농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 제도개선 방안

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(1)C2009-53 | 2009. 11.. 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 제도개선 방안. 김광선 송미령 권인혜. 전문연구원 연구위 원 연. 구. 원.

(2) 연구 담당 김광선 송미령 권인혜. 전문연구원 연구위원 연구원. 연구총괄, 제1장, 2장, 3장, 5장, 7장 집필 제6장 집필 제4장, 부록 집필, 자료 수집.

(3) 머 리 말. 우리 농촌의 대․내외적인 위기를 해소하기 위해 정부에서는 그간 다양한 정책을 추진하여왔다. 그럼에도 불구하고 낙후지역을 포함한 농촌지역개발의 효과성과 효율성 부족 문제, 그리고 통합적․체계적 정책 추진의 필요성 등이 지속적으로 제기되어 왔다. 그러나 여전히 농촌지역개발의 통합적 추진이란 무 엇인지, 이를 달성하기 위해 무엇을 해야 하는지에 대한 연구는 그리 많지 않다. 이 연구는 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형을 제시하고 통합 적 정책추진을 위한 제도개선 방안을 제시하는 것을 목적으로 경제인문사회연 구회의 협동연구로 기획되었다. 2년에 걸쳐 수행하는 과제로서 2008년도에는 농촌지역개발사업의 추진실태를 다양한 사례를 통해 분석하고 통합적 정책추 진을 위한 정책과제를 도출하였다. 올해 2009년 연구에서는 농촌지역개발사업 의 통합적 추진을 시도한 다양한 국내외 사례들을 발굴하여 공통점을 도출하 고 이를 바탕으로 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형을 제시하였다. 또 농촌지역개발정책의 통합적 추진을 위한 다양한 제도개선 방안을 제시하는 데에도 중점을 두었다. 짧은 기간 동안 수행한 연구이지만 농촌지역개발의 통합적 추진에 참고할 만한 사례들을 많이 담고 있다. 특히 다양한 사례들을 데이터베이스화 하여 향 후 관련 연구에도 활용될 수 있도록 하였다. 제도개선 방안 역시 최근 발생하 고 있는 정책 수요에 대해 시의적절한 방안을 제시하고 있다. 모쪼록 이 연구 가 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 위한 합리적 대안들을 발굴함 으로써 중앙과 지방의 정책 담당자들에게 유용한 정책적 시사점을 제공할 수 있기를 기대한다. 연구를 위해 노력을 아끼지 않은 연구진의 노고를 치하하며, 협동연구의 기회를 제공한 경제인문사회연구회와 총괄 연구기관인 국토연구원 의 연구진, 그리고 연구 과정에서 많은 도움을 제공한 전문가들과 공무원들에 게 감사드린다. 2009. 11. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

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(5) i. 요. 약. 연구의 목적과 방법 이 연구는 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형을 구축하고 이를 뒷받침할 수 있는 제도개선 방안을 제시하는 것을 주요 목적으로 한다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해 통합적 농촌개발의 이론 검토, 농촌지역개발정책의 최근 정책환경 변화 분석, 농촌지역개발사업의 통합적 추진을 시도한 다양한 사례의 데이터베이스화와 유형화, 심층 사례조사 등을 수행하였다. 연구 수행을 위해 문헌 고찰, 키워드 검색, 사건구조분석, 심층 면접조사 등 다양한 연구방법을 활용하였다. 특히 키워드 검색을 통해 농촌지역개발사업 의 통합적 추진 사례를 분석하는 부분에서는 다양한 사례들을 데이터베이스로 구축한 후 유형화하여 향후 관련 연구에도 유용한 자료로 제공할 수 있도록 하 였다. 심층 사례조사에서는 문헌고찰뿐만 아니라 심층 면접조사와 사건구조분 석 등의 다양한 방법을 활용하여 사례 특성별로 적절한 조사와 분석이 가능하 도록 하였다.. 연구의 주요 내용 제2장에서는 통합적 농촌개발의 이론적 논의들을 검토하였다. 통합적 농 촌개발의 개념과 논의의 배경, 개발도상국과 선진국에서의 주요 논의 내용과 주요 특성들을 분석하였다. 이를 통해 농촌지역개발의 통합적 추진을 위한 이 론적 시사점들을 도출하였다. 시사점은 주로 농촌지역개발사업에 참여하는 주 요 주체들의 역할분담을 중심으로 제시하였다. 제3장에서는 최근 농촌지역개발정책의 환경 변화를 검토하고 새로운 정책.

