주요 결론 및 정책제안

녹색성장·광역·통합시대의 선진적 수자원 관리방안(Ⅲ)

Advanced Water Resource Management of Green Growth·Area wide·Integration Period(Ⅲ)

이기영, 권형준, 문현주, 구형수, 심세민, 차은혜

▪ 연구진

연구책임 김종원 국토환경·수자원연구본부장 연구책임 김창현 연구위원

구형수 연구원 심세민 연구원 차은혜 연구원

▪ 외부연구진

최지용 한국환경정책평가연구원 명예연구위원 한동근 영남대학교 교수

김홍상 한국농촌경제연구원 선임연구위원 전만식 강원발전연구원 연구위원

이기영 경기개발연구원 연구위원

권형준 한국수자원공사 K-water교육원장 문현주 한국환경정책평가연구원 선임연구위원

▪ 연구심의위원

박재길 국토연구원 부원장

민범식 국토연구원 도시연구본부장 박태선 국토연구원 연구위원 양진홍 국토연구원 연구위원 한우석 국토연구원 책임연구원

경제·인문사회연구회 협동연구 총서

“녹색성장·광역·통합시대의 선진적 수자원 관리방안(Ⅲ)”

1. 협동연구 총서 시리즈 협동연구 총서

일련번호 연구보고서명 연구기관

13-18-01 녹색성장·광역·통합시대의

선진적 수자원 관리방안(Ⅲ) 국토연구원

2. 참여연구진

연구기관 연구책임자 참여연구진

주관 연구 기관

국토연구원

김종원 국토환경· 수자원연구본부장 김창현 연구위원 (총괄책임자)

구형수 연구원 심세민 연구원 차은혜 연구원

협력 연구 기관

한국환경정책·평가 연구원

최지용 명예연구위원 문현주 선임연구위원

영남대학교 한동근 교수

한국농촌경제연구원 김홍상 선임연구위원

강원발전연구원 전만식 연구위원

경기개발연구원 이기영 연구위원

한국수자원공사 권형준 K-water교육원장

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 수자원 관리와 관련하여, 상류 수원지역과 하류 수익지역 간의 비용부담과 편익수혜, 이의 조정을 둘러싼 지자체 간, 중앙정부와 지자체 간 갈등구조 파악

❷ 물관리 기능의 분산과 개별관리에 따른 수량․수질관리의 연계성 부족, 농업용수 의 활용도 저하, 상수도 분야의 예산투자 낭비 발생, 하천정비투자의 중복성과 비연속성 초래 등 수자원 관리의 비합리성이 정책과제로 도출

❸ 유역 내 지자체 간의 협업을 통한 수자원시설 공동투자를 통하여 예산의 절감을 유도할 수 있음을 사례연구를 통하여 검증함

❹ 공동시설의 비용배분에 따른 지자체 간의 갈등을 해소하기 위해서는 유역내 지자체 간 비용배분은 전통적인 비례방식보다는 샤플레가치법이, 샤플레가치 법 보다는 분리비용․잔존가치방식이 보다 합리적인 방식이어서 정책적 활용성 이 높음

본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 중앙정부 간 정책 연계성 강화를 위하여, 지방상수도 확충 시에 광역상수도와의 중복을 관련 부처 합동으로 사전 검토

❷ 하천정비계획 수립 후에 중앙정부에서 투자 우선순위를 설정하여 부처 간의 하천정비사업의 중복성을 배제(하천정비 미시행 하천을 우선 대상)

❸ 개별 혹은 복수 지자체가 연합하여 하천정비, 수변구역, 지역개발 등의 하천정 비사업을 개별 또는 공동으로 공모하는 제도 도입

❹ 수량․수질관리의 연계성 강화 차원에서 광역상수도를 공급하는 댐·호소 수량관 리자가 댐․호소 상류의 환경기초시설을 체계적으로 관리

❺ 수질, 수생태계, 수량 관리를 원활하게 연계하는 협력체계 구축을 위해 하천법, 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률, 수계특별법 등에 수계별 협의체 운영 근거를 마련

❻ 지자체의 유역관리 협력을 유도하기 위해 수자원부문의 중앙정부 예산을 행정단위별 집행에서 유역중심의 예산으로 개선

❼ 이를 위해 중앙정부가 유역 지방청으로 예산을 배정하고 지방청은 유역 내의 지자체 간의 협력사업을 통해 예산을 집행하도록 전환

❽ 중앙정부 예산에서 유역차원의 재원으로 사용될 수 있는 재원의 선별과 지자체 간 협력 사업에 대한 우선적 배분을 위한 법적 근거의 마련

｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜

주요 결론 및 정책제안

｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜

발간사

저출산·고령화 사회로의 진입은 정부정책에 많은 변화를 요구하고 있다. 수자원 부분도 예외가 아니다. 개발시대에는 늘어나는 물 수요와 홍수관리를 위하여 다목적댐 및 하천제방의 건설을 추진하는 동시에 광역상수도 및 지자체별 상·하수도 시설의 확장을 추진해왔다. 이러한 정부의 노력으로 물 공급능력은 취약지역을 제외하고는 어느 정도 갖추어졌다. 또한, 지속적인 치수투자로 국가하천을 비롯한 주요하천은 하천의 범람에 따른 홍수피해가 많이 줄어들었다. 다만 도시홍수 피해는 그 규모가 점점 늘어나는 추세이다. 최근 들어 인구증가의 정체와 고령화로 인하여 신규 수자원 관련 투자수요는 상대적으로 줄어들고 있다. 이러한 문제가 상·하수도 부문에 미치는 부정적인 효과는 다음과 같다. 물 수요증가를 예상하고 투자한 시설의 가동률이 떨어져 투자의 효율성이 저하된다. 동시에 가동률의 저하는 상수도 요금수입에 의존하 는 상수도재정의 부담을 더욱더 가중시킨다. 현재 상수도 요금 현실화율이 전국적으로 80% 수준에 머물고 있는 상황에서 물 수요의 감소는 신규투자, 노후관 교체 등을 위한 재원마련을 어렵게 할 수 있다.

본 연구는 3차 연도에 걸쳐서 진행되는 연구로서 1차 연도 연구는 상·하수도 부문의 광역화·통합화를 통하여 규모의 경제를 실현하기 위한 제반 정책적 건의를 하였다. 2차 연도 연구는 물 수요구조의 변화에 대응하여 물배분정책에 초점을 맞추어 연구를 진행하였다. 마지막 3차 연도 연구는 수자원 부문의 부처별로 흩어진 다양한 관리 기능을 부처 간의 업무연계 강화를 통하여 보다 효율적으로 관리할 수 있는 방안에 대하여 심도 있게 검토하고 있다. 또한, 사례연구를 통하여 유역통합관리라는 커다란 틀 속에서 상·하류 간 수자원 시설의 공동건설에 필요한 투자비용의 합리적 분담방안을 제시하고 있다.

본 연구를 수행해준 김 종원 선임연구위원, 김 창현 연구위원, 구 형수 연구원, 심 세민 연구원, 차 은혜 연구원에게 감사의 말씀을 드린다. 또한 협동연구를 성실하게

수행하여 본 연구의 질적 수준을 높이는 데 기여한 한국환경정책‧평가연구원 최 지용 박사, 영남대학교 한 동근 교수, 한국농촌경제연구원 김 홍상 선임연구위원, 강원발전연구원 전 만식 연구위원, 경기개발연구원 이 기영 연구위원, 한국수자원공 사 권 형준 박사, 한국환경정책평가연구원 문 현주 선임연구위원에게도 이 자리를 빌려 감사의 말씀을 드린다. 아무쪼록 경제인문사회연구회의 협동연구로 진행된 본 연구가 정부의 선진적 수자원관리에 도움이 되기를 간절히 바란다.

2013년 12월 국토연구원장 김 경 환

｜ S ｜ U ｜ M ｜ M ｜ A ｜ R ｜ Y ｜

요약

제1장 연구의 개요

본 연구는 수자원을 둘러싼 제반 사회 환경의 변화를 다음과 같이 크게 3가지로 설정하였다.

