기 위해 일본 가고시마현의 JA 생산자조직과 지방정부를 대상으로 분석을 실시함. JA 가고시마의 생산자조직은 생산자단체 인증제도를 통해 안전 농산물 생산과 안정적인 공급체계를 실현하며, 지방정부는 생산부터 유통, 소비까지의 일원 적 관리를 통해 지역산 브랜드의 경쟁력 강화를 도모하고 있음을 제시하였음.

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❍ 하석건(2013)은 “프랑스 브레따뉴 채소협동조합연합”의 사례를 바탕으로 서 유럽의 자발적인 생산자조직화 및 규모화 과정을 소개하고 우리나라도 프랑 스 사례와 같이 생산자조직의 자율적 성장동력과 규모화를 위한 경쟁력을 바 탕으로 생산성 제고와 일정 이상의 고품질 농산물의 안정적인 공급을 위한 노 력이 필요하다고 강조하였음.

❍ 이기현 외(2014)는 우리나라와 일본의 주요 채소류 가격 및 수급안정 관련 정 책 비교를 통하여 가격 변동성 추세와 시계열 모형의 특징을 분석하였음. 그 결과 우리나라의 수급안정 정책은 단기적 수급정책 안정을 위한 정책 추진보 다는 중장기적인 전략 구축이 필요하며, 계약재배 확대를 통한 물량 및 가격 조절의 필요성을 제시하였음.

3.4. 선행연구와의 차별성

❍ 앞서 검토한 농산물 수급안정과 생산자조직의 조직화·규모화를 위한 연구는 우리나라뿐만 아니라 해외에서도 다양한 형태로 진행되어왔음. 다만 본 연구 에서는 생산자조직의 역할 제고를 통한 농산물 유통정책의 개선 방안 제시를 위해 생산자조직 실태 분석(설문조사), 농산물 산지유통 및 수급정책 변화와 특징, 특히 해외 사례의 심도 있는 분석을 통해 해외 사례에 대한 정확한 진단 을 바탕으로 우리나라 실정에 맞는 생산자조직 육성을 위한 로드맵을 제시하 고자 하는 데 다른 연구와 차별성이 있음.

❍ 또한, 이 연구에서는 산지 조직화 및 수급관리 효과분석 등의 정량분석을 통 해 구체적이고 수치화된 연구 결과를 바탕으로, 향후 생산자조직의 역할 제고 를 통한 우리나라 농산물 유통정책의 개선 방안을 제시하고자 함.

(36)

(37)

제2장

농산물 산지유통정책 및

생산자조직의 변천과정

(38)

(39)

농산물 산지유통정책 및 생산자조직의 변천과정

2

1. 농산물 산지유통 이해의 기본 관점

1.1. 산지유통 이해의 관점

❍ 농산물시장은 소비구조, 유통경로의 자연스러운 변화 속에서 발전하였고, 이 에 적응하면서 각 단계의 농산물 유통 주체가 성장하였음.

- 산지-도매-소매로 이어지는 농산물 유통의 가치사슬 속에서 특히, 소매 단 계에서 이루어진 농산물 유통의 신 경로·혁신에 의해 전체 농산물 가치사 슬의 급격한 변화가 생겼음.

❍ 하지만, 농산물 유통의 특징은 국민 먹거리인 농산물 수급 안정, 중소규모 농 가의 안정적 출하경로 확보라는 공적 요구가 매우 크다는 점임.

1) 제2장은 농정연구센터 위탁원고 정리.

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- 농산물 생산-이용의 중요 축이 되는 유통시스템을 체계화하기 위해 정책 개입이 이루어져 왔음.

- 1990년대 이전까지는 가격·유통에 대한 정부의 직접적인 통제가 있었으 나, 1980년대 중반 이후 농산물도매시장이 만들어지면서 직접 통제는 사 라지고, 시장의 규율이라는 측면으로 접근하기 시작하였음.

❍ 산지유통조직의 육성, 수급안정, 산지 및 도매유통 인프라 구축 등 정책의 변 화에 따라 농산물 유통이 상당한 영향을 받아 왔음.

