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지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 (Ⅰ) A Study on a Place-based Integrated System for

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(1)

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 (Ⅰ) A Study on a Place-based Integrated System for

Regional Development in Korea

: Problems and Issues of Segmented Implementation System

【총괄 보고서】

▣ 주관연구기관: 국토연구원

▣ 협동연구기관: 한국농촌경제연구원, 과학기술정책연구원, 충남발전연구원

(2)

국토연 2008-33 ․ 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 (Ⅰ) (총괄 보고서)

지은이․차미숙 외 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2008년 12월 20일 / 발행․2008년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)

전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474 값․8000원 / ISBN․978-89-8182-578-2

한국학술진흥재단 연구분야 분류코드ㆍB100105 http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2008, 국토연구원

*이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

(3)

국토연 2008-33

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 (Ⅰ) A Study on a Place-based Integrated System for

Regional Development in Korea

: Problems and Issues of Segmented Implementation System

【총괄보고서】

차미숙․김태환․김재영․박준화․남윤우 외

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(5)

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 (Ⅰ)

1. 협동연구총서 시리즈 협동연구총서

일련번호 연구보고서 명 연구 기관

08-03-01

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 (Ⅰ)

【총괄 보고서】

국토연구원

08-03-02

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 (Ⅰ)

【협동연구기관 보고서】

한국농촌경제연구원 과학기술정책연구원 충남발전연구원

2. 참여 연구진

연구기관 연구책임자 참여 연구진

주관

연구기관 국토연구원 차미숙 연구위원

김태환 연구위원

김재영 선임연구위원 박준화 연구원

협력 연구기관

한국농촌경제연구원 송미령 연구위원 김광선 전문연구원

권인혜 초청연구원

과학기술정책연구원 이민형 연구위원 성지은 부연구위원

충남발전연구원 신동호 책임연구원

고승희 책임연구원 임형빈 연구원 이재현 연구원

3. 외부 연구진

소 속 외부 연구진

University of Nebraska

(Community and Regional Planning) 남윤우 교수

목원대 디지털경제학과 박 경 교수

중소기업연구원 김세종 기획조정실장

(6)

4. 연구심의위원

소속 외부연구진

원내 국토연구원

김영표 부원장(주심) 김동주 선임연구위원 진정수 선임연구위원 안홍기 연구위원

원외 한국지방행정연구원 김현호 박사

진안군 구자인 박사

5. 자문위원 및『지역정책포럼』발제자

소 속 자문 및 발제자

학 계

중부대학교 강현수 교수

성신여자대학교 이원호 교수

전주대학교 정철모 교수

전문가 충남발전연구원 김용웅 원장

산업연구원 김영수 박사

공무원

농림수산식품부 김정희 과장

충청남도 전병욱 건설교통국장, 권희태 본부장

조항민 개발과 과장, 김현표 행정사무관

충청북도 장화진 산업정책담당사무관

제주특별자치도 한석대 팀장, 김진선 행정사무관

금산군 최재왕 건설도시과장,

박현필․ 김창섭(지역개발 담당자)

진안군 구자인 박사(마을만들기 팀장)

이호율․곽동원(마을만들기팀 담당자)

홍성군 김세중(지역개발 담당자)

최환엽(농촌개발 담당자)

서천군 이대성 단장

기 타

충북테크노파크 이경미 단장, 손승모․정재욱 선임연구원

부산테크노파크 정상범 기획부 부장

충남중소기업지원센터 이황우 경영지원팀장

중소기업중앙회 김종환 부장

충남전략산업기획단 이상철 박사

홍성군 문당리 마을 주형로 환경농업마을 회장 진안군 가막리 마을 곽중근 가막리마을 간사 제주도 아홉굿 마을 박유미 사무장

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P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

경제의 세계화와 분권화의 진전은 국가 발전의 동력을 지역 경쟁력 확보에서 찾고자하는 신지역주의(new regionalism) 현상을 강화시키고 있다. 영국, 일본을 비롯한 OECD 국가들은 새로운 사회․경제적 여건 변화에 대응하는 한편, 지역 경쟁력을 강화하기 위해 지역발전 추진구조와 체계의 변화와 제도 개선을 모색 하거나 운영 중이다.

본 연구원은『지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안』연구를 2008~2009년도 2개년도에 걸쳐 수행할 계획이다. 본 연구는 현행 지역개발사업 추진체계가 분절화(fragmentation)와 다기화 등에 의해 비효율성을 초래하고 있다는 비판과 문제 인식에서 출발하였다. 그리고 현행 지역개발사업의 추진구 조와 체계, 지역개발사업 분야별 추진실태와 운영 사례를 심층적으로 분석하여 문 제점과 근본 원인을 규명하는 한편, 지역발전의 효율성 및 효과성을 높일 수 있도 록 지역개발사업의 통합적인 추진모형 구축과 적용방안 모색을 목적으로 한다.

『지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안(Ⅰ)』연구는 1차년도 연구로서, 현행 지역개발사업 유형별 추진실태를 파악하고 원인을 규명하는 데 에 중점을 두고 있다. 이를 위해 지역개발사업 추진체계와 조직, 지역개발사업 유 형별 추진실태와 운영사례, 해외의 지역개발시책 추진동향과 통합적 운영사례 및 시 사점을 도출하였다. 그리고 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위한 방향 과 정책과제를 도출하였다. 2차년도 연구에서는 지역개발사업의 실태와 사례에

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대한 현장감 있는 분석 결과를 토대로, 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용을 위한 제도개선 방안을 구체적으로 검토할 계획이다.

본 연구는 경제인문사회연구회의 협동연구(collaborative study)로 수행되었다.

협동 연구의 수행을 위해 한국농촌경제연구원, 과학기술정책연구원, 충남발전연 구원이 공동으로 참여하였으며, 해당 분야의 전문적인 역량과 경험을 토대로 현 장감 있는 연구 성과를 제시하였다.

협동 연구의 총괄을 맡아 원활한 조정과 성과를 도출한 본 원의 차미숙 연구위원, 김태환 연구위원, 김재영 선임연구위원, 박준화ㆍ박지현 연구원과 외부 연구진으 로 참여한 미국 네브라스카대학 남윤우 교수의 노고를 치하한다.

그리고 협동 연구에 성심껏 임해주신 한국농촌경제연구원의 송미령 박사와 김 광선 박사, 권인혜 연구원, 과학기술정책연구원의 이민형 박사와 성지은 박사, 충남발전연구원의 신동호․고승희 박사와 임형빈․이재현 연구원에게도 특별한 감사의 말씀을 드린다. 아울러 연구수행 과정에서 전문적인 역량을 제시하고 적극 적으로 참여해주신 자문위원님과 중앙정부 및 지방자치단체 공무원, 그리고 기업체 담당자를 비롯한 모든 분들께도 진심으로 감사의 말씀을 드린다.

2008년 12월 국토연구원장 박 양 호

(9)

F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

『지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안』연구는 지역개발사업 의 통합적 추진모형 구축과 적용을 위한 제도개선방안 모색을 목적으로 하고 있 다. 본 연구는 경제인문사회연구회의 협동연구이며, 2008~2009년의 2개 년도에 걸쳐 수행할 계획이다.

금년도에 수행한 『지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안(Ⅰ)』연구 는 1차년도 연구로서, 현행 지역개발사업의 유형별 실태를 파악하고 원인을 규명 하는데 중점을 두고 있다. 이를 위해 지역개발사업 추진조직과 체계, 지역개발사업 유형별 추진실태와 운영사례, 해외의 지역개발시책 추진동향과 통합적 운영사례 와 시사점을 도출하였다. 1차년도 연구결과를 토대로 2009년에 수행할 2차년도 연구에서는 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축과 적용을 위한 제도개선 방안 을 세부적으로 검토할 계획이다.

본 연구는 다양성과 광범위성을 특징으로 하는 지역개발사업의 추진실태와 운 영실제에 대한 심층적이고 종합적인 분석을 위해 협동연구 형태로 수행하였다.

따라서 지역개발사업의 다양성과 협동연구의 강점을 그대로 살려 총괄보고서와 협동연구기관 보고서의 2권으로 구성하였다.