녹색성장‧광역‧통합시대의 수자원 관리 3대 과제

• 저출산‧고령화 → 세수감소 → 수자원 관리의 비용효율성(규모경제성) 강화

• 환경‧삶의 질 중시 → 용수수요 구조변화 → 환경용수 등 친수관련 용수수요 증대

• 주민참여‧지역자치 욕구의 확산‧확대 → 수계단위의 연계‧협력 필요성 확대

이러한 3대 흐름을 반영하여 연차별 연구를 수행하였다. 1차 연도에는 비용효율성 제고가 매우 중요한 상‧하수도 부문에 초점을 맞추어 연구를 수행하였으며, 2차 연도에는 환경‧삶의 질을 중시하는 데 따른 하천용수 이용구조의 변화 및 물 이용의 형평성과 효율성 차원에서 물배분 정책에 초점을 맞추어 연구를 수행하였다. 3차 연도인 이번 연구는 다기화된 물 관련 조직 및 정책의 연계성 제고를 통하여 유역차원 에서 통합적 물관리가 실현되는 방안에 연구의 초점을 맞추어 진행하였다.

제2장 물관리 재원의 실태와 문제점 분석

물관리 재원의 실태와 문제점 분석에서는, 우리나라의 수자원 공급‧이용‧관리와 관련한 재원부담과 재원의 사용에 대한 실태를 법‧제도적 측면에서 분석하고, 물 이용부담금, 상수원보호구역, 취수원 등 수자원 관련 비용부담과 편익향유를 둘러싼 다양한 갈등사례들을 살펴보았다. 그 결과 우리나라의 수자원 관련 편익수혜·비용부 담의 구조는 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째, 댐이나 취수지점 주변의 수원지역에 대하여 댐주변지역, 상수원보호구역이나 수변구역 혹은 수질보전특별대책지역 지정을 통하여 상수원을 보호한다. 이에 따른

토지이용과 각종 경제활동에 대한 규제는 물 이용자에게 양호한 수질과 풍부한 수량 제공이라는 편익을 창출하지만, 다른 한편으론 수원지역에 대한 직․간접적인 피해와 부담을 초래하고 있다.

둘째, 상수원 보호에 대한 비용부담은 최종소비자들이 수도요금과 물이용부담금 등을 통하여 지불하고 있으며, 하류 대도시지역의 주민부담이 큰 비중을 차지한다.

수도요금에는 댐원수나 침전수, 광역상수도 정수 수입 등에 대한 대금이 포함되어 있고, 물이용부담금은 수도요금과는 별개의 절차와 과정을 거쳐 결정되며 수도요금과 함께 부과된다.

셋째, 상류 수원지역의 피해․부담에 대한 보상이나 지원, 하류 수익지역에 대한 편익향유 대가의 회수나 환수 등은 국토교통부(한국수자원공사), 환경부(수계관리위 원회)가 주관하고 지자체가 시행한다. 한국수자원공사의 주관 하에서는 댐용수가 원수․침전수․정수 등의 형태로 댐 취수, 댐 하류 하천취수, 광역상수도 등을 통하여 공급되며, 이에 대한 대금을 사용하여 댐 주변지역 지원사업을 시행한다. 수계관리위 원회와 유역(지방)환경청의 주관 하에서는 상수원관리지역(상수원보호구역, 수변구 역, 수질보전 특별대책지역)에 대한 주민지원사업이 수도요금이나 물이용부담금 등을 재원으로 하여 이루어지고 있다.

용수 개발‧공급과 이용, 수질관리 등과 관련한 편익수혜-비용부담 구조를 통하여 다음과 같은 문제점과 갈등‧분쟁의 요소를 발견할 수 있었다. 첫째, “상류지역 편익제공 –하류지역 비용부담–중앙정부의 매개”라는 편익수혜·비용부담의 관계는 상·하류 지역이 상호 단절된 구조 속에서 편익수혜와 비용부담에 관한 의사결정이 형성된다.

이는 직접적인 이해당사자 간의 협의‧조정 절차나 기구가 부재하기 때문이다. 그 결과 상류 수원지역의 경우 지원규모와 지원내용에 대한 불만이, 하류 수익지역의 경우는 물이용부담금 등 비용부담 수준에 대한 불만이 팽배해질 수 있다. 또한, 상류 수원지역 지원과 하류 수익지역 재원부담을 매개하는 중앙정부(한국수자원공사, 수계관리위원회)에 대하여 조정결과 등에 대한 불만 내지는 갈등을 초래할 수 있다.

나아가 상류 수원지역과 하류 수익지역 간의 단절로 인해 유역단위 수자원 통합관리에 비효율성을 초래할 가능성이 높다.

둘째, 댐 주변지역과 상수원관리지역이 별개로 분산 관리되는 점에서도 편익수혜·

비용부담을 둘러싼 갈등이 나타날 수 있다. 수원지역에 대한 지원·관리가 국토교통부 (한국수자원공사)와 환경부(수계관리위원회)로 분산 관리됨으로써 주민지원사업과 상수원관리에 혼란과 비효율성이 나타날 수 있다. 또한, 댐주변지역 지원대상 지역과 상수원관리지역 지원대상 지역 간에 지원규모나 지원내용을 둘러싼 상호 비교와 그에 따른 갈등도 초래될 수 있다.

셋째, 댐주변지역 지원대상 댐과 동일한 기능 및 역할을 갖지만 지원대상으로 설정되지 않은 댐이나 저수지 등이 존재할 수 있어서, 형평성 문제가 발생할 가능성이 있다.

넷째, 댐주변지역과 상수원관리지역에서 상당 부분 지원내용이 중복되는 현상이 나타난다. 또한, 환경기초시설 등 일부 지원내용은 해당 지자체의 일반예산사업과 그 내용이 중복되고 있어서, 지원금을 지원대상 지역의 지자체 일반예산용도로 활용할 가능성을 배제할 수 없다.

이를 통하여 다음과 같은 정책적 시사점을 도출할 수 있다. 수계 혹은 유역 내에서 수원지역과 수익지역 간의 편익수혜‧비용부담을 둘러싼 갈등의 해소를 위해서는, 직접적인 이해당사자(지자체)들이 직접 협의‧조정하는 바탕 하에 ‘이해당사자 쌍방이 수용할 수 있는 체제를 어떻게 구축하느냐’가 중요하다. 이를 위해선 먼저 수계 혹은 유역 단위에서 수원지역과 수익지역에 대한 편익수혜-비용부담이 합리적 연관 성(rational nexus)을 갖도록 하는 방안의 모색이 필요하다. 수원지역의 지원에 대한 통합적인 운영과 수익지역의 비용부담에 대한 통합적 접근 등 수원지역과 수익지역 간 편익수혜-비용부담의 형평성 제고를 위한 방안이 모색·제시되어야 한다. 나아가 지역 간 갈등소지의 해소를 위해서는 유역 통합적 차원에서 상류, 하류 등 지역 간 상생적 발전 방안의 마련이 중요하다. 이를 위해서는 유역경영 차원에서의 경제적 교류‧협력과 유역단위의 지역 활성화를 위한 정책 방안의 모색 등이 필요하다.

제3장 물관리 체계와 문제점 분석

물관리 체계의 구조와 문제점 분석에서는, 먼저 우리나라의 물관리를 크게 수량관 리, 수질관리, 하천관리로 구분하여 그 구조를 분석하였다. 전반적으로 우리나라의 물관리를 살펴보면, 수량관리는 국토교통부가 중심이 되는 가운데 수질관리는 환경부 에서 주관하며, 하천관리는 국토교통부와 환경부가 분담하는 특징을 지니고 있다.

수량관리의 경우, 하천수의 사용 허가와 광역상수 등 물배분의 주요 사항에 대해서는 국토교통부가 주요한 관할권을 갖고 있다. 반면 수질관리는 환경부에서 기준을 설정·

고시하고 총괄적으로 지도‧감독한다.

우리나라의 하천은 국가하천, 지방하천, 소하천으로 분류된다. 하천의 관할소유권 은 시·군, 시·도, 국가에 있는데, 소하천과 지방하천의 관리권은 시·군에, 국가하천의 관리권은 국토교통부에 있다. 이처럼 우리나라의 물관리는 그 내용에 따라 국토교통부 와 환경부, 그리고 농림축산식품부 등으로 각기 분산된 가운데 개별적으로 정책을 추진·집행하고 있다. 그 결과, 물관리에서의 중복과 난립, 이에 따른 비효율성과 자원낭비 등의 문제점이 발생하고 있다.