- 결국 유통(시장)의 변화 속에서 정책의 리딩(leading), 유통 주체의 변화가 순환적으로 상호작용하는 흐름을 이해해야 함.

- 산지유통의 이해를 위해서는 1) 시장 2) 정책 3) 유통 주체 3각의 상호 영향 관계라는 틀을 염두에 두어 검토해야 함.

<그림 2-1> 산지유통 이해의 틀

자료: 지역농업네트워크협동조합(2020). 산지유통 혁신조직의 정책방향과 과제. 재인용.

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1.2. 농산물 산지유통의 요소

❍ 농산물 유통은 산지-도매-소비지로 이어지는 일련의 흐름임.

❍ 산지(産地)는 농업생산과 연계되어 수확 이후의 농산물 유통이 시작되는 단계 이며, 다음의 3가지 요소들이 주요한 내용을 이룸.

- (산지유통 주체) 공선출하회 등 기초조직부터 전국 단위의 품목 통합마케 팅조직까지 다양한 주체들이 농산물 출하 과정에서 역할을 담당하고 있음.

- (전후방 연계-가치사슬) 농산물 품질관리를 위한 종자, 생산관리까지 확장 하여 최종 소비지의 매대에 이르기까지 전 과정이 가치사슬로 연계되어 있 기 때문에 전·후방의 가치사슬 관계 속에서 산지의 위상과 기능을 책정, 이 에 따라 시장 지배력과 부가가치 창출력에 차이가 발생하게 됨.

- (입지와 주 품목) 산지는 일률적이지 않으며, 입지(소비지 인근, 원거리·원 격지 등)와 지역 주 품목(주산지) 등에 따라 각기 다른 구조를 가짐. 따라서, 입지, 주 품목에 따라 차별적인 특성의 이해가 필요함.

❍ 농산물 산지유통을 이해하기 위해서는 농산물 산지유통 이해의 틀과 요소를 결합하여 통합적으로 검토해야 함.

- 정책, 주체, 시장 혹은 가치사슬의 일부분으로 구분된 검토는 산지유통의 변화를 포착하는 데 한계가 있음.

- 특히, 품목·입지의 문제는 농산물 유통은 구체성을 갖추어야만 이해가 가 능하게 하는 요소임. 통계 및 거시적인 일률적 분석만으로는 한계가 있기 때문에 품목, 입지도 함께 고려되어야 함.

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1.3. 산지유통 생산자조직 발전과 역할에 대한 이해

❍ 생산자조직은 생산농가·농업경영체가 결합하여 산지유통 기능을 담당하는 조직·주체를 의미함.

❍ 전통적인 시장 구조에서는 생산자의 물량을 모아 도매시장으로 출하하는 물 류 단위로 역할을 하였으나, 현대적인 시장 구조에서는 복합화·다양화된 시 장 구조에서 산지 단계에서부터 가치창출력을 갖춘 비즈니스 경영체로서의 역할로 발전하였음.

- 기획능력을 바탕으로, 선별·포장, 상품화, 저장, 마케팅 등 산지유통 본연 의 역할을 수행할 뿐 아니라 생산관리와 리스크대응(수급관리) 등 지역·품 목 단위의 생산, 출하 코디네이터(co-ordinator) 역할을 담당하고 있음.

- 농가구조 변화, 유통 신기술의 확산 등으로 인해 생산자조직의 역할은 지 속적으로 확장될 것으로 예상되고 있음.

※ 생산자조직(Producer Organization) 개념에 대하여

- 농업생산자(농가, 농업생산경영체)가 구성한 조직을 통칭하는 것임.

- 본 과제에서 핵심 용어로 사용하는 “생산자조직”은 생산자들이 구성하거 나, 혹은 이들과 연계한 농산물 산지유통 기능을 담당 사업 조직을 의미함.

- 정책 추진을 위해서는 생산자조직에 대한 조작적 정의가 필요하며, 엄밀하 게 규정하면 1) 농가들의 조직(농협, 농업법인 등) 2) 산지의 조직(도매 및 소비지 조직이 아닌 것)의 요건을 갖춘 조직으로 정리할 수 있음.

