그간 우리 농촌은 수많은 변화를 겪어왔다. 1980년대 중․후반부터 시작된 농업부문에 대한 국제사회의 개방 압력은 지난 30년 간 우리 농촌을 그야말로 도전과 응전으로 점철시켰다. 1980년대 중반 이후 우리 경제의 국제수지가 흑 자로 전환되면서 그간 수입제한에 관대했던 주요 선진국들이 농산물 시장에 대한 압력을 강화하기 시작했고, 농업 시장에 대한 개방 압력은 급기야 1993 년 12월 UR 협상의 타결로 정점에 달했다. 뒤이은 2001년 11월 DDA 채택, 2002년 10월 한-칠레 간 FTA 타결 등은 우리 농업과 농촌에 대한 국가적 위 기의식을 증대시켰다.
국제적인 교역환경의 변화 외에도, 우리 농촌의 위기는 국가 내부적으로도 증대하고 있었다. 예로 우리 농가들의 부채는 1980년대부터 크게 증가하였고 이로 인해 도․농 간 격차 역시 확대되었다. 1990년대부터는 농업․농촌에 대 한 대규모 재정 투융자로 인해 농업 고정자산과 농업 생산성은 향상되었지만, 선진국들의 경험처럼 성장과 소득의 괴리로 인해 농업 부문은 성장한 반면, 개 별 농가의 소득은 정체하거나 감소하였다. 이로 인해 1989년부터 도시근로자
가구의 소득이 농가소득을 상회한 이후 도시근로자 가구와 농가의 소득 격차 가 지속적으로 확대되었다. 도시근로자 가구 소득 대비 농가소득 비율은 2000 년 81%에서 2008년 71% 수준까지 하락하였다. 이에 더해 농가 인구의 감소는 물론 농촌 인구 자체의 감소, 전국 평균을 훨씬 상회하는 인구의 고령화, 일자 리의 부족과 교육 및 생활환경 악화 등이 우리 농촌에 위협 요소가 되고 있다.
농촌의 대내외적 위기로 그간 정부에서 내놓은 정책 역시 적지 않았다(대통 령자문 정책기획위원회, 2008; 이병기, 2008). 1986년의 ｢농어촌종합대책｣, 문 민정부의 ｢농어촌발전대책｣, 국민의 정부의 ｢농업․농촌발전계획｣ 등이 이에 해당한다. 이어 참여정부는 2004년 ｢농업․농촌종합대책｣을 통해 2013년까지 10년 동안 농업경쟁력 분야에 64조 8천억 원, 소득 및 경영안전 분야에 38조 원, 복지증진 및 지역개발 분야에 15조 5천억 원 등 농업․농촌 종합대책을 위해 총 119조 원 규모의 재원을 투입하는 투융자계획을 수립하였다. 이와 함 께 ｢FTA 체결에 따른 농어업인 지원에 관한 특별법｣, ｢농어촌특별세법｣, ｢농 림어업인의 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법｣, ｢농어업 인 부채경감에 관한 특별조치법｣ 등 농업․농촌 지원을 위한 관계 법령을 제․개정하였다.
이러한 일련의 도전과 응전의 과정 중 2004년 ｢농업․농촌종합대책｣과 ｢농 림어업인의 삶의 질 향상 및 농산어촌지역 개발촉진에 관한 특별법｣(이하 ｢삶 의 질 향상 특별법｣)의 제정 및 관련 계획(이하 ｢삶의 질 향상 계획｣)의 수립, 그리고 ｢국가균형발전특별법｣(이하 ｢균특법｣)의 제정과 ｢국가균형발전계획｣
(이하 ｢균특계획｣)의 수립은 그간의 농업 위주의 부문정책에서 벗어나 공간정 책 또는 지역개발정책으로서의 농촌정책이 체계화되는 계기가 되었다. 물론 그간 농촌지역개발정책이 전혀 없었던 것은 아니다. 1950~60년대 지역사회개 발사업을 시작으로 우리나라의 농촌지역개발정책은 반세기 동안 지속되었다.