(6) ii 과제들을 도출하였다. 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 위해 1차 연 도 연구에서 제시되었던 정책과제들은 최근 정책환경 변화에 의해 새로운 국 면을 맞았다. 유사사업의 통폐합과 포괄보조금제도의 도입 등으로 기존의 문제 들이 일정 부분 해결되고 있는가 하면, 새로운 문제들이 부각되고 있기도 하다. 이 장에서는 새롭게 변화되고 있는 정책환경을 검토하고 농촌 및 낙후지역개 발사업의 통합적 추진모형 구축을 위한 새로운 정책과제를 제기하였다. 그리고 제기된 정책과제에 대한 해결방안을 모색하는 분석방법을 구조화하여 분석의 틀로 제시하였다. 제4장에서는 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 시도한 국내 사 례들의 데이터베이스를 구축하고, 개별 사례들을 농촌지역개발사업 추진의 공 간적 범위와 주요 통합적 추진 이슈에 따라 유형화하였다. 유형화 기준으로서 공간범위는 ‘기초자치단체 이하’, ‘기초자치단체’, ‘기초자치단체 이상’으로 구 분하였다. 주요 통합적 추진 이슈는 제1장에서 제시한 통합적 사업추진의 네 가지 측면을 이 연구의 목적에 맞게 적절하게 조정하여 ‘동기 부여’, ‘기구․조 직 운영’, ‘관련 주체의 확립 및 협력’, ‘사업 간 연계’ 등의 네 가지 이슈로 재 구성하였다. 각 유형별 사례들을 분석하여 통합적 사업 추진과 관련해서 나타 나는 주요 특성들을 도출하였다. 제5장에서는 농촌지역개발사업을 통합적으로 추진한 국내 사례의 데이터 베이스 구축 결과 가장 많은 사례들이 집중하고 있는 유형의 대표적인 사례를 선별하여 심층조사를 실시하였다. 선정된 사례들은 공간단위별로 마을 단위의 통합적 사업추진 사례, 기초자치단체 단위의 통합적 사업추진 사례, 그리고 기 초자치단체 간 광역적 사업추진 사례로 나누어 각각 세 개의 사례씩 총 9개의 사례를 선정하여 비교 분석하였다. 사례분석을 위해 사건구조분석, 포커스그룹 인터뷰(FGI), 문헌조사 등 다양한 분석방법을 사용하였으며, 조사 내용을 동기 부여, 기구․조직 운영, 관련 주체의 확립 및 협력, 사업 간 연계 등 통합적 사 업추진의 네 가지 측면을 기준으로 비교 분석하였다. 심층 사례조사의 결과는 앞서 제시한 농촌지역개발사업 통합적 추진의 네 가지 분석 이슈를 중심으로 분석하였다. 그 결과 사업추진의 동기 부여는 마을.

(7) iii 단위 사업의 경우 혁신적 리더가, 자치단체 사업의 경우는 정부지원사업의 투 입이, 자치단체 간(광역) 사업의 경우는 개발 자치단체의 역량 부족이나 개발 대상 자원의 공유 등이 중요한 역할을 하고 있는 것으로 나타났다. 사업추진의 기구 및 조직 측면에서는 마을 단위 사업의 경우 역할분담체계의 구축이나 마 을 의결기구의 설립이, 자치단체 사업의 경우는 지역 내부의 자생적 비공식 모 임의 공식조직화가, 광역사업의 경우는 공동 의결기구 및 공동 사업추진 조직 의 설립 등이 특징으로 도출되었다. 주체의 확립 및 협력체계 구축 측면에서 보면 마을 단위 사업의 경우 주민의 학습 및 역량강화, 리더그룹의 형성, 외부 전문가 네트워크 구축 등이, 자치단체 사업의 경우 참여 주체들의 학습과 조직 화의 선순환 기회 제공이, 그리고 광역사업의 경우는 주민참여 확대의 필요성 과 전문가 그룹과의 네트워크가 중요한 특징으로 나타나고 있다. 사업의 연계 측면에서는 마을 단위 사업의 경우 비수익사업으로부터 수익사업으로, 단일 마 을에서 주변 마을로의 사업 확대가 공통된 특징으로 나타나고 있으며, 자치단 체 사업은 조직 간 사업 연계가, 광역사업의 경우는 공동추진 사업의 발굴과 자치단체별 단위사업 간 연계가 특징으로 나타나고 있다.. 연구의 주요 결과 제6장에서는 농촌지역개발사업의 통합적 추진모형을 구축하여 제시하고, 이의 원활한 작동을 위한 제도개선 방안을 도출하였다. 농촌지역개발사업의 통 합적 추진모형은 사업추진의 단계에 따른 모형으로 농촌지역개발정책의 기 획․수립 단계, 계획수립 가이드라인 제공 단계, 사업계획의 수립 단계, 계획의 집행과 사업관리 단계, 사업추진에 대한 모니터링 및 컨설팅 단계, 그리고 사업 결과에 대한 평가 및 환류 단계별로 중앙정부, 지방정부, 전문가 그룹 등 농촌 지역개발의 주요 주체들 간에 수행해야 할 역할을 제시하였다. 그리고 이들 간 사업추진의 단계별 역할 수행 및 협력을 뒷받침하는 제도적 요소들을 함께 제 시하였다..

(8) iv 농촌지역개발 추진의 단계별로 제시한 통합적 사업추진 모형이 원활히 작 동되려면 이를 가능하게 하는 제도가 개선되어야 한다. 이 연구에서는 제도개 선 방안으로 크게 8가지 사항을 제시하였다. 지방 단위의 통합적 정책 목표 설 정을 촉진하기 위한 제도적 조건 형성, 포괄적 재정지원 방식으로의 전환에 따 른 제도 보완, 구속력 있는 농촌지역계획제도의 도입, 농촌영향평가제도의 도 입, 성과관리형 평가체계 구축, 지방공무원을 위한 농촌지역개발 교육과정 설 치, 지역단위의 통합적 지원기구 설치, 중앙-지방 민간 전문가 풀의 조직화와 지역대학의 역할 강화 등이 이에 해당한다..