【총괄 보고서】는 현행 지역개발사업의 추진체계와 구조, 유형별 지역개발사 업의 추진실태와 운영상 문제점 분석, 해외의 지역개발시책 추진동향과 통합적 운영실제를 분석하였다. 이를 위해 현지사례 조사, 최종수혜자 및 정책실무자 설

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문․면담조사 등 현장성 강화를 위한 조사방법을 활용하였다. 그리고 찾아가는 현 장포럼인『지역정책포럼』을 9차례에 걸쳐 운영하여 지역현장 실무자와의 지속 적인 연구 협력을 도모하였다.

【협동연구기관 보고서】는 사업유형별 전문연구기관과 협동연구를 수행한 결과물이다. 지역개발사업은 매우 다양하므로 전반적인 추진실태 파악만으로는 구체성을 갖기 곤란하다. 따라서 한국농촌경제연구원, 과학기술정책연구원, 충남 발전연구원 등 분야별 전문성과 연구 경험을 갖추고 있는 전문가들의 역량을 최 대한 활용하였다.『협동연구기관 워크숍』을 정기적으로 개최하여 일관성있는 연구성과 도출 및 지역개발사업의 유형별 특수성을 고려한 실효성 있는 정책과 제를 도출하고자 노력하였다.

본 연구는 현행 지역개발사업의 추진 실태와 문제점을 심층적으로 파악하기 위 해 지역정책포럼, 협동연구기관 워크숍 등의 활용을 통해 연구의 현장성과 협력 에 의한 시너지 효과를 도모하고자 노력하였다. 본 연구는 지역개발사업의 추진 실태와 관련해 그동안 지적되어 왔던 사항들을 직접 현장에서 검증하고, 사업유 형별로 심층적인 원인을 규명하는 데 주력했다는 점에서 의의가 크다. 2차년도 연구에서는 지역개발사업의 효율적이고 효과적인 추진을 위해 통합적 추진모형 구축 및 적용을 위한 구체적인 제도개선 방안을 도출 할 수 있을 것으로 기대한다.

2008년 12월 차 미 숙 연구위원

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

『지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안』연구는 2008~2009년 에 걸쳐 수행하도록 기획되었다. 본 연구는 현행 지역개발사업의 추진체계가 분 절화와 다기화 등에 의해 비효율성을 초래하고 있다는 비판과 문제인식에서 출 발하였다. 그리고 지역개발사업의 추진체계와 유형별 집행과정 분석을 토대로, 지역발전의 효과성을 높일 수 있도록 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축과 적용방안 모색을 목적으로 한다.

『지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안(Ⅰ)』연구는 1차년도 연 구이다. 본 연구는 경제인문사회연구회 협동과제로 수행되었으며, 총괄보고서와 함께 협동연구기관 보고서 총 2권으로 구성되어 있다. 본 연구의 키워드(key word)는 지역개발사업, 유사․중복성, 통합적 추진모형, 거버넌스, 파트너십, 분 권화 등이다.

제1장 머 리 말

본 장은 연구의 배경과 필요성, 연구목적, 연구범위, 연구의 전반적인 수행 및 협력적 연구수행체계로 구성되어 있다.

본 연구는 현행 지역개발사업의 추진체계와 유형별 집행과정을 분석하여 유 사․중복성과 비효율성을 초래하는 원인을 실증적이고 심층적으로 규명하는데 중점을 두었다. 연구의 대상사업 범위는 지역개발사업의 내용과 기능에 따라 농 촌․낙후지역 개발사업, 지역혁신사업, 중소기업지원사업, 지역SOC사업으로 구

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분하였다. 공간적 범위는 중앙정부와 광역 및 기초자치단체를 포괄한다.

본 연구는 지역개발사업 유형별 전문연구기관인 한국농촌경제연구원, 과학기 술정책연구원, 충남발전연구원 등 3개 연구기관과 남윤우 미국 네브라스카대학 지역계획학과의 남윤우 교수, 목원대 박경 교수 등이 참여하는 협동연구로 수행 되었다. 주요 연구방법은 국내외 문헌 및 자료조사, 사업유형별 최종수요자 내지 실무자 대상의 설문조사와 현지사례 조사, 심층면담조사, 협동연구기관 워크숍, 연구협의회 및 자문회의 등을 활용하였다. 특히 금년도 연구는 지역개발사업의 추진실태 분석이 주요 내용으로, 찾아가는 현장포럼인「지역정책포럼」을 운영 하여 연구의 현장성을 도모하였다. 해외사례 조사도 문헌조사 이외에 현지출장, 공동연구진에 의한 실무자 면담조사 등을 통해 현장성을 강화하였다.

제2장 관련 이론 및 선행 연구의 검토

본 장은 연구 수행을 위한 기초적인 개념 및 용어 정의, 관련 이론 및 선행 연 구의 검토로 구성되어 있다. 지역개발사업을 ‘지역개발 관련법률 등에 의해 정부 나 공공부문으로부터 지원대상이 되는 사업’으로 규정하고, 사업내용 및 기능에 따라 농촌․낙후지역 개발사업, 지역혁신사업, 중소기업지원사업, 그리고 지역 SOC사업으로 구분하였다. 그리고 지역개발사업의 통합적 추진모형을 ‘다양한 지역개발사업을 같은 방향으로 재배열하거나 지역발전 목표에 부합되도록 추동 해나가는 일련의 제도적 노력이나 시스템’으로 조작적 정의하였다.

지역개발사업의 효율성 제고 및 통합적 추진과 관련하여 논리적인 근거를 제 공하는 주요 이론으로 거버넌스론, 계약이론, 네트워크론, 파트너십론을 검토하 였다. 국내외 선행 연구의 분석방법과 내용을 검토하였으며, 국내 선행연구와 본 연구의 차별성을 제시하였다.

첫째, 연구목적과 관점 측면에서 선행 연구들은 현행 중앙정부 부처별 사업의 중복 조정 및 통․폐합 방안에 초점을 두고 있다. 대부분 제도나 조직 차원의 부 분적인 논의나 당위론적 차원의 통합방안 제시에 그치고 있다. 본 연구는 지역개 발사업의 중복성과 비효율성을 초래하는 본질적인 원인과 문제점을 규명하는데

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중점을 두었다.

둘째, 연구 내용 측면에서 선행 연구들은 단위사업에 초점을 둔 반면, 본 연구 는 지역개발사업의 제도적 측면과 집행과정에 초점을 두어 심층적이고 다면적으 로 분석하여 지역개발사업 추진체계에 대한 근본적인 개선방안을 도출 하고자 하였다.

셋째, 연구 범위 측면에서 선행 연구들은 중앙정부 부처나 분야에 한정하는 양 상이다. 본 연구는 지역개발사업의 다양성과 광범위성을 감안하여 사업내용 및 기능에 따라 농촌․낙후지역 개발사업, 지역혁신사업, 중소기업지원사업, 지역 SOC사업으로 구분하되, 사업유형별 특성 분석을 통해 종합적으로 지역개발사업 의 추진체계 특성과 개선방안을 도출코자 하였다.

넷째, 연구 방법 측면에서 문헌 및 자료분석, 설문조사, 면담조사방법 뿐만 아 니라 사업인벤토리 분석, 현지사례조사 및 심층면담조사(FGI), 기업체 및 지원기 관 설문․면담조사 등 사업유형별로 최종수요자 내지 실무자를 대상으로 실태조 사에 주력하였다. 심층적인 사례조사를 위해 지역정책포럼을 구성하여 연구의 현장성을 강화하고자 하였다.

제3장 지역개발사업의 추진체계 특성과 문제점 분석

본 장에서는 지역개발사업의 추진체계 특성과 문제점 파악을 위해 지역개발사 업 추진조직과 업무, 투자재원과 예산운영구조, 관련법령 체계를 분석하였다. 지 역개발사업의 추진실태에 대한 체감도 파악을 위해 광역․기초자치단체 공무원 과 실무자(349명)를 대상으로 2008년 4~5월 중 설문조사를 실시하였다.

