재해 및 재난의 특성을 이해하고 올바른 방재체제 구축을 마련하기 위하여는 재해 재난에 관한 이론을 검토할 필요가 있다. 본 연구에서는 이를 재난배양이론 (Disaster Incubation Theory), 정상사건이론(Normal Accidents Theory), 고도신 뢰이론(High Reliability Theory)로 구분하여 살펴보았다(Comfort, 1988; Drabek, 1985; Hills, 1988; Turner, 1978).
(1) 재난배양이론
재난배양이론은 Turner(1978)의 저서 『Man Made Disaster』에서 제시된 것 으로 주로 재난발생의 사회적, 문화적 측면을 중시한다. 이 이론은 재해, 재난을
‘bolts from the blue(청천벽력의 뜻밖의 사고)’의 시각이 아니라 ‘incubation(배 양)’의 과정적 시각으로 인식한다. 즉, 재해․재난은 가식적으로 발생하기 이전 부터 오랜 시간동안 누적되어온 위험요인들이 특정한 시점에서 표출되는 결과로 보는 것이다.
따라서, 이 이론의 주된 관심은 재난이 발생하는 해당 사회의 사전조건들을 규 명하는 것으로 재난이 이미 사회 속에 내재되어 있다는 것을 강조하고 있다. 재 난발전의 초기단계인 배양단계에서부터 사회 속에는 재난이 잠재되어 누적되어 가고 있다는 것으로, 이러한 재난의 배양에 대한 강조는 재난 그 자체보다는 재 난을 야기하는 사회적 상황에 대하여 사전적인 관심을 기울여야 한다는 것을 제 시한다.
이 이론에 의하면 비가시적으로 누적되고 있는 위험발발요인은 단순히 재해․
재난의 발생에만 작용하는 것은 아니며 전개과정에서도 작용할 수 있다. 예를 들 어 전형적이 자연재해인 지진이나 태풍의 경우에도 그 피해는 자연재해의 강 도․규모 그 자체에만 의존하는 것이 아니라 예측능력의 부족, 관리체계의 구조 적인 결함, 위험에 대한 개인․조직의 타성에 기인한 위험에 대한 낮은 수준의 인지도 등에 의존하게 된다는 것이다.
이 이론이 재난의 사전적 배양에 대해 관심을 기울인다고 해서 재난의 발생 이후의 준비나 대응단계에서 위험을 측정하고 대처하는 것 자체를 소홀히 한다 는 것은 아니다. 다만 문제는 소위 ‘위험평가’에서 흔히 무시되었던 사회․문화 적인 조건들을 제대로 인식하고, 위험과 관련된 조직문화의 맹점, 부적절한 정보, 의사소통의 문제점, 안전규제 도입의 실패 등을 성찰해야 한다는 것이다(Short
$ Rosa, 1998). 결국, 재난배양이론은 위기상황에 대한 내재적인 문화적 맹목성에 주목하고 조직문화와 조직학습은 매우 중요하다는 것을 강조하는데 있다.
(2) 정상사건이론
정상사건이론은 Perrow(1984)의 저서 「Normal Accicent」에서 제시되었다.
Perrow는 현대사회의 기술적, 조직적 시스템의 특성을 복잡하고(complex), 꽉 짜여진 것(tightly-coupled)으로 본다. 복잡하고 꽉 짜여진 기술체계는 필연적으 로 사고를 발생시킬 수 밖에 없다는 것이다. 체계가 복잡하다는 것은 그 체계를 구성하는 요소들간의 복잡한 상호작용으로 말미암아 인간이 요소들간의 상호작
용을 정확하게 이해하기 어렵게 되어 결과적으로 불확실성이 높아진다는 것을 의미한다.
재해․재난의 불확실성은 다양한 문헌에서 확인된다. 우선 재해․재난에 대한 기존의 분명한 특성이 변할 수도 있고, 그에 따라 위기관리조직도 정상적인 대응 의 단순한 확대를 넘어선 선례가 없는 조치들을 취할 수 밖에 없을지도 모른다.
따라서 재해․재난은 선형적․기계적 과정만을 따르는 것이 아니라 비선형적․
유기적․진화적인 과정을 따를 수도 있다는 것이다(Hills, 1998).
재해․재난의 무질서, 무질서, 다양성과 같은 특성이 미국내 재해․재난에 대 한 대응과정에 미치는 영향은 Drabek(1985)의 연구에 잘 나타나 있다. 그는 미국 내에서 발생하는 재해․재난 대처과정에 나타난 특성을 지방정부의 역할이 중요 하고, 불활실성으로 인해 표준화가 어려우며, 다양한 기관의 참여가 필수적이고, 이로 인해 파편화의 특성이 있다는 점으로 요약한다2).
재해․재난의 이러한 불확실성은 국내의 문헌에도 많이 제시되어 있다. 「위 험의 사전적 의미로서의 불확실성」(정익재․정창무, 1996), 「위험의 가장 주된 내재적 속성 혹은 인간의 예측능력의 한계」(최병선, 1994), 「위기발생의 예측 불가능성」(이재은, 2002), 「위기관리조직의 경계성」(김영평, 1994) 등이다.
따라서, 재해․재난을 정상사건으로 보는 관점에서는 재해․재난의 불확실성, 복잡성으로 인해 재해․재난이 언제든지 발생가능한 루틴한(routine) 행정업무 의 하나로 보고 이에 대처하여야 한다는 것이다. 또한 정상사건이론에서는 과거 전통적인 재난관리연구에서는 국가재해․재난관리체계의 구조 역시 “예측가능 한 재난 대응” 중심으로 짜여졌다면 현대의 고도산업사회에서는 누적성․불확 실성, 복잡성 등의 재해․재난에 대처하여야 한다는 것이다.
2) 여기서 다양한 기관이 참여한다는 것은 연방정부․주정부․지방정부에 따라 대응의 양상이 다르며, 또한 각각의 정부가 재해․재난에 대해 계획을 세우거나 매년 이를 점검하지 못한다는 것과 재난이 발생하면 법집행기관, 소방기관, 군․경찰과 같은 위기관리조직의 권한․범위를 넘어선 대안적인 역 할 정의가 필요함을 의미한다. 파편화의 특성이 있다는 점은 조직간에 수평적․수직적으로 파편화가 발생한다는 것으로 이러한 파편화에 따라 위기관리조직은 수많은 잠재적인 긴장을 내재하고 참여한 많은 기관과의 협력이 어렵게 된다는 것을 의미한다.
(3) 고도신뢰이론
재난․재해에 관한 가장 최근의 이론은 Berkely 대학을 중심으로 이루어지고 있다. Berkely 학파는 안전관리를 효과적으로 수행하는 조직들이 지니는 독특한 조직전략에 관심을 갖고 있다. 이 이론은 사고예방이 가능하다는 관점에서 복잡 성과 잘 짜여진 체계에서 사고발생 가능성을 낮출 수 있는 조직의 전략을 발전시 킬 수 있다는 것을 주장한다.
이 이론은 전술한 정상사건이론의 비관적 측면에 대한 반발과 과거 결정론적 세계관에 근거한 합리적 의사결정론의 전통에 대한 수정을 근간으로 한다. 고도 신뢰이론의 위기관리 전략으로는 1) 가외성(redundancy)의 전략, 2) 의사결정 분 권화(de-centralization) 전략, 3) 관점의 유연화 전략, 4) 조직학습(organization learning)의 전략 등을 제시하고 있다(Rijpma, 1997).