(9) v. ABSTRACT. A Study on establishment of an integrated implementation model of development programs for rural and underdeveloped regions, and institutional improvement schemes for integrated rural development The purpose of this study is to establish an integrated implementation model of development programs for rural and underdeveloped regions and to propose improvement schemes of rural development institutions. This study largely consists of four parts, which are (ⅰ) to review theoretical discussions concerning integrated rural development, (ⅱ) to draw policy problems to be solved for integrated implementation of rural development programs, (ⅲ) to analyze the common characteristics of the cases of integrated implementation of rural development programs in Korea and foreign countries, and (ⅳ) to establish an integrated implementation model of development programs for rural and underdeveloped regions and to propose institutional improvement schemes for integrated rural development. First, for the purpose of reviewing theoretical discussions related, we investigated the background and the main ideas of integrated rural development theory. Based on the theory, we derived some policy implications for establishing an integrated implementation model of rural development programs. The implications are mainly focused on the roles of main agents in rural development processes, from the planning through the implementation, and to the monitoring and evaluation. Second, after examining the recent changes of rural development policies and related institutions, we drew policy problems to be solved for accomplishing integrated rural development. With the recent reform of the regional policy framework, new supporting programs were introduced for 'Gicho Saenghwalgwon'(the Primary Human Settlement Units) which consists of 163 sis(city municipalities) and guns(municipalities). The policy reform simplifies 210 supporting programs for regional development into 24 program.

(10) vi groups which are supported with the single budget system respectively. This policy change will be able to solve several problems that have obstructed implementation of integrated rural development. We also elicited expected policy problems newly generated by the policy framework reform. Third, we examined various cases of integrated implementation of rural development. The cases were analyzed with four perspectives of integrated rural development: integration of goal and vision of rural development, integration of main agents and organizations of rural areas, spatial integration of development, and integration of budget and policy process. Finally, we established an integrated implementation model of rural development programs. The model mainly includes policy process and roles of main agents of rural development. We also proposed some institutional improvement schemes required in order to properly operate the model. Researchers: Kim, Kwang-Sun, Song, Mi-Ryung, and Kwon, In-Hye Research period: 2009. 3. - 2009. 11. E-mail address: yeskskim@krei.re.kr.

(11) vii. 차. 례. 제1장 연구의 개요 1. 연구의 배경과 목적 ················································································· 1 2. 연구의 범위와 방법 ················································································· 6 2.1. 연구의 주요 대상 ············································································· 6 2.2. 연구의 주요 내용과 방법 ································································ 7 제2장 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진에 관한 이론 검토 1. 농촌정책 패러다임으로서의 통합적 농촌개발 ···································· 10 2. 통합적 농촌개발의 개념과 특성 ··························································· 12 2.1. 통합적 농촌개발의 개념 ································································ 12 2.2. 통합적 농촌개발의 특성 ································································ 15 3. 통합적 농촌개발 실현을 위한 주요 주체들의 역할 ··························· 19 3.1. 중앙정부의 역할 ············································································· 20 3.2. 지방정부의 역할 ············································································· 21 3.3. 지역사회의 역할 ············································································· 22 3.4. NGOs의 역할 ·················································································· 23 3.5. 민간부문의 역할 ············································································· 24 4. 통합적 농촌개발 이론의 시사점 ··························································· 25 제3장 농촌 및 낙후지역개발사업의 정책과제 1. 기존 농촌 및 낙후지역개발사업의 문제 ·············································· 30 2. 정책환경의 변화 ····················································································· 32 2.1. 기초생활권 정책의 도입 ································································ 32 2.2. 정책환경 변화에 따른 연구 대상 설정 ······································· 36.

(12) viii 3. 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 위한 정책과제 ············ 40 4. 분석의제의 도출과 분석 틀 ·································································· 44 제4장 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 시도한 국내 사례의 유형화 1. 사례 유형화 ··························································································· 48 1.1. 사례 유형화의 개요 ········································································ 48 1.2. 사례 데이터베이스의 구축 과정 ················································· 50 2. 유형별 사례의 분석 결과 ···································································· 58 2.1. 국내 사례의 데이터베이스 구축 결과 ······································· 58 2.2. 공간범위 및 통합적 추진 이슈별 유형 분석 ······························ 60 제5장 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진 사례 1. 유형별 사례 조사 개요 ·········································································· 91 1.1. 사례의 선정 ····················································································· 91 1.2. 사례 조사 및 분석 방법 ································································ 92 2. 마을 단위 지역개발사업의 통합적 추진 사례 ···································· 94 2.1. 토고미마을 농촌관광사업 추진의 사건구조 분석 ······················· 95 2.2. 부래미마을 농촌관광사업 추진의 사건구조 분석 ······················· 98 2.3. 일본 니이하루무라(新治村)의 농촌관광과 경관관리 추진 사례 ··· 104 2.4. 마을 단위 사업 추진 사례의 시사점 ········································· 106 3. 시군 단위 지역개발사업의 통합적 추진 사례 ·································· 109 3.1. 평창군 지역농촌관광산업 육성의 사건구조 분석 ····················· 110 3.2. 순창군 농특산물 가공(장류) 산업 클러스터 육성의 사건구조 분석 ···· 117 3.3. 영국 사우스 홀랜드 디스트릭트의 대학과 연계한 식품산업 육성 ···· 121 3.4. 시군 단위 사업 추진 사례의 시사점 ········································· 125 4. 시군 간 지역개발사업의 통합적 추진 사례 ······································ 127 4.1. 지리산권 관광개발조합 ································································ 132 4.2. 중부내륙중심권 행정협력회 ························································ 137.

