(1) 지방분권 배경
영국은 전통적으로 주민자치에 기초한 분권적 체제를 기초로 발전하였으나, 1970년 말 국제통화기금(IMF) 긴급재정지원을 받는 상황에서 1979년 취임한 대 처수상은 경제재건을 위하여 신자유주의 이념에 기초한 공공부문에의 시장원리 적용과 중앙집권적 개혁을 단행하였다. 그 주요 내용은 첫째, 지방정부의 재정지 출을 통제하였을 뿐만 아니라 재정의 효율성을 위해 시장원리의 적용을 강화하 였고 둘째, 전통적인 지방세인 레이트(rate)폐지 및 인두세(poll tax) 도입 셋째, 런던광역시를 위시한 광역도시정부를 해체하여 지방정부 구조를 단층제로 전환 하였다.
그러나 경제재건의 명분 하에 추진되었던 보수당의 중앙집권화 노력은 노동당
의 등장으로 지방분권으로 전환되었으며, 노동당 정부가 유럽평의회(Council of Europe)의 ‘지방정부 헌장’에 서명함으로써 영국의 분권개혁은 유럽연합의 틀 속에서 진행되었다. 유럽연합이 천명한 ‘보완성의 원리(Subsidiary principle)9)’ 를 토대로 노동당의 지방분권 개혁은 정치적 분권, 지방정부 구조개편, 주민참여 의 확대라는 특징을 가지게 되었다. 지역의 독자성과 공동체 유지 및 지역발전을 위한 정치적 분권은 21세기 지방정부의 경쟁력 강화라는 차원에서 중요시되었으 며, 특히 광역지방정부가 지역발전을 위한 적절한 역할을 수행하도록 권한을 강 화하였다. 특히 광역지방정부는 유럽의회에 보조금을 신청할 수 있어, 지역개발 및 경제개발을 위한 유럽의 지역개발기금, 유럽사회기금, 농업지도 보장기금 등 을 배분 받았다.
유럽연합(European Union)의 탄생으로 중앙정부의 역할이 새롭게 전환되면 서 국민에 대한 지방정부의 역할이 제고되었으며, 이에 따라 지방자치를 국제적 으로 보호 보장하기 위하여 ‘유럽 지방자치 헌장(European Charter of Local Self - government)’이 제정되었다. 이에는 중앙정부의 정치‧행정 과정에 지방정부의 참여, 지방정부의 권한과 재원보장, 중앙정부와 지방정부간의 분쟁에 대한 사법 적 처리의 원칙 등이 포함되어 있으며, 유럽평의회는 유럽 지방자치 현장에서 지 방정부의 보완성 원리를 천명하였다. 중앙집권 체제를 추구한 보수당 정부 시절 에는 유럽 지방자치헌장에 소극적인 자세를 유지하였으나, 노동당 정부가 집권 하면서 1997년 유럽의회의 지방자치 헌장에 서명하였다. 그 결과 영국의 지방정 부도 영국 내에서는 물론 유럽연합 내에서 적절한 지위를 인정받게 되었다. 유럽 연합도 외교적으로 절차가 복잡하고 까다로운 중앙정부보다는 광역지방정부를 직접 접촉하고 있다. 이러한 상황변화는 지방분권을 통하여 광역지방정부가 권 한과 정책능력을 제고하는 방향으로 개혁이 이루어지도록 하는 배경이 되었다.
9) 보완성원리(subsidiary principle)는 각각의 공공정책은 정책을 필요로 하는 적정한 정부 레벨에서 결정되는 것이 타당하다는 것을 의미한다. 즉, 주민의 생활에 밀접한 정책은 기초 지방정부에서 결 정하는 것이 바람직하고, 정책의 효과가 광역에 미치는 경우는 광역 지방정부가 담당하는 것이 바 람직하다는 원리이다.
제 3 장∙외국의 지방분권 및 지역화 사례 31
(2) 지방분권의 주요내용
① 정치적 분권(Devolution)
영국에서는 독자적인 역사와 문화를 가진 스코틀랜드와 웨일즈 지역이 중앙정 부와의 관계에 있어 오랫동안 이슈가 되어 왔는데, 보수당 정부 하에서는 이들 지역에 청을 설치하여 지역의 현안을 독점적으로 처리하였다. 그러나 분권적인 노동당 정부는 웨일즈 지역과 스코틀랜드 지역의 자율권을 강화시키겠다는 공약 에 따라 1999년 7월 웨일즈의회(the National Assembly for Wales)와 스코틀랜드 의회(the Scottish Parliament)를 설립하였다.
웨일즈 의회의 경우 1997년 7월 ‘A Voice for Wales’라는 정치권한 이양을 주 요 의제로 한 백서를 최초로 발표하였으며, 그 후 주민투표를 거쳐 1998년 의회 의 의결을 거쳐 ‘웨일즈정부법’을 완성하였다. 웨일즈정부법에 의거 종래 중앙부 처의 하나의 조직으로서 웨일즈 업무를 담당하던 웨일즈 청의 업무가 웨일즈 의 회로 이양되었다. 스코트랜드의 경우도 1997년 7월 ‘스코틀랜드 의회’라는 백서 가 발표된 이후 1997년 9월 주민투표를 거쳐 1997년 12월 스코틀랜드법이 의회 에 제출되어 1998년 11월 완성되었다. 그 결과 웨일즈 의회와 스코틀랜드 의회는 국방, 외교, 국가안보, 이민, 사회보장 등 중앙정부에 유보된 권한을 제외하고는 포괄적인 정치적 권한을 이양 받았다.
