분권화에 대한 국내‧외 연구자들의 논의를 종합해 보면 분권화를 보는 시각은 대체로 두 가지의 대립적인 입장과 제3의 보완적인 시각의 세 가지로 나누어진 다. 두 가지의 대립적인 시각이란 곧 분권화를 시민의 참여와 주권을 확대시키기 위한 하나의 정치과정으로 보는 입장과 지방정부를 단순히 공공서비스의 전달단 위로 보는 입장을 의미한다. 그리고 제3의 시각이란 현대사회의 구조적인 변화 에 초점을 맞추어 분권화를 해석하는 입장으로 현대사회의 패러다임 변화의 일 부로서 분권화를 분석하는 입장을 의미한다고 볼 수 있겠다.
다원주의자들은 분권화를 지방자치와 동일시하는데, 이는 정치적 자유와 배분 적 능률성, 정치적 교육을 확보할 수 있는 이상적 기제로 인식하고 있기 때문이
1) 지방자치단체들이 요구하는 인사‧조직권, 자율적 재정운용권, 경찰 및 교육 자치권, 지역문제에 대 한 결정 참여권 등이 좁은 의미의 분권에 속한다. 그리고 기업 본사 및 유수 대학의 지방이전, 지역 균형개발정책, 지방대학 육성특별법, 정부청사의 지방이전 등은 분산에 속하는 사안들이다.
제 2 장∙관련 이론 및 선행연구 검토 9
다. 분권화를 지방자치와 동일시하며 정치적 민주화를 추진하려는 국가들에 있 어서 지방정부는 개별적 시민권의 집합체로서 인식되고, 민주적 참여와 시민주 권을 위한 주민자치의 기제로 간주되고 있다.
최근 분권화에 내재된 정치적 가치에 초점을 맞추어 지방자치를 추구하는 국 가들은 두 가지 유형으로 분류될 수 있다. 하나는 러시아, 헝가리, 폴란드, 발틱 등 동구 유럽의 구 공산권 국가2)들이고 다른 하나는 마르코스 정권이후의 필리 핀, 1991년 이후의 한국, 대만, 콜롬비아 및 볼리비아 등의 제3세계 일부 국가3) 들이다.
이들 국가에서는 몇 가지 공통적 딜레마들이 발견되는데, 지방을 통하여 자치 를 실현하고자 하는데 있어서 순서상의 역위, 정치‧경제면의 구조적 문제들이 지역의 문제들로 은폐되는 모순, 일부 국가들에서 나타나는 국가질서의 해체 위 험 등이다. 또한 일차적으로 분권화 추진 과정에서 발생하는 관료정치의 저항과 기득권 수호와 같은 장애요인도 발생한다.
분권화의 두 번째 유형은 경제적 효율성을 위해 국가의 수직적 재구조화를 도 모하는 경우이다. 이는 정치적 요인보다 경제적 요인에 주목하면서 시민참여라 는 가치보다는 정부운영의 효율성과 대응성을 강조하고 있다. 경제적 효율성을 위해 지방자치를 추구하는 국가들은 영국, 미국, 프랑스, 독일, 덴마크, 일본 등의 국가들이 포함된다4).
2) 동구유럽의 구 공산권 국가들에서 지방자치는 사회주의 정권의 붕괴 후 지금까지 지속되어 온 국가 -사회관계 사이의 공백을 채우는 일차적 메커니즘으로 평가받고 있다.
3) 제3세계 영역 중 일부국가들은 계서적 문화유산과 권위적 리더쉽, 급속한 경제개발 혹은 식민통치 의 역사를 경험하는 과정에서 집권적 정부체계를 형성하였다는 공통점을 보유하고 있다. 이들 국가 는 일정 수준 이상의 경제개발 여부에 따라 두 부류로 분류되어 지는데, 하나는 국가 주도의 성장전 략이 주효하였음에도 불구하고 민주화가 만개되지 못하고 경제적으로 확산효과가 더 이상 진행되 지 않자 이에 대한 처방으로 지방자치를 주목하고 있는 경우이다. 그리고 다른 하나는 경제성장은 이루지 못하였지만 대중의 정치적 자각이 급속도로 진행되어 지방자치로 유도되고 있는 경우이다.
전자는 한국과 대만이 대표적 사례이며 다른 하나는 필리핀, 콜롬비아, 볼리비아 등이다.
4) 이들 국가는 대부분 제2차 세계대전 후 확대일로를 걸어왔던 복지국가 재정이 한계에 직면하면서 시장부문에서의 의존을 증대시키는 한편 국가의 재구조화를 도모하는 나라들이다. 이들은 경제적 효율성을 위하여 전통적으로 복지 서비스의 분배를 담당해온 지방정부를 일차적인 개혁의 대상으 로 지목하고 있다. 또한, 지방정부 개혁을 논의하는 이들 국가는 일정 수준 민주주의를 이미 확보한
현대사회는 경제‧사회적 구조 차원에서 포스트포디즘(Post-Fordism) 사회의 출현, 세계화 현상의 가속, 지역적 블록화, 정보화 등의 경험에 따라 구조적 성격 자체가 변화되거나 초국가적인 형태의 출현으로 인하여 분권화가 강조되고 있 다. 현대사회의 구조적 성격 자체의 변화에 따라 생산양식, 고용과 노동, 생활양 식이 근본적 변화를 나타내게 되며 이러한 변화들 중의 일부가 다시 지방정부에 변화를 초래하고 있는 것이다.
이러한 변화들은 앞서 설명한 두 유형들이 내재적 요인에 의해 기인되는 다분 히 대내적 측면의 성격을 띠고 있는 한편, 사회의 근본적 틀에 관련된 초국가적, 범국가적 성격을 동시에 띠는 것이기에 구조적이고도 외재적인 변화도 포함하고 있다 하겠다.
<표 2-1> 분권화 유형의 비교
구 분 정치적 민주주의 경제적 효율성 현대국가의
구조 변환
가 치 민주, 참여 능률성, 대응성 환경변화와 적응
갈등구조
‧ 표면적으로는 중앙-지 방 정부간 갈등으로 나타나지만, 본질적인 문제는 국가-사회 관 계의 재조정임
‧ 정부조직의 관리에 있어 권한의 위임과 분권이 강조되지만, 재정의 축 소와 시장원리의 도입이 보다 근본적인 정책기조 이기 때문에 추가적 분 권화보다는 지방정부의 개혁이 쟁점임
‧ WTO 같은 초국가 기 구, EU 등의 지역블럭 등과 지방정부의 관계 재형성 시도
‧ 그러나 통치권의 중앙 정부 귀속으로 본질적 한계 잔존
사례국가
유형1) 러시아, 헝가리, 체코
유형2) 한국, 대만, 필리핀
미국, 영국, 프랑스, 일본, 독일, 이탈리아 등
세계화‧정보화 추세하에 존재하는 대부분의 국가 자료: 이종수(2002) 재구성
상태에 있기 때문에, 중앙집권과 지방분권이라는 주제가 곧 민주주의의 부침으로 연결되지 않는다 는 특징이 있다.
제 2 장∙관련 이론 및 선행연구 검토 11