(13) ix 4.3. 일본의 간사이 광역기구 ······························································ 141 4.4. 농촌지역개발사업의 지역 간 통합적 추진 사례의 시사점 ····· 145 제6장 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 및 제도개선 방안 1. 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 ································ 148 1.1. 통합적 사업 추진 사례의 구성 요소별 특징 ···························· 148 1.2. 농촌지역개발사업의 통합적 추진모형 ······································· 154 2. 통합적 추진모형 작동을 위한 제도개선 방안 ·································· 160 2.1. 지방단위의 통합적 정책 목표 설정을 촉진하기 위한 제도적 조건 형성 ··· 160 2.2. 포괄적 재정 지원 방식으로의 전환에 따른 제도 보완 ··········· 160 2.3. 구속력 있는 농촌지역계획제도 도입 ······································· 161 2.4. 농촌영향평가제도 도입 ································································ 162 2.5. 성과관리형 평가 체계 구축 ························································ 164 2.6. 지방공무원 농촌지역개발 교육과정 설치 ·································· 164 2.7. 지역단위 통합적 지원기구 설치 ················································· 165 2.8. 중앙-지방 민간 전문가 풀 조직화 및 지역대학의 역할 강화 ····· 165 제7장 요약 및 결론 부 록: 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진 국내 사례 데이터베이스 ·· 173 참고 문헌 ············································································································ 191.

(14) x. 표 차 례. 제2장 표 2-1. 통합적 농촌개발의 특성 ······························································· 17 표 2-2. 통합적 농촌개발의 실현 방안 ······················································ 18. 제3장 표 3-1. 포괄보조금사업 지원 대상 ··························································· 35 표 3-2. 포괄보조사업에 해당하는 1차 연도 연구 대상 사업 ················ 39 표 3-3. 1차 연도 연구 대상 단위사업의 포괄보조 재편 ······················· 40 표 3-4. 정책환경 변화에 따른 기존 정책과제 달성 여부 ····················· 42 표 3-5. 정책환경 변화와 정책과제 관련 최근 연구 현황 ····················· 43. 제4장 표 4-1. 과제의 성격 및 키워드 검색 여부에 따른 정책 과제 구분 ···· 51 표 4-2. 1차 연도 연구 검토를 통한 이슈 분석과 키워드 추출 ·········· 51 표 4-3. 유형화 기준1: 주요 통합적 추진 이슈 ······································· 54 표 4-4. 데이터베이스의 구성 ··································································· 55 표 4-4. 유형화 기준2: 공간범위 ································································ 55 표 4-6. 관련 국내 사례의 데이터베이스 구축 ········································ 58 표 4-7. 유형ⅠA: ‘동기 부여’의 분석 결과(16개 사례 대상) ················ 61 표 4-8. 유형ⅠB: ‘조직․기구’의 분석 결과(6개 사례 대상) ················ 63 표 4-9. 유형ⅠC: ‘관련 주체 확립 및 협력'의 분석 결과(15개 사례 대상) ·· 65 표 4-10. 유형ⅠD: ‘사업 간 연계’의 분석 결과(10개 사례 대상) ········ 67.

(15) xi 표 4-11. 유형ⅡA: ‘동기 부여’의 분석 결과(12개 사례 대상) ·············· 70 표 4-12. 유형ⅡB: ‘조직․기구’의 분석 결과(11개 사례 대상) ············ 72 표 4-13. 유형ⅡC: ‘관련 주체 확립 및 협력'의 분석 결과(11개 사례 대상) ··· 74 표 4-14. 유형ⅡD: ‘사업 간 연계’의 분석 결과(12개 사례 대상) ········ 76 표 4-15. 유형ⅢA: ‘동기 부여’의 분석 결과(7개 사례 대상) ·············· 78 표 4-16. 유형ⅢB: ‘조직․기구’의 분석 결과(9개 사례 대상) ·············· 80 표 4-17. 유형ⅢC: ‘관련 주체 확립 및 협력'의 분석 결과(9개 사례 대상) ···· 82 표 4-18. 유형ⅢD: ‘사업 간 연계’의 분석 결과(9개 사례 대상) ·········· 83 표 4-19. 통합적 추진 이슈 및 공간범위별 통합적 사업 추진의 특성들 ···· 90. 제5장 표 5-1. 토고미마을과 부래미마을의 농촌마을 관광사업 추진 현황 비교 ·· 94 표 5-2. 평창군과 순창군의 농촌개발정책 투입과 산출 비교 ·············· 109 표 5-3. 기능별 행정협의회 운영 현황(2006년) ····································· 129 표 5-4. 경제자유구역청 유형의 지방자치단체 조합 현황 ···················· 130 표 5-5. 조합 유형의 지방자치단체 조합 현황 ······································ 131 표 5-6. 지리산권 관광개발사업 중 시․군 자체 추진 단위사업 ········ 134 표 5-7. 지리산권 관광개발조합의 공동연계사업 ··································· 135 표 5-8. 행정협력회 실무위원회 구성 ····················································· 138. 제6장 표 6-1. 농촌지역개발사업의 통합적 사업 추진의 구성 요소 ·············· 149. 제7장 표 7-1. 주요 연구 내용 ············································································ 172.

(16) xii. 그 림 차 례. 제1장 그림 1-1. 연구 흐름도 ·················································································· 9 제2장 그림 2-1. 통합적 농촌개발의 참여 주체별 스펙트럼 ····························· 28 제3장 그림 3-1. 포괄보조금 제도의 구성 ··························································· 34 그림 3-2. 기초생활권 정책 대상 지역 구분 ············································ 36 그림 3-3. 분석의 틀 ···················································································· 47. 제4장 그림 4-1. 국내 사례 데이터베이스 구축 및 유형화 절차 ····················· 49 그림 4-2. 데이터베이스 구축 사례의 유형화 개념 ······························· 57. 제5장 그림 5-1. 토고미마을 농촌관광사업 추진 과정의 사건구조 ·················· 97 그림 5-2. 부래미마을 농촌관광사업 추진 과정의 사건구조 ·············· 103 그림 5-3. 니이하루무라 농촌공원 구상도 ·············································· 105 그림 5-4. 니이하루무라의 전통 건축물과 농산물 가판점 ···················· 106 그림 5-5. 평창군 농촌관광 발전 과정의 사건구조 ······························· 116.