- 현실적으로 산지에서 역할을 하고 있는 산지유통인·법인, 저장·가공 사업 체, 벤더(납품상인·업체) 등도 있지만 “생산자조직”으로 인식하지는 않음.

(43)

2. 산지유통정책의 역사적 흐름

❍ 본 절에서는 선행연구 및 자료 등을 바탕으로 시대별 유통정책, 산지유통정책 의 변화를 검토함.

❍ 1960~2010년대의 연대별 변화를 분석하였음.

- 정부 등 정책 여건의 변화를 고려하나 시장변화 등과 연계하기 위해서는 연 대별 분석이 유리한 것으로 판단함.

❍ 농산물 유통정책의 전반을 검토하되 1950~1960년대 농정 태동기와 함께 산 지, 도매, 수급안정 사업 3가지 부문의 정책 변화를 연대기적으로 검토.

- 주요 법·제도의 변화, 정책의 도입과 실행 상황 등을 정리함.

2.1. 농산물 유통정책의 시대적 변화

2.1.1. 현대적 농산물 유통의 태동

❍ 농산물 유통의 태동 이후 1951년 「중앙도매시장법」이 제정됨.

- 전통적 농산물 유통은 각 지역에서 열리는 장터(=정기시 定期市)에서 이루 어졌음. 이후 도시가 발달하고 대량수요가 발생하면서 상인(商人)이 등장 하였고 이들은 농산물을 매집하거나 위탁받아 판매하는 도매상(都賣商)·위 탁상(委託商)으로서 교통이 편리한 공간에 밀집하여 도매시장을 형성함.

- 대한민국 정부 초기 1951년 「중앙도매시장법」을 제정하여 1도시 1시장 원칙으로 지방공공단체가 도매시장을 개설토록 하였으나, 공영체제로서의 의미가 미약하였음(농림축산식품부 2015: 656-658).

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❍ 농산물 유통의 주요 주체로 농업협동조합(이하 농협)의 역할이 부각되었음.

- 농협은 농가들을 출하단위로 조직화한 작목반을 구성하여 산지유통에 주 도적 역할을 하였음.

- 1961년 이후 소비지에 공판장(共販場)을 개설·확대하면서 농산물 도매유 통에도 본격적으로 참여하였음(농림축산식품부 2015: 654-655). 현재까 지도 농협 공판장은 공영도매시장에 입주해 있거나, 독립된 도매시장으로 서 역할을 하고 있음.

2.1.2. 산지유통정책

❍ 농산물 산지유통은 개별판매(個別販賣)와 농협, 농업법인 등으로 출하하는 공 동판매(共同販賣)로 구분할 수 있음.

❍ 전통적으로 원예품목은 산지유통인을 중심으로 하는 개별판매가 일반적이었 음. 1970년대는 물론 1980년대에도 산지유통인에 의한 개별판매 비중이 57%에 달하고 있는 것으로 조사되었음(농림축산식품부 2015: 1626).

❍ 농산물 산지유통의 획기적인 변화는 산지유통시설의 확충, 산지유통조직 육 성의 두 축으로 파악됨.

- 1980년대 공동판매를 위한 작목반 육성, 집하장(集荷場)이 설치되면서 공 동출하가 활성화되는 전환기를 맞았음.

- 2000년 이후부터는 기존 작목반 중심의 기초조직 육성에서 탈피하여 “산 지유통활성화사업”을 통하여 규모화된 공동출하조직을 육성하였음.

- 농협·농업법인들에게 농산물 유통자금을 융자하여 출하규모를 확대하고 산지유통센터 건립 및 마케팅활동 지원을 이들 조직에 집중함으로써 산지 유통에 변화를 촉발하였음.

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- 산지유통시설은 규모화된 복합기능 시설로 확대하여 설치하였음. 1995년 부터 농산물 산지유통센터(APC)를 설치하면서 농산물 산지유통의 규모화 와 전문화가 전개되었음.