노동당 정부의 잉글랜드 지방정책은 1998년 백서 ‘국민과 함께 하는 현대의 지 방정부(Modern Local Government: In Touch With the People)’와 1999년 백서
‘지역의 리더십과 지역의 선택(Local Leadership, Local Choice)’에 잘 나타나 있다.
② 지방정부의 구조개혁
영국 노동당 정부가 공약하였던 지방분권을 토대로 지방정부의 행정체제를 강 화하려는 개혁적 시도는 지방정부의 광역화와 지방정부의 구조개편으로 요약할 수 있다. 지방의 광역화를 위하여 1986년 해체되었던 런던광역시(Greater London
Authority)를 설립하였으며, 런던 이외의 잉글랜드 지역은 8개의 블록으로 구분 하여 지역개발공사(Regional Development Agency)를 설립하였다. 또한 지방정 부의 구조개편을 위하여 영국의 역사상 최초로 기관분리형을 선택할 수 있는 지 방자치법의 개정을 완료하였다.
개정된 지방자치법은 종전의 위원회 제도에 갈음하여 세 가지 대안을 제시하 였는데, 대안의 선택은 지역의 선택에 따르도록 규정하고 있다는 점이 두드러진 특징인데, 각 지역은 주민투표에 의해 선출직 시장과 내각제형, 리더와 내각제형, 선출직 시장과 관리자형 중 지역에 적합한 제도를 선택할 수 있다. 선출직 시장 과 내각제형시장이 주민의 선거에 의하여 선출되고, 선출된 시장이 의원 중에서 내각을 구성하는 제도이며, 리더와 내각제형은 기존의 형태와 유사한 제도로서 의회에서 리더를 결정하고 의회나 리더에 의하여 내각을 구성하는 형태를 의미 하며, 선출직 시장과 관리자형은 시장이 주민의 선거에 의하여 선출되며 선출직 시장이 관리자를 임명하여 전략적인 정책결정과 일상의 행정을 관리자에게 위임 하는 형태를 말한다.
기관분리형 지방정부의 역할은 지역의 리더십을 강화하는데 목표가 있으며, 지방정부가 제공하는 행정서비스의 효율을 높이기 위하여 최고의 가치(Best Value) 제도10)를 도입하였다. 최고의 가치를 실현하기 위한 구체적인 방안으로 중앙정부는 지방정부에게 회계의 기준 강화, 성과 측정, 공평한 고용제도 등을 제시하고 있으며, 아울러 중앙정부는 지방정부간의 경쟁을 유도하고 최고의 가 치를 태만히 하는 지방정부에 대해서는 행정서비스의 제공을 민간부문에 이관할 것을 명령할 수 있다.
10) 이는 보수당의 경제적이고 효율적인 행정서비스의 제공을 목표로 도입된 강제입찰제도를 노동당 이 폐지하는 대신에 도입한 제도이다. 강제입찰제도와 최고의 가치제도의 가장 기본적 차이점은 최고의 가치제도에서 지역의 선택권과 재량이 증대되었다는 점이고, 대인선택의 다양성을 강조한 다는 점이다. 최고의 가치는 행정서비스의 우수성을 담보하기 위한 제도로서 목표의 설정, 재정의 효율을 강조하는 점은 강제입찰제도와 유사하나, 강제입찰제도와는 달리 민간부문과 동등한 자격 으로 공개입찰에 참여하는 대신에 지방정부는 민간기업 및 NGO와의 파트너십을 통하여 협력의 관계를 강조하고 있다.
제 3 장∙외국의 지방분권 및 지역화 사례 33
③ 지방분권 개혁의 특징
영국개혁의 가장 중요한 특징은 국가 위기극복을 위해 공공개혁이 필요하다는 국민적 공감대가 확산되었으며, 이에 따라 정권변화(보수/노동)에 관계없이 장 기적인 분권개혁이 추진되었다는 점이다.
반면 지역은 지역의 의견을 반영하는데 매우 적극적인 자세를 견지하고 있는데, 지방정부는 지방분권 개혁과정에서 지역의 의견을 적극적으로 제시하고 있다. 또 한 강제입찰제도에서 지역의 의견과 선택을 고려하여 최고가치제도로 이행하고 있는 점, Private Bill과 Beacon Council에서 보는 바와 같이 지역의 의지와 성과 등을 중시하여 지역의 의견을 중앙의 개혁정책에 반영하고자 노력하고 있다.
영국 지방분권의 또 하나의 특징은 개혁의 과정에 주민참여와 주민의 선택이 중시되었는데, 지방정부의 구조개혁 과정에 있어서도 다양한 대안 가운데 최종 의 선택은 지역주민의 투표에 맡기고 있다는 사실이다. 따라서 영국의 경우 지방 분권에 대한 필요성과 중요성에 대하여 지역의 합의가 이루어지고 이를 전제로 분권 개혁이 진행되었다. 특히 지방정부의 구조개혁과 관련하여 대안의 선택을 지역의 선택에 맡기고 있는데, 이는 오랜 지방자치의 역사를 통하여 체험적으로 터득한 결과라고 할 수 있겠다.