제 4 장∙지역개발분야 지방분권 현황과 문제점 77
<표 4-11> 특별행정기관과 지방자치단체의 차이
구 분 특별행정기관 지방자치단체
권 한 중앙에서 확정된 사무의 집
행권만 행사 집행권과 독립적 결정권도 행사
수행업무 특성 전국적, 광역적 지역적
서비스 특성 특정‧전문분야 서비스 일반적, 종합적 서비스
서비스 대상 구체적, 명료 포괄적, 불명료
중앙과의 관계 중앙의 하급기관으로
중앙부처의 지시‧명령을 받음
법률에 위배되지 않는 한 중앙정부의 지시명령을 받지 않음
업무분류 국가사무만 수행 지방자치단체 고유사무와
국가사무를 위임처리
둘째, 사무의 성격은 특별지방행정기관이 전국적 통일성과 전문성이 요구되는 특정분야의 제한된 업무를 수행하는데 반해 지자체의 기능은 일반적, 종합적, 지 역적 성격을 갖는다.
셋째, 사무처리의 대상과 수행범위에 있어서는 특별지방행정기관이 서비스를 제공하는 대상이 비교적 구체적이고 명료하며, 수행범위는 광역성 및 지방행정 구역의 부적합성이 인정되는 사무에 한하나 지자체는 지역내의 모든 주민을 대 상으로 하는 만큼 포괄적이고 불명확하다.
넷째, 정책 또는 시책의 권한에 있어서는 특별지방행정기관은 독자적인 결정 권이 없이 중앙에서 결정한 집행권만을 갖고 있으나 지자체는 집행권과 결정권 을 모두 갖고 있다.
다섯째, 중앙정부와의 관계에 있어서 특별지방행정기관은 중앙정부의 하급기 관으로 중앙의 지시감독을 받아야 하는 반면, 지자체는 특별히 법률에 위배되지 않는 한 중앙정부의 지시‧명령에 따라야 할 의무가 없다.
(3) 특별지방행정기관의 유형
특별행정기관은 기준에 따라 여러 유형으로 나뉠 수 있다. 일반적으로 특별행 정기관의 유형은 기능형과 통합형의 두 가지로 구분할 수 있다. 기능형의 경우
제 4 장∙지역개발분야 지방분권 현황과 문제점 79
기능에 따라 중앙부처가 개별적으로 기관을 설립한 후 기관별로 관할구역을 설 정하여 관리하는 형태이며, 통합형은 각 중앙부처가 제공하는 서비스를 지역을 중심으로 통합관리하는 형태이다.
현재 정부가 사용하고 있는 분류는 기능별로 노동행정기관, 세무행정기관, 공 안행정기관, 현업행정기관, 기타행정기관의 다섯 가지 유형으로 나뉘어 있다.
이외에도 특별행정기관을 설치하는 위치의 선정기준에 따라 ① 광역시도, 시‧
군‧구 등 행정구역이 기준이 되는 기관(지방경찰청, 지방체신청, 세무서 등), ② 시설물의 위치가 기준이 되는 기관(지방철도청, 교도소, 세관), ③ 강, 산림 등 행 정대상물의 위치가 설치기준이 되는 기관(지방환경청, 국유림관리사무소 등)으 로 구분할 수도 있다.
우리나라의 특별행정기관의 수는 2002년 말 현재 6,539개로서 기능별로 보면 노동행정기관이 46개, 세무행정기관이 174개, 공안행정기관이 3,456개, 현업행정 기관이 2,482개, 그리고 기타행정기관이 381개 기관이다. 이 수치는 1985년에 비 해 두 배 이상 증가한 것으로 나타나고 있으며18), 지방자치가 정착되어가는 1998 년을 분기점으로 하여 기관의 총 수는 감소추세에 있다. 그리고 특별행정기관의 정원은 2002년 현재 약 22만명으로 집계되고 있다.
<표 4-12> 특별행정기관의 유형
유 형 소 속 기 관 특 별 행 정 기 관 기관수 정원(인) 총 계
(기관수) 6,539 220,099
노동행정
(46) 노동부 지방노동청(지방노동사무소)
지방노동위원회사무국 46 2,348
세무행정 (174)
국세청 지방국세청(세무서, 지서) 125
20,749
관세청 세관(출장소, 감시소) 49
18) 특별행정기관의 수는 연구자의 분류기준에 따라, 집계기관에 따라 약간씩의 차이가 발생하고 있 다. 2001년의 경우 소진광, 이승종 교수는 6,477개 기관으로, 한국행정학회 자료에서는 7,400개로 표시되어 있다. 2002년의 경우도 행자부 자료에는 6,539개로 되어 있으나 여기에 기타 행정기관에 포함되어 있는 농림부와 농촌진흥원의 소속기관을 포함할 경우 숫자는 더 늘어나게 된다.