- 농산물산지유통센터가 건립되면서 산지유통에 본격적인 상품화가 시작되 었고, 이를 바탕으로 규모화된 도매시장 출하와 대형유통업체와의 산지 직 거래 등 산지조직의 농산물 마케팅 활동이 본격화된 것으로 평가됨.

❍ 2000년부터 시작된 산지유통활성화사업(산지유통전문조직 육성)은 주요한 산지유통정책의 틀로 확장되어 왔음.

- 2007년 시설채소·과수 수급안정, 2009년 노지채소 수급안정, 2010년 원 예브랜드 육성사업 등이 통합되어 산지유통 주체 육성과 산지유통 관련 사 업 전반을 아우르고 있음.

❍ 한편, 산지유통활성화사업의 육성 대상이 되는 산지유통조직은 초기에는 개 별 주체·조직인 일반조직·전문조직이 주요한 개념이었으나, 2011년부터 시·군 단위 이상의 마케팅조직 육성을 지향하였음.

- 2010년 공동마케팅조직 개념이 처음 도입되었고, 2011년 통합마케팅조직 으로 개념을 확장한 후, 현재는 통합마케팅조직을 정책 대상으로 하고 있음.

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연도 주요 내용 비고 1992 공동규격 출하 촉진 자금 지원

1997 생산자단체 유통활성화 자금 지원 1998 농산물 산지유통센터 운영 자금

2000 산지유통 활성화 사업 > 산지유통 전문조직 육성사업 산지유통전문조직 지정, 3년 3% 유통종합자금 지원

2003 산지일반조직 지원 사업

공동규격 출하 촉진, 생산자단체 유통활성화자금, 농산물 산지유통센터 운영자금 통합 2006 산지유통활성화사업 개편: 공동마케팅조직 산지유통전문조직, 산지유통일반조직

이외에 공동마케팅조직 육성 추진 2007 산지유통활성화사업, 수급안정(시설채소, 과수) 통합

2009 산지유통활성화사업, 수급안정(노지채소) 및 수매지원사업 통합

2010 산지유통활성화사업, 원예브랜드육성사업 통합

2011 산지유통활성화사업: 통합마케팅조직 육성 포함 중대형 150개소 육성,

10대 원예농산물 처리 비중 50% 목표 2015 농협, 농업법인별 별도 평가지표 도입

2016 통합마케팅조직 요건 강화 개별조직 신규지원 제외

2017 품목광역조직 기준 마련 취급액 100억 원 이상,

조직화 취급액 70억 원 이상

2018 통합마케팅조직 지원 자격 강화 추진

2018년 원예농산물 취급액 50억 원, 조직화 취급액 30억 원,

조직화 취급률 30% 이상 → 2020년 70억 원, 50억 원, 35% 이상 요건

2020 2021년 산지유통혁신조직 선정

<표 2-1> 1990년대 이후 산지유통정책, 산지유통활성화사업 주요 추진 경과

자료: 농림축산식품부(각 연도). 농림사업시행지침 - 산지유통활성화사업 시행지침. 재가공.

2.1.3. 도매시장 유통

❍ 원예농산물의 50% 정도가 도매시장을 경유하여 유통되기 때문에 “농산물도 매시장”은 농산물 유통에서 매우 중요한 지위를 가지고 있음.

❍ 도매시장이 초기의 혼란기를 벗어나 현재와 같은 체제를 갖춘 것은 1985년 부터 시작된 공영도매시장 건립이 계기가 되었음.

- 공영도매시장은 서울 가락동시장을 효시로하여 전국에 33개가 건립되어 주요 도시마다 운영되고 있음.

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- 도매시장 제도는 소수의 대형 상업자로부터 다수의 농업인 출하자를 보호 하기 위한 방식으로 발전되어 왔음. 시장의 건립과 운영을 국가와 지방정 부가 투자하는 공영체제로 발전시켰을 뿐 아니라, 거래주체도 출하자 입장 에서 교섭하는 도매시장법인과 매수자 입장에서 경쟁하는 다수의 중도매 인으로 분리하여 운영하고 있음.

