2. 연구의 범위와 방법
2.2. 연구의 주요 내용과 방법
이 연구는 내용상 농촌지역개발사업의 통합적 추진과 관련한 이론 검토, 정 책환경의 변화에 대한 검토와 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 위 한 새로운 정책과제 도출, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진 사례 검 토, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 구축, 제도개선 방안 제시 등으로 구성된다. 먼저, 이론 검토는 1980년대부터 본격적으로 시작된 통합적 농촌개발 전략에 대한 이론적 논의를 검토한다. 이를 통해 향후 분석의 틀을
구성할 이론적 요소들을 도출하게 될 것이다. 주요 연구방법은 문헌검토이다.
둘째, 농촌 및 낙후지역개발과 관련된 정책환경의 변화를 검토한다. 이를 통해 1차 연도 연구에서 제시한 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진을 위한 정책과제에 더해 새롭게 고려해야 할 정책과제를 도출한다. 새롭게 도출 된 정책과제는 이론 검토의 내용과 함께 분석의 초점을 두게 될 연구의제를 도출하고 분석틀을 구성하는 데 활용된다. 이를 위해 주로 문헌연구 방법과 전문가 자문회의 등이 활용되었다.
셋째, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진 사례 검토는 국내외를 막론 하여 크게 두 부분으로 구성된다. 먼저 국내 농촌 및 낙후지역개발사업들을 대상으로 사업의 통합적 추진 요소별 특성을 분석하였다. 이를 위해 1차 연도 연구에서 제시한 비전․목표 설정의 통합, 주체․조직의 통합, 공간의 통합, 예산과 정책 과정의 통합이라는 통합의 4대 부문을 기초로 사업의 통합적 추 진 요소들을 도출하고, 이들 요소들을 키워드로 삼아 농촌 및 낙후지역개발사 업의 통합적 추진을 시도한 국내 사례들을 유형별로 데이터베이스화 하였다.
활용된 분석방법은 키워드 분석이다.
키워드 분석에 의해 유형별로 데이터베이스화된 농촌 및 낙후지역개발사업 의 통합적 추진 사례들 중 특징적인 사례들을 선별하여 심층조사를 실시하였 다. 국내 사례에 대한 심층조사의 결과는 사건구조분석(event structure analy-sis) 방법에 의해 사례들 간 비교분석을 실시하였다. 사건구조분석은 마을 또 는 마을권 단위의 사례와 자치단체 단위의 사례에 대해서만 적용했다. 사건구 조분석 방법의 적용이 어렵다고 판단된 자치단체들 간 광역적 지역개발사업 추진의 사례와 해외사례는 각각 담당 공무원 등 사업 관련 주체들에 대한 포 커스그룹인터뷰(FGI : focus group interview)와 문헌연구 방법을 활용하였다.
사례분석 결과는 모두 주로 앞서 언급한 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진 요소들을 중심으로 재해석하였다.
넷째, 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형을 제시한다. 이를 위해 먼저, 이론연구, 정책환경 및 정책과제에 대한 분석, 사례조사 등의 결과를 중 심으로 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위한 주안점을
도출하였다. 그리고 이들 주안점들을 일반화 할 수 있는 추진체계로 전환하여 제시하였다. 이는 1차 연도 연구에서 제시하였던 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형 개념을 보다 확대하고 세분화한 것이다.2) 주로 연구의 결과 를 분석하고, 분석 결과에 대해 전문가 의견을 구하는 방식을 활용하였다.
끝으로, 제시된 농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진모형이 작동될 수 있도록 하는 관련 제도의 개선방안을 제시하였다. 이를 위해 선진국들의 정책 을 검토하였으며, 국내 농촌지역개발 분야의 전문가들을 중심으로 자문회의를 개최하여 제도개선에 관한 의견을 수렴하였다. 이 단계에서 전문가들은 선전 국의 정책 경험을 국내에 적용하는 문제뿐만 아니라, 국내 정책환경 변화를 통해 논의되고 있는 다양한 정책 방안들을 연구진과 함께 검토하였다.
그림 1-1. 연구 흐름도
2) 1차 연도 연구의 161~168쪽 내용 및 <그림 6-1>의 ‘농촌 및 낙후지역정책의 통합적 추진모 형 개념도’ 참조.
제
2
장농촌 및 낙후지역개발사업의 통합적 추진에 관한 이론 검토
농촌 지역개발사업의 통합적 추진을 위해서는, 1차 연도 연구에서 설명하였 듯이, 농촌지역개발의 비전과 목표 설정의 통합, 주체 및 조직의 통합, 공간의 통합, 예산과 정책과정의 통합 등 네 차원에서의 통합이 필요하다. 그러나 이 들 네 차원의 통합은 단순히 농촌 현장에서 추진되는 지역개발 단위사업 (projects) 측면에서의 통합 이상을 의미한다. 이는 중앙행정기관별로 시행하 는 농촌 및 낙후지역 지원 프로그램(programs)이나 국가 전체의 농촌개발정책 (policy)에서의 통합까지 요구하고 있다. 따라서 농촌지역개발사업의 통합적 추진에 대한 이론적 논의는 보다 포괄적으로 ‘통합적 농촌개발’ 또는 ‘통합적 농촌정책’에 대한 검토를 필요로 한다.