(17) xiii 그림 5-6. 순창군 장류 클러스터 형성 과정의 사건구조 ··················· 121 그림 5-7. 사우스 홀랜드 지역의 주요 중심지 ···································· 123 그림 5-8. Holbeach Campus ···································································· 124 그림 5-9. 국립식품가공센터 ····································································· 125 그림 5-10. 지리산권 관광개발조합의 공동연계사업 추진 체계 ·········· 137 그림 5-11. 행정협력회의 대 정부 공동 건의 사항 ······························· 139 그림 5-12. 중부내륙중심권 행정협력회의 공통사업 추진 체계 ·········· 141 그림 5-13. 간사이지방의 자치단체 구성 ················································ 144. 제6장 그림 6-1. 정책환경 변화에 따른 농촌지역개발사업 추진 절차 ·········· 155 그림 6-2. 정책추진 단계별 통합적 추진모형 ········································ 159.

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(19) 1. 제. 1. 장. 연구의 개요. 1. 연구의 배경과 목적. 그간 우리 농촌은 수많은 변화를 겪어왔다. 1980년대 중․후반부터 시작된 농업부문에 대한 국제사회의 개방 압력은 지난 30년 간 우리 농촌을 그야말로 도전과 응전으로 점철시켰다. 1980년대 중반 이후 우리 경제의 국제수지가 흑 자로 전환되면서 그간 수입제한에 관대했던 주요 선진국들이 농산물 시장에 대한 압력을 강화하기 시작했고, 농업 시장에 대한 개방 압력은 급기야 1993 년 12월 UR 협상의 타결로 정점에 달했다. 뒤이은 2001년 11월 DDA 채택, 2002년 10월 한-칠레 간 FTA 타결 등은 우리 농업과 농촌에 대한 국가적 위 기의식을 증대시켰다. 국제적인 교역환경의 변화 외에도, 우리 농촌의 위기는 국가 내부적으로도 증대하고 있었다. 예로 우리 농가들의 부채는 1980년대부터 크게 증가하였고 이로 인해 도․농 간 격차 역시 확대되었다. 1990년대부터는 농업․농촌에 대 한 대규모 재정 투융자로 인해 농업 고정자산과 농업 생산성은 향상되었지만, 선진국들의 경험처럼 성장과 소득의 괴리로 인해 농업 부문은 성장한 반면, 개 별 농가의 소득은 정체하거나 감소하였다. 이로 인해 1989년부터 도시근로자.

(20) 2 가구의 소득이 농가소득을 상회한 이후 도시근로자 가구와 농가의 소득 격차 가 지속적으로 확대되었다. 도시근로자 가구 소득 대비 농가소득 비율은 2000 년 81%에서 2008년 71% 수준까지 하락하였다. 이에 더해 농가 인구의 감소는 물론 농촌 인구 자체의 감소, 전국 평균을 훨씬 상회하는 인구의 고령화, 일자 리의 부족과 교육 및 생활환경 악화 등이 우리 농촌에 위협 요소가 되고 있다. 농촌의 대내외적 위기로 그간 정부에서 내놓은 정책 역시 적지 않았다(대통 령자문 정책기획위원회, 2008; 이병기, 2008). 1986년의 ｢농어촌종합대책｣, 문 민정부의 ｢농어촌발전대책｣, 국민의 정부의 ｢농업․농촌발전계획｣ 등이 이에 해당한다. 이어 참여정부는 2004년 ｢농업․농촌종합대책｣을 통해 2013년까지 10년 동안 농업경쟁력 분야에 64조 8천억 원, 소득 및 경영안전 분야에 38조 원, 복지증진 및 지역개발 분야에 15조 5천억 원 등 농업․농촌 종합대책을 위해 총 119조 원 규모의 재원을 투입하는 투융자계획을 수립하였다. 이와 함 께 ｢FTA 체결에 따른 농어업인 지원에 관한 특별법｣, ｢농어촌특별세법｣, ｢농 림어업인의 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법｣, ｢농어업 인 부채경감에 관한 특별조치법｣ 등 농업․농촌 지원을 위한 관계 법령을 제․개정하였다. 이러한 일련의 도전과 응전의 과정 중 2004년 ｢농업․농촌종합대책｣과 ｢농 림어업인의 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법｣(이하 ｢삶 의 질 향상 특별법｣)의 제정 및 관련 계획(이하 ｢삶의 질 향상 계획｣)의 수립, 그리고 ｢국가균형발전특별법｣(이하 ｢균특법｣)의 제정과 ｢국가균형발전계획｣ (이하 ｢균특계획｣)의 수립은 그간의 농업 위주의 부문정책에서 벗어나 공간정 책 또는 지역개발정책으로서의 농촌정책이 체계화되는 계기가 되었다. 물론 그간 농촌지역개발정책이 전혀 없었던 것은 아니다. 1950~60년대 지역사회개 발사업을 시작으로 우리나라의 농촌지역개발정책은 반세기 동안 지속되었다. 그러나 그간의 농촌지역개발정책은 농업 지원을 위한 부문정책의 보완수단에 불과했다. 또 주요 사업들이 대개 개별 근거법에 의해 추진되고, 부처 할거주 의(割據主義)에 영향을 받다보니 농촌지역개발사업의 통합적 추진이 간단치 않았다..