다음으로 댐‧보(洑)의 수질‧수량 관리, 농업용수 관리, 지방상수도‧광역상수도 이원 화, 물관리 규제‧계획, 하천정비 등 물관리와 관련하여 문제시 되는 주요 사례들을 살펴보았다. 이를 통하여 다음의 문제점을 확인할 수 있었다.

첫째, 댐‧보 등에 대한 수량과 수질관리의 연계성 부족으로 물 자원 사용의 비효율성 과 수질관리의 미흡이 나타난다. 둘째, 물 이용 여건변화에 따른 농업용수의 용도전환 이나 역할변화 등에 대한 대응이 미흡하여 용수활용도가 저하되고 있다. 셋째, 지방상 수도와 광역상수도의 이원적 관리로 인해 상수도 분야 중복투자와 기존시설의 유휴화 가 나타나고 있다. 넷째, 환경부의 수질 관련 업무에서 물환경관리계획, 수질오염총량 관리계획, 유역하수도계획 등이 상충·중복되고 있으며, 국토교통부의 광역상수도기 본계획과 환경부의 수도기본계획 등은 이수계획에서 상호 중복되고 있다. 다섯째, 지방하천 정비에 대한 개별적인 사업추진과 지원으로 하천정비의 공간적 연속성 저해와 예산 중복에 따른 비효율성이 나타나고 있다. 여섯째, 다목적댐 상류의 지자체 와 댐 관리자, 그리고 하류지자체 간에 피해보상과 비용부담에 대한 마찰과 갈등이

나타나고 있다.

중복‧상충이라는 우리나라 물관리 체계의 문제점으로부터 다음과 같은 정책적 대응과제를 도출할 수 있다. 첫째, 수량‧수질‧하천 등 물관리를 위한 사업계획의 수립‧추 진 기능, 물관리를 위한 관리와 규제의 기준 마련, 물관리에 대한 감시‧감독 기능의 분리를 통하여 물관리에서의 견제와 균형, 그리고 보완을 도모하여야 한다. 둘째, 중앙정부에 의한 국가 차원의 계획 수립‧추진 및 규제‧감독과 유역 단위에서의 지자체 주도에 의한 구체적 실천계획의 마련·추진으로 유역단위의 통합 물관리를 실현하여야 한다. 중앙정부 상호 간, 중앙정부와 지방정부 간 기능 및 역할분담체계를 마련하는 것은, 수원지역과 수익지역 간의 합리적이고 현실 수용적인 “편익수혜-비용부담”

관계의 형성을 위한 수계 혹은 유역 내 지역 간 연계‧협력, 상생 발전방안을 마련하는 것과 밀접하게 관련된다.

제4장 외국사례의 조사와 시사점

외국사례의 조사와 시사점에서는 미국, 일본, 호주, 유럽 국가 등을 대상으로 전반적 인 물관리 구조와 유역관리, 유역관리를 위한 재원조달, 그리고 수자원 관련 갈등에 관한 자료를 조사하여 분석하였다.

먼저 각 국가들의 물관리는 역사적‧행정적으로 해당 정부의 구성과 긴밀한 연관성을 지니고 있다. 미국은 주정부가 주권을 행사하는 연방정부로서, 수량관리 사업은 국방부의 공병단과 내무부의 개척국 등에서, 수질관리는 환경청에서 담당한다. 하지 만 주(州)내에 속하는 수자원의 활용 및 관리 권한은 전적으로 주정부에 있어서, 유역단위에서 발생하는 문제점을 조율하기 위한 노력이 비교적 일찍 시작되었다.

이에 유역 범위에서 행정적 권한, 유역관리 기능, 정책 실행력 등을 조율하기 위하여 유역관리위원회가 설립되었다. 유역관리위원회는 정책 실행에 대한 자율성 및 전문 성, 주민참여 정도에 따라 다양한 형태로 나타난다. 콜로라도강은 상설기구 없이 법적·행정적 절차에 따른 약한 유역관리 거버넌스를 행사하는 반면, 테네시유역관리 청(TVA)은 지역 경제 개발 지원 및 수자원 관리를 통합한 강한 거버넌스를 행사한다.

델라웨어강유역위원회(DEFRA)는 연방정부 수준의 기술적 전문성, 정치적 영향력

및 유역관리 역량을 갖춘 강한 거버넌스를 행사한다.

일본의 물관리 구조는 국토교통성을 중심으로 한 수량관리와 환경성을 중심으로 한 수질관리로 크게 양분되어 있다. 최근 일본의 물관리 업무는 도시침수, 하천, 하수도 환경, 유역의 통합적인 수자원 관리, 물 산업의 해외진출 등 물관리를 둘러싼 새로운 정세변화에 대응하고자 변화하고 있다. 이에 국토교통성 조직을 개편하고 수관리․국토보전국을 발족하여 국토교통성의 물관리 관련 업무를 통합하는 등 통합적 물관리·국토보전 행정을 전개하고 있다. 일본의 유역관리에서 수원, 취수, 물 이용 등 수도용수 이용과 관련해서는, 상류지역의 수원림(水源林)의 정비, 상·하류 교류 사업, 삼림자원봉사활동과 기금에 의한 수원보전대책 등이 중요해지고 있다. 수질보 전과 관련해서는, 강 하류에서 취수하는 수돗물 원수의 부하 경감을 위한 취‧배수계통 의 개편과, 취수 상류부 지역의 하수 처리를 고도화하는 방식이 유역차원에서 접근·시 행되고 있다. 합리적인 물 이용과 관련해서는, 수리(水利)조정과 수도사업체 간의 물의 상호 융통이 유역관리에서 중요해지고 있다. 이외에 일본에서는 유역 단위의 종합적 물관리를 실현하기 위해 물관리 조직의 신설이나 광역연합 제도의 활용이 자주 언급되고 있다.

영국과 프랑스는 전통적으로 지방분권화가 강한 나라들이지만 일찍이 산업화를 거치며 수질관리 및 수자원 관리시설의 유지 보수 등의 기능에 대한 통합적 관리의 필요성이 대두되었다. 물과 관련하여 총괄적인 정책 기능을 담당하는 연방정부 수준의 대부처간 통합이 이루어졌고 주민참여 및 민주적 절차, 유역관리조직의 재정독립 등을 이룰 수 있었다. 이러한 점에서 영국의 환경‧식품‧농촌부(DEFRA, 정책 수립 및 감독기관)가 물관리에 있어 상위 기관이지만 실제 관리 능력은 유역관리단계에서 의 환경청(EA, 물관리 정책 집행기관)이 갖고 있다. 프랑스 또한 생태·지속가능개발·에 너지부(MEDDE, 정책 수립 및 감독기관)가 물관리 상위 기관이지만 유역 단위의 6개 유역청 및 유역위원회가 재원조달, 유역기본계획 마련, 정책 자문, 이해관계자 의견 조율 등을 포함한 광범위한 역할을 담당한다. 2000년 유럽연합(EU) 회원 국가 간 유역관리 통합 수준의 격차를 줄이기 위해 EU의 물관리지침(WFD)이 발효되면서, 각 국가는 연방, 주, 시·군에 걸친 수자원 관련 법령 및 지침을 개정하고 이를 정책에

반영하고 있다.

호주의 대표적인 유역위원회인 무레이-다링유역청은 하향식(Top-down) 및 상향 식(Bottom-up) 의사결정 정책제안 방식을 유연하게 통합한 형태로 유역관리의 모범사례로 꼽히지만, 실제 적용에서는 유역 내 지자체 및 관련 기관들이 참여할 수 있는 공평한 기회와 인센티브 조성이 중요하다는 점을 보여준다.

유역관리 재원조달과 관련한 외국사례를 살펴보면, 미국의 경우 1980년대 후반을 전후하여 연방정부의 직접적인 물관리 재정 기여도가 감소하였는데, 이는 수자원개발 법에 기초한 의회의 예산 승인 절차에 기인함을 알 수 있었다. 이와 함께 ‘맑은물 주정부 리볼빙기금’을 도입하여 물관리를 위한 예산편성·집행·사업 대상 선정에 있어 중복 투자를 줄이고 지자체가 자율적인 책임 하에 정책을 개발·시행․점검할 수 있는 영역이 넓혀졌다. 유역위원회의 운영에 필요한 재원은 유역면적, 인구규모, 편익의 크기 등을 고려하여 관련 당사들이 분담하는 형태를 나타낸다.

