｢균특법｣ 개정 및 기초생활권 정책의 도입에 따라 농촌지역개발사업의 추 진 환경이 대폭 변화되었다. 광역경제권이나 초광역벨트 정책이 경쟁력 강화 를 주 목적으로 하는 반면에 기초생활권 정책은 주민의 기본적 삶의 질 향상 을 주 목적으로 한다.
기초생활권 정책 도입에 따른 구체적인 변화의 내용은 다음과 같이 요약된 다. 기존 ｢균특회계｣ 지역개발계정에 포함되던 210개 단위사업이 현 ｢광특회 계｣하에서 7개 분야 24개 사업으로 재편성되고 2010년부터는 24개 사업별로 포괄적 재정 지원이 이루어지게 된다. 특히 시·군 예산한도를 부여하는 5개 사업은 도시, 농촌, 특수상황지역 및 성장촉진지역 등으로 지역 자체가 구분 되어 부처 소관이 정해지고, 시·도 예산한도가 부여되는 19개 사업은 부처 기 능에 따라 소관이 정해진다.
이전에 각 개별 사업 단위로 중앙정부 부처에서 제시하던 사업별 지침 대신 에 기초생활권 시·군이 지역의 여건과 특성에 맞게 사업을 계획, 추진하도록 기초생활권 발전계획을 수립할 수 있는 가이드라인을 제시한다. 포괄보조방식 으로 지원되는 지역개발사업 집행을 위해 개별 또는 복수 자치단체가 자율적
으로 종합적 지역발전계획을 수립하도록 한다는 것이다. 자치단체는 보다 통 합적인 지역개발사업 추진을 위해 계획을 수립하고 이를 집행하며 자율적으 로 또는 정부의 가이드라인을 기준으로 사업을 관리하게 된다.
다만, 기초생활권 시·군에 이처럼 사전적 자율성을 대폭 확대하는 동시에 사후적으로는 평가를 강화할 예정이다. 소관부처와 시·도, 전문가 그룹 등이 지역개발사업의 추진 상황을 점검하고 지지체의 필요 시 컨설팅을 제공하며, 매년 사업추진 실태를 평가하여 인센티브 또는 패널티를 부여하여 익년도 사 업 추진에 반영하도록 되어 있다.
그림 6-1. 정책환경 변화에 따른 농촌지역개발사업 추진 절차
이러한 환경 변화에 즈음해 농촌지역개발사업의 통합적 추진모형 구축을 위 해 고려하여야 할 몇 가지 사항이 있다. 우선, 농촌지역개발사업에는 포괄보조 금 제도의 틀에서 제외되는 사업이 여전히 다수 존재한다. ｢광특회계｣상 부처 예산편성사업인 광역발전계정사업과 일부 제주특별자치도계정사업, 삶의질계 획상의 다수 지역개발사업 등이 이에 해당한다. 이들 사업들도 개별 사업의 유 사․중복 추진의 배제, 자치단체의 자율적인 예산 편성 및 지역 실정에 맞는 지역개발사업 추진 등 통합적 사업 추진에 의한 효율성, 효과성 증대를 위해서 는 포괄보조 대상인 사업들과 사업추진의 연계성을 높여야 할 것이다.
둘째, 정책의 효율성, 효과성 증대를 위해서는 중앙정부 부처 간 정책 조정
이 지속적으로 이루어질 수 있어야 한다. 농촌지역의 특수성, 도시와의 형평 성 등을 고려한 농촌지역개발정책의 수립 및 사업 발굴이 필요한 바, 특정한 정부 정책이나 사업이 농촌지역에 영향을 미치는 데 대한 사전적 평가를 통해 관련 부처 간에 조정하는 메카니즘이 필요하다는 것이다. 특히 ｢광특회계｣ 광 역발전계정사업 등이 이에 해당한다.
셋째, 일정 기간 내 또는 연도별로 농촌지역개발사업 추진을 통해 전국적으 로 달성해야 할 공통의 구체적 목표가 설정되어야 한다. 기초생활권 단위로서 시․군 자치단체 중 어느 지역에 살든 국민으로서 최소한 누려야 할 필수 항 목에 대한 구체적이고 명확한 목표 제시가 필요하다. 그러한 목표를 기초로 중앙정부 차원에서는 정책의 효율성과 효과성 증대를 위한 성과 관리가 가능 하고, 자치단체 입장에서는 지역개발사업 추진의 우선순위와 예산계획에 대한 의사결정에 반영하거나 관련 사업의 연계추진 방안을 구상할 수 있는 가이드 라인으로서 작동될 수 있을 것이다.
넷째, 중앙정부-광역자치단체-기초자치단체 간 지역개발사업 추진에 있어 수직적인 거버넌스 체계가 구축되어야 한다. 이는 상호 책임 있는 사업 추진 과 평가, 관리를 수행할 수 있는 토대이다. 자치단체의 지역개발사업 계획과 추진의 자율성을 최대한 보장하되 사업 결과 및 성과에 대한 분명한 책임을 부과하여 효율적, 효과적 사업추진 유도가 가능하다. 반면 중앙정부와 광역자 치단체는 지역개발사업에 대한 합리적인 가이드라인을 제공하고 사업추진의 관리와 평가를 철저히 시행한다. 이를 위해서는 지역개발사업 추진의 합리적 인 관리와 평가를 위해 과학적 평가기법을 도입하고, 이를 가능하도록 다양한 농촌지역 통계기반을 구축할 필요가 있다.