(21) 3 이에 비해 ｢삶의 질 향상 특별법｣은 10여 개 중앙행정기관에서 추진하는 100여개의 단위사업을 모아 ｢삶의 질 향상 계획｣에 담은 후 복지기반확충, 교 육여건개선, 농촌지역개발, 복합산업활성화의 4개 부문으로 체계화하여 추진 하도록 하고 있다.1) ｢균특법｣은 지역균형발전을 위해 ｢국가균형발전특별회계 ｣(이하 ｢균특회계｣)에서 규정하고 있는 지역 간 불균형 시정 분야인 지역개발 계정사업과 특성화 발전 분야인 지역혁신계정사업의 두 분야로 나누어 관련 사업을 추진하되, 210개에 달하는 단위사업을 통해 낙후지역 및 농산어촌 개 발, 지역사회기반시설 확충, 지역문화관광 진흥, 지역 고용창출, 지역경제 활 성화, 향토자원 개발․활용 등을 추구하고 있다. 그러나 이러한 제도적 개선 노력에도 불구하고 사업 추진체계의 분절성과 다기성(多岐性), 사업 간 유사․중복성 등 농촌지역개발사업에 대한 비판과 통 합적․체계적 사업 추진의 필요성이 제기되어 왔다. 새로운 중․장기 개발계 획의 수립과 재정운영 시스템의 도입에도 불구하고 계획과 예산지원의 분리, 부처들의 이기주의, 지방의 역량 미흡 등과 같은 문제들이 해결되지 못하고 있 기 때문이다. 이러한 이유로 농업․농촌에 대한 대규모 투융자에도 불구하고 농촌지역개발사업의 효율성․효과성에 대한 비판이 여전히 지속되고 있다. 우리나라 농촌지역개발정책은 추진체계의 관점에서 크게 두 가지 문제점 을 지니고 있다. 하나는 농촌지역개발사업 추진의 분절화 문제이다. 이는 정 책의 효율성 문제와 주로 관련된 것으로, 앞서 지적하였듯이 ｢삶의 질 향상 계획｣에 의한 농촌지역개발사업만 하더라도 10여 개 중앙행정기관이 소관 사업을 추진하고 있는 상황에 기인한다. 농촌지역개발사업의 통합적 추진을 위해서는 이들 중앙행정기관들을 상호조정하여 단위사업 간 모순과 중복 없 이 일관된 전략으로 수렴되어야 하지만, 이러한 조정기능을 담당해야 하는 ‘삶의 질 향상 위원회’나 ‘사무국’의 기능이 미흡한 상황이다. 그 결과 중앙정 부 차원에서는 농촌지역개발정책의 계획수립 단계에서부터 칸막이식 행정으. 1) 이중 협의의 농촌지역개발사업이라 할 수 있는 농촌지역개발 부문과 복합산업활성화 부문 의 사업만도 50여 개에 이르고 있다..

(22) 4 로 인한 비효율성이 지적되고 있으며, 이것이 업무계통을 따라 지방정부에도 이어지고 있다. 다른 하나는 농촌지역개발사업 추진의 공간적 파편화이다. 이는 ‘농촌지역 개발사업이 실제 실행되는 지방 차원에서 해당 지역의 실정을 적절히 반영하 고 있고, 명확히 수립된 지역발전 비전 또는 목표라는 지역 전체의 관점에서 추진되는가’라는 정책의 효과성 측면의 문제이다. 우리나라 농촌지역개발사업 은 1980년대에 군단위 종합개발방식을 시도한 경험이 있지만, 2000년대 들어 서면서 오히려 농촌지역개발사업이 읍․면단위와 마을단위로 활발하게 추진되 었다. 이에 따라 농촌지역개발사업은 종합적인 지역개발의 성격을 잃고 읍․ 면 또는 마을단위의 생활환경을 정비하는 정도의 것으로 인식되기도 한다(송 미령 외, 2008). 이에 더해 사업의 세부지침까지 중앙정부에서 내려 보내는 상 황이어서 지방의 자율성과 창의성 발휘가 구조적으로 차단되고 있다. 결국 지 방정부는 지역 전체를 아우르는 종합적인 발전전략을 수립하거나 지역 실정 및 중장기 목표에 따른 체계적인 지역개발사업을 추진하기 어려운 상황으로, 농촌지역개발사업은 읍․면단위 또는 마을단위로 파편화되어 추진되어 왔다. 물론 일부 자치단체에서는 이러한 구조적 한계를 딛고 자율성과 창의성을 발휘하여 단위사업들을 통합적으로 추진하고 있다. 그렇다고 이러한 사례들을 근거로 지역의 노력 여하에 따라 앞서 지적한 여러 문제들을 해결할 수 있다 고 일반화하기에는 무리가 있다. 오히려 지역의 자율적․창의적 노력에 앞서 분명 정책적․제도적 개선이 필요하다. 1차 연도 연구에서는 이러한 문제를 해결하고 농촌지역개발정책을 통합적으로 추진하게 위해서는 견고한 정책목 표의 설정, 지방사무의 재정의와 단위사업 접근방식의 지양, 사업추진 대상지 역의 명확한 범위 설정, 구속력 있는 농촌지역계획의 수립, 관련법의 개편, 성 과관리형 평가체계의 구축, 지역통계 기반의 확충, 지역주체의 확립 및 역량 강화와 거버넌스 기반 확립 등을 정책과제로 제시하였다. 이들 정책과제 중에는 최근 ｢균특법｣ 개정과 포괄보조금제도의 도입 등 지 역개발정책의 변화에 의해 일부 해소된 것도 있다. 예를 들어 ‘지방사무의 재 정의와 단위사업 접근방식의 지양’이라는 정책과제는 유사․중복사업의 통폐.