일본의 대표적인 유역관리 재원은 수원지역대책기금과 삼림‧수원환경세이다. 수원 지역대책기금은 하류 수익지역을 중심으로 한 부담금을 재원으로 하며 수원지역에 대한 생활재건대책, 지역진흥대책, 소프트대책지원, 수원림 정비 등의 사업재원으로 활용되고 있다. 즉, 댐 주변지역 등 수원지역은 댐을 통하여 홍수조절, 용수의 공급, 전력의 공급 등 편익을 하류 수익지역에 제공하고, 하류 수익지역의 수익자는 일정부 담금을 부담함으로써 재원을 뒷받침하고 있는 것이다. 삼림‧수원환경세는 현민세(縣 民稅)의 초과과세방식을 통하여 삼림환경 보전비용의 일부를 충당하는 조치이다.

산림·수원환경세는 광역자치단체에서 산림이 지니는 공익적 기능을 주민들이 향유하 고 있다는 점을 근거로 하여 주민 일반에 과세하는 경우가 대부분이다. 일본의 댐 건설비용을 분담방식을 살펴보면 초기에는 대체타당지출법(AJE)을 적용하여 댐 건설비용을 배분하였는데, 이러한 비용배분방식이 전력개발 사업에는 잘 적용된 반면 다목적 수자원개발에는 부작용이 발생하였다. 이에 다목적 댐 개발에서 이해관계 자 간 비용분담배분의 공평성 제고를 위하여 SCRB(분리 비용-잔존가치) 방법을 채택하였다.

독일은 ‘엘베강 보호를 위한 국제위원회(ICPER)’를 구성하고 수질개선 및 수생태

계 보호를 포함한 유역관리를 시행하고 있다. 독일과 체코를 회원국으로 하는 ICPER 의 재원은 국가별 EU분담금으로 전액 충당하고 있는데, ICPER 운영을 위해 EU환경보 조금을 지원받고 개별적 사업수행을 위해서는 프로젝트 신청‧승인을 거쳐 재원을 할당받는다.

스웨덴 남부의 스칸지역 물 공급 프로젝트에서는 재원배분을 위해 다양한 분담방식 을 적용하고 있다. 비용배분 방식별 물 공급 프로젝트의 분담 결과를 살펴보면, 인구나 수요를 기준으로 한 비례배분방법은 참여 지자체 간의 합리적인 비용분담이 아니며 SCRB방법과 샤플레가치법이 여건변화와 개별적 합리성의 원칙을 만족하는 방식임을 보여준다. 즉, 유역관리를 위한 공동 프로젝트에서 SCRB방법과 샤플레가치법을 활용 한 비용배분 방식을 적용할 경우 프로젝트의 성공 가능성이 높음을 시사한다.

수자원 관리와 관련한 갈등의 외국사례를 살펴보면, 유럽 국가들은 여러 나라를 걸쳐 흐르는 국제적인 강들이 많아 국가 간의 분쟁이 지속적으로 발생하고 있다.

이러한 문제를 해결하기 위하여 국제유역위원회를 운영하고 있으며, 중요한 사안이 발생할 경우에는 기구 내에 이해당사자 간의 공동위원회 또는 프로그램을 설치하여 운영한다. 대표적으로 슬로바키아-헝가리-우크라이나 홍수 통제 프로젝트는 각국이 홍수방지를 위하여 필요한 각국의 협력방안을 도출하고, 헝가리와 슬로바키아 두 정부 간 공동위원회(JCC)를 구성하여 협력을 도모한다.

미국 남동부의 3개 주(조지아주, 앨러바마주, 플로리다주)의 물 배분 갈등은 지역 간 공동협약이 부재한 상태에서 분쟁 당사자들 간 협상의 기초자료가 되는 유역정보의 공유가 필수적임을 알 수 있다. 이와 함께 지속적으로 성장하는 상류 대도시권의 물 이용 계획과 주(州)별 합리적인 수자원계획이 필요함을 시사하며, 이 갈등사례는 현재진행 중으로 향후 해결방안에 주목할 필요가 있다.

터키에서는 댐건설 일환으로 국가수리국이 주관하는 ‘아나톨리아 개발 프로젝트’

와 해당지역 주민 간의 갈등이 발생하였는데, 이는 지역·민족·문화적 갈등을 포함하고 있다. 지역주민의 인권 및 문화를 보호하고자 하는 국제적인 노력은 독일, 스위스, 오스트리아 등이 이 프로젝트에서 탈퇴하는 결과를 낳았고, 나머지 필요재원은 터키 국내 재원으로 충당하게 되었다. 멕시코의 아이유킬라 유역관리 협력사례는 지자체 간 협력의 모범 사례로 볼 수 있지만, 장기적 협력체계 구축에서는 여러 가지 어려움이

있음을 보여주고 있다.

제5장 통합관리를 위한 합리적 비용배분방식의 적용방안

통합관리를 위한 합리적 비용배분방식의 적용방안에서는, 지자체 간의 협업을 통한 합리적 수자원시설 투자의 비용배분방식에 대하여 이론적 고찰과 함께, 실제 사례대상지역에 적용하여 비용배분 방식별 장·단점을 고찰하였다. 이를 위하여 의령, 군북, 사봉 하수종말처리장을 사례연구 대상으로 분석하였다. 그 이유는 농어촌지역 의 하수도 보급률이 60% 수준에 머물러 있어서 수질개선사업을 위해서는 향후 지속적으로 하수종말처리장의 건설이 필요하기 때문이다. 인접한 지자체 간에 공동으 로 시설을 건설하고 운영하는 방안은 정부예산의 절감과 불필요한 갈등을 줄이는 데 도움을 줄 것으로 기대할 수 있다.

사례지역을 대상으로 한 비용배분 분석결과, 시설규모가 가장 큰 의령은 비례배분방 식이 가장 불리하고 샤플레가치법, SCRB 방식으로 옮겨감에 따라 비용절감의 정도가 커지는 것으로 나타났다. 반면에 규모가 가장 작아서 공동시설의 혜택을 상대적으로 크게 받는 군북의 경우에는 비례배분 방식이 가장 유리하고 샤플레가치법, SCRB 방식으로 옮겨감에 따라 절감 효과가 작아지는 것으로 나타났다. 의령과 군북의 중간 규모가 필요한 사봉은 비용배분방식별로 큰 차이가 없으나, 비례방식에서 가장 절감 정도가 크고 SCRB 방식에서 절감 정도가 가장 작은 것으로 나타났다.

본 사례의 결과가 보여주듯이, 비례방식에 의한 비용배분은 공정성에 다소 문제가 있었다. 의령은 군북에 비해 6배 가까이 큰 처리용량 규모인데도 비례방식에 의하면 공동설비를 통한 비용절감금액의 혜택은 군북이 오히려 더 많은 것으로 나타났다.

또한, 의령과 비교하여 1.6배나 작은 규모인 사봉도 비례방식에 의하면 의령보다 더 많은 혜택을 누리게 되었다.

공동시설을 통해 발생하는 비용절감은 규모의 경제에서 기인하고, 그 규모의 경제에 가장 크게 기여하는 주체는 규모가 큰 지자체이다. 상기와 같은 측면을 고려한다면 비례방식보다는 샤플레가치법이, 샤플레가치법 보다는 SCRB 방식이 개선된 배분방 식이라 판단할 수 있다.

제6장 상생적 물관리를 위한 정책방안

상생적 물관리를 위한 정책방안에서는 물관리의 주요 쟁점을 중심으로 부처 간의 협업을 유도하는 방식과, 유역 내의 상·하류 지자체 간의 협업을 유도하기 위한 중앙정부 차원의 정책 개선방안을 제언하였다. 특히, 중앙정부 간 관련 정책의 협업을 통한 중복투자 방지, 지자체의 유역관리 참여확대 등에 대해서도 정책제언을 하였다.

중앙정부의 정책연계성 강화를 위해서는 광역상수도(국토교통부)와 지방상수도 (환경부)의 연계 강화 방안을 제시하였다. 구체적인 방안으로는 환경부의 수도법에 의거한 광역 및 공업용수도, 그리고 지자체의 수도정비기본계획 수립 시에 관련 부처 합동으로 지방상수도와 광역상수도의 중복을 사전적으로 검토하는 방안을 마련하여야 한다. 이를 위하여 계획단계에서부터 공급체계를 포괄하는 최적 공급계획 에 대한 공급체계 간 합의를 유도하고, 각 공급체계의 역할에 대한 협의를 바탕으로 사업추진이 이루어질 수 있도록 하여야 한다.