그러나 그간의 농촌지역개발정책은 농업 지원을 위한 부문정책의 보완수단에 불과했다. 또 주요 사업들이 대개 개별 근거법에 의해 추진되고, 부처 할거주 의(割據主義)에 영향을 받다보니 농촌지역개발사업의 통합적 추진이 간단치 않았다.
이에 비해 ｢삶의 질 향상 특별법｣은 10여 개 중앙행정기관에서 추진하는 100여개의 단위사업을 모아 ｢삶의 질 향상 계획｣에 담은 후 복지기반확충, 교 육여건개선, 농촌지역개발, 복합산업활성화의 4개 부문으로 체계화하여 추진 하도록 하고 있다.1) ｢균특법｣은 지역균형발전을 위해 ｢국가균형발전특별회계
｣(이하 ｢균특회계｣)에서 규정하고 있는 지역 간 불균형 시정 분야인 지역개발 계정사업과 특성화 발전 분야인 지역혁신계정사업의 두 분야로 나누어 관련 사업을 추진하되, 210개에 달하는 단위사업을 통해 낙후지역 및 농산어촌 개 발, 지역사회기반시설 확충, 지역문화관광 진흥, 지역 고용창출, 지역경제 활 성화, 향토자원 개발․활용 등을 추구하고 있다.
그러나 이러한 제도적 개선 노력에도 불구하고 사업 추진체계의 분절성과 다기성(多岐性), 사업 간 유사․중복성 등 농촌지역개발사업에 대한 비판과 통 합적․체계적 사업 추진의 필요성이 제기되어 왔다. 새로운 중․장기 개발계 획의 수립과 재정운영 시스템의 도입에도 불구하고 계획과 예산지원의 분리, 부처들의 이기주의, 지방의 역량 미흡 등과 같은 문제들이 해결되지 못하고 있 기 때문이다. 이러한 이유로 농업․농촌에 대한 대규모 투융자에도 불구하고 농촌지역개발사업의 효율성․효과성에 대한 비판이 여전히 지속되고 있다.
우리나라 농촌지역개발정책은 추진체계의 관점에서 크게 두 가지 문제점 을 지니고 있다. 하나는 농촌지역개발사업 추진의 분절화 문제이다. 이는 정 책의 효율성 문제와 주로 관련된 것으로, 앞서 지적하였듯이 ｢삶의 질 향상 계획｣에 의한 농촌지역개발사업만 하더라도 10여 개 중앙행정기관이 소관 사업을 추진하고 있는 상황에 기인한다. 농촌지역개발사업의 통합적 추진을 위해서는 이들 중앙행정기관들을 상호조정하여 단위사업 간 모순과 중복 없 이 일관된 전략으로 수렴되어야 하지만, 이러한 조정기능을 담당해야 하는
‘삶의 질 향상 위원회’나 ‘사무국’의 기능이 미흡한 상황이다. 그 결과 중앙정 부 차원에서는 농촌지역개발정책의 계획수립 단계에서부터 칸막이식 행정으
1) 이중 협의의 농촌지역개발사업이라 할 수 있는 농촌지역개발 부문과 복합산업활성화 부문 의 사업만도 50여 개에 이르고 있다.
로 인한 비효율성이 지적되고 있으며, 이것이 업무계통을 따라 지방정부에도 이어지고 있다.