1. 농촌정책 패러다임으로서의 통합적 농촌개발
세계 2차 대전 이후 지역개발의 패러다임은 공업화를 중심으로 한 성장 중 심의 전략 추구에 있었다. 이에 의해 농촌은 공업화․도시화를 지원하는 식량
생산기지로서 기능하였으며, 농촌정책은 농업의 확대와 생산성 증대전략에 다 름 아니었다(유상건, 2008). 공업화․도시화를 기반으로 하는 서구 자본주의 사회의 성장 전략은 이른바 근대화론으로 포장되어 제3세계 국가들에 이식되 면서 민족주의에 대한 억압과 농촌에 대한 공간적 수탈을 정당화하였다. 특히 제3세계 농촌개발은 국가성장을 위한 식량생산 및 인력동원의 역할을 충실하 게 수행하는 공간적 이중경제의 전략적 수단이었다.
그러나 농업 중심의 농촌개발 전략은 농촌 주민들의 복지를 개선하는 데 거 의 기여하지 못했으며, ‘개발’(development)의 궁극적 목적 역시 달성하는 데 실패하였다3). 농촌은 오히려 점점 더 피폐해지는 경우가 적지 않았다. 예를 들어 제3세계 국가들에서는 1952~62년 기간 동안 1인당 식량생산 증가율이 0.7%였지만, ‘녹색혁명’에도 불구하고 1970~74년 기간에는 -0.7%를 기록하고 있다. 전 세계적인 문맹퇴치 노력에도 불구하고 농촌의 문맹자 수는 증가하였 고, 지속적인 인구증가(동 기간 연 2.3%)와 함께 농촌은 가난과 무식과 질병 과 무기력이라는 공통점을 지니게 되었다. 농업 중심의 농촌개발 전략이 정치 적․사회적․경제적 모든 측면에서 농촌 주민들의 일상생활의 질을 개선해야 하는 ‘개발’ 본연의 목적을 전혀 달성하지 못한 것이다(Abasiekong, 1982).
제3세계 국가들과 상황은 다르지만 선진국들에서도 농업 중심의 농촌개발 전략의 한계를 절감하기는 마찬가지였다. 농업에 대한 투자와 기술발전 등으 로 농업 고정자산과 농업 생산성이 향상되는 등 전체적인 농업부문은 성장했 지만 농업이 농촌경제에서 차지하는 비중이나 농업인구의 지속적인 감소, 농 촌 인구의 다양화 및 다양한 주민 수요 증가, 농촌경제의 다양성 증대, 농촌의 다원적 가치에 대한 인식 증대 등으로 인해 농업 중심의 농촌개발 전략에서 탈피하여 새로운 농촌정책의 필요성이 높아졌다.
통합적 농촌개발(integrated rural development)은 이러한 농업 중심의 농촌개 발 전략에 대한 비판과 함께 대안적 관점으로 발전하기 시작했다. 이를 통해 제
3) 농촌개발이란 궁극적으로 농업생산성의 증대뿐만 아니라 농촌지역 주민들의 삶의 질을 증 대하는 것이다. 농촌개발의 궁극적 목적이 달성될 수 없었던 점은 특히 농촌주민의 삶의 질 제고에 실패했음을 의미한다.
3세계 국가들은 농촌개발이 농업과 같은 어떤 한 분야 또는 요소에 대한 집중 적인 정책투입만으로는 달성될 수 없으며, 농업 외의 다양한 경제활동과 주거, 환경, 인프라, 교통, 교육, 사회복지, 소득증대 등 다양한 분야의 문제들이 복합 적으로 결속된 시스템적 특성을 지니는 것으로 인식하게 되었다(Abasiekong, 1982). EU의 경우에는 1980년대 후반부터 농촌의 다원적 기능의 중요성을 강 조해오고 있으며, 1999년의 Agenda 2000 개혁을 통해 EU 공동농업정책(CAP) 의 초점을 농업생산 중심의 농촌정책 패러다임에서 다원적 농촌발전을 지향하 는 정책 패러다임으로 전환하였다. 이를 계기로 EU는 ‘통합적 농촌정책’(in-tegrated rural policy)의 제도적 틀을 갖출 수 있게 되었다(박 경, 2003).
이처럼 통합적 농촌개발이란 제3세계 국가들은 물론 서구 선진국들에게서 도 공통적으로 발견되는 농촌정책의 패러다임 변화라 할 수 있다. 그 변화의 기저에는 농업을 중심으로 한 부문정책으로서 농촌개발의 한계, 농촌의 다원 적 가치 증대, 농촌의 사회․경제․문화적 변화 등이 존재하고 있다. 이하에 서는 통합적 농촌개발의 개념과 특성들을 간략하게나마 검토하고 이를 바탕 으로 이후 사례분석을 위한 분석 틀 구성과 농촌지역개발사업의 통합적 추진 모형 구축에 필요한 이론적 요소들을 도출할 것이다.