제 3 장∙외국의 지방분권 및 지역화 사례 33
③ 지방분권 개혁의 특징
영국개혁의 가장 중요한 특징은 국가 위기극복을 위해 공공개혁이 필요하다는 국민적 공감대가 확산되었으며, 이에 따라 정권변화(보수/노동)에 관계없이 장 기적인 분권개혁이 추진되었다는 점이다.
반면 지역은 지역의 의견을 반영하는데 매우 적극적인 자세를 견지하고 있는데, 지방정부는 지방분권 개혁과정에서 지역의 의견을 적극적으로 제시하고 있다. 또 한 강제입찰제도에서 지역의 의견과 선택을 고려하여 최고가치제도로 이행하고 있는 점, Private Bill과 Beacon Council에서 보는 바와 같이 지역의 의지와 성과 등을 중시하여 지역의 의견을 중앙의 개혁정책에 반영하고자 노력하고 있다.
영국 지방분권의 또 하나의 특징은 개혁의 과정에 주민참여와 주민의 선택이 중시되었는데, 지방정부의 구조개혁 과정에 있어서도 다양한 대안 가운데 최종 의 선택은 지역주민의 투표에 맡기고 있다는 사실이다. 따라서 영국의 경우 지방 분권에 대한 필요성과 중요성에 대하여 지역의 합의가 이루어지고 이를 전제로 분권 개혁이 진행되었다. 특히 지방정부의 구조개혁과 관련하여 대안의 선택을 지역의 선택에 맡기고 있는데, 이는 오랜 지방자치의 역사를 통하여 체험적으로 터득한 결과라고 할 수 있겠다.
등 다양한 행정과제를 안고 있다. 이에 대해 지역의 실정에 부응한 행정서비스를 제공하여 개성 넘치는 지역사회를 실현하기 위해서는 지방자치단체 스스로의 결 정권을 확대할 필요성이 제기되었다.
이를 위해 2000년 4월 중앙성청의 재편과 아울러, 국가와 지방자치단체와의 관계를 지금까지의 상하, 주종관계에서 대등‧협력의 관계로의 이행과 주민에게 가까운 행정은 지방자치단체가 실시한다는 것을 목표로 475개 법률을 개정하는 지방분권일괄법이 시행되었다. 지방분권일괄법의 특징은 외교, 방위, 사법 등 국 가가 관여해야 하는 사무를 한정하여 지방자치단체가 실시해야 하는 사무와의 역할분담을 명확화한 것, 도‧도‧부‧현 지사나 시정촌장을 국가의 하부기관으로 서 사무를 집행시키는 기관위임사무를 폐지하고 법정수탁사무화한 것, 국가가 지방자치단체에 대하여 실시하는 지도, 감독 등의 관여를 축소하여 유형화를 도 모한 것이다.
그리고 국가와 지방자치단체의 역할분담의 원칙에 입각하여 국가의 권한을 도 도부현으로, 도도부현의 권한을 시정촌으로 적극적인 권한이양을 실시하도록 하 였다. 먼저 법령 등의 개정으로 58개 항목에 이르는 권한이양이 실시되었으며, 예를 들면 공공하수도계획의 인가사무는 국가에서 도도부현으로, 아동부양수단 의 수급자격의 인정사무는 도도부현에서 모든 시로, 기르는 개의 등록이나 감찰 교부 등의 사무는 도도부현에서 모두 시정촌으로 이양되었다. 더욱이 지방분권 일괄법에서 도도부현의 사무로 되어있던 것에 대해서도 도도부현이 조례에 의해 시정촌으로 권한이양을 실시할 수 있는 제도가 마련되어 각 지방자치단체가 지 역실정이나 스스로의 행정체제에 맞는 사무를 선택할 수 있도록 하였다.
(1) 행정개혁11)
일본은 1997년 행정개혁회의를 통해 21세기 행정개혁의 이념과 목표, 중앙정
11) 일본 행정개혁회의. 1997.12.3 최종보고내용을 중심으로
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부의 재편과 특별기관의 정비 등을 내용으로 하는 새로운 중앙정부의 형태, 규제 행정과 보조행정의 수정, 공공사업의 국가‧지방분담의 수정, 지방지분부국의 정 리 등을 내용으로 하는 행정기관의 감량과 효율화, 지방재정제도의 개혁 등의 방 향을 정립한 바 있다. 이를 통해 2000년 4월 중앙성청의 재편과 아울러, 국가와 지방자치단체와의 관계를 지금까지의 상하, 주종관계에서 대등‧협력의 관계로의 이행과 주민에게 가까운 행정은 지방자치단체가 실시한다는 것을 목표로 475개 법률을 개정하는 지방분권일관법을 시행한 바 있다.
① 행정개혁의 이념과 목표
‘왜 지금 이 시점에서 행정개혁을 하지 않으면 안되는가’ 하는 기본물음을 던 지고 이에 답하는 형식으로 행정개혁의 이념과 목표를 설정하고 있다. 행정개혁 의 이념과 목표는 다음과 같다.
첫째, 과거 일본 국민이 달성해 놓은 성과를 토대로, 보다 자유롭고, 공정한 사 회형성을 목표로 하는 ‘국가의 골격’의 재편성을 시도하기 위함이다.
둘째, ‘국가의 골격’의 재편성을 도모하기 위해서는, 우선 무엇보다도 비대화 하고 경직화되어 있는 정부조직을 개혁하고, 중요한 국가가능을 유효하게 수행 하는 것이 적절하고, 간소‧효율화‧투명한 정부를 실현할 필요가 있다.