<표 4-12> 특별행정기관의 유형 (계속)
유 형 소 속 기 관 특 별 행 정 기 관 기관수 정원(인)
공안행정 (3,456)
법무부 지방교정청, 출입국관리사무소(출장소), 외국
인보호소, 보호관찰소(지소) 126
118,664
검찰청 고등검찰청, 지방검찰청(지청) 59
경찰청 지방경찰청, 경찰서, 파출소 3,189
해양경찰청 해양경찰서(지서) 82
현업행정 (2,482)
정보통신부 지방체신청, 우체국(분국, 집중국, 운송국) 2,057 63,435 철도청 지방사무소, 건설사업소, 지역관리역, 역 425
기타행정 (381)
공정거래위원회 지방공정거래사무소 4
14,903
국가보훈처 지방보훈청(지청) 25
조달청 지방조달청(출장소) 13
통계청 통계사무소(출장소) 47
병무청 지방병무청(병무사무소) 13
기상청 지방기상청, 기상대, 기상관측소 85
농림부 농업통계사무소, 국립농산물검사소
농촌진흥청 종자관리소
산림청 지방산림청, 국유림관리소, 산림항공관리소지소 36
산업자원부 광산보안사무소 4
중소기업청 지방중소기업청 12
특허청 서울사무소 1
보건복지부 국립검역소(지소) 23
식품의약품안전청 지방식품의약품청(수입식품검사소) 10
환경부 지방환경청(출장소) 17
건설교통부 지방국토관리청(건설사무소), 홍수통제소, 지
방항공청, 국도유지관리사무소 46
해양수산부 지방해양청,(어촌지도소, 출장소), 지방해난심 판원, 해양조사사무소, 국립수산물검사소지소 44 자료 : 한국행정학회, 2002, p.62 인용, 행자부 내부자료(기관수는 2002. 12. 31 현재).
<표 4-13> 특별행정기관의 변화추이
(단위 : 개) 구 분 1985 1987 1993 1995 1998 2002 합 계 3,053 6,895 7,783 7,247 7,402 6,539
노동행정기관 41 54 58 59 58 46
세무행정기관 167 170 198 202 204 174
공안행정기관 377 3,888 4,416 3,804 3,849 3,456
현업행정기관 2,247 2,185 2,507 2,575 2,693 2,482
기타행정기관 221 598 604 607 598 381
자료 : 한국행정연구원(1999), 행자부 내부자료(2002.12.31).
제 4 장∙지역개발분야 지방분권 현황과 문제점 81
(4) 지방국토관리청과 자치단체간 유사중복기능 실태
① 지방국토관리청의 업무내용과 관할범위
지역개발과 관련된 특별지방행정기관의 운용실태를 살펴보기 위해 여러 특별 지방행정기관 가운데 지역개발업무와 밀접한 연관을 맺고 있는 건설교통부 산하 의 지방국토관리청의 업무를 살펴보고자 한다. 지방국토관리청은 서울지방국토 관리청을 비롯하여 권역별로 6개가 설치되어 있다. 각 권역의 지방국토관리청의 업무는 대상지역의 업무량을 감안하여 국도유지 건설사무소가 추가되어 있을 뿐 업무내용은 별 차이가 없는 것으로 나타나고 있다.
서울지방국토관리청 본청의 경우 조직은 총무과, 건설지원과, 보상과, 도로계 획과, 도로공사과, 하천계획과, 하천공사과, 건설관리실이 있으며, 관할범위는 서 울, 인천, 경기도를 대상으로 하고 있다. 업무내용은 크게 도로업무, 하천관련업 무, 건설관련업무를 수행하고 있다.
