넓은 범위에서 지방정부가 수행하는 기능과 역할을 대내‧외적 그리고 지구촌 (국제적)으로 구별할 수 있다. 대내적 기능과 역할은 통치단체로서의 포괄적 기 능, 공공적 서비스 공급주체 또는 사업주체로서의 기능, 지방정부의 다양한 정치 적 기능, 인류사적‧문명론적 관점에서 기능, 인류 기본권 보장의 기능, 개성 있는 지역공동체의 형성과 발전, 주민에 대한 효율적인 행정지도, 국가의 하부행정기 관으로서의 기능으로 구분할 수 있다.
먼저 지방정부는 지역의 통치단체로서 기능하는데, 지방정부는 주민의 생명과 재산을 보호하며, 보안기능으로 경찰‧소방‧방재 등의 역할을 수행하고 있다. 그
리고 지방자치권의 내용은 국가에 따라 차이가 있으나 일반적으로 자치조직권, 자치입법권 그리고 자치행정권 등을 포함하고 있다. 또한 지방정부는 그 지위와 성격상 고유사무에 관하여 전권한성의 추정과 조례(지방법) 제정권을 포함하는 공권력을 지니고 있다. 지방정부가 수행하는 공공적 서비스 공급 또는 사업주체 로서의 기능은 가장 전통적인 기능으로 행정적 기능 또는 좁은 의미에서 집행적 기능이라고 할 수 있다.
지방정부 본래의 기능은 고유하고 독자적인 서비스를 주민에게 제공하는 것이 원칙이지만, 현실적으로는 이러한 고유사무이외에 국가로부터 많은 사무를 위임 받아 처리하고 있는 실정이기 때문이다.
지방정부가 수행하는 정치적 기능은 지방자치와 관련된다. 지방자치는 지방정 부의 존재와 또한 지방정치의 존재를 전제로 하는 것으로 다양한 정치적 기능을 수행하는 지방정치의 주체가 된다. 이에는 대립‧갈등‧분쟁의 해결, 주민의 자유 등 기본권 확대, 주민참여의 확대 등이 포함된다.
다음으로 지역문화를 지키고 훼손된 부분을 회복시키는 것 등 인류사적‧문명 론적 관점에서의 기능을 수행한다. 이러한 기능은 주민과 가까이 있고 주민의 정 부인 지방정부만이 효율적으로 수행할 수 있다. 산업사회의 발전과정에서 발생 하는 부작용 및 역기능으로부터 인간의 기본적 권리를 보장하는 것 또한 지방정 부의 기능과 역할이라 하겠다.
인류기본권 보장기능은 국가의 획일적이고 일방적인 행정 및 정책추진에 의해 지역주민의 생활환경이 파괴되거나 인권이 침해를 받게 될 경우에는 지역 및 주 민의 옹호자, 방어자로서의 기능을 지방정부는 수행한다.
또한 지방정부는 해당 지역과 그 주민을 구성원으로 하는 주체적이고 강력한 지역공동체를 형성하는 기능을 하는데, 이 지역공동체를 더욱 개성있는 문화공 동체로 발전시키고 물리적으로 하나의 완벽한 유기체로 발전시키는 기능도 한다 주민에 대한 행정지도의 경우도 국가보다 지방정부가 보다 강력하고 효율적으 로 수행할 수 있는데 그 이유는 중앙정부보다 지방정부가 주민 가까이에서 통제
제 2 장∙관련 이론 및 선행연구 검토 19
지도할 수 있어 주민은 중앙정부보다 지방정부를 신뢰하고 정통성을 인정하기 때문이다. 또한 지방정부는 주권국가를 형성하는 부분조직으로서 국가의 통합성 에서 완전히 벗어날 수 없기 때문에 국가의 하부기관으로서의 기능과 역할을 수 행한다. 지방정부가 위임사무를 담당하는 것은 바로 이러한 기능 때문이며, 지방 정부는 지방자치정부이면서 다른 면으로는 중앙정부의 일선기관으로서의 기능 을 담당하고 있다고 할 수 있다.
대외적인 기능과 역할에 있어 종래 지방정부는 주로 관할 자치구역내의 문제 해결에 한정된 것으로 인식되어 있었으나, 지방자치제가 본격적으로 실시되면서 지역별로 인접한 지방 정부간의 관계가 매우 긴밀해 지고 있으며 이에 따라 지방 정부간의 대외적 기능과 역할이 중요시되었다. 이는 지방정부가 중앙정부의 국 가통합 기능을 수행하고 일부 그러한 기능을 담당하면서 고유권 또는 지방(역)권 을 확보하고 유지하기 위하여 능동적이고 강력한 정치적 기능을 수행하려고 하 기 때문이다.