- 경매·정가수의매매 방식의 엄격한 가격 형성 구조를 형성하여, 농산물의 집산, 거래, 가격발견과 함께 농산물 표준화, 물류효율화, 대금정산의 안정 성에도 직접적으로 기여하고 있음.

2.1.4. 품목별 가격·수급 안정 사업

❍ 농산물은 풍흉(豐凶)에 따라 생산량의 변화가 크고, 예측 불가능한 생산량의 변동은 가격의 폭등(暴騰)·폭락(暴落)을 가져옴.

- 가격의 급변은 농가 경영을 불안정하게 할 뿐 아니라 일반 국민의 생활에도 큰 영향을 미치기 때문에 농산물 유통정책에서 “가격 및 수급” 안정은 중요 한 과제로 설정되어 왔음.

❍ 1960년대에는 국가가 농산물가격에 직접 개입하였으며,²⁾ 쌀, 밀, 보리 등 주요 곡물은 이후에도 국가 수매제를 기반으로 가격과 유통 과정 전반을 직 접 관리하는 체제가 1990년대까지 이어졌음.

❍ 1970년대 이후에는 국가경제의 성장과 함께 고추, 마늘 등 양념채소, 사과 등 경제작물의 재배가 늘어나면서 수급과 가격 불안이 나타났음.

2) 1961년 「농산물가격유지법」을 공포·시행하여 쌀, 맥류, 서류, 면화, 기타 농산물가격을 동결하는 조 치를 취하였음(농림부 2003: 1249). 주곡인 쌀, 보리, 밀 이외에도 땅콩 등 주요 품목을 국가와 농협 이 직접수매하거나 융자·계약 재배하도록 하였음. 시간에 따라 양곡 및 품목별 가격안정 대책이 실행 되는 등 실효성을 상실하였으나 2000년까지 동법이 유지되었음.

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- 정부가 직접 비축, 출하 조정하는 방식과 민간(=농협)의 수매지원, 계약재 배(융자)지원도 병행하여 추진되었음.

- 특히 지속적으로 가격·수급이 불안정했던 고추, 마늘, 양파에 대해서는 가 격안정대사업(1986~1990년, 가격하락과 가격상승기 모두에 개입), 생산 출하약정사업(1991~1994년, 정부가 수매가를 책정하여 최저가를 보장하 고 농협 계약·출하로 생산조정을 시행하는 방식) 등을 통하여 가격·수급안 정을 달성하기 위해 노력하였음(김병률 1995: 30-32). 하지만, 정부가 직 접 개입하는 주요 농산물 가격·수급 안정 사업은 성공적이지 못했음.

❍ 1995년 이후 정부의 임무는 국민 식료수급 안정을 위한 비축사업과 수입관 리업무로 한정되고, 농협이 직접 시행하는 채소수급안정사업 등으로 전환됨.

- 최근에는 품목별 농산물 의무 자조금(自助金, check-off)을 도입하여 생 산자단체 자율의 수급안정 노력을 더욱 강화해 가는 추세임.

2.2. [보론] 농산물 유통: 시장과 정책의 상호작용

❍ 시대별로 농산물 시장 변화와 유통정책의 상호작용이 발생하였음.

- 농산물시장(produce market)과 푸드시스템(food system)이 전통적 다 중 분산에서 대형유통, 대규모 외식그룹 중심으로 재편되면서 변화.

- EU, 일본, 미국 등 주요 국가의 상황을 살펴보아도 소매 유통, 푸드시스템 의 변화가 농산물 유통 주체의 활동과 정책에도 큰 영향을 미쳤음.

❍ 특히, 주목되고 있는 부분은 관행적인 도매시장 중심의 소량·다품목, 벌크 유 통 방식이 대량수요처 직납으로 이루어지는 규격화·대량화, 소포장화되는 경 향이라고 할 수 있음.

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3. 산지유통조직 재편과 현황

3.1. 2000년대 이후 통합마케팅조직의 전개 양상

❍ 2000년대 이후 농산물 유통은 1) 대형마트 중심의 대량 수요처 경로, 2) 공영 도매시장 경로로 양분되어 전개되고 있음.