② 지방국토관리청 업무와 광역시‧도 업무의 유사‧중복성
사례로 제시한 서울지방국토관리청 업무의 대부분은 광역시‧도 업무와 유사 하거나 중복적인 성격을 갖고 있다. <표 4-14>(지방국토관리청과 시‧도의 업무 수행실태 비교)에서 나타나고 있는 바와 같이 도로관련업무의 경우 서울지방국 토관리청에서는 일반국도의 건설‧유지‧보수를 담당하는 반면 광역시‧도에서는 관할구역내의 일반국도와 광역시도를 건설‧유지‧보수하는 점에서 차이가 없으 며, 하천관련업무의 경우에도 지방국토관리청에서 수행하는 대부분의 업무를 광 역시‧도나 시‧군단위에서 국가하천에서 소하천에 이르기까지 사실상의 관리업 무를 수행하고 있는 실정이다. 그리고 건설관련업무의 경우에도 지방국토관리청 에서 수행하는 건설지원 및 관리, 보상업무, 품질관리 등 업무를 광역시‧도의 건 설교통국 소속의 건설계획과, 지역정책과에서 수행하고 있는 실정이다. 이처럼 지방국토관리청 업무의 대부분은 광역시‧도 업무와 유사‧중복성을 나타내고 있
으며, 다만 그 업무관할의 지역범위에 있어서 차이가 있을 뿐이다. 따라서 도로 관련업무, 하천관련업무, 건설지원 등의 업무 수행에 있어서 지방국토관리청과 지방자치단체(광역시‧도)가 장기적 관점에서 볼 때 별도로 존재할 특별한 이유 가 없으며, 현재 논의되고 있는 행정구역의 적절한 조정이 있게 되면 업무내용상 으로는 통합할 수 있는 사항으로 보인다.
<표 4-14> 지방국토관리청의 조직과 관할범위
기 관 명 조 직 관할범위
서울지방 국토관리청
본 청
‧총무과 ‧건설지원과 ‧보상과
￭ 서울특별시
￭ 인천광역시
￭ 경기
‧도로계획과 ‧도로공사과 ‧하천계획과
‧하천공사과 ‧건설관리실 의정부국도유지
건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과
원주지방 국토관리청
본 청
‧총무과 ‧건설지원과 ‧보상과
￭ 강원
‧도로계획과 ‧도로공사과 ‧하천계획과
‧하천공사과
홍천국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 강릉국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 정선국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과
대전지방 국토관리청
본 청
‧총무과 ‧건설지원과 ‧보상과
￭ 대전광역시
￭ 충북
￭ 충남
‧도로계획과 ‧도로공사과 ‧하천계획과
‧하천공사과 ‧건설관리실
논산국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 충주국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 보은국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 예산국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과
익산지방 국토관리청
본 청
‧총무과 ‧건설지원과 ‧보상과
￭ 전남
￭ 전북
‧도로계획과 ‧도로공사과 ‧하천계획과
‧하천공사과 ‧건설관리실
광주국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 남원국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 순천국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과
제 4 장∙지역개발분야 지방분권 현황과 문제점 83
<표 4-14> 지방국토관리청의 조직과 관할범위 (계속)
기 관 명 조 직 관할범위
부산지방 국토관리청
본 청
‧총무과 ‧건설지원과 ‧보상과
￭ 부산광역시
￭ 대구광역시
￭ 울산광역시
￭ 경남
￭ 경북
‧도로계획과 ‧도로공사과 ‧하천계획과
‧하천공사과 ‧건설관리실
진주국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 포항국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 영주국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 진영국도유지 건설사무소 ‧관리과 ‧보수과 ‧구조물과 제주지방
국토관리청 ‧관리과 ‧시설과 ‧구조물과 ‧건설관리실 ￭ 제주
<표 4-15> 지방국토관리청과 시‧도의 업무수행실태 비교
서울지방국토관리청 주요 수행업무 시‧도(광역자치단체) 주요 수행업무 관리국
(1) 총무과
‧ 인사‧북무관리 및 교육훈련‧문서의 수발‧ 보존 및 관인관수
‧ 일반물품 및 공사용 자재의 조달‧관리 및 출납
‧ 민원사무처리 및 제증명 발급‧공직기강 및 사정에 관한 업무
‧ 측량업의 등록 및 관리‧건설기술자의 기술자격취 소 또는 자격정지처분
‧ 건설감리업의 등록 및 행정처분‧도로보수용 장비 의 구입‧배정에 관한 사항
(자치행정국, 총무과)
‧ 민원실의 설치‧운영에 관한 사항 , 민 원서류 수발 및 통제
(감사관실)
‧ 공직기강 사정기본계획의 수립 및 집 행에 관한 사항
(건설교통국, 건설계획과)
‧ 일반 건설업 등록‧처분 및 건설기술 자 관리에 관한 사항
‧ 도로관리에 관한 사항 (2) 보상과
‧ 각종 건설공사시행에 따른 용지매수 및 지장물의 보상
‧ 토지수용관련 업부‧용용지보상과 관련된 공탁업 무의 수행
‧ 용지보상과 관련된 소송(행정‧국가)수행‧보상업 무수행에 따른 관계기관 협의
(건설교통국, 지역정책과)
‧ 토지수용 재결업무