다음으로 지방하천사업에서 국토부의 자연형 하천정비사업과 환경부의 생태하천 정비사업이 이름만 다를 뿐 실질적으로 같은 사업으로 나타났지만, 투자 우선순위 없이 하천정비사업이 시행되는 문제점이 나타났다. 따라서 하천정비가 이루어지지 않은 하천에 대하여 하천정비계획 수립 후에 중앙정부에서 투자 우선순위를 설정하고, 부처 간 하천정비사업의 중복성을 배제하는 방안마련 등이 필요하다. 하천정비사업의 추진체계 개선을 위한 방안으로 다음과 같은 방안을 제시하였다. 매년 중앙정부의 국고보조를 위한 하천정비사업의 신청 시에 부처별로 흩어진 심사단계를 연계할 수 있는 방안을 수립하여야 한다. 즉, 관련 부처별로 신청된 하천정비 사업의 중복, 또는 유사한 사업에 대하여 관련부처가 공동으로 심의하고 조정한 후, 부처별로 예산을 집행하도록 한다. 다음으로는 개별 지자체 또는 몇 개의 지자체가 연합하여 하천정비, 수변구역, 지역개발 등의 하천정비 사업을 개별적으로 또는 공동으로 공모하는 방안이 있다. 이를 통해 단순한 하천정비가 아니라 지역개발, 관광자원과 연계하여 하천정비를 도모할 수 있으며, 상·하류 지자체 간 또는 인접 지자체 간의 협조를 통해 하천정비 효과의 극대화가 가능하다.

수량과 수질의 연계성 강화를 위해서는 수량관리자의 수질관리 참여 및 수질관리자

의 수량관리 참여가 가능하도록 하는 관련 제도 및 법령의 개정이 필요하며, 각각의 참여방안을 다음과 같이 제시하였다.

첫째, 댐·호소의 적정한 수질관리를 위해서는 광역상수도를 공급하는 댐·호소 수량 관리자가 댐․보의 상류 환경기초시설을 체계적으로 관리할 필요가 있다. 수질 및 수량을 고려한 효율적인 보 운영을 위해서는 보 관리자인 한국수자원공사가 보 구간 내 수질 조사 및 감시를 할 수 있도록 「보 관리규정」의 개정이 필요하다.

하수도법의 제4조 3항(하수도 중점관리지역의 지정 등)에서 수량관리자(국토부, 농림부, 관련 산하 공기업)가 하수도 정비가 시급하다고 건의하는 지역에 대해서는 협의를 거쳐서 중점관리지역으로 지정할 것을 환경부장관에게 요청할 수 있는 하는 조항의 추가가 필요하다. 또는 하천법의 제6장 하천환경의 보전·관리 부분에 하천관리 자가 댐 및 호소의 수질관리를 위하여 환경기초시설을 설치할 수 있도록 하거나, 환경부장관에게 중점적인 수질관리를 요청할 수 있도록 명시가 필요하다.

특히 댐 상류지역은 지자체의 재정이 열악하므로 환경기초시설 설치에 필요한 재원부족을 해소하기 위한 방안의 모색이 필요하다. 이에 현재 건설 중이거나 앞으로 건설되는 댐의 상류지역에 대하여는 ｢댐 건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률｣의 제21조(국가에 의한 선행투자) 및 제22조(지방자치단체의 비용부담) 조항에 댐 호소 수질의 계획적 관리를 위하여 환경기초시설 설치를 의무화하는 조항이 추가로 필요하 다. 수량 확보를 위한 댐 건설 시에 수질오염방지 시설투자를 동시에 진행하면, 보다 안정적이고 맑은 물을 확보할 수 있을 것이다.

둘째, 수질개선과 수생태계, 수량관리를 원활하게 연계하기 위한 협력체계를 구축 하기 위해서는 기존의 하천법, 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률, 수계특별법 등에 수계별 협의체 근거를 만들어 운영할 필요가 있다. 법제 측면에서 수질과 수량 부문의 물관리를 위해서는 집행․관리기관의 통합화가 필요하다. 관련 국가계획인 수도정비계획, 수도종합계획, 국가물환경관리기본계획과 수자원장기종합계획을 통 합적으로 운영하고, 집행은 각 부처가 고유의 분야를 수행하는 방안에 대하여 검토가 필요하다.

셋째, 지자체의 유역관리 협력을 유도하기 위해서는, 중앙정부의 행정단위별 집행

에서 유역중심의 예산으로 재편이 필요하다. 즉 중앙정부에서 개별 지자체에 직접 교부하는 현재의 지원 방식에서 벗어나, 중앙정부가 유역 지방청으로 예산을 배정하고 지방청은 유역 내 지자체 간의 협력을 통해 예산을 집행하도록 전환되어야 한다.

이를 위하여 부처별로 흩어진 예산중에서 유역차원의 재원으로 사용될 수 있는 재원의 선별이 우선 수행되어야 한다. 다음으로 중앙정부의 예산 배정 시, 지자체 간의 협력 사업에 예산을 우선적으로 배분할 수 있는 법적 근거마련이 필요하다.

제7장 결론 및 향후 과제

본 연구는 저출산·고령화, 환경·삶의 질 중시, 주민참여·지역자치의 확산·확대라는 커다란 세 가지의 여건변화 흐름에서 수자원분야의 현 정책을 진단하고, 보다 선진적 인 수자원관리를 도모하기 위하여 연구를 시작하였다. 그리고 위의 세 가지 추세와 각각 연결된 세부 연구주제를 설정하여 3차 연도에 걸쳐 연구를 수행하였다.

1차 연도 연구에서는 저출산·고령화 시대가 수자원관리의 비효율성을 초래할 수 있다는 관점에서 연구를 시작하였다. 대도시를 제외한 지방의 중소도시 및 농어촌지역 의 인구감소로 인하여 상·하수도 분야에서 규모의 경제를 얻기가 점점 힘들게 되었으 며, 이에 보다 효율적인 상·하수도 운영을 도모하기 위한 정책에 초점을 맞추어 연구를 수행하였다. 연구수행 결과, 지자체별로 운영되는 것 보다는 더욱 광역적인 상·하수도 관리가 바람직함을 다양한 분석을 통하여 발견하였으며, 이를 위한 정부정 책 개선방안을 다루었다.

2차 연도 연구에서는 환경·삶의 질을 중시하는 여건변화에 따라 먹는 물 위주에서 환경용수 등 친수관련 수요가 증대할 것으로 전망하였다. 친수용수, 환경용수 등의 증가는 기존의 생활용수, 공업용수, 농업용수에 추가적으로 용수가 더 필요하다는 것을 의미하지만, 신규 수자원 개발에는 여러 가지 어려움이 있다. 따라서 2차 연도 연구에서는 기 개발된 물의 효율적 배분을 통하여 물 부족 문제를 해소하는 데 주력하여 연구를 수행하였다. 연구수행 결과, 물 부족 시에도 기 배분된 지자체별·용도 별 수리권의 재배분을 통하여 상당 부분 신규수요를 충족할 수 있다는 결론을 얻었다.

3차 연도인 본 연구는 주민참여·지역자치 욕구가 확대됨에 따라, 유역단위의 연계·

협력 필요성이 대두하는 추세를 반영하였다. 연구를 통하여 유역의 물관리를 위해서 중앙정부의 협업이 수행되어야 할 부분을 제시하였고, 지자체 간 유역관리에 필요한 시설물에 대해 투자비용 분담원칙과 방법을 설정하여 지자체 간의 협력을 도모하는 방안을 도출하였다. 우리나라와 같이 물관리가 다기화 되고 부처 간의 장벽이 높은 상황에서는, 유역의 수자원관리라는 큰 틀 속에서 유역의 문제점을 도출하고, 부처의 통합이 아닌 관련 부처 간의 협업을 유도하여 이를 해결해야 한다. 이 밖에 본 연구는 다양한 분석과 법적 검토를 수행하였으며, 이러한 분석방법 및 제도개선과 관련 부처의 협업을 통하여 보다 선진적 수자원관리가 이루어질 수 있기를 기대한다.