셋째, 이 같은 정부를 기반으로 자유롭고 공정한 국제사회의 형성‧전개를 목 표로 국제사회의 일원으로서 주체적인 역할을 적극적으로 수행한다.
넷째, 21세기 일본을 향한 우리들의 결의와 희망이다.
② 새로운 중앙정부의 형태
중앙성청의 재편을 중심으로 하는 일본 행정개혁의 기본 목적은 제도피로에 빠져있는 전후형 행정시스템으로부터 21세기에 어울리는 새로운 행정시스템으 로 전환하고자 함이다. 구미선진국을 따라잡는 것을 과제로 한 시기에 형성된 현 행제도는 오늘날, 그 종합성, 기동성, 효율성, 투명성, 국제성 등의 각 측면에서
다양한 기능부전 현상이 나타나고 있다고 평가하고 있다.
이러한 배경에는 각종 사회‧경제적 요인이 복합적으로 존재하고 있음은 말할 필요도 없으나 개혁을 진행하는데 있어서, 행정의 책임영역의 비대화와 중점영 역에의 대응지연, 정책의 기획과 사업의 실시의 혼연일체화에 기인하는 기획‧실 무 쌍방의 기능의 경직화, 객관적 정책평가기능의 결여 등의 문제점 해결에 초점 을 맞추지 않으면 안된다고 보았다.
이를 위해 국가가 담당해야 할 역할의 수정, 정책의 기획입안기능과 실시기능 의 분리, 정책입안부문과 실시부문의 연대와 정책평가 등을 주요 의제로 선정한 바 있다.
□ 국가가 담당해야 할 역할의 수정
21세기 일본에 어울리는 행정조직을 구축한다고 하는 것은 우선, 국가행정의 기능과 그 책임영역을 철저하게 수정하는 것이 전제되어야 한다. ‘관에서 민으 로’, ‘중앙에서 지방으로’라고 하는 원칙이 그 기본이 되지 않으면 안된다. 규제완 화와 지방분권, 관민의 역할분담을 철저히 하고, 민간 및 지방에 위임되어 있는 것은 가능한 한 이양하고, 행정의 슬림화‧중점화를 적극적으로 진행할 필요가 있다. 구체적으로는 국가행정이 담당해야 할 역할을 다음과 같은 관점에서 수정 할 필요가 있다. 우선 관민의 역할분담은 사회정세변화 등에 의해 존속의의를 상 실한 사무‧사업의 철폐, 자립적 정립과 자기책임의 원칙하에 과도한 행정의 관 여의 폐지, 특정산업의 보호‧육성행정 철폐, 소득재배분사업의 한정 등이 요구된 다. 중앙과 지방의 역할분담에서는 기관위임사무의 폐지, 국가로부터 지방으로 의 권한이양, 국가의 관여 및 필요규제의 폐지‧축소, 보조금의 정리‧축소, 지방 재정의 자립성 강화 등이 모색되어야 한다.
행정의 전체방향을 내외환경 변화에 대응하는 것으로 수정할 필요가 있고, 새 로운 중앙성청의 존재는 이 같은 국가가 담당해야 할 역할을 수정하는 선에 한정 하고 이에 의거 중앙행정 및 제도, 정책 등도 수정되어야 한다.
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□ 정책의 기획입안기능과 실시기능의 분리
새로운 중앙성청에는 정책의 기획입안기능을 고도화하고, 공정‧중립‧투명한 행정의 확보, 국민의 요구에 즉각적이고 효율적인 행정서비스의 제공이 요구된 다. 정책입안기능과 실시기능은 상호 밀접한 관계를 갖고 있으나, 양자는 각각 다른 기능적인 특성이 있고, 양자가 혼연일체로 행해지는 것은 본래 그것이 발휘 해야 할 특성을 잃어 기능이 불충분하고 그 결과로서의 행정의 비대화를 초래하 고 있다. 새로운 행정조직의 편성에 있어서는 정책입안기능과 실시기능의 분리 를 기본으로 하고 각각의 기능의 고도화를 도모해야 할 필요가 있다.
구체적으로는 정책입안기능과 실시기능의 조직적 분리에 의해 다음과 같은 개 혁을 추진해야 할 것을 건의하고 있다.
첫째, 기능 특성이 다를 경우 조직의 편성, 관리는 각각의 기능특성에 따라 최 적의 조직편성을 행한다.
둘째, 정책입안부문과 실시부문의 책임분담의 명확화를 위해서는 혼연일체가 되고 있는 정책입안기능과 실시기능을 조직적으로 분리하고, 각각의 부분의 역 학과 책임의 분담관계를 명확화한다.
셋째, 높은 시점과 넓은 시야에서 정책입안기능을 확립하기 위해서는 정책입 안부분의 실시상의 책임의 부담을 경감하고, 정책입안에 전념할 수 있도록 한다.
넷째, 공정, 중립, 투명한 행정집행과 효율적으로 국민의 요구에 부응할 수 있 도록 행정서비스의 제공을 확보할 수 있도록 실시기능을 확립하기 위해서는 실 시에 관한 명확한 권한부여에 의해 책임의 명확화를 도모하고, 원칙(rule)과 정책 실시기준 등의 명확화를 도모한다. 실시사무의 성격에 따라 행정서비스의 질 향 상을 목표로 한다.
이상의 방향에 따라 새로운 중앙성청에서는 정책의 기획입안기능은 주로 본성 에 실시기능에 대해서는 가능한 한 외국(外局), 독립행정법인 등으로 조직을 분 리하는 것으로 하였다.