새 정부가 들어설 때마다 ‘작고 효율적인 정부’를 지향하는 정부개혁의 목소리 가 매우 높았다. 국가적인 차원에서 작은 정부를 실현하기 위해서는 중앙정부와 지방정부, 사회단체, 개인간의 역할 재배분을 통해서만 가능하다. 즉, 국가가 가 진 문제해결의 지원역할을 지방정부와 사회단체, 개인에게 넘겨주는, 분권화를 통해서만이 실현될 수 있다.
우리나라는 1991년 지방의회를 구성하고, 1995년 단체장 선거를 시작하면서 분권화 노력이 이루어지고 있다. 1991년 지방의회구성과 때를 같이하며 정부조 직관리지침(국무총리훈령)에 의거 최초의 지방분권 추진기구인 지방이양합동심 의회를 구성‧운영해 왔다. 그러나 지방이양합동심의회는 법정기구가 아닌 민‧관 합동의 비상설협의체19)인 관계로 제도적 뒷받침이 되지 않아 강력하고 체계적인 지방분권이 이루어지지 못하였다.
그동안 지방이양합동심의회는 지방자치단체와 중앙부처로부터 권한이양대상 사무를 연 1회 조사‧발굴하고, 그 사무에 대하여 합동으로 심의하여 중앙의 권한
19) 부처과장급 공무원으로 구성
제 4 장∙지역개발분야 지방분권 현황과 문제점 89
을 자치단체로 넘기는 작업을 실시해 왔다. 1991년부터 1998년까지 8년간 총 3,701건의 중앙사무를 심의하여 이중 2,008건의 중앙권한 내지 사무를 자치단체 로 이양하기로 합의한 바 있고, 이중 84%에 해당하는 1,639건에 대해서는 관련 법령이 개정 완료되어 자치사무가 되었다. 1991년부터 1998년에 이르는 기간의 자료를 보면 지방으로 1994년과 1998년을 제외하면 사무이양 자체가 거의 되지 않고 있었다고 할 정도로 그 속도가 느렸음을 알 수 있다. 당시 국가사무의 이양 실태를 살펴보면 법령에 의한 총사무 17,303건 중 75%인 12,978건은 국가사무, 25%인 4,325건은 자치사무로 분류되고 있고, 국가사무 중 1,223건이 지방자치단 체에 위임된 것으로 나타났다.
<표 4-16> 연도별 지방이양실적(1991∼1998)
구 분 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
건 수 241 115 116 449 110 82 61 834
자료: 지방이양추진위원회.
이처럼 약한 분권화 과정가운데에서도 이와 같은 많은 사무가 지방으로 이양 되었음에도 불구하고 지방주민의 입장이라기 보다는 중앙의 시각에 의한 불완전 한 사무이양, 내용보다는 실적위주의 이양, 기능위주의 패키지형 사무보다는 단 위사무 위주의 이양 등으로 지방분권체계를 구축하는데는 역부족이었고, 주민들 이 느끼는 체감효과 역시 미미하였다.
국민의 정부 출범과 함께 중앙행정권한의 지방이양이 국정개혁 100대과제로 선정되어 법적‧제도적 장치가 마련되었다. “지방자치 활성화를 위해 지방정부로 넘길 것은 과감히 넘기고 중앙정부도 세계화시대에 맞은 일을 새롭게 찾아서 해 야 하며, 과감하고 신속한 권한이양을 통해 개혁을 이루라”는 대통령의 중앙권 한의 지방이양에 관한 확고한 방침에 따라, 1999년 1월 29일 ｢지방이양촉진법｣이 제정되어 동법 시행령과 함께 1999년 7월 30일부터 시행되었다.
이 법률은 중앙행정기관의 권한 중 주민의 복리증진과 지역의 발전에 이바지 할 수 있는 권한을 지방자치단체에 최대한 이양함과 아울러 지방자치단체간에 사무를 합리적으로 배분하여 지방자치단체의 자율성을 제고하고 국민생활의 편 익을 도모할 목적으로 제정되었으며, 이 목적을 효율적으로 달성하기 위하여 대 통령 소속 하에 지방이양추진위원회20)를 설치하도록 규정하였다. 동 법령에는 지방이양과 사무배분의 기본원칙을 정하고 특히 중앙행정기관의 장에게 행정권 한의 지방이양시 최단시일 내에 행‧재정지원도 확실히 하도록 의무화하고 있으 며, 지방이양추진위원회에 이양대상사무의 심의 확정에 대한 의결 기능을 부여 하는 한편, 국무회의의 심의를 거쳐 대통령에게 보고하고, 해당 중앙부처와 시‧
도에 통보하도록 하고 있다. 그리고 후속조치로 관련법령 개정 행‧재정 지원을 위한 ｢지방이양행정‧지원단운영규정｣은 2000년 8월 1일 제정되었다. 지방이양추 진위원회는 1‧2기 위원회 활동을 통해 3,802개의 사무를 발굴하여, 이중 1,090개 사무를 이양확정하였으며, 250개 사무는 이미 법령개정을 통해 지방에서 사무를 수행하고 있다. 그러나 이러한 숫자로 나타나는 성과보다는 사무배분에 있어 중 앙의 논리에 우선하여 지방의 논리가 고려되기 시작했다는 데에 더 큰 의의를 둘 수 있으며, 지방이양추진위원회 활동을 통해 지방분권에 대한 전 국민적인 합 의를 이끌어 내는데 기여했다고 평가할 수 있다.