지역개발사업 추진조직 및 기구 측면의 특성과 문제점은 다음과 같다. 첫째, 지역개발사업 추진조직의 다기화와 조정․연계 미흡이다. 중앙정부 부처 간 뿐 만 아니라 소관 부처 내에서 추진하는 사업 간에도 조정 및 연계시스템이 제대로 작용하지 않아 유사․중복사업이 발생하고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 중앙정 부 주도의 하향식, 중층적인 추진구조를 띤다. 일부 사업의 경우 공모방식 등을 통해 상향식 추진방식을 도모하였으나, 매칭펀드 형태의 참여로서 실질적인 사

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업 기획 및 참여에는 제약이 높은 것으로 나타났다. 셋째, 지역내 사업간 조정․

연계를 위한 추진조직 운영 미흡이다. 설문조사에서 중앙정부 지역실행조직의 지역단위 통합추진 필요성에 대해 응답자의 90.4%가 ‘필요하다’고 응답하였다.

지역개발사업 추진방식 및 법제 측면의 특성과 문제점은 다음과 같다. 첫째, 대부분의 지역개발사업이 중앙정부에 의해 지정되거나 직접 지원되는 수직적 구 조를 취하며, 일부 상향식 추진방식을 취하는 경우도 과도한 경쟁유발 및 지역발 전과의 연계성 취약으로 비효율성을 초래하고 있다. 근거법령 체계는 복잡할 뿐 만 아니라 중첩적으로 운영되어 현행 사업의 유사․중복성 초래가 불가피한 구 조를 띤다. 일부 통합 법제화 노력에도 불구하고 실질적인 작동이나 효과를 거두 기에는 여전히 한계가 있는 것으로 나타났다.

지역개발사업 예산운용 및 평가체계 측면의 특성과 문제점은 다음과 같다. 첫 째, 현행 예산운용시스템은 사업별 예산방식을 취하고 있어 부처별 경쟁적 발굴 양상을 초래하며, 포괄적 예산운영을 위한 균특회계도 현행 예산운영 구조의 틀 을 벗어나지 못하는 한계로 인해 문제점들이 제기되고 있다. 그리고 현행 단위사 업별 평가체계 방식은 지역개발사업에 의한 지역발전효과라는 정책목적 달성 보 다는 단위사업별 목적 달성에 급급하여, 지역 내에서 추진 중인 사업간 연계와 조정, 그리고 시너지효과 창출에 장애 요소로 작용한다.

제4장 지역개발사업 유형별 추진실태와 집행과정 분석

본 장에서는 지역개발사업 유형별 추진현황과 운영 실제에서 나타나는 문제 점과 특성, 그리고 과제를 살펴보았다. 사업 유형별로 분석대상 사업의 인벤토리 (inventory)를 구축하여 분석에 활용하였으며, 사업 유형별로 현지사례 조사 및 설문조사, 면담조사를 활용하여 사업의 현지적용 및 집행과정상 문제점을 파악 하였다. 여기서는 지역개발사업의 유사․중복성 검토뿐만 아니라 추진체계, 추 진방식, 그리고 집행과정 실태를 주요 분석내용으로 하였다.

지역개발사업 유형별 추진실태 특성과 문제점을 도출하였다. 지역개발사업 유 형별 집행과정에 대한 사례분석 결과 현상적으로는 공통적이나, 구체적인 발생

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원인과 양상이 상이하게 나타나고 있다.

첫째, 지역개발사업 유형에 상관없이 중앙정부 부처 간 다기화와 연계․조정 체계 부재현상은 공통적이다. 그러나 지역 단위의 집행 양상은 다소 상이하다.

농촌․낙후지역 개발사업은 다수 중앙정부 소관부처 사업이 단일 지자체로 수렴 되며, 비록 사업내용에 있어서 중복되는 부분이 발견되더라도 지자체내 조직체 계의 정비를 통해 중앙정부 차원의 분산적․분절적 추진에 따른 문제를 해소하 는 사례가 발견되고 있다. 반면, 지역혁신사업이나 중소기업지원사업은 별도의 중앙정부 지역실행조직이나 독립적 관리기구를 통해 사업이 추진됨에 따라 지역 내 집행체계가 매우 분산적이고 독립적으로 운영되고 있다. 지역SOC사업은 양 사업 유형의 혼합적 형태의 집행체계를 보유하고 있다. 이는 지역개발사업 유형 별로 지역단위의 통합적 추진을 위한 조직체계나 기구 정비가 요구됨을 시사한 다.

둘째, 지역개발사업의 유사․중복에 대하여 현상과 인식의 차이가 존재한다.

농촌․낙후지역 개발사업은 동일 공간내 중복투자 현상이 주로 지적되어 왔으 며, 실제 동일 공간내 중복투자 현상이 발견되었다. 그러나 일부 지역에서는 ‘전 략적 중복’전략 등 성공모델 창출을 위해 의도적으로 활용하는 사례가 발견되고 있다. 사업의 유사․중복성을 단순히 효율성 차원에서만 보는게 아니라, 지역발 전 성공모델 창출을 위한 전략적 방안의 일환으로 활용하고 있었다. 반면, 지역 혁신사업은 대부분 패키지형 사업으로 사업수가 많아질수록 유사․중복의 문제 는 불가피한 것으로 나타났으며, 중소기업지원사업은 지원시책의 다양성과 복잡 성으로 인해 중복지원 등의 문제가 발생하였다. 지역SOC사업은 중앙정부의 공 급자 지향적 추진방식에 따른 중복투자가 발생하며, 중앙-지자체간 협력체계 미 비에 따른 사업간 연계성 부재와 사각지대 발생에 따른 문제가 오히려 심각한 것으로 지적되었다. 따라서 지역개발사업의 유사․중복 현상이 일률적으로 비효 율성을 초래한다는 기존의 일반화된 접근에서 벗어날 필요가 있으며, 이는 지역 단위에서 지역개발사업 추진에 있어서 전략적인 접근의 중요성을 시사한다.

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제5장 해외의 지역개발시책 추진 동향과 통합적 운영 사례

본 장에서는 선진국의 지역개발시책 추진 동향과 통합적 운영 사례를 분석하 여, 우리나라 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위한 시사점으로 활용코 자 하였다. 해외 사례 국가는 분권화 정도에 따라 일본, 영국, 미국 등 3개 국가이 다. 해외 사례국가의 특성과 정책적 시사점은 다음과 같다.

첫째, 지역개발사업의 중복성 및 비효율성에 대한 인식 공유이다. 사례 국가들 은 정치․행정체제와 상관없이 공통적으로 지역개발사업의 중복성 문제와 이에 따른 비효율성 해소를 현안 과제로 인식하고 있다. 연방주의 국가인 미국의 경우 도 중앙정부가 수행하는 지역개발 프로그램의 중복적 지원과 비효율성 문제가 지속적으로 제기되어 왔고, 이를 개선하기 위한 시도들이 취해져왔다.

둘째, 사례 국가들은 중앙정부 기능의 지역화(regionalization), 지방분권화 시 책 추진을 강화하는 양상이며, 지역개발사업의 비효율성 해소와 지역단위 통합 성 효과를 극대화하고자 모색하고 있다. 영국은 1990년대 중반이후, 일본은 2000 년대 들어서면서 지방분권화 시책을 구체적으로 실행하고 있으며, 지방분권화와 자율성을 확대하는 방향으로 추진체계와 예산운용 시스템을 전환하는 것으로 나 타났다.

셋째, 사례 국가들은 지역개발사업의 효율성 및 효과성을 높이기 위해 중앙정 부 차원의 시책 추진은 말할 것도 없고 지역 단위에서 통합적인 거버넌스체계 구축과 파트너십 강화를 위한 노력을 추진하고 있다. 영국의 지역거버넌스체계 구축 및 운영 사례는 대표적이다.

넷째, 사례 국가들은 정치행정체제 및 분권화 정도에 따라 다양한 지역개발사 업의 통합화 추진시책과 제도를 운영하고 있다. 중점적으로 활용하는 수단이나 제 도에 있어서도 다소 차이를 보이고 있다. 중앙집권적 전통이 강한 일본의 경우는 주로 중앙정부 차원의 조직, 예산, 제도 운영을 강조하는데 비해, 영국은 중앙정부- 광역-기초 등 전체 행정계층에서 조직, 예산, 평가시스템의 개선 노력을 추진하고 있다. 미국은 분권화 전통이 강하여 중앙정부 수준의 통합화 시책 추진보다는 예 산, 평가 및 정보공유시스템 운영을 통해 효과를 거두고자 하고 있다.

(17)

제6장 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 방향과 정책 과제

본 장은 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위한 원칙과 방향, 그리고 정 책 과제를 제안하였다. 아울러 2차년도 연구의 주요 내용과 방향도 제시하였다.

