(1) 도로의 분류 및 관리주체의 부정합성
도로의 종류는 관리주체, 도로의 기능, 사용‧형태‧규모, 소재지역, 투자주체 등 에 따라 다양하게 구분되고 있다. 이러한 도로의 종류 및 등급 구분은 ｢도로법｣,
｢도로의구조‧시설기준에관한규칙｣, ｢도시계획시설의결정‧구조및설치기준에관 한규칙｣등에 각각 명시되어 있다. 여기서는 도로법 제11조의 도로관리주체 및 기능에 따른 분류를 중심으로 살펴본다.
첫째, ｢도로법｣상의 분류는 관리주체에 따라 고속국도, 일반국도, 특별‧광역시도, 지방도, 시도, 군도 등 7등급으로 구분되며, 자세한 내용은 <표 5-10>과 같다.
그리고 이외에 국도와 지방도의 경우, 새로운 제도의 시행으로 인해 생겨난 도 로의 종류가 있다.
① 국도대체우회도로(national bypass)
이는 시 관내를 통과하는 국도의 혼잡을 해소하기 위해 시 외곽으로 국도를 우회하여 건설하는 도로로서 대통령령으로 그 노선을 지정하며, 국가에서 공사 비를 지원하고 지방자치단체가 용지비를 부담(matching fund 형식)하여 사업을 시행한다. 통상 국대도(國代道)라고 지칭된다.
② 국가지원지방도(government-aided provincial road)
이는 법령상 지방도이나, 국가에서 공사비를 지원하고 지방자치단체가 용지비 를 부담(matching fund 형식)하는 도로로서 대통령령으로 지정하며, 통상 국대 도(國持道)라고 지칭된다.
제 5 장∙지역개발분야 부문별 역할 분담 방안 151
<표 5-10> 도로의 관리주체에 따른 분류
등 급 정 의 관 리 청 고 속
국 도
자동차 교통망의 중추부분을 이루는 중요도시를 연결하는 자동 차전용의 고속교통이 이용하는 도로로서 고속국도법 제3조 규정 에 의해 노선이 지정된 도로
건교부장관 (한국도로공사
사장이 대행)
일 반 국 도
중요도시‧지정항만‧중요 비행장‧국가 산업단지‧관광지 등을 연 결하며 국가기간도로망을 이루는 도로로서 대통령령으로 그 노 선이 지정된 도로
‧ 지방지역 : 건교부 (지방국토관리청)
‧ 도시지역 : 특별시
‧광역시‧시는 관할 자치단체
특 별 광 역‧ 시 도
특별시 또는 광역시 구역안의 다음 각호에 해당하는 도로로서 특별시장 또는 광역시장이 그 노선을 인정한 도로
1. 자동차 전용도로
2. 간선 또는 보조간선기능을 수행하는 도로
3. 도시내 주요지역구간이나 인근 도시 및 주요지방간을 연결하 는 도로
4. 제1호 내지 제3호외에 도시기능유지를 위하여 특히 중요한 도로
특별‧광역시장
지방도
지방의 간선도로망을 이루는 다음 각 호에 해당하는 도로로서 관할 도지사가 그 노선을 인정한 도로
1. 도청소재지로부터 시청 또는 군청소재지에 이르는 도로 2. 시청 또는 군청소재지 상호간을 연결하는 도로
3. 도내의 비행장, 항만, 역, 또는 이와 밀접한 관계가 있는 비행 장, 항만 또는 역을 상호연결하는 도로
4. 도내의 비행장, 항만 또는 역에서 이와 밀접한 관계가 있는 고속국도‧국도 또는 지방도를 연결하는 도로
5. 제1호 내지 제4호외의 도로로서 지방의 개발을 위하여 특히 중요한 도로
도지사
시 도 시내의 도로로서 관할시장이 그 노선을 인정한 도로 시 장
군 도
다음 각 호에 해당하는 군내의 도로로서 관할 군수가 그 노선을 인정한 도로
1. 군청소재지로부터 읍사무소 또는 면사무소 소재지에 이르는 도로
2. 읍사무소 또는 면사무소 소재지 상호간을 연결하는 도로 3. 제1호 및 제2호외의 도로로서 군의 개발에 특히 중요한 도로
군 수
구 도
특별시 또는 광역시 구역안의 도로 중 특별시도‧광역시도를 제 외한 구(자치구에 한함) 안의 동간을 연결하는 도로로서 관할 구 청장이 그 노선을 인정한 도로
구청장
③ 광역도로(metropolitan road)
｢대도시권광역교통관리에관한특별법｣에 따라 사업비의 50%를 국고지원을 받 는 2개 이상 시‧도에 걸쳐 있는 국도(국도대체우회도로 및 도‧농통합시 이전의 군 지역 일반국도 제외), 지방도(국가지원지방도 제외), 특별시도, 시도, 군도, 구도로 서, 차로수가 다른 병목구간 및 미개설로 인한 단절구간, 또는 출‧퇴근시간대에 극 심한 혼잡구간(서비스 수준 D이상)의 교통특성기준을 가진 도로를 말한다.