- 1990년대 대형마트가 등장하면서 도매시장 경로가 위협을 받으며 급격한 구조개편이 진행될 것으로 예상되었음.

- 하지만, 2000년대 들어서면서 소비구조의 다양화가 동시에 진행되면서 도 매시장유통 특유의 강점이 발휘되면서 상호 보완적 개념으로 전개됨.

❍ 정책적으로는 소규모 개별 산지유통조직 개념이 배제되어 통합마케팅조직 중심으로 완전히 산지유통조직이 재편되어 있는 상황임.

3.2. 통합마케팅조직의 전개와 현황

❍ 2011년 통합마케팅조직 개념을 도입한 이후 산지유통조직은 품목, 지역 통 합마케팅조직으로 재편되었음.

- 산지유통정책의 영향이 크게 작동하였음.

- 지역의 경우 시·군 단위 이상의 규모, 전국을 범위로 하는 품목조직을 중심 으로 산지유통조직의 규모화와 전문화를 추진하여 왔음.

❍ 2012년 이후 2019년까지의 변화를 살펴보면, 2012년 165개소에서 2019 년 107개로 산지유통조직 수의 변화가 있었음.

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- 2012년 지역연합 58개소, 개별조직 107개소였으나, 2019년에는 지역연 합 78개소, 품목연합 29개소로 재편.

- 현재 개별조직은 지역·품목 연합조직의 참여조직으로 완전히 재편되었음.

❍ 통합마케팅조직은 1. 조합공동사업법인 2. 농협연합사업단의 농협조직과 3.

농업법인 조직으로 구분될 수 있음.

- 농협조직은 지역연합, 농업법인은 품목광역연합 조직으로 발전.

- 농협연합사업단은 비법인 사업조직으로 이후 산지유통조직 재편과 관련하 여 주요한 이슈가 되고 있음.

❍ 이처럼, 통합마케팅조직 체계로 정착되면서 산지유통조직의 질적인 발전도 동시에 전개되었음.

- 산지유통조직의 발전은 수치로 파악되는 사업규모만의 성과는 아니며, 산 지유통시스템의 근본적인 변화를 가져오는 성과도 도출하였음.

❍ 산지유통조직의 질적인 발전과 관련하여 가장 중요한 사항은 농업생산자의 결집력 확대와 산지유통시설의 통합 운영 등 산지유통 체계의 향상으로 파악 될 수 있음.

❍ 농협조직의 경우 “공선출하회”를 중심으로 하여 농가 기초조직 체계가 확립 되었음.

- 여전히 불안정한 요소가 남아 있기는 하지만, 과수·과채류의 경우 공선 체 계가 확립되었고, 통합마케팅조직 및 참여조직을 중심으로 한 역할 분담 방식이 고도화 단계에 이르고 있음.

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- 노지채소의 경우 매취사업에의 의존성이 높지만, “생산안정제” 등 정책사 업과 연계하여 산지 결집 및 체계화 가능성을 높이고 있음.

3.3. 새로운 산지유통혁신조직의 도입배경과 정책 방향

3.3.1. 산지유통혁신조직의 도입배경

❍ 2011년 도입되어 운영되어 온 통합마케팅조직 지원을 통해 산지조직의 규모 화, 공동출하 활성화 등의 성과를 어느 정도 달성하였으나, 통합마케팅조직의 총 취급액은 점차 감소하는 추세임.

- 주요 문제점으로는 생산자와 마케팅조직과의 연계가 미흡하여 시장 요구 에 따른 생산혁신, 품질 및 규격관리 기능이 미흡하고, 수급관리에 대한 의 무는 없는 상황임.

- 또한, 통합마케팅조직 육성정책이 실질적으로 농가소득 향상에 도움이 되 었는지에 대한 의구심 확대, 생산농가-참여조직-통합마케팅조직 구조로 인해 수수료만 발생하는 옥상옥 구조 체계, 실적 및 사업수혜를 위한 단순 출하·단순기표 방식의 사업구조, 빠르게 변화하는 농산물 유통시장에 대응 이 가능한 것에 대한 의구심이 높아지면서 산지유통 지원체계 개편 및 새로 운 산지유통 혁신조직의 필요성이 대두되었음.