지역개발사업의 통합적 추진모형 구축의 기본 원칙은 ① 지방분권화 촉진과 지역단위의 자율성․통합성 강화 ② 지역개발사업 추진과정의 협력적 거버넌스 와 파트너십 강화 ③ 지역개발사업과 지역발전 목표와의 정합성 확보 ④ 지역개발 사업 추진의 효과성과 특수성 제고 ⑤ 지역개발사업의 성과제고와 책임성 강화 등이다. 그리고 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축방향으로는 ① 지역단위 통합화 및 역량기반 강화 ② 지역개발사업 유형별 특성화 및 맞춤형 통합추진체 계 구축 ③ 중앙정부 부처간, 중앙-지방간 정책조정 및 예산운용시스템 통합 ④ 지역개발사업의 통합적 추진 성공모델의 창출과 단계적 확산 등을 제시하였다.

이상의 기본 원칙과 구축 방향을 토대로 행정계층(공간적 측면), 분권화 수준 (시간적 측면), 사업유형별 측면을 고려하여 지역개발사업의 통합적 추진모형을 예시적으로 제시하였다. 중앙정부 및 지자체 차원의 통합적 추진모형, 중앙집권 형 및 분권형 통합적 추진모형, 사업유형별 통합적 추진모형 등이다. 그리고 지 역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위해 추진조직 및 체계 정비, 근거법령 정 비 및 계획제도 실효성 강화, 추진절차 및 방식 개선, 예산배분 및 포괄적 예산운 용체계 내실화, 사업평가 및 환류체계, 정보공유 및 정보지원시스템 구축 등 제 도개선이 필요한 중점분야 내지 정책과제를 제시하였다.

금번 1차년도 연구에서는 지역개발사업의 추진 현황 및 실태 파악에 중점을 두었으며, 2차년도(2009년) 연구에서 지역개발사업의 통합적 추진모형 조합 (combination)들에 대한 대안 검토를 통해 주요 추진모형의 선정과 적용을 위한 제도개선 방안을 구체적으로 검토할 계획이다. 또한 제도개선 방안의 실효성과 현실적 도입가능성을 높이기 위한 다양한 분석을 통해 연구의 정책적 활용도를 높이도록 할 계획이다.

(18)
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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ

제 1 장 머 리 말

1. 연구의 배경과 필요성 ··· 1

2. 연구의 목적 ··· 3

3. 연구의 범위와 방법 ··· 4

1) 연구 범위 ··· 4

2) 연구 방법 ··· 5

4. 연구의 흐름과 협력적 수행체계 ··· 9

제 2 장 관련 이론 및 선행 연구의 검토 1. 개념의 정립 ··· 11

1) 지역개발사업의 개념 ··· 11

2) 지역개발사업의 유형과 범위 ··· 13

3) 용어의 정의 ··· 13

2. 관련 이론의 검토 ··· 14

(20)

1) 거버넌스 이론(governance theories) ··· 15

2) 네트워크 이론(network theories) ··· 19

3) 파트너십 이론(partnership theories) ··· 20

4) 계약 이론(contract theories) ··· 21

5) 기타 관련이론 ··· 22

3. 선행연구 검토와 본 연구와 차별성 ··· 24

1) 국내 선행연구의 검토··· 24

2) 해외 선행연구의 검토 ··· 27

3) 본 연구와 선행 연구와의 차별성 ··· 27

4. 연구의 분석틀 설정 ··· 30

제 3 장 지역개발사업의 추진 체계 특성과 문제점 분석 1. 지역개발사업의 추진조직과 체계 분석 ··· 33

1) 지역개발사업의 추진조직 및 업무분담 ··· 33

2) 지역개발사업의 투자재원 구조 ··· 43

3) 지역개발사업 관련법률 추진 현황 ··· 49

2. 지역개발사업의 추진 실태와 문제점 조사 ··· 52

1) 현행 지역개발사업 추진체계의 비효율성 인식 ··· 53

2) 중앙 부처간 및 중앙-지자체간 협조체계 미흡 ··· 61

3) 현행 지역개발사업 추진관련 제도개선 필요 ··· 63

3. 지역개발사업의 추진체계 특성과 문제점 ··· 65

1) 지역개발사업 추진조직 및 기구 측면 ··· 65

2) 지역개발사업 추진방식 및 근거법령 측면 ··· 66

3) 지역개발사업 예산운용 및 평가체계 측면 ··· 67

제 4 장 지역개발사업 유형별 추진 실태와 집행 과정 분석 1. 국내 사례의 분석틀 ··· 69

2. 농촌․낙후지역 개발사업의 추진 실태와 현지적용과정 분석 ··· 71

1) 농촌․낙후지역 개발사업의 분석 대상 ··· 71

(21)

2) 농촌․낙후지역 개발사업의 추진 현황과 유사․중복성 검토 ··· 72

3) 농촌․낙후지역 개발사업의 현장적용과정 사례분석 ··· 80

3. 지역혁신사업의 추진 실태와 집행 과정 분석 ··· 92

1) 지역혁신사업의 분석 대상 ··· 92

2) 지역혁신사업의 추진 현황과 유사․중복성 검토 ··· 94

3) 지역혁신사업의 추진 실태와 운영 실제 체감도 조사 ··· 105

4. 중소기업 지원사업의 추진 실태와 집행 과정 분석 ··· 108

1) 중소기업 지원사업의 분석 대상 ··· 108

2) 중소기업 지원사업의 추진 현황과 유사․중복성 검토 ··· 108

3) 중소기업 지원사업의 운영 실제와 체감도 조사 ··· 118

5. 지역SOC사업의 추진 실태와 집행 사례 분석 ··· 122

1) 지역SOC사업의 유형과 분석 대상 ··· 122

2) 지역SOC사업의 추진 현황과 문제점 ··· 123

3) 지역SOC사업의 비효율적 추진유형 사례 ··· 131

6. 지역개발사업 유형별 추진 실태 특성과 문제점 ··· 136

1) 지역개발사업 유형별 추진실태 특성 ··· 136

2) 지역개발사업 유형간 공통적․차별적 특성과 문제점 ··· 143

제 5 장 해외의 지역개발사업 추진동향과 통합적 운영 사례 1. 해외 사례의 분석틀 ··· 147

2. 일본의 지역개발시책 추진 동향과 통합적 운영 사례 ··· 148

1) 일본의 지역개발정책 전개와 동향 ··· 148

2) 일본의 지역개발정책 추진체계와 중앙-지방간 관계 변화 ··· 150

3) 일본의 통합적 지역개발 추진시책과 운영 사례 ··· 155

4) 일본 사례의 특성과 시사점 ··· 164

3. 영국의 지역개발시책 추진 동향과 통합적 운영 사례 ··· 166

1) 영국의 지역개발정책 목표와 추진방식 변화 ··· 166

2) 영국의 지역개발정책 추진체계와 중앙-지방간 관계 ··· 167

3) 영국의 통합적 지역개발 추진시책과 운영 사례 ··· 174

4) 영국 사례의 특성과 시사점 ··· 179

(22)

4. 미국의 지역개발시책 추진 동향과 통합적 운영 사례 ··· 180 1) 미국의 지역개발정책 동향과 추진체계 ··· 180 2) 미국의 지역경제개발 지원프로그램 중복적 운영 실태 ··· 182 3) 미국의 통합적 지역개발시책 운영 및 추진 사례 ··· 184 4) 미국 사례의 특성과 시사점 ··· 192 5. 해외 사례의 종합 특성과 정책적 시사점 ··· 194 1) 지역개발사업의 중복성 및 비효율성 인식 공유 ··· 194 2) 중앙정부 기능의 지역화와 지방분권화 시책 추진 강화 ··· 194 3) 지역 단위의 통합성 증진을 위한 파트너십과 거버넌스체계 모색 ··· 195 4) 정치․행정체제에 따라 다양한 지역정책 통합화 시책과 제도 운용 ··· 195

제 6 장 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 방향과 과제

1. 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 방향 ··· 197 1) 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축의 기본 원칙 ··· 197 2) 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축의 기본 방향 ··· 199 2. 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 정책 과제 ··· 204 1) 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 조합 ··· 204 2) 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위한 정책과제 ··· 206 3. 1차년도 연구의 정책적 활용 및 후속 연구 방향 ··· 211 1) 1차년도 연구의 종합 요약 ··· 211 2) 1차년도 연구의 의의와 정책적 활용 방안 ··· 213 3) 2차년도 연구의 주요 내용과 추진 방향··· 216