다른 하나는 농촌지역개발사업 추진의 공간적 파편화이다. 이는 ‘농촌지역 개발사업이 실제 실행되는 지방 차원에서 해당 지역의 실정을 적절히 반영하 고 있고, 명확히 수립된 지역발전 비전 또는 목표라는 지역 전체의 관점에서 추진되는가’라는 정책의 효과성 측면의 문제이다. 우리나라 농촌지역개발사업 은 1980년대에 군단위 종합개발방식을 시도한 경험이 있지만, 2000년대 들어 서면서 오히려 농촌지역개발사업이 읍․면단위와 마을단위로 활발하게 추진되 었다. 이에 따라 농촌지역개발사업은 종합적인 지역개발의 성격을 잃고 읍․
면 또는 마을단위의 생활환경을 정비하는 정도의 것으로 인식되기도 한다(송 미령 외, 2008). 이에 더해 사업의 세부지침까지 중앙정부에서 내려 보내는 상 황이어서 지방의 자율성과 창의성 발휘가 구조적으로 차단되고 있다. 결국 지 방정부는 지역 전체를 아우르는 종합적인 발전전략을 수립하거나 지역 실정 및 중장기 목표에 따른 체계적인 지역개발사업을 추진하기 어려운 상황으로, 농촌지역개발사업은 읍․면단위 또는 마을단위로 파편화되어 추진되어 왔다.
물론 일부 자치단체에서는 이러한 구조적 한계를 딛고 자율성과 창의성을 발휘하여 단위사업들을 통합적으로 추진하고 있다. 그렇다고 이러한 사례들을 근거로 지역의 노력 여하에 따라 앞서 지적한 여러 문제들을 해결할 수 있다 고 일반화하기에는 무리가 있다. 오히려 지역의 자율적․창의적 노력에 앞서 분명 정책적․제도적 개선이 필요하다. 1차 연도 연구에서는 이러한 문제를 해결하고 농촌지역개발정책을 통합적으로 추진하게 위해서는 견고한 정책목 표의 설정, 지방사무의 재정의와 단위사업 접근방식의 지양, 사업추진 대상지 역의 명확한 범위 설정, 구속력 있는 농촌지역계획의 수립, 관련법의 개편, 성 과관리형 평가체계의 구축, 지역통계 기반의 확충, 지역주체의 확립 및 역량 강화와 거버넌스 기반 확립 등을 정책과제로 제시하였다.
이들 정책과제 중에는 최근 ｢균특법｣ 개정과 포괄보조금제도의 도입 등 지 역개발정책의 변화에 의해 일부 해소된 것도 있다. 예를 들어 ‘지방사무의 재 정의와 단위사업 접근방식의 지양’이라는 정책과제는 유사․중복사업의 통폐
합과 예산제도 개편에 따라 중앙정부 차원의 제도개선을 통해 상당부분 해소 되었다. 또 ｢균특법｣의 개정은 단위사업법의 통폐합 및 관련법 간 체계화를 위한 ‘관련법의 개편’이라는 정책과제 역시 일부나마 달성하도록 하였다.
그러나 정책환경의 변화는 새로운 정책과제 역시 적지 않게 초래하고 있다.
지방정부와 지역개발 주체들의 역량 강화는 그 어느 때보다 중요한 과제가 되 었으며, 성과관리형 평가체계의 구축, 이를 위한 지역통계기반의 확충, 그리고 중앙-광역-지방 정부 간 역할분배와 협력체계 구축 등도 보다 중요한 정책과 제로 부상하였다. 특히 농촌 및 낙후지역 자치단체들의 경우 포괄보조금제도 와 단위사업의 정책군화라는 변화를 실질적인 사업기획과 추진으로 실현하기 에는 지역 역량의 충분성에 의문이 제기되고 있어 다양한 모범사례에 대한 전
지방정부와 지역개발 주체들의 역량 강화는 그 어느 때보다 중요한 과제가 되 었으며, 성과관리형 평가체계의 구축, 이를 위한 지역통계기반의 확충, 그리고 중앙-광역-지방 정부 간 역할분배와 협력체계 구축 등도 보다 중요한 정책과 제로 부상하였다. 특히 농촌 및 낙후지역 자치단체들의 경우 포괄보조금제도 와 단위사업의 정책군화라는 변화를 실질적인 사업기획과 추진으로 실현하기 에는 지역 역량의 충분성에 의문이 제기되고 있어 다양한 모범사례에 대한 전