❍ 이에 본격적으로 정부에서는 산지조직의 혁신역량을 제고하고, 자율적 수급 관리 기능 강화를 위한 산지유통 지원체계의 개편을 추진하였음.

- 2020년 1월에는 정부, 관련 기관, 학계가 참여한 “산지유통 지원체계 개편 T/F”를 구성하여 외국사례(EU) 조사, 한국형 생산자조직 육성방향에 대한 논의가 시작되었음.

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- 또한 산지유통 혁신조직의 기본방향에 대한 의견수렴을 위하여 8개 시·도 산지유통 담당 공무원을 대상으로 의견 청취조사를 실시하였음.

- 다양한 관계자들과의 의견 수렴 결과 기존의 통합마케팅조직을 품목중심, 전속출하, 수급관리를 의무화한 혁신주체로 육성하고, 기존의 농가 출하 이후의 유통지원 중심에서 생산과 유통을 결합한 통합관리체계로 전환하 는 산지유통 혁신조직 육성정책을 마련하였음.

3.3.2. 산지유통 혁신조직 육성 기본방향

❍ 산지유통 혁신조직 육성의 기본방향은 크게 품목중심조직으로의 전환, 전속 출하조직 육성, 자율적 수급관리 기능 강화 등으로 나누어 볼 수 있음.

- (품목중심) 기존의 통합마케팅조직을 다품목 취급에서 전문 취급품목 조직 으로 전환하고 전체 취급규모 중 주 품목 취급 비중 기준, 주 품목의 최소 취 급기준 등을 품목 특성에 맞게 설정하여 품목조직으로 전환하며, 품목 기준 은 자조금 연계를 위해 자조금 설치 품목과 최대한 연계하여 육성할 방침임.

- (전속출하조직 전환) 기초생산자조직 및 조직원은 소속된 마케팅조직(참여 조직)에 생산량을 전량 출하하고, 판매권을 마케팅조직에 위임하도록 하여 전속출하를 원칙으로 마케팅 조직과 협력하여 생산계획을 수립하는 것이 기본 방향임. 아울러 생산량의 20% 이내에서 직거래 등 특수 판매를 허용하 고 생산계획에는 품종, 재배규모, 재배기술, 출하계획 등을 포함시키고 마 케팅조직과 3년 이상 출하약정 체결을 통해 산지유통혁신조직으로의 출하 비율을 80%까지 상향 조정할 계획임.

- (자율적 수급관리 기능 강화) 동일품목 조직 간, 자조금 단체와 연대하여 생 산정보의 공유 및 자율적 수급관리 참여를 독려하고, 산지유통혁신조직은 생산농가 조직화, 협동마케팅 추진, 의무자조금 의견 제안 및 결정사항을

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전달·이행하는 실행조직의 역할을 담당하여, 중장기적으로는 정부의 수급 안정 사업에 의무적인 참여, 유통협약 및 유통명령 등 수급관리 실행조직 으로의 역할까지 담당할 수 있도록 할 예정임.

- 이를 위해 정부에서는 현행 계획 수립-평가-환류체계를 수행주체와 역할 중심으로 재편하여, 정부는 전국(광역)조직, 지자체는 지역조직과 농가 지 원을 중심으로 지원체계를 개편하고, 이에 대한 평가체계 또한 실정에 맞 게 재편할 예정임.

- 아울러 2024년까지 산지유통 혁신조직 70개소 육성을 목표로 산지유통 혁신조직 지정 운영 전에 시범운영을 통해 문제점을 파악하고, 이를 개선 하여 정책에 반영시킬 계획임.

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<그림 2-2> 산지유통 혁신조직 체계도

자료: 지역농업네트워크협동조합(2020). 산지유통 혁신조직의 정책방향과 과제. 재인용.