참 고 문 헌 ··· 217 SUMMARY ··· 225 부 록 ··· 229

(23)

T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 협동연구기관 워크숍 운영 및 연구협의 내용··· 6

<표 1-2> 설문조사와 현지 사례조사 추진내용··· 7

<표 1-3> 지역정책포럼(찾아가는 현장포럼) 운영 ··· 8

<표 2-1> 지역개발사업의 분류: 선행연구 검토 ··· 12

<표 2-2> 거버넌스의 개념 정의 ··· 16

<표 2-3> Rosenau의 거버넌스 유형 ··· 18

<표 2-4> Hooghes와 Marks의 지역거버넌스 유형 ··· 18

<표 2-5> 네트워크 이론과 신공공관리론 비교 ··· 19

<표 2-6> 전통적 행정이론과 신공공관리 행정이론의 원리 비교 ··· 23

<표 2-7> 주요 국내 선행연구와 차별성 요약 ··· 26

<표 2-8> 본 연구와 선행연구의 차별성 요약 ··· 29

<표 3-1> 지역개발사업 분야별 중앙정부 소관부처 ··· 35

<표 3-2> 중앙정부 부처별 지역개발사업 관련 소관업무 (부처 단위) ··· 36

<표 3-3> 중앙정부 부처별 지역개발사업 관련 소관업무(외청 단위) ··· 38

<표 3-4> 특별지방행정기관과 지방자치단체의 차이 비교 ··· 39

<표 3-5> 특별지방행정기관의 유형과 설치 현황 ··· 40

<표 3-6> 지역개발사업 추진관련 특별지방행정기관과 수행업무 ··· 40

<표 3-7> 광역자치단체내 지역개발사업 관련업무 담당부서(충남도 사례) ··· 42

<표 3-8> 기초자치단체내 지역개발사업 관련업무 담당부서(금산군 사례) ··· 43

<표 3-9> 중앙정부의 지역개발사업 투자재원 내역(2007년 기준) ··· 46

(24)

<표 3-10> 중앙정부의 지역개발사업 분야별․소관부처별 재원투자 현황 ··· 47

<표 3-11> 지방자치단체의 지역개발사업 예산 및 분야별 구조(충남도 예시) ·· 48

<표 3-12> 의원입법과 정부입법 처리 추이 ··· 50

<표 3-13> 지역개발사업 분야별 주요 근거법률 현황 ··· 51

<표 3-14> 조사표 배포 및 회수 현황 ··· 52

<표 3-15> 2008 시책 중 유사․중복 검토대상 사업: 충남도 사례 ··· 56

<표 3-16> 소규모 어항 계류시설 중복투자 및 과다개발 현황 ··· 59

<표 3-17> 유사․중복 및 연계․협력필요 사업: 낙후지역 개발부문 예시 ··· 61

<표 3-18> 중앙정부 및 지자체 차원의 현행 지역개발사업 추진체계 문제점 ··· 62

<표 3-19> 동일 부처내에서 추진하는 유사사업 예시··· 65

<표 3-20> 지역개발사업의 추진 체계 특성 종합 ··· 68

<표 4-1> 농촌․낙후지역 개발사업의 목적 및 주관부처 현황 ··· 72

<표 4-2> 농촌․낙후지역 개발사업의 공간범위 현황 ··· 74

<표 4-3> 농촌․낙후지역 개발사업의 추진방식 현황 ··· 75

<표 4-4> 마을․마을권 종합개발사업의 유사성 검토: 사업내용 측면··· 77

<표 4-5> 사례조사 대상 잠재지역 POOL(26개 시․군)과 사례지역 선정 결과 81

<표 4-6> 사례지역의 농촌․낙후지역 개발사업 추진현황 ··· 83

<표 4-7> 진안군 능길권역의 단위사업 추진현황 ··· 85

<표 4-8> 제주도 마을만들기팀의 마을사업 체크리스트 ··· 90

<표 4-9> 지역혁신사업의 유형 ··· 93

<표 4-10> 중앙정부의 지역혁신사업 추진현황(2008년 기준) ··· 95

<표 4-11> 지자체의 지역혁신사업 추진현황 (A광역시 사례, 2007년 기준) ··· 96

<표 4-12> 지역혁신사업 유형별 중앙-지자체 역할 비교 ··· 97

<표 4-13> 지역혁신사업의 근거법령 현황 ··· 101

<표 4-14> 동일 부처내 사업내용이 유사한 지역혁신사업 (예시) ··· 102

<표 4-15> 지역혁신사업의 내용분석: 기능 차원* ··· 103

<표 4-16> 지역혁신사업의 내용 분석: 사업목적 차원* ··· 104

<표 4-17> 사업의 추진주체별 중소기업 지원사업 현황 ··· 109

<표 4-18> 중소기업 지원사업 유형별․부처별 추진현황(중앙정부 차원) ··· 110

<표 4-19> 지방중소기업청, 지방중소기업진흥공단, 그리고 지자체 중소기업 지원업무 115

(25)

<표 4-20> 중소기업지원 주요기관별 지원사업의 유사․중복성 검토(충남도 예시) 115

<표 4-21> 신용보증기금과 기술보증기금의 중복보증비율 현황 ··· 116

<표 4-22> 중소기업 지원사업 운영실태 설문조사 개요 ··· 118

<표 4-23> 지역SOC사업의 유형 ··· 122

<표 4-24> 중앙정부 부처별 지역SOC 사업 투자현황 ··· 123

<표 4-25> 지역SOC사업의 유형과 소관부처(도로사업 예시) ··· 124

<표 4-26> 지역SOC사업의 유형별 근거법률 ··· 125

<표 4-27> 중복 도로 사례 ··· 133

<표 4-28> 지역SOC 사업의 분산추진 사례 ··· 134

<표 4-29> 미연계구간 광역도로 사업현황 ··· 136

<표 4-30> 지역개발사업 유형별 추진실태와 운영 특성 종합 ··· 142

<표 5-1> 사례 국가 선정을 위한 검토: 국가별 분권화 수준과 유형 ··· 147

<표 5-2> 일본의 중앙재정과 지방재정 관계 ··· 151

<표 5-3> 일본의 지역활성화 시책과 중앙정부 소관부처 ··· 152

<표 5-4> 일본의 정책군 사업과 관계부처(2007년말 현재) ··· 160

<표 5-5> 개별보조금, 통합보조금과 교부금 운용 비교 ··· 163

<표 5-6> GOR의 관할구역 현황(잉글랜드 지역) ··· 169

<표 5-7> LSP의 역할과 효과 ··· 173

<표 5-8> 영국의 중앙정부 부처별 Single Pot 예산규모 ··· 175

<표 5-9> 연방정부 부처별 지역경제개발 관련 재원지출 비중 ··· 182

<표 5-10> 연방정부 부처별 지역경제활동 지원 프로그램 ··· 183

<표 5-11> 지방정부가 CDBG 재원을 사용할수 있는 사업 영역 ··· 186

<표 5-12> SAC Grant Program(안)에 포함된 프로그램과 담당부처 ··· 191

<표 5-13> 해외의 지역개발사업 통합적 추진시책과 주요 정책수단 ··· 196

<표 6-1> 정책 통합을 촉진하기 위한 단계와 제도적 수단(혁신정책 예시) ···· 203

<표 6-2> 정책 통합의 차원과 활용가능한 수단(OECD) ··· 206

<표 6-3> 1차년도 조사 및 분석결과 요약 ··· 212

(26)

F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 1․2차년도 연구 주제와 주요 분석내용··· 3