(23) 5 합과 예산제도 개편에 따라 중앙정부 차원의 제도개선을 통해 상당부분 해소 되었다. 또 ｢균특법｣의 개정은 단위사업법의 통폐합 및 관련법 간 체계화를 위한 ‘관련법의 개편’이라는 정책과제 역시 일부나마 달성하도록 하였다. 그러나 정책환경의 변화는 새로운 정책과제 역시 적지 않게 초래하고 있다. 지방정부와 지역개발 주체들의 역량 강화는 그 어느 때보다 중요한 과제가 되 었으며, 성과관리형 평가체계의 구축, 이를 위한 지역통계기반의 확충, 그리고 중앙-광역-지방 정부 간 역할분배와 협력체계 구축 등도 보다 중요한 정책과 제로 부상하였다. 특히 농촌 및 낙후지역 자치단체들의 경우 포괄보조금제도 와 단위사업의 정책군화라는 변화를 실질적인 사업기획과 추진으로 실현하기 에는 지역 역량의 충분성에 의문이 제기되고 있어 다양한 모범사례에 대한 전 파와 사업의 통합적 추진모형을 제시해줄 필요가 새롭게 발생하고 있다. 이러한 배경하에 1차 연도 연구(｢농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진 실태와 통합적 추진모형 구축｣)에서는 농촌 및 낙후지역개발사업의 추진 실태와 문제 점을 조명하고, 이를 토대로 통합적 추진모형 구축을 위한 정책 방향과 과제 를 제시하였다. 이 연구는 1차 연도의 후속 연구로서, 1차 연도 연구의 결과를 바탕으로 농촌 및 낙후지역개발사업의 ‘통합적 추진모형을 제안’하고 이의 실 행을 위한 ‘제도적 개선방안을 도출’하는 것을 목적으로 한다. 연구목적의 달성을 위해 첫째, 통합적 농촌지역개발정책에 대한 이론을 검 토한다. 둘째, 1차 연도 연구의 결과로 도출한 농촌 및 낙후지역개발사업의 통 합적 추진모형 구축을 위한 정책과제 외에 정책환경 변화로 인한 새로운 정책 과제를 도출한다. 셋째, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 시도한 국내외 관련 사례를 분석하고 공통점 및 시사점을 도출한다. 넷째, 농촌 및 낙 후지역개발사업의 통합적 추진모형을 제시한다. 다섯째, 제안된 통합적 추진 모형을 실행시키기 위한 제도적 개선방안을 제시한다. 1차 연도 연구에서 통 합의 대상을 비전과 목표의 통합, 주체․조직의 통합, 공간의 통합, 예산과 정 책과정의 통합 등으로 제시하였던 바, 이번 2차 연도 연구에서도 이러한 1차 연도 연구 결과를 바탕으로 통합적 추진모형을 구축하고 이에 관련된 제도개 선 방안을 제시하게 될 것이다..

(24) 6. 2. 연구의 범위와 방법. 2.1. 연구의 주요 대상 농촌 및 낙후지역개발사업에는 앞서 지적한 대로 10여개 중앙행정기관에서 농촌 및 낙후지역을 대상으로 추진해온 다양한 단위사업들이 포함된다. 1차 연도 연구에서는 이들 중 ｢삶의 질 향상 계획｣의 4개 부문 중 농촌지역개발 부문 및 복합산업활성화 부문에 해당하는 단위사업들을 연구의 대상으로 하 였다. 이들 중 상당수는 ｢균특회계｣ 지역계발계정사업과 중복되고 있다. 비예 산사업과 소액사업, R&D 사업 등 16개 사업을 제외하고, ｢균특회계｣ 지역계 발계정사업에 속한 접경지역지원사업, 개발촉진지구지원사업, 살기좋은지역만 들기사업 등 3개 사업을 추가하여 총 53개 단위사업을 직접적인 연구 대상인 농촌 및 낙후지역개발사업으로 규정하였다. 이에 비해 2차 연도 연구에서는 최근 ｢균특법｣ 개정과 유사사업의 ‘정책군 화’ 등 정책환경 변화에 의해 단위사업별로 농촌 및 낙후지역개발사업을 규정 하기가 어렵게 되었다. 더욱이 1차 연도 연구에서 대상 사업의 범위를 1차적 으로 규정하던 ｢삶의 질 향상 계획｣의 4개 부문별 사업이 향후 지역발전 역량 강화, 경제활동 다각화, 보건․복지 증진, 교육여건 개선, 문화․여가여건 향 상, 환경․경관 개선, 지역개발(기초생활기반 확충)의 7대 부문으로 재편될 예 정이어서 연구의 대상 사업을 규정하는 것을 더욱 복잡하게 하고 있다. 이렇듯 농촌 및 낙후지역개발사업을 규정하는 관련 법 등의 정책환경이 변화 하였지만, 이 연구는 연구 대상 사업의 범위 규정이 이미 1차 연도 연구에서 달 성된 것으로 간주한다. 단위사업이 정책군으로 통폐합되었다고 농촌 및 낙후지 역개발사업의 성격이 완전히 바뀌는 것은 아니기 때문이다. 따라서 1차 연도 연 구에서 규정하였듯이 농촌을 대상으로 하는 인적역량강화, 정주여건개선, 마을 및 생활권 종합개발 등 사업 성격상 농촌지역개발 촉진 분야에 속하는 사업들, 그리고 향토산업이나 관광산업 등 농촌의 경제활동 다각화 및 소득기반 확충과.