④ 농어촌 도로
농어촌도로는 ｢농어촌도로정비법｣의 규정에 따라 시장‧군수가 지정‧관리하는 도로로서 도로법에 규정되지 아니하고, 농어촌지역 주민의 교통편익과 농수산물 의 생산‧유통을 향상시켜 농어촌 생활환경개선을 도모하고 지역경제 활성화에 기여하는 법정도로를 말하는데, 여기에는 면도, 리도, 농도가 있다.
둘째, 도로의 기능에 관한 것은 ｢도시계획시설의결정‧구조및설치기준에관한규 칙｣에서 규정하고 있다. 도로는 그 기능에 따라 크게 주간선도로, 보조간선도로, 집산도로, 국지도로, 및 특수도로 등 다섯 가지로 구분되는데, 이는 도로의 이동성 과 접근성을 고려한 분류라고 할 수 있다. 이러한 도로의 이동성과 접근성을 고려 하여, 국도대체도로 및 자동차전용도로에는 지방도로 또는 국지도로가 직접 연결 되지 않도록 하여 도로교통소통의 원활화를 꾀하고 있다(동 규칙 제10조 제4호).
<표 5-11> 도로의 기능에 따른 도로의 구분
구 분 기 능
주간선도로 시‧군내 주요지역을 연결하거나 시‧군 상호간이나 주요지방 상호간을 연결 하여 대량통과교통량을 처리하는 도로로서 도시의 골격을 형성하는 도로 보조간선도로 주 간선도로를 집산도로 또는 주요 교통발생원과 연결하여 시‧군 교통의 집
산기능을 하는 도로로서 근린주거구역의 외곽을 형성하는 도로
집산도로 근린주거구역의 교통을 보조간선도로와 연결하여 근린주거구역내 교통의 집산기능을 하는 도로로서 근린주거구역의 내부를 구획하는 도로 국지도로 가구(街區: 도로로 둘러싸인 일단의 지역)를 구획하는 도로
특수도로 보행자전용도로‧자전거전용도로 등 자동차 이외의 교통에 전용되는 도로
제 5 장∙지역개발분야 부문별 역할 분담 방안 153
이러한 다양한 분류체계 가운데 도로에 관한 기본법인 ｢도로법｣은 관리주체에 의한 분류체계를 채택하고 있는 반면, 도시지역과 지방지역을 구분하며 도로를 교통시설의 하나로 간주하는 도시계획관련법체계는 도로의 기능에 따른 분류체 계를 채택하고 있다. 이 같은 도로의 관리주체와 도로의 기능에 따른 구분이 조 화를 이루기 위해서는 상급관리청일수록 상위기능의 도로를 관리하는 것이 타당 할 것이다. 즉 도로의 이용이 접근성과 이동성을 위한 것이라고 할 경우, 이동성 을 중시하는 주간선(또는 보조간선)기능은 상급관리청이 담당하고 접근성이 중 시되는 도로의 경우는 하급의 관리청이 담당하여도 무방할 것이라는 것이다.