본 연구를 수행하면서 예산 및 시간적 제약으로 심도있는 연구를 수행하지 못하였던 부분에 대하여 향후 지속해서 연구를 수행할 필요가 있다. 본 연구는 인접 지자체 간의 하수종말처리장 공동이용을 다루면서도 공동시설의 운영에 필요한 관로의 추가적 건설에 따른 비용부담을 고려하지 못했다. 이를 포함하여 비용배분을 다룰 필요가 있다. 또한, 본 연구의 정책제언에서 제시한 중앙부처 간의 협업을 통한 예산절감 및 정책의 일관성 유지를 도모할 수 있도록, 관련 부처 간의 협력 TF팀을 한시적으로 운영할 필요가 있다. 그리고 댐 건설 및 물값의 책정에 대한 보다 심도있는 연구가 필요하다. 현재, 우리나라는 댐 건설비용을 물값이라는 형태로 회수하고 있다. 이 과정에서 형평성의 원칙에 의하여 동일요금을 적용하고 있지만, 앞서 이론적 검토에서도 살펴보았듯이, 단순 비례원칙에 의한 비용부담은 모두가 만족하는 비용분 담방안이 될 수 없다. 이러한 측면에서 개별 지자체별 편익과 피해를 고려한 물값 배분 등 보다 합리적인 물값 제도에 대한 연구가 필요하다. 마지막으로 수량 및 홍수관리, 수질관리, 하천생태계 관리 등 건전한 물 순환이 이루어질 수 있도록 할 수 있는 통합물관리 원칙과 시행방안에 대하여 유역차원에서 보다 심도있는 연구가 필요하다.

｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜

차례

주요 결론 및 정책제안 ⅰ

발 간 사 ⅲ

요 약 ⅴ

I. 연구의 개요 3

1. 연구의 배경과 목적 3

1) 연구의 배경 3

2) 연구의 목적 5

2. 연구의 범위와 방법 6

1) 연구의 범위 6

2) 연구의 방법 6

3. 선행연구와의 차별성 7

1) 선행연구 현황 7

2) 선행연구와의 차별성 8

4. 연구의 추진체계 10

II. 물관리 재원의 실태와 문제점 분석 15 1. 수자원 공급·이용·관리 재원의 실태분석 15

1) 개요 15

2) 재원조달과 부담 17

3) 수원지역과 규제 내용 18

4) 지원내용 22

2. 수자원 관련 비용부담·편익수혜의 갈등분석 22 1) 환경부와 서울·인천 간의 물이용부담금 납부 관련 갈등 22 2) 대구·구미 간의 취수원 이전 관련 갈등 23 3) 부산·김해 간의 상수원 수질보전 관련 갈등 24 4) 남강댐 물 부산공급 관련 갈등 25 5) 평택·안성 간의 상수원보호구역 해제 관련 갈등 25

3. 수자원 관련 편익수혜·비용부담의 특성과 정책과제 26 1) 수자원 관련 편익수혜·비용부담의 특성 26 2) 비용부담·편익수혜 관련 문제점과 갈등·분쟁의 요소 27

III. 물관리 체계와 문제점 분석 33

1. 물관리 분담구조의 현황 33

1) 물관리 분담체계의 개요 33

2) 물관리 기능별 분담구조 35

2. 물관리 체계 관련 쟁점 분석 47

1) 댐·보(洑)의 수량·수질 통합적 관리 47 2) 농업용수 이용환경의 변화와 용수관리 50 3) 지방상수도 및 광역상수도의 이원화 52 4) 중앙정부 물관리 규제·계획의 중복과 난립 56 5) 지방하천정비의 다원화와 중복투자 57 6) 다목적댐 관리자와 댐 상류 지자체 간 갈등 62

3. 물관리 체계 관련 정책과제 62

Ⅳ. 외국사례의 조사와 시사점 67

1. 물관리 구조의 외국사례 67

1) 미 국 67

2) 일 본 71

3) 영 국 75

4) 프랑스 78

5) 호 주 82

2. 유역관리 재원조달 관련 외국사례 85

1) 미 국 85

2) 일 본 97

3) 독 일 101

4) 스웨덴 106

3. 수자원 관리 관련 갈등의 외국사례 108 1) 댐건설에 따른 갈등(1): 헝가리와 슬로바키아 108 2) 댐건설에 따른 갈등(2): 터키 국가수리국과 주민 간 갈등 110 3) 홍수 관리 프로젝트: 보드로크강유역 국가 간 갈등 112 4) 상·하류 주정부간 물 배분 갈등 : 미국 3개 주의 물 전쟁 113

5) 아이유킬라 유역관리 협력(멕시코) 115

4. 우리나라에 대한 시사점 118

1) 물관리 구조의 외국사례 118

2) 유역관리 재원조달 관련 외국사례 119 3) 수자원 관리 관련 갈등의 외국사례 121

Ⅴ. 통합관리를 위한 합리적 비용배분방식의 적용방안 125

1. 이론적 검토 125

2. 비용배분 공정성(equity)의 확보 원칙 127

1) 합리성의 원칙 127

2) 한계비용부담의 원칙 128

3) 합리성원칙과 한계비용부담원칙의 관계 128

3. 합리적 비용배분 방법 129

1) 샤플레가치법(Shapley Value) 129 2) SCRB(Separable Cost-Remaining Benefits) 방법 130 4. 유역단위의 하수종말처리장 비용배분의 사례적용 131

1) 사례시설과 대상 지역 131

2) 공동시설의 설치에 따른 비용 추산 134 3) 비례배분 방식에 의한 비용배분 134 4) 샤플레가치법(Shapley Value)에 의한 비용배분 136 5) SCRB 방법에 의한 비용배분 139

5. 정책적 시사점 141

Ⅵ. 상생적 물관리를 위한 정책방안 145

1. 정책대응의 기본방향 145

2. 유역별 상·하류 간의 상생적 물관리 방안 146

1) 통합적 물관리 기반조성 146

2) 비용부담체계의 합리적 조정 148 3. 중앙정부 물 관련 정책의 연계성 강화 150 1) 광역상수도(국토교통부)와 지방상수도(환경부)의 연계

강화 방안 150

2) 하천정비사업의 추진체계 개선 150 3) 수량관리자와 수질관리자의 연계협력방안 152 4) 지자체의 유역관리 참여범위 확대 156

5) 중앙정부의 중복 및 상충된 법령체계 정비 157

III. 결론 및 향후 과제 161

1. 연구의 결론 및 정책제언 161

1) 결론 161

2) 정책제언 162

2. 연구의 성과와 향후 과제 163

1) 연구의 성과 163

2) 향후 과제 165

참고문헌 167

SUMMARY 175

부록 187

부록 1. 수계법 상 주민지원사업의 내용 187 부록 2. 댐법 상의 댐주변지역 지원사업의 내용 188 부록 3. 수도법 상의 상수원보호구역 지원사업의 내용 189 부록 4. 하천정비사업의 추진절차 190

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 녹색성장·광역·통합시대의 수자원 관리 3대 과제 4