(25) 7 관련된 사업, 경관․어메니티 및 도․농교류 촉진과 관련된 사업처럼 기존의 복 합산업 활성화와 관련된 사업들은 모두 2차 연도 연구의 대상이라 할 수 있다. 최근 정책환경의 변화는 농촌 및 낙후지역의 공간적 범위 규정 역시 새롭게 접근할 것을 요구하고 있다. 1차 연도 연구에서는 ｢균특법｣과 ｢삶의 질 향상 특별법｣에 근거하여 읍․면 지역을 농촌으로 규정하고 이들 행정구역을 포함 하는 140개 군 및 도농통합시를 연구 대상으로 삼았다. 개발대상도서지역, 접 경지역, 개발촉진지구 등 낙후지역에 대해서는 공간적으로 농촌과 거의 일치 하므로 별도의 공간적 구분이 무의미함도 지적하였다. 그러나 최근 기초생활 권정책의 도입과 ｢균특법｣ 개정으로 기초생활권 정책 대상 지역이 도시활력 증진지역(도시지역), 일반농산어촌지역(농촌지역), 특수상황지역(접경지역 및 개발대상 도서)으로 구분되고, 낙후도가 높은 70개 시․군은 성장촉진지역으 로 중첩 구분되고 있다. 이에 의하면 도시를 제외한 138개 시․군이 농촌지역 이며, 그중 70개 시․군은 낙후지역으로 구분되고 있다. 농촌지역을 규정하는 정책환경의 이러한 변화에도 불구하고 이 연구는 1차 연 도 연구와 동일하게, 동 지역을 제외한 읍․면 지역을 농촌지역으로 규정한다. ｢균 특법｣과 ｢삶의 질 향상 특별법｣이 여전히 농촌을 행정구역상 전국의 읍․면으로 규정하고 있기 때문이다. 도시활력증진지역, 일반농산어촌지역, 특수상황지역, 성 장촉진지역 등은 예산집행을 위한 지역 구분에 불과하다 할 수 있다.. 2.2. 연구의 주요 내용과 방법 이 연구는 내용상 농촌지역개발사업의 통합적 추진과 관련한 이론 검토, 정 책환경의 변화에 대한 검토와 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 위 한 새로운 정책과제 도출, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진 사례 검 토, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 구축, 제도개선 방안 제시 등으로 구성된다. 먼저, 이론 검토는 1980년대부터 본격적으로 시작된 통합적 농촌개발 전략에 대한 이론적 논의를 검토한다. 이를 통해 향후 분석의 틀을.

(26) 8 구성할 이론적 요소들을 도출하게 될 것이다. 주요 연구방법은 문헌검토이다. 둘째, 농촌 및 낙후지역개발과 관련된 정책환경의 변화를 검토한다. 이를 통해 1차 연도 연구에서 제시한 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 위한 정책과제에 더해 새롭게 고려해야 할 정책과제를 도출한다. 새롭게 도출 된 정책과제는 이론 검토의 내용과 함께 분석의 초점을 두게 될 연구의제를 도출하고 분석틀을 구성하는 데 활용된다. 이를 위해 주로 문헌연구 방법과 전문가 자문회의 등이 활용되었다. 셋째, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진 사례 검토는 국내외를 막론 하여 크게 두 부분으로 구성된다. 먼저 국내 농촌 및 낙후지역개발사업들을 대상으로 사업의 통합적 추진 요소별 특성을 분석하였다. 이를 위해 1차 연도 연구에서 제시한 비전․목표 설정의 통합, 주체․조직의 통합, 공간의 통합, 예산과 정책 과정의 통합이라는 통합의 4대 부문을 기초로 사업의 통합적 추 진 요소들을 도출하고, 이들 요소들을 키워드로 삼아 농촌 및 낙후지역개발사 업의 통합적 추진을 시도한 국내 사례들을 유형별로 데이터베이스화 하였다. 활용된 분석방법은 키워드 분석이다. 키워드 분석에 의해 유형별로 데이터베이스화된 농촌 및 낙후지역개발사업 의 통합적 추진 사례들 중 특징적인 사례들을 선별하여 심층조사를 실시하였 다. 국내 사례에 대한 심층조사의 결과는 사건구조분석(event structure analysis) 방법에 의해 사례들 간 비교분석을 실시하였다. 사건구조분석은 마을 또 는 마을권 단위의 사례와 자치단체 단위의 사례에 대해서만 적용했다. 사건구 조분석 방법의 적용이 어렵다고 판단된 자치단체들 간 광역적 지역개발사업 추진의 사례와 해외사례는 각각 담당 공무원 등 사업 관련 주체들에 대한 포 커스그룹인터뷰(FGI : focus group interview)와 문헌연구 방법을 활용하였다. 사례분석 결과는 모두 주로 앞서 언급한 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진 요소들을 중심으로 재해석하였다. 넷째, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형을 제시한다. 이를 위해 먼저, 이론연구, 정책환경 및 정책과제에 대한 분석, 사례조사 등의 결과를 중 심으로 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위한 주안점을.