다섯째, 중앙정부-자치단체 간 지역개발사업 협약제도의 도입이 필요하다.
농촌지역개발사업의 효율성, 효과성 증대를 위해 매년 또는 일정 기간 동안 달성해야 할 목표치를 자치단체가 설정하고 사업추진 결과 및 성과(output, outcome)에 따라 인센티브 및 패널티를 부과하는 방식이다. 물론 이를 위해서 도 과학적인 평가․모니터링 기법의 도입과 체계적인 농촌지역 통계기반 구 축이 전제가 되어야 한다.
여섯째, 사업시행자(기관, 조직, 기업 등)에 대한 투명한 정보 구축과 중앙 정부-광역지지체-기초자치단체 간 정보 공유가 이루어져야 한다. 농촌지역개 발사업 시행자 및 관련 전문가 그룹에 대한 경력 정보 등을 데이터로 구축하 고 자치단체가 지역 실정에 맞는 전문가들을 활용할 수 있도록 정보를 공유하 고 그에 적합한 지원도 이루어질 수 있도록 해야 한다. 이와 관련해 농촌지역 개발사업 추진 시 자치단체가 지역 실정에 맞는 전문가(그룹)를 활용할 수 있 도록 시․도별 지역전문가, 분야별 전문가 등 전문가 풀을 시․도별로 구축․
운영할 수 있도록 지원하는 방안은 포괄보조금제도 도입 등과 같이 새로운 정 책이나 제도 시행과 맞물려 반드시 고려되어야 한다.
일곱째, 자치단체 간 지역개발 공동사업 추진 독려가 필요하다. 자원 이용 의 효율성 증대, 상호보완적 자원 연계 개발 등으로 시너지효과를 높일 수 있 는 경우 재정적, 제도적 인센티브 등을 통해 자치단체 간 공동사업이 장려될 수 있도록 해야 한다. 가령, 재정지원 인센티브 이외에 특구지정 등 제도적 인 센티브 부여를 고려할 수 있고 혐오시설의 공동 개발․이용, 공통 자원의 공 동․연계 개발, 유사 자원 및 보완 자원의 상호 연계 개발 등을 고려할 수 있 다. 공동사업 추진 조직(예: 지리산권 관광개발조합)의 법적 개발 권한 부여 및 자치단체 간 사업 조정 권한 강화 등도 그러한 예이다. 또한 포괄보조금 대상이 아닌 광역발전계정사업인 경우 우선 재원 배분 등 안정적 재원 확보를 보장할 수도 있다.
끝으로, 사업시행 주체 간 책임 참여 강화를 위한 제도적 방안 마련이 필요 하다. 마을 간 공동사업(권역사업) 추진 시 참여 마을 간 공동 부담, 공동 추 진, 결과에 대한 공동 책임 등이 합리적으로 이루어지도록 사업시행 주체 간 협약제도 등의 마련이 필요하다. 자치단체 간 공동사업 추진 시에도 재원 공 동 부담 등을 책임 있게 수행하도록 자치단체 간 협약의 불성실 이행시 패널 티를 부과할 수 있는 제도적 방안 마련이 고려될 수 있다. 다만, 이는 최대한 자율적 판단에 의존하되 사업의 가이드라인을 통해 모델로서 제안할 수 있을 것이다.
농촌지역개발사업의 추진 사례와 통합적 사업추진 모형 구축을 위한 고려
사항 등을 바탕으로, 지역개발사업의 추진 단계별로 관련 주체들의 역할 및 기능 배분과 협력적 네트워크 구축을 중심으로 ‘농촌지역개발사업의 통합적 추진 일반모형’을 제시하고자 한다. 이는 순전히 개념적인 일반모형이며 특정 지역이나 사안의 특수성에 따라 변형될 수밖에 없음을 감안하여야 한다.
1.2.2. 농촌지역개발사업의 통합적 추진 일반모형
농촌지역개발사업의 통합적 추진모형은 다양한 관점에서 구축될 수 있다.
그러나 보다 일반화된 모형 구축을 위해 본 연구에서는 농촌지역개발사업의 기획과 수립 단계에서 사업의 평가와 환류에 이르는 단계를 기준으로 모형을 제시하고자 한다.
우선, 중앙정부 부처 단위에서 농촌지역개발사업의 기획과 수립이 이루어 지는 단계에서는 농촌 특성을 최대한 고려해 정책 소관부처 간 조정이 이루어 지도록 하는 것이 초점이다.
둘째, 자치단체의 농촌지역개발계획 수립 전 단계에서는 자치단체가 공통 적으로 참고할 만한 계획수립 내용과 절차 등에 대한 가이드라인을 중앙정부 소관부처가 제공할 수 있도록 준비해야 한다.
셋째, 자치단체의 종합적 농촌지역발전계획 수립 단계에서는 자치단체 내 의 TF 형태이든 ○○단이든 지역 주체가 확립되고 그 주체가 지역을 진단하 고 지역 여건과 특성에 맞는 세부 사업을 기획하는 것이 필요하다. 이를 위해 주체의 역량 강화를 위한 교육이나 학습을 지원하여야 할 것이며 지역 진단을 위한 도구를 제공하는 등의 지원도 이루어질 필요가 있다.
그림 6-2. 정책추진 단계별 통합적 추진모형
넷째, 자치단체의 농촌지역개발사업 시행 및 사업관리 단계에서는 사업참
넷째, 자치단체의 농촌지역개발사업 시행 및 사업관리 단계에서는 사업참