<표 1-2> 선행연구와의 차별성 9

<표 2-1> 수자원 공급‧이용‧관리와 관련한 재원체계 17

<표 3-1> 우리나라 물관리 분담구조의 개요 34

<표 3-2> 하천수 사용허가의 분담구조 35

<표 3-3> 댐 건설 및 주변지역 정비사업의 추진과 분담 구조 36

<표 3-4> 상수도의 종류와 종류별 기능분담 구조 37

<표 3-5> 수도 계획 수립‧집행의 중앙과 지자체 간 역할분담 구조 38

<표 3-6> 지하수 유형별 중앙부처 간 업무 분담구조 38

<표 3-7> 중앙‧지자체 간 지하수 관련 업무의 분담구조 39

<표 3-8> 하천 수질관리‧감독기능의 중앙․지자체 간 분담구조 40

<표 3-9> 수도 수질관리기능의 중앙․지자체 간 분담구조 40

<표 3-10> 중앙‧지자체 간 지하수 수질 관련 업무의 분담구조 41

<표 3-11> 중앙‧지자체 간 하수도 관련 업무의 분담구조 42

<표 3-12> 물 재이용 관련 업무의 분담구조 42

<표 3-13> 하천 지정‧투자‧정비 관련 기능의 분담구조 43

<표 3-14> 중앙‧지자체 간 하천 관련 업무의 분담구조 44

<표 3-15> 하천구역 지구지정의 구분과 대상 45

<표 3-16> 하천 친수공간 관련 기능․역할의 분담구조 46

<표 3-17> 수자원시설의 현황 47

<표 3-18> 다목적댐의 방류량과 하류하천의 통수능력 50

<표 3-19> 수리시설 유형별 수원공 개수와 수리답면적(2011) 51

<표 3-20> 광역상수도 당초 배분계획 대비 사용량(인천·서울·경기) 53

<표 3-21> 광역상수도와 지방상수도 사업계획 중복지역의 사례 54

<표 3-22> 광역상수도 배분계획(공급요청)과 지방상수도 확충의

중복 사례 55

<표 3-23> 국토교통부-환경부 협의 미비에 따른 문제 사례 55

<표 3-24> 환경부의 주요 수질관리 계획 56

<표 3-25> 지방하천정비사업 관련 법률내용 58

<표 3-26> 감사원의 업무조정 권고사항 59

<표 3-27> 소방방재청의 재해위험지구 지정 현황 61

<표 4-1> EU 물관리지침(Water Framework Directive) 78

<표 4-2> 무레이-다링 유역관리 기관 및 기능 83

<표 4-3> 공병단 프로젝트 재원 출연 방식 86

<표 4-4> DRBC의 사업 및 주요 업무 87

<표 4-5> DRBC의 수질관리 변천 과정 88

<표 4-6> 주정부 및 연방정부 비용분담 대안 90

<표 4-7> 델라웨어강 특별보호 하천 관리 92

<표 4-8> 포토맥강유역위원회 연간 재정 규모 95

<표 4-9> 주정부 출연금 95

<표 4-10> 연방정부·ICPRB·주정부의 물관리 협력 체제 96

<표 4-11> 수원지역대책기금의 사업내용 98

<표 4-12> ICPER 회원 출연금 비중(2004년 이전) 102

<표 4-13> ICPER 실무단 업무 구분 102

<표 4-14> 엘베강유역의 EU 물관리지침(WFD) 실행 계획 103

<표 4-15> 엘베강유역지구와 물관리지침 집행 거버넌스 체계 104

<표 4-16> 도나우강 유역관리계획 1차 사업기간 106

<표 4-17> 그룹별 인구규모와 물 수요량 107

<표 4-18> 비용배분 방법에 따른 그룹별 비용분담금액 107

<표 4-19> 그룹별 한계비용 108

<표 4-20> 슬로바키아-헝가리-우크라이나 협력 체제 113

<표 5-1> 사례대상 지역의 하수처리장 현황 132

<표 5-2> 하수처리장 비용함수 회귀분석 결과 133

<표 5-3> 시설별 처리용량 단위당 비용 133

<표 5-4> 개별시설의 통합 가능한 조합과 조합별 건설비용 134

<표 5-5> 비례배분 방식에 의한 비용의 배분 135

<표 5-6> 샤플레가치법에 의한 비용의 배분 137

<표 5-7> 샤플레가치법을 적용할 때의 지자체별 비용절감 효과 138

<표 5-8> SCRB 방법에 의한 지자체별 비용할당 내용 139

<표 5-9> SCRB 방법에 의한 지자체별 비용절감 효과 140

<표 5-10> 비용배분 방식별 지자체 부담액 141

<표 5-11> 공동시설 설치 시 비용배분 방식별 지자체의 비용절감 효과 142

<표 5-12> 공동시설 설치 시 비용배분방식별 처리용량 설비단위 비용 142

<표 6-1> 공급체계 간 연계를 위한 협의체 구성과 운영 150

<표 6-2> 수질관리에서의 수량관리자의 참여 제한 153

<표 6-3> 싱가포르의 수량·수질 통합관리 사례 154

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연차별 연구주제와 주요 내용 5

<그림 1-2> 연구의 흐름도 10

<그림 2-1> 물 공급·이용에 따른 편익수혜와 비용부담의 구조 27

<그림 3-1> 한강의 댐 운영 현황 49

<그림 3-2> 국토부의 경안천 고향의 강 정비사업 조감도 60

<그림 3-3> 환경부의 경안천 생태하천복원사업 조감도 60

<그림 3-4> 국토부의 함평천(지방하천) 정비사업 완공 후 전경 60

<그림 3-5> 환경부의 전북 삼천 생태하천정비사업 완공 후 전경 60

<그림 4-1> 미국의 전반적 물관리 구조 68

<그림 4-2> 일본의 전반적 물관리 구조 72

<그림 4-3> 영국의 전반적 물관리 구조 76

<그림 4-4> 프랑스의 전반적 물관리 구조 79

<그림 4-5> 델라웨어강 특별보호하천구역 지도 91

<그림 4-6> 포토맥강유역 지도 94

<그림 4-7> 엘베강유역위원회(FGG Elbe) 조직도 104

<그림 4-8> 터키 동남부 아나톨리아 개발 프로젝트 위치도 111

<그림 4-9> 보드로크강 유역 지도 112

<그림 4-10> 아팔라치콜라-차타후치-플린트 유역지도 114

<그림 4-11> 아이유킬라-아르메리아 유역지도 116

<그림 5-1> 연합의 규모에 따른 비용절감 효과 127

<그림 5-2> 사례 대상지역의 위치도 131

<그림 6-1> 정책대응의 기본방향과 정책방안의 모색 146

chapter 1

연구의 개요

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

연구의 개요

본 장은 연구의 개요로서 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법, 그리고 선행연구 와의 차별성과 연구의 추진체계에 대하여 기술한다. 연구의 방법론과 관련하여 하수처 리라는 구체적인 물관리 분야에 대하여 현장 사례지역을 대상으로 하여 통합적 물관리를 위한 합리적 비용배분 방법을 적용하고 구체적인 효과를 정량적으로 도출한 다. 그리고 연구의 질적 수준과 정책적 활용성을 제고하기 위하여 산‧학‧연 협동연구로 추진한다.

1. 연구의 배경과 목적

1) 연구의 배경

우리나라의 인구는 저출산‧고령화로 인하여 그 성장세가 정체·감소하는 추세로 전환되고 있다¹⁾. 그 결과 경제의 양적 성장이 한계에 달하고 있으며, 공공부문에서 재원확보의 어려움이 점증할 것으로 예상된다. 이처럼 공공투자 재원의 증가가 한계에 달하게 되는 상황에서는, 신규투자의 비용효율성 확보와 기존 투자의 효율적인 유지‧

관리가 중요한 정책이슈로 부각된다. 특히 수자원 관리와 관련해서는 규모의 경제성 확보가 중요하며, 이를 위해서는 광역적 대응을 통한 적정 수요 확보가 필수적이다.

1) 본 연구 “녹색성장‧광역‧통합시대의 선진적 수자원 관리방안”은 3개 연도에 걸쳐 추진된 연구 이다. 따라서 연구배경과 목적 등 연구의 개요는 큰 방향에서 3개 연도 전체에 걸쳐 일관된다.

소득수준 향상과 여가시간 증대 등으로 인하여 국민의 가치관은 삶의 질적 수준 제고로 전환되고 있다. 생활주변의 환경을 중시하는 성향이 일반화되고 있으며, 사람들의 가치관 변화는 댐, 하천 등에 대한 수요변화를 초래하고 있다. 수자원 관리와 관련하여 맑고 깨끗한 물의 지속적인 흐름, 수생‧수변 생태계의 복원‧재생, 친수성 확보를 위한 수변공간의 정비 등이 주요 정책과제로 등장하고 있다.

전반적인 여건변화와 함께 지역에 대한 재인식 및 지역자원에 대한 애착심이 강화되고 있고, 주민참여 의식과 지역자치 욕구가 크게 확대‧심화되고 있다. 그리고 주민참여, 지역자치 의식의 증대는 지역 수자원의 가치와 활용에 대한 지역주민들의 인식을 제고시키고 있다. 하지만 이와 함께 수자원을 둘러싼 수원지역(상류)과 수익지 역(하류) 간의 갈등 양상도 나타나고 있으며, 이에 수계단위의 지역 간 연계‧협력 강화가 수자원과 관련한 주요 정책과제로 등장하게 되었다.