<그림 1-2> 분석대상 사업과 연구 범위 ··· 5

<그림 1-3> 연구의 흐름도 ··· 9

<그림 1-4> 협력적 연구수행체계 ··· 10

<그림 2-1> 관련 이론과 상호간 관계 ··· 14

<그림 2-2> 연구의 분석틀 ··· 31

<그림 3-1> 지역개발사업의 하향적, 중충적 추진구조 개념도 ··· 34

<그림 3-2> 중앙정부 일반․특별회계에서 차지하는 지역개발사업 예산 비중 · 44

<그림 3-3> 중앙정부 지역개발사업의 부처별․사업 분야별 예산규모 ··· 45

<그림 3-4> 지역개발사업 분야별 투자재원 구조: 중앙-광역-기초 ··· 46

<그림 3-5> 지역개발사업의 전반적 추진실태 평가 ··· 53

<그림 3-6> 유사․중복성이 높은 분야 ··· 54

<그림 3-7> 연계성 미흡에 따른 비효율성 초래 분야 ··· 54

<그림 3-8> 지역내 여타사업과 조정․연계미흡 사업의 처리형태 ··· 55

<그림 3-9> 지역개발사업의 효율적 추진을 위해 필요한 제도개선 분야 ··· 63

<그림 4-1> 지역개발사업 유형별 추진실태와 집행과정 분석절차 ··· 70

<그림 4-2> 농촌․낙후지역 개발사업의 범위와 분석대상 ··· 71

<그림 4-3> 농촌․낙후지역 개발사업의 추진체계(○○사례) ··· 73

<그림 4-4> 농촌․낙후지역 개발사업의 관련법령 및 관계 ··· 75

(27)

<그림 4-5> 농촌 낙후지역 개발사업의 중복지원 분포도 ··· 78

<그림 4-6> 농촌․낙후지역 개발사업의 추진 현황도 ··· 79

<그림 4-7> 현장 적용과정 사례조사 분석체계 ··· 82

<그림 4-8> 제주특별자치도의 마을(권역)단위 사업추진 분포현황 ··· 86

<그림 4-9> 진안군의 마을만들기TF팀 구성과 업무추진 체계 ··· 89

<그림 4-10> 국가균형발전특별회계의 예산지원방식 전환 구상 ··· 93

<그림 4-11> 지역혁신사업계정 예산편성절차 ··· 99

<그림 4-12> 지역혁신사업의 유사․중복성 인지도 및 유사․중복사업 분야 ·· 105

<그림 4-13> 지역혁신사업의 효율적 추진을 위해 중앙 및 지자체 차원 문제점 106

<그림 4-14> 지역혁신사업의 효과성 제고방안: 중앙 및 지자체 차원 ··· 107

<그림 4-15> 중소기업 지원사업 유형별 분포 현황(2007년 기준) ··· 109

<그림 4-16> 충남의 중소기업지원사업 내용분석··· 112

<그림 4-17> 중소기업 지원관련 법률과 상호관계 ··· 113

<그림 4-18> 중소기업 지원사업의 지원체계 상호관계 ··· 114

<그림 4-19> 기금의 중복지원 사례: 중앙부처 차원 ··· 117

<그림 4-20> 기금의 중복지원 사례: 지자체 차원 ··· 117

<그림 4-21> 중소기업 시장개척지원사업의 중앙-지방 연계 미흡사례 ··· 118

<그림 4-22> 중소기업 지원기관의 중복적 지원에 대한 의견 ··· 119

<그림 4-23> 현행 중소기업 지원시책 추진체계의 문제점 ··· 120

<그림 4-24> 중소기업 지원시책의 유사․중복지원 해소방안 ··· 121

<그림 4-25> 지역SOC사업의 공간적 영향력 분석: 금산군 사례 ··· 127

<그림 4-26> 지역SOC 사업의 추진구조: 일반회계, 특별회계 ··· 128

<그림 4-27> 중앙정부 지원사업의 재정흐름도 ··· 129

<그림 4-28> 도비보조사업 및 자체사업 재정흐름도 ··· 130

<그림 4-29> 중복노선 예시 ··· 132

<그림 4-30> 진안군 마을단위 개발사업의 단계별 추진모델(예시) ··· 137

<그림 4-31> 지역혁신사업 평가체계 ··· 139

<그림 5-1> 해외 사례의 분석내용··· 148

<그림 5-2> 일본의 지역개발관련 추진체계: 중앙-광역-기초간 관계 ··· 154

<그림 5-3> 관계 부처간 연락회의 사례 ··· 156

(28)

<그림 5-4> 지역재생계획에 대한 일관 조정절차 및 지원내용··· 157

<그림 5-5> 오수처리시설정비 교부금의 구조와 신청절차(예시) ··· 158

<그림 5-6> 통합보조금의 구조와 특징 ··· 162

<그림 5-7> 영국의 지역정책 추진체계와 운영 ··· 173

<그림 5-8> 영국의 예산제도 변화: SRB에서 SFF로 ··· 176

<그림 5-9> 미국의 지역개발관련 연방정부 부처와 기구 ··· 181

<그림 5-10> CDBG 재원의 사용 내역(2005년 기준) ··· 187

<그림 6-1> 지역개발사업의 통합적 추진모형 조합 예시 ··· 204

<그림 6-2> 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 정책과제 연계방안 ···· 207

<그림 6-3> KOPSS 활용 방안: 관광휴양사업 시행 구상단계 활용 예시 ··· 210

<그림 6-4> 현장지향적․협동적 연구수행 과정 ··· 213

(29)

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

부 표 차 례

<부표 1> 조사표 배포 및 회수현황 ··· 230

<부표 2> 응답자의 지역개발사업과 관련한 업무 담당경험 유무 ··· 231

<부표 3> 응답자의 총 근무연한 및 지역개발업무 근무기간 ··· 231

<부표 4> 응답자의 주요 지역개발사업 근무분야(복수응답 포함) ··· 231

<부표 5> 지역개발사업의 전반적인 추진실태 ··· 232

<부표 6> 지역개발사업의 추진과 관련한 유사․중복성 ··· 232

<부표 7> 지역개발사업의 추진과 관련한 연계 미흡에 따른 비효율성 ··· 233

<부표 8> 중앙정부 차원의 현행 지역개발사업 추진체계의 문제점 ··· 233

<부표 9> 지방자치단체 차원의 현행 지역개발사업 추진체계가 지닌 문제점 234

<부표 10> 지역내 여타 사업과의 조정이나 연계 미흡으로 인해 사업의 집행시 곤란을 겪은 경험 유무 ··· 235

<부표 11> 지역내 여타 사업과의 집행시 겪었던 곤란의 처리 내지 종결형태235

<부표 12> 지역개발사업의 효율적 추진을 위한 제도개선의 필요성 ··· 235

<부표 13> 사업추진 과정상 가장 시급히 개선해야 할 단계 ··· 236

<부표 14> 현행 추진체계(추진조직)의 정비 필요성 ··· 237

<부표 15> 지방자치단체와 중앙정부 지역실행조직과의 연계․협조정도 ··· 237

<부표 16> 중앙정부 지역실행조직을 지역 단위에서 통합하여 추진할 필요성 237

<부표 17> 지역개발사업의 효율적으로 추진하기 위해 적절한 공간범역 ··· 238

<부표 18> 국가균형발전특별회계의 지역개발사업의 통합적 추진 기여도 ··· 239

<부표 19> 현행 예산배분․운영방식에 있어서 개선․정비 필요성 ··· 240

(30)

<부표 20> 사업간 교차지원(cross-subsidy) 방식의 실행 가능성 ··· 240

<부표 21> 단위 사업별로 추진하는 현행 평가방식을 개선 필요성 ··· 241

<부표 22> 지역개발사업의 효율적 추진을 위한 정책 및 제도개선방안 ··· 241

<부표 23> 지역개발사업의 통합적 추진방식을 운용하여 지역발전 성과를 달성한 성공적인 사례나, 사업간 연계성 미흡에 의한 부진사례 제시 ··· 242

(31)

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

머 리 말

본 연구는 지역개발사업의 추진 현황과 집행과정 실태분석, 그리고 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 방향과 정책과제 도출을 목적으로 한다. 이 장은 연구의 배경과 필요성, 연구의 목적, 연구 범위와 방법, 그리고 연구의 전체적인 흐름과 협력적 연구수 행 체계로 구성되어 있다.

1. 연구의 배경과 필요성

2008년 7월 이명박 정부는「상생․도약을 위한 지역발전정책 기본구상과 전략」

을 발표하였다. 여기서 기획재정부는 유사․중복사업 추진으로 인한 투자 비효 율성 문제를 해소하기 위해 중앙정부 부처별로 분산하여 추진 중인 낙후지역 개 발사업1)을 재편하여 맞춤형․패키지형 지원으로 전환하는 한편, 현행 210개 내 외 세부사업을 20개 내외의 사업군(群)으로 통합 및 포괄예산지원 방식으로의 전 환을 발표하였다(기획재정부 보도자료, 2008.7.21).