그러나 과연 이러한 도로의 기능구분에 따라 도로관리청이 정하여 지고 있는 지는 의문이다. 왜냐하면, 비록 주간선도로로서의 역할을 한다고 판단되어 국도 로 지정된 도로라 하더라도, 지역에 존재하는 국도의 경우 지역여건의 변화 등으 로 인하여 주간선도로의 역할을 하지 못하는 경우가 발생할 수 있기 때문이다.
도시지역에 존재하는 지방도(특별시‧광역시도, 시도, 군도) 등의 경우 기능과 구 조 등의 개선을 통해 국도로 상향조정되는 예는 있으나, 한번 국도로 지정된 도 로가 그 역할과 기능이 떨어진다고 하여 지방도로 하향조정된 경우는 아직까지 전혀 없다는 것은23), 도로의 기능과 관리청의 분류체계가 조화롭지 않음을 보여 주는 것이라고 할 것이다.
(2) 현행 도로행정기능 분담체계와 문제점
도로행정은 계획, 건설, 유지관리, 조정 등 크게 네 가지로 분류할 수 있는데, 이에 대한 현황은 다음과 같다.
① 도로계획
도로계획에는 도로정비기본계획, 사업계획, 재원확보계획 등이 포함된다. ｢도
23) 건교부 도로행정 담당자와의 면담(2003. 9. 2).
로법｣에 따른 도로정비기본계획은 도로관리청이 10년 단위로 수립하는 소관도 로에 대한 장기계획으로, 5년마다 계획의 타당성여부를 검토하여 기본계획을 변 경하고 있다.
먼저, 도로계획은 도로의 종류에 따라 담당기관이 서로 상이하다. 고속도로 및 국도의 개발계획은 건교부가 담당하며, 지방도, 시‧군도, 특별‧광역시도는 관할 지방정부가 계획업무 담당을 하고 있다. ｢국토의계획및이용에관한법률｣에 의한 도시계획사업으로 인해 설치한 도로의 관리청은 도로의 소재지를 관리하는 특별 시장‧광역시장‧시장‧군수 또는 구청장으로 하고 있다. 그리고 국도대체도로 및 국가지원지방도는 건교부장관이 행정자치부장관과 관할 도로관리청의 의견을 들어 계획을 수립하고 있다.
국가기간교통망계획은 지역간 간선교통기능을 담당하는 고속국도와 일반국도 등의 국가기간교통시설에 관하여 건교부장관이 국가의 효율적인 교통체계를 구 축하기 위해 20년 단위로 수립하며, 이 계획은 ｢대도시권광역교통관리에관한특 별법｣에 의한 대도시권광역교통계획이나 기타 다른 법령에 의한 교통관련 계획 에 우선하며 그 계획의 기본이 되고 있다.
또한 광역교통계획은 건교부장관이 관계중앙행정기관의 장, 대도시권에 포함 된 특별시장, 광역시장 또는 도지사의 의견을 들어 대도시권광역교통계획을 5년 단위로 수립 결정하여, 관계기관의 장에게 통보 → 관계기관의 장은 이에 따라 소관별 추진계획과 사업계획 장성하여 건교부장관에게 제출 → 광역교통위원회 심의를 거쳐 관계기관의 장에게 통보하여 확정하고 있다.
그리고 도시교통의 원활한 소통과 교통편의를 위해 상주인구 10만 이상의 도 시를 건교부장관이 도시교통정비지역으로 지정한 지역에 대해서는 지정된 행정 구역의 관할 시장(특별시장 및 광역시장 포함) 또는 군수가 20년 단위의 도시교 통정비기본계획을 수립하는데, 이 계획에는 도로부문의 계획이 포함되며, 도로 법에 따른 도로정비기본계획이 있는 경우에는 이에 따르도록 하고 있다.
｢국토의계획및이용에관한법률｣에 따른 도시기본계획, 도시관리계획에는 기간