<표 2-2> 지방정부의 기능 및 역할
구 분 기 능 및 역 할
대내적
‧ 통치단체로서의 포괄적 기능
‧ 공공적 서비스 공급주체 또는 사업주체로서의 기능
‧ 지방정부의 다양한 정치적 기능
‧ 인류사적, 문명론적 관점에서 기능
‧ 인류 기본권 보장의 기능
‧ 개성 있는 지역공동체의 형성과 발전 기능
‧ 주민에 대한 효율적인 행정지도 기능
‧ 국가의 하부행정기관으로서의 기능
대외적 ‧ 능동적이고 강력한 정치적 기능
‧ 지방정부의 외교적, 경쟁적 기능
국제적 (지구촌)
‧ 지방정부의 국제무대에서 주체적 역할
‧ 국제 제문제의 효율적 해결을 위한 참여와 협력
마지막으로 지방정부의 대외적 기능은 국가 내에서의 정부간의 문제뿐만 아 니라 지구촌화가 전개됨에 따라 국경을 넘어 확대되고 있다. 과거 국가단위 중심 의 국제관계 시대는 이미 지났고 현재는 국경이 개방되고 지구촌을 무대로 시장 경제의 논리가 지배하며 지방정부가 국가와 함께 지구촌에서 주체적 단위로 활 동하는 시대로 변화되고 있다. 따라서 과거 국내 문제로 한정되었던 많은 문제들 이 지역이나 국가를 넘어 지구촌의 문제로 등장하고 있기 때문에 이들을 효율적 으로 해결하기 위하여 지방정부의 참여와 협력이 더욱 필요하다.
일반적으로 지방정부라면 기초지방정부를 의미하는 경우가 많지만 조직이 여 러 단계인 중층제로 되어 있을 경우에는 중앙정부와의 사이에 중간지방정부 또 는 광역지방정부가 설치되어 있다. 광역지방정부의 기능과 역할 또한 내‧외부로 나누어 설명할 수 있는데, 광역지방정부 내부에 있어서의 기능과 역할은 광역행 정기능, 광역지방정부내의 지역개발기능, 보완‧대행기능, 연계‧조정기능, 지휘‧
감독기능으로 구분된다.
광역행정기능이란 하나의 기초지방정부 구역을 넘어서 여러 개의 인접 지방정 부의 구역을 포함하는 광범위한 지역에서 수행되는 행정기능을 의미한다. 광역 정부의 개발사업은 주로 지역개발사업으로 경제 및 공간개발에 해당하는 지역개 발 기능을 수행한다. 그리고 보완기능이란 기초지방정부가 담당하고 있는 기능 이 불충분하거나 또는 더욱 충실하고 완전하게 하기 위하여 광역지방정부가 보 충하는 기능이다. 대행기능이란 기초지방정부가 담당하는 기능을 어떠한 이유로 수행하지 않거나 또는 수행할 수 없을 때 광역지방정부가 대신 기능을 수행하는 것을 의미한다.
또한 광역지방정부는 중앙정부와 기초지방정부의 사이에 있는 중간정부의 성 격을 가지고 있기 때문에 중앙과 지방간의 연락‧통합‧조정기능을 할 수 있다. 마 지막으로 국가체계상 기초지방정부는 광역지방정부의 구역 내에 존재하고 있으 며, 주민의 구성이 중첩되기 때문에 광역지방정부는 앞서 설명한 각종 기능을 수 행하면서 경우에 따라 기초지방정부에 대해 지휘‧감독 기능도 수행하게 된다.
제 2 장∙관련 이론 및 선행연구 검토 21
<표 2-3> 광역정부의 기능 및 역할
구 분 기 능 및 역 할
내부적
‧ 광역행정기능
‧ 광역지방정부내의 지역개발기능
‧ 보완, 대행기능
‧ 연계, 조정기능
‧ 지휘, 감독기능
외부적
‧ 중앙정부와의 관계 : 중앙정부와의 대화와 교섭, 저항과 투쟁, 다른 지방 정부와의 경쟁
‧ 지방정부간의 관계 : 상호간의 기능과 역할의 분담, 협력, 공동사업 그리 고 이해대립 및 갈등의 조정
광역지방정부 외부에 있어서의 기능과 역할도 역시 중앙정부와의 관계, 지방 정부간의 관계로 구분하여 설명할 수 있다. 광역정부 또한 기능과 역할을 수행하 기 위해 중앙정부와 항상 대화‧교섭하여야 하며, 정치력을 앞세워 저항과 투쟁 도 하고 국가 전략산업을 유치하기 위해 다른 지방정부들과 경쟁도 하게 된다.
정부 상호간에 기능과 역할의 분담, 협력, 공동사업 그리고 상호간 이해의 대립 및 갈등 조정 등의 역할을 수행하는데, 이는 광역지방정부간의 관계뿐만 아니라 광역지방정부와 기초지방정부의 관계도 포함된다. 특히, 우리나라 광역지방정부 의 경우는 광역행정기능, 보충대행기능, 연락‧조정기능, 통합기능 및 지도‧감독 기능 등을 수행하고 있다.