지역개발사업 지원방식의 전환은 현행 지역개발사업 추진체계와 방식에 대한 문제인식과 개선의 필요성에서 비롯된다. 이러한 문제 인식과 개선 노력은 참여 정부도 예외는 아니었다. 이에 국가균형발전위원회와 균형발전특별회계를 도입하 여 운용하는 등 다양한 시도를 하였다. 그럼에도 불구하고 지역개발사업의 유

1) 농촌활력증진, 소도읍 육성, 도서종합개발 등 12개사업 1.3조원 규모이다.

(32)

사․중복 문제와 소규모 분산투자, 사업간 연계성 미흡은 정부예산 투자와 지역지 원 효과를 떨어뜨리는 주요한 요인으로 여전히 지적되고 있다.

감사원은「지역개발사업 추진실태 감사결과 보고서(2007)」에서 낙후지역 개 발사업과 도서․어촌지역개발사업 등 중앙정부가 지원하는 지역개발사업의 투 자 효율성 저하와 유사․중복 추진에 따른 예산 낭비 사례를 지적하였다. 그리고 국가균형발전위원회(2005), 행정자치부(2007), 건설교통부(2007) 등 중앙정부의 지 역개발 소관부처들도 해당 지역개발사업의 비효율적 추진을 해소하기 위한 제도 개선 방안을 모색하였다. 그러나 지역개발사업의 분절적이고 비효율적인 현상을 초래하는 현행 사업추진체계의 문제점과 원인에 대한 심층적이고 종합적인 분석 미흡으로 인해 소기의 효과를 거두는데 한계가 되었다.

1990년대 중반이후 부터 영국, 일본을 비롯한 선진국들에서도 지역개발사업의 비효율적인 추진에 대한 유사한 문제 인식을 토대로 지역개발사업의 추진체계를 효율화하기 위한 다양한 시책과 제도를 도입하여 운영하고 있다. 중앙정부내 지역 개발 통합부서를 운영하기도 하고, 중앙정부 실행조직의 지역단위 통합운영을 추 진하기도 하고, 지방의 자율성 확대를 위한 재정개혁 등 다양한 시책과 제도를 운 영 하고 있다. 그러한 지역개발정책 추진개편 과정에서 공통점은 분절화된 사회기 능과 복잡한 사회․경제문제를 해결하기 위한 통합 기제를 “지역”으로 보고 있다 는 점이다. 따라서 각 국가에서는 부문적 접근방식(sectoral approach)에서 벗어나 지역기반의 통합적 접근방식(place-based integrated approach)을 극대화하기 위 한 정책적 노력을 추진하고 있다.

이와같이 우리나라는 말할 것도 없고 선진국들도 지역개발사업 추진체계의 분 절화에 따른 비효율성을 해소하고, 지역개발사업에 대한 정부 지원 및 투자 효과 를 제고하기 위한 방안이 무엇인가?’가 현안 과제이다. 특히 우리나라는 새정부의 출범과 함께 지역발전 정책 기조가 지역경쟁력 강화와 정책의 효율성을 제고하 는데 중점을 두고 있다. 이에 중앙정부의 지역개발사업 지원 및 투자 효과를 극 대화하기 위한 실효성있는 시책 발굴 및 제도개선을 모색하기 위해서는 실천적이 고 종합적인 연구가 필요하다.

(33)

2. 연구의 목적

『지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용방안 연구』는 지역개발사업 의 추진 현황과 문제점을 파악하고, 지역개발사업의 지역내 통합적인 추진을 저 해하는 원인을 제도적 측면과 집행․행태적 측면에서 심층 분석하여, 지역개발 사업의 통합적 추진모형 구축 및 적용 방안을 마련하는 것을 궁극적인 목적으로 하고 있다. 본 연구는 2008~2009년의 2개년도에 걸쳐 수행될 예정이다.

금년도는 1차년도 연구로서 지역개발사업의 추진실태와 문제점을 심층적으로 분석하여 통합적 추진모형 구축을 위한 기본 방향과 정책 과제를 도출하는 것은 주요 목적으로 한다.

2009년에 수행할 2차년도 연구는 1차년도의 연구결과를 토대로 지역개발사업 의 통합적 추진모형 구축 및 원활한 집행을 위한 실효성있는 제도개선 방안의 모색을 목적으로 한다.

<그림 1-1> 1․2차년도 연구 주제와 주요 분석내용

(34)

1차 년도 연구의 구체적인 목적은 다음과 같다.2)

첫째, 지역개발사업의 추진 현황 및 추진체계 실태 분석

둘째, 지역개발사업의 통합적 추진을 저해하는 원인과 문제점 심층 분석 셋째, 해외의 통합적 지역개발사업 추진 사례와 동향 분석

넷째, 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축방향과 정책과제 도출

3. 연구의 범위와 방법

1) 연구 범위

지역개발사업의 추진현황과 추진체계 실태를 파악하기 위해 본 연구는 분석 대상사업을 “지역개발 관련법률 등에 의해 중앙 및 지방정부 등 공공부문으로부 터 지원대상이 되는 사업”에 중점을 두었다.3)

지역개발사업을 사업내용 및 기능에 따라 농촌4)․낙후지역 개발사업, 지역혁 신사업 및 중소기업지원사업, 지역SOC사업으로 구분하여 검토하였다. 그리고 사업 유형별로 심층적인 추진실태 분석과 통합적 추진모형 구축방안 도출을 위 해 한국농촌경제연구원, 과학기술정책연구원, 충남발전연구원 등의 전문연구기 관과 협동연구를 수행하였다.

본 연구의 공간적 범위는 중앙 정부와 광역․기초자치단체를 망라한다. 내용 적 범위는 지역개발사업의 제도적․구조적 측면과 운영 측면에 대한 실증적인 분석을 통해 지역개발사업 추진구조와 운영체계 현황과 문제점, 원인을 종합적 으로 파악하고자 하였다. 이를 위해 사업 유형별로 중앙-지자체 차원의 추진조직 과 추진체계, 근거법령, 그리고 사업의 유사․중복성 등을 검토하였다.

2) 2차년도(2009년) 연구의 구체적인 목적은 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축 및 대안 검토, 지역 개발사업의 통합적 추진을 위한 세부 제도개선방안 검토, 지역개발사업의 통합적 추진모형 적용사례 및 효과 검토 등이다.

3) 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축과 관련해 필요시 민간부문의 사업도 포함해 검토할 예정이다.

4) 농․산․어촌을 포괄하는 의미로 사용하였다.

(35)

<그림 1-2> 분석대상 사업과 연구 범위

2) 연구 방법

연구방법으로 지역개발사업 유형별 전문연구기관과 협동연구 수행체계를 토 대로 문헌 및 자료조사, 국내외 사례조사 등을 활용하였다. 본 연구는 지역개발 사업의 다양성을 감안하여 사업유형별 전문연구기관과 협력적 연구를 수행코자 했다. 이에 경제인문사회연구회의 협동연구과제로 선정되었다.

지역개발사업 유형별 자료조사와 현장적용 및 집행과정에 대한 실태조사를 실 시하여 지역개발사업의 유형별 추진실태와 문제점을 분석하였다. 지자체 공무원, 기업체 담당자 등 다양한 지역개발사업 실무자 대상의 설문조사, 현지조사 및 지 역정책포럼 운영, 그리고 사례지역 면담 및 심층조사를 활용하였다. 해외 사례조 사는 국가별 정치행정체제에 따른 지역개발사업의 추진동향과 통합적 시책추진 사례에 중점을 두어 검토하였다. 전문가 자문회의, 협동연구기관 워크숍 및 연구 협의회는 지역개발사업의 추진실태 분석틀 정립과 전문적인 식견을 연구수행과 정에 반영하는 한편, 협동연구의 일관된 수행을 위해 활용하였다.