이상의 여건변화를 바탕으로 녹색성장·광역·통합시대의 수자원관리를 위한 3대 과제를 다음과 같이 설정할 수 있다.

• 저출산‧고령화 → 세수감소 → 수자원 관리의 비용효율성(규모경제성) 강화

• 환경‧삶의 질 중시 → 용수수요 구조변화 → 환경용수 등 친수관련 용수공급 확대

• 주민참여‧지역자치 욕구의 확산‧확대 → 수계단위의 연계‧협력 제고

<표 1-1> 녹색성장·광역·통합시대의 수자원 관리를 위한 3대 과제

본 연구는 위에서 제시한 수자원 관리의 3대 과제에 착안하여 수자원정책에 대한 새로운 패러다임을 모색하고자 한다. 이를 위하여 1차 연도에는 비용효율성 제고가 매우 중요한 상‧하수도 부문에 초점을 맞추어 연구를 수행하였으며, 2차 연도에는 환경‧삶의 질을 중시하는 데 따른 하천용수 이용구조의 변화 및 물이용의 형평성과 효율성 차원에서 물배분 정책에 초점을 맞추어 연구를 수행하였다. 3차 연도인 이번 연구는 다기화된 물 관련 조직 및 정책의 연계성 제고를 통하여 유역차원에서 통합적 물관리가 실현되는 방안에 연구의 초점을 맞추어 진행한다.

그동안 정부의 통합 물관리는 상수도 일원화, 물관리 일원화 등에 초점을 맞추어 부처 간 업무가 첨예하게 대립하였으며, 불필요하게 많은 인력과 시간 낭비를 초래하 였다. 그 결과, 물 공급‧이용 및 수질관리 등과 관련한 재원조달과 배분 등을 둘러싸고

중앙정부, 지자체, 수원지역과 수익지역 간의 대립과 갈등이 빚어지고 있다. 이에 우리나라의 물관리는, 조직의 일원화보다는 분산되어 있는 조직 간의 연계성 회복을 통한 중복투자 방지, 물관리 효율성 제고 등을 통하여 해결방안을 모색하는 것이 필요하다.

2) 연구의 목적

본 연구는, 투자재원 확보의 어려움이 가중되는 가운데 주민 가치관이 생활주변 환경과 지역자치를 중시하는 방향으로 전환되는 등의 여건변화에 대응하여 선진적인 수자원 관리방안을 모색하는 것을 목적으로 한다.

3차 연도인 이번 연구는, 현재의 물관리 조직 및 법체계 하에서 다양한 물 관련 정책의 연계성 강화를 통해 하천유역 단위에서의 통합적 물관리 체계를 실질적으로 정비하는 방안을 제시하고자 한다. 구체적으로는 유역별 상‧하류 간의 재원 배분 및 분담 체계, 중앙정부 간의 물 관련 정책의 협조 및 연계성 강화, 중앙과 지방정부 간의 물 관련 업무의 역할 분담관계 정립 등을 위한 정책방안을 검토한다.

<그림 1-1> 연차별 연구주제와 주요 내용

2. 연구의 범위와 방법

1) 연구의 범위

본 연구는 공간적으로는, 수계 혹은 유역 단위의 비교‧분석을 시도하며, 구체적인 조사‧분석이 필요한 경우에는 사례지역을 선정하여 분석한다. 내용적으로는, 크게 물관리와 관련한 재원 조달과 배분 등의 실태와 문제점, 우리나라 물관리 체계의 구조와 문제점, 물 통합관리에 따른 경제적 효과분석, 그리고 이러한 분석을 바탕으로 한 정책적 대응과제의 도출을 다룬다. 이를 바탕으로 상생적 물관리를 위한 유역별 상‧하류 간의 갈등관리 방안, 중앙정부 물 관련 정책의 연계성 강화 방안, 지자체의 유역관리 참여범위의 확대 방안 등을 제시한다.

2) 연구의 방법

본 연구는 경제‧인문사회연구회 협동연구과제로 추진되며, 국책연구기관 및 공공기 관, 대학교수 등 전문가와 공동연구를 추진함으로써 연구의 질적 수준과 정책적 활용 가능성 제고를 도모하고자 한다.

연구의 방법은 계량기법을 활용한 실증분석과 현장분석, 법제분석, 외국사례 조사, 전문가 의견 수렴 등의 방식을 활용한다. 수자원 통합관리와 관련하여 계량기법을 활용한 실증분석을 시도하며, 물의 통합적 관리에 따른 경제적 효과를 정량적으로 분석한다. 이를 위하여 하수처리 등 구체적인 물관리 분야에 대하여 구체적인 사례대 상 지역을 선정하여 다양한 방식의 검증을 시도한다.

실증분석과 함께 구체적인 현장분석을 통한 검증과 법제 분석을 한다. 수계 내 상‧하류지역 등을 대상으로 한 편익수혜와 비용부담 간의 관계, 수질관리와 수량관리 등 통합적인 수자원 관리방안의 도입 등을 분석한다. 또한, 댐 건설 및 주변지역 지원법, 수계관리법, 수도법 등 비용부담 및 편익수혜와 관련한 법률 등을 검토한다.

이와 함께, 물관리 재원 및 체계 등에 대한 외국사례를 조사·분석함으로써 우리나라에

대한 시사점을 도출한다.

마지막으로 담당 공무원과 관련 전문가 등의 의견 수렴도 함께 진행한다. 연구의 진행과정에서 전문가와 관계공무원들의 자문을 통하여 연구결과의 현실반영과 정책 적용 가능성의 제고를 도모한다.

3. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

본 연구와 관련한 주요 선행연구로는 『수자원계획 관련 거버넌스와 환경갈등 관리 방안』(정회성 외, 2006), 『산림과 하천의 「유역권」통합관리에 관한 법제 연구』(이순태 외, 2008), 『유역통합관리를 위한 재원확보방안 연구』(김종원 외, 2005)가 있다.

주요 선행연구를 살펴보면, 정회성 외(2006)에서는 우리나라 환경갈등의 시대별 전개과정과 특성, 유형, 발생 원인을 고찰하고 공공계획에서의 거버넌스 개념, 주민참 여의 필요성 및 다양한 형태에 대하여 논의하였다. 일본 사례를 참고로 협의회 구성 및 운영 시의 유의점에 대한 대안을 제시하였으며, 시화호․새만금․경인운하 등 5개 사업의 갈등사례를 분석하여 수자원개발 관련 환경 거버넌스의 구축방안을 제시하였 다. 이순태 외(2008)에서는 유역의 의의와 국토기본법, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 하천법, 4대강 수계법 상의 유역통합관리를 분석하고, 일본․EU․독일․미국 의 유역관리법제를 분석하였다. 그리고 의사결정구조의 민주성을 보장하고 체계적 관리를 위한 유역통합관리계획의 수립과 시행을 위하여, 유역관리기본법의 제정과 유역 통합관리를 위한 하천 및 산림법제의 정비, 유역통합관리를 위한 조례의 정비방 안을 도출하였다. 김종원 외(2005)에서는 우리나라 수자원 관련 재원의 현황과 문제점 을 분석한 후 유역관리 재원의 확보 및 분담기준을 마련하였다. 또한, 선진국의 유역통합관리재원 확보사례와 검토 등을 통하여 기존 하천관리재원의 합리적 이용을 도모하고 유역통합관리에 필요한 재원의 확보방안과 대안별 장‧단점을 제시하였다.

2) 선행연구와의 차별성

기존의 선행연구와는 달리, 본 연구는 저출산‧고령화에 따른 재원조달의 어려움 가중, 환경‧삶의 질 중시에 따른 용수수요의 구조변화, 주민참여‧지역자치 욕구의 확산‧확대 등 여건변화에 대응하여 비용효율성 확보, 용수 재배분, 수계단위의 연계‧협 력 등의 선진적인 수자원 관리방안을 모색하여 제시한다. 3차 연도에 걸친 연구 전체의 맥락에 따라, 본 연구는 우리나라 물관리와 관련한 재원조달 및 배분, 그리고 기관 간 기능‧역할 분담체계 등에 대응하여 상‧하류 간 갈등관리, 중앙정부 물 관련 정책의 연계성 강화, 지자체의 유역관리 참여범위 확대 등 상생적 물관리를 위한 정책적 방안을 제시한다.