이의 일환으로 지방자치단체장들은 그동안 시도지사협의회 등을 통하여 기능 이양확대, 지방재정 확충, 조직 및 인사권 확대 등을 건의하여 오고 있다. 2000년 에 들어 영‧호남을 중심으로 한 광역 지방자치단체장들은 분권화 운동을 적극적 으로 추진하고 있고, 기초자치단체장들의 경우도 기초자치단체장의 임명제 반대 등의 이슈를 둘러싸고 분권운동에 나서게 되었다.
20) 지방이양추진위원회(공동위원장: 국무총리, 김안제 서울대 교수)는 학계‧경제계‧사회단체‧연구단 체 등 각계 민간전문가 12명과 관계부처장관, 자치단체장 등 총 20명과 실무위원회(행정분과, 산 업건설분과, 농수산분과) 25명으로 구성되어, 1999년 8월 30일 발족하였다.
제 4 장∙지역개발분야 지방분권 현황과 문제점 91
<표 4-17> 국민의 정부의 지방자치 정책의 추진상황
업무구분 정 책 목 표 추진상황
권한이양 및 자율성
확대
‧ 권한의 대폭적 지방이양과 ‘지방이양촉진법’ 제정
‧ 지자체간 자율 협조체제 구축
- 광역행정협력체계 마련을 위한 ‘광역행정수행법’제정 - 지자체간 분쟁조정을 위한 ‘분쟁조정위원회’ 기능 강화
‧ 내무부를 폐지하고 지방자치처 신설
‧ 경찰중립화와 지방경찰제 도입
‧ 지방의회제도 보완
- 활동경비 현실화 등 지방의원 의정활동 활성화 지원 - 지방의회 의결범위와 회기조정 등 운영체계 개선
‧ 특별행정기관의 광역화 또는 지자체와 기능통합
추진중
미추진 추진중 폐기 실시연기
추진중 추진중 미추진
지방재정 확충
‧ 지방재정발전위원회 설치 후 지방재정제도 전면개편
‧ 지방교부세율 단계적 상향조정 : 현행 13.27%에서 18.90% 이상으로
‧ 지방재정 여건 분석과 그에 따른 개선방안 마련 - 지방재정 분석‧진단제도 도입
- 수수료‧사용료의 현실화 등 세외수입 확충 - 지방채 발행제도 및 지방정부 기부금제도 개선
- 광역‧기초단체간 재원배분개선으로 지자체간 불균형 완화
‧ 중앙 및 지방, 지방자치단체간 재원배분제도 개선 - 지방교부세, 지방양여금, 국고보조금제 개선
‧ 지방세제를 지방화 시대에 맞게 개편
- 시세와 구세의 세목조정 및 지방세 세원 개발 - 지방자치단체의 과표결정권 확대방안 마련
미추진 추진중
미추진 추진예정 미추진 미추진
미추진
일부추진 미추진 주민참여
활성화
‧ 주민의 직접참정제도 도입 : 주민소환, 주민투표, 주민발안, 주민감사 청구제
‧ 순수 민간주도 활동지원을 위한 ‘민간운동및자원봉사활동지원법’ 제정 부분 추진중 추진중
지방행정 구조조정
‧ 유사중복 행정조직의 통폐합과 인력의 대폭 감축
‧ 소규모 동을 통폐합하고 읍면동 일부기능을 시군구로 이관
‧ 읍면동을 ‘지역종합복지센터로’ 전환
추진중 미추진 수정추진 자료: 성경륭‧박양호 외(2003).
참여정부에서는 이러한 지방분권에 대한 시대적 요구와 선거공약 등을 통해 제시된 분권의지를 재천명하고, 대국민 약속을 이행하는 일련의 작업을 진행하
고 있다. ‘지방분권’을 핵심 국정과제로 선정하고 정부혁신지방분권위원회를 설 치하여 2003년 7월 4일 ‘지방분권로드맵’과 지방분권특별법 제정방향을 공포한 바 있다. ‘지방분권로드맵’은 참여정부의 5년 간의 자립형 지방화와 분권형 선진 국가 건설을 위한 지방분권 비전과 종합 청사진으로서 7개 분야 20대 과제를 선 정하고 있다.
<표 4-18> 지방분권 추진 기본방향과 주요과제
구 분 주 요 과 제
1. 중앙-지방정부간 권한 재배분
1. 지방분권 추진기반 강화 2. 중앙권한의 획기적 지방이양 3. 지방교육자치제도 개선 4. 지방자치경찰제도 도입 5. 특별지방행정기관 정비
2. 획기적 재정분권의 추진
6. 지방재정력 확충 및 불균형 완화 7. 지방세정제도 개선
8. 지방재정의 자율성 강화
9. 지방재정운영의 투명성‧건전성 확보
3. 지방정부의 자치행정역량 강화 10. 지방자치권 강화
11. 지방정부 내부혁신 및 공무원 역량강화
4. 지방의정 활성화 및 선거제도 개선 12. 지방의정 활성화 13. 지방선거제도 개선
5. 지방정부의 책임성 강화 14. 지방정부에 대한 민주적 통제체계 확립 15. 지방정부에 대한 평가제도 개선
6. 시민사회 활성화 16. 다양한 주민참정제도 도입 17. 시민사회 활성화 기반 강화
7. 협력적 정부간 관계정립
18. 중앙-지방정부간 협력체제 강화 19. 지방정부간 협력체제 강화 20. 정부간 분쟁조정기능 강화 자료: 정부혁신지방분권위원회. 2003.
제 4 장∙지역개발분야 지방분권 현황과 문제점 93