(36)

구 분 협 의 내 용

제1차 협동연구기관 워크숍 (2008.1.29) ․협동연구 수행을 위한 사전협의, 연구방향 논의 제2차 협동연구기관 워크숍 (2008.3.21) ․연구수행계획 발제: 연구내용, 연구방법론 논의 제3차 협동연구기관 워크숍 (2008.4.30) ․분야별 사업인벤토리 구축방법, 실태조사 방법

․지역개발사업 실무자 대상의 설문조사표 검토 제4차 협동연구기관 워크숍 (2008.5.26) ․분야별 중간연구결과 발표 및 토론

제5차 협동연구기관 워크숍 (2008.8.25-26)․분야별 지역개발사업의 현장적용사례 발표 등 제6차 협동연구기관 워크숍 (2008.10.6) ․농촌낙후지역 개발사업의 추진실태와 정책과제 검

제7차 협동연구기관 워크숍 (2008.10.16) ․지역혁신사업의 추진실태와 정책과제 검토

․중소기업지원사업의 추진실태와 정책과제 검토

<표 1-1> 협동연구기관 워크숍 운영 및 연구협의 내용 (1) 협동연구 수행으로 지역개발사업의 다양성․종합성 검토

그동안 지역개발사업을 다룬 연구들은 사업범위, 사업내용의 다양성으로 인해 매우 포괄적이거나 개별 사업을 사례로 하는 연구가 대부분이었다. 그러나 지역 개발사업의 추진실태와 문제점 분석을 위해서는 지역개발사업 유형별 특성을 감 안한 심층적․중립적인 연구 수행이 필수적이다.

이에 본 연구는 경제인문사회연구회의 협동연구과제로 수행하였다. 협동연구 기관은 지역개발사업 유형별 전문성과 정책과제 도출을 고려하여 한국농촌경제 연구원, 과학기술정책연구원, 충남발전연구원 등 3개 연구기관이다. 본 연구는 협 동연구과제로서 연구 수행의 일관성과 협동연구 수행에 따른 시너지 창출을 모색하 기 위해 협력적인 연구수행 과정이 필수적이었다. 이에따라「협동연구기관 워크숍」

을 7차례에 걸쳐 개최하였다. 구체적인 논의 내용은 부록에 실었다.

(2) 설문조사와 현지사례 조사로 지역개발사업의 추진실태와 집행과정 심층 분석 지역개발사업의 추진실태에 대한 체감도와 분야별 문제점, 원인 규명을 위해 지역개발사업 실무자, 중소기업체, 지역혁신사업 관련자 등을 대상으로 설문조 사와 심층면담 조사(survey & in-depth interview)를 사업 유형별로 실시하였다.

현지 사례조사(case study)를 실시하여 지역개발사업의 현장 적용과정 및 운영

(37)

구 분 조사내용 및 목적 조사기간

(조사기관) 조사방법 조사대상 (사례지역)

설문조사 심층면담

조사

1. 지역개발사업 전반적 추진실태 평가와 체감도, 정책과제, 제도개선방안

‐ 심층 면담조사와 병행 추진

2008.4~5월 (국토연구원)

우편설문 조사

지역개발사업 실무자 (광역․기초․TP) 349명 ․분석대상 176명(50.1%) 2. 지역혁신사업의 추진실태

평가, 체감도, 정책과제, 개선방안

2008.8 (과학기술 정책연구원)

e-mail 설문조사

전국 14개지역의 지역혁신사업 실무자 및 지원기관 담당자 89명 3. 중소기업지원사업의 지원제도

운용실태와 문제점, 개선방안

2008.8.4~16 (충남발전

연구원)

우편설문 조사

․충남 중소기업체 105개, ․충남 중소기업지원기관

실무자 24명

지역 사례조사

4. 농촌지역개발사업의

현장적용과정 지역사례조사 2008.5~9월 (농촌경제

연구원)

현지조사 (FGI) 면담조사

지역유형별 3개소 선정 (진안군, 서천군, 제주도) 5. 낙후지역 개발사업의

현장적용과정 지역사례조사 화천군, 보령시 선정

<표 1-2> 설문조사와 현지 사례조사 추진내용

상 문제점을 파악하였다. 특히 농촌 및 낙후지역 개발사업은 사례지역 3개소를 선정하여 현지조사와 심층면담을 수행하였고, 지역혁신사업은 실무자대상 설문 조사를, 중소기업지원사업은 충남도내 기업체와 전문지원기관 대상으로 설문조 사와 면담조사를 병행하였다.

(3) 해외 사례조사를 통해 통합적 지역개발사업 추진 사례와 시사점 도출 선진국의 지역개발사업 통합적 추진동향과 통합적 운영 사례, 그리고 시사점 을 중점 검토하였다. 해외사례 조사는 문헌과 인터넷 자료, 외부전문가의 집필 참여5), 현지 출장 및 면담조사6)를 다양하게 활용하였다. 특히 미국 사례조사는 현지 전문가를 공동연구진으로 참여시킴으로써 현지 지자체 실무자와의 면담조 사를 실시하는 등 실효성 있는 정책과제와 제도개선방안 도출에 노력하였다.

5) 해외사례에 대한 심층 검토와 시사점 도출을 위해 미국 네브라스카대학 지역계획학과 남윤우 교수 (미국)와 목원대 박경 교수(일본)가 공동 연구진 및 원고 집필 형태로 연구에 참여하였다.

6) 2008년 9월16일~23일 기간 동안 국토연구원과 충남발전연구원(협동연구기관)이 공동으로 일본의 통합적 지역개발사업 추진동향과 운영사례 현지 출장조사를 실시하였다. 미국 사례는 남윤우 교수의 원고를 토대로 하였으며 Nebraska 주 및 지방정부 공무원과 인터뷰를 실시하였다.

(38)

구 분 발 제 내 용 발표자 제1차 지역정책포럼

(금산군, 3.4)

금산군 마을만들기사업 추진현황, 금산 다락원 운영사례

최재왕 건설행정과장 제2차 지역정책포럼

(태안군, 3.26)

지역개발사업의 통합적 추진을 위한 제도개선 제안

권희태 재해대책본부장 제3차 지역정책포럼

(진안군, 3.27)

진안군 마을만들기사업 추진현황 및 사업추진체계 개선방안

구자인 마을만들기팀장 제4차 지역정책포럼

(충북 TP, 4.6)

테크노파크 운영 실태와 중복적 문제점

이경미 전략산업기획단장 제5차 지역정책포럼

(충남중소기업종합지원센터, 4.24)

중소기업 지원서비스의 추진 실태와 문제점

이황우 경영지원팀장 제6차 지역정책포럼

(홍성군 문당리마을, 6.12)

지역종합개발지구 추진상황 및

농촌종합개발사업 현황 주형로 회장 등 제7차 지역정책포럼

(서천발전전략사업단, 7.11)

서천군 정부대안사업

추진현황과 문제점 이대성 단장 제8차 지역정책포럼(7.17) 균특회계 혁신계정

사업개편방안

김영수 박사 (산업연구원) 제9차 지역정책포럼(7.31) 일본의 지역정책 변화와

추진체계 개혁 및 시사점

박 경 교수 (목원대)

<표 1-3> 지역정책포럼(찾아가는 현장포럼) 운영

(4) 찾아가는 현장 포럼 및 자문 회의를 통해 실무자와 전문가 의견 수렴 현장 지향적 연구 수행을 위해「지역정책포럼」을 구성하여 9차례에 걸쳐 운 영하였다.「지역정책포럼」은 “찾아가는 현장 포럼” 방식으로서 지역개발사업 의 성공 사례나 현안 과제를 안고 있는 지역의 실무자들과 공동으로 지역현안 문제와 개선방안을 논의하였다. 특히 국내의 지역개발사업 성공사례를 직접 찾 아가 실무자들과 사업추진과정의 애로사항이나 제도개선과제 등을 심도 있게 논 의하여 정책과제 및 제도개선방안 도출에 시사점을 도출하는데 기여하였다.

그리고 전문가 및 정책실무자들의 의견 수렴을 통해 연구의 질을 제고하기 위 해 자문회의를 총괄 및 유형별로 개최하였다. 자문회의는 지역개발사업의 추진 현황과 애로사항을 파악하여 지역개발사업의 통합적 추진모형 구축방향과 정책 과제를 도출하는데 반영하여 연구결과의 활용도를 높이고자 하였다.

(39)

<그림 1-3> 연구의 흐름도 4. 연구의 흐름과 협력적 수행체계

(40)

<그림 1-4> 협력적 연구수행체계

참조

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