방재계획(Disaster Planning)이란 여러 형태의 재해를 미연에 방지하거나 재해 가 발생하였을 때, 일련의 조치를 통하여 피해 확대를 최소화하고, 재해복구를 신속 원활하게 도모하기 위한 사전준비계획이다. 방재계획은 각종 재해로 인한 피해로부터 극소화하기 위하여 일련의 계획 체계로써 이어지는데, 경감 (Mitigation), 준비(Preparedness), 대응(Response), 복구(Recovery)의 네 단계로 서 통상 이루어진다(Petak 1985: 3).
또 이들 단계는 과거의 재해의 경험을 통해 제도적으로 재해발생의 근원을 경감(輕減)시키고 재해발생에 대한 준비(대비)하는 사전적 방재계획(pre-disaster planning)으로서 재해경감과 재해준비를, 이러한 사전적 대비에도 불구하고 불 가피하게 재해가 발생할 경우에 그 피해를 최소화하고 복구를 신속 원활하게 하 기 위한 사후적 방재계획(post-disaster planning)으로 재해발생 시점을 전후하여 구분되기도 한다.
그러나 재해에 대한 체계적인 방재개념에도 불구하고, 대부분의 나라에서 사 전적인 방재계획 활동보다는 사후적 방재활동에 소극적으로 대응하고 있다는 비 판이 제기되고 있다(이재은 1993). 따라서 방재계획은 재해 또는 재난의 발생시 단기적이고 소극적인 응급대응이 아니라, 재해 발생을 감안한 장기적인 국토개 발과 환경보전 계획과 연계됨으로서 재해의 예방, 준비, 대응, 복구의 전과정에 서 합리적이고 과학적인 도구가 될 수 있다.
그러나 이제까지 방재활동은 분배적 성격이 강하기 때문에 정책적인 측면이 강조되어 왔다. 즉, 재해복구에 막대한 재원이 투자되는 과정에서 어떤기준에 의 해 어디에, 누구에게 그 혜택이 돌아가느냐 하는 것은 재해 복구사업이 단순한 기술이 아닌 가치의 권위적 배분과정의 문제이기 때문에 그 합리성이 중요시되 어야 하나 대부분 재난과 관련된 사회환경이 일과성적이기 때문에 정치적이거나 온정적인 해결이 이성적 대응보다 우선시 되어 왔다. 결국 이러한 재해의 사후해 소과정이 사전적 방재계획의 중요성을 약화시켜 온 요인이랄 수 있으나, 앞서 언 급한 바와 같이 현대의 재해는 복합적인 것으로서, 사전적 방재계획의 역할에 따 라 피해정도가 달라질 수 있으므로 방재관리의 전 과정에 있어 원칙에 충실한 접근태도가 요긴하다.
그러한 의미에서 Petak(1985)의 방재활동 4단계는 다시금 원론적으로 음미되 어야 할 필요가 있다. 만일 방재활동 또는 재난관리가 평소의 상시적인 활동으로 가능하려면, 그것은 미래를 대비하고 대단히 막연하나 현실적인 욕구를 반영한 미래상을 지향해 나가는 계획활동이 되지 않으면 안된다. 방재계획을 위의 개념 적 구분으로 나누어 재음미해 보면 다음과 같다.
(1) 경감계획단계
경감계획(輕減計劃)은 보통 세가지 방법으로 이루어진다. 첫째, 재해위험에 직 접 작용하여 재해자체를 제거하거나 혹은 재해의 빈도, 강도를 감소시키는 방법, 둘째, 재해에 대응하는 사람이나 지원체제가 위험과 대응하는 방법을 변화시키
는 것, 셋째는 재난에 노출될 수 있는 사람들이 생활방법이나 여러 사회체제 (system)를 바꾸는 방법이다.
이 단계에서 흔히 채용되는 수단은 재해방지 장기계획과 아울러, 재해로 인한 피해를 최소화하기 위한 건축법규, 재해위험 요인과 위험 지역을 조사, 표시한 재해위험지도(hazard microzonation mapping), 재해상습지구의 설정과 재해방 지시설, 그리고 방재 안전기준 설정 등이 있다. 이와 아울러 재해영향평가제도와 같은 토지이용의 규제와 관리수단을 통하여 재해지구의 개발을 제한하는 동시에 효과적인 투자가 이루어지도록 조정하는 수단도 있고, 재해보험제도나 피해보상 제도를 마련하여 주민들의 방재의무를 제도화함으로써 재난의 잠재적인 피해자 들에게 경각심과 실질적인 대책을 자발적으로 세우도록 고취하는 수단도 이 단 계에서 고려되어야 할 수단들이다.
경감계획단계의 유용한 도구를 정리하면 다음과 같다.
① 방재형 토지이용계획 : 경감계획과 관련하여 재해위험지역, 상습침수지역, 유해폐기물 저장지역, 쓰레기 매립지역 등, 토지이용에 주의하여야 할 지역이나 그 주변지역은 토지용도를 공개공지(公開空地)나 주차장 등, 비건폐지로 제한하 여 이용하게 함으로써 활동과 시설의 집적을 제한하여 재해노출을 사전 예방한 다.
② 재해영향평가제도: 각종 개발계획 수립 시에 재해영향평가를 의무화하여 개발사전에 잠재적인 재해를 예측 평가하게 함으로써 재해를 최소화 할 수 있다.
③ 각종 규제 제도 : 용도지역설정, 건축법, 공증보건법 등 각종 규제조치를 통 하여 재해를 예방한다.
④ 토지수용 : 재해발생 위험이 높은 지역을 국가나 지방자치단체가 소유함으 로써 관리나 통제를 용이하게 하여 재해를 예방한다.
⑤ 조세: 홍수상습지나 침수지역 등 재해발생취약지역에 거주하거나 시설을 사용하는 사람들에게 차등과세를 하여 인구나 시설물의 밀집을 억제한다.
이와 같은 경감계획 단계의 수단들이 재해요인 분석과 함께 연결된다면 더욱
효과적이다. 또한 과거의 재해복구 경험이 환류되어져 이러한 수단들의 재해분 석능력과 방재능력을 평가할 수 있다면 그 효과는 배가 될 것이다.
(2) 준비계획단계
준비계획 단계에서는 재해 발생전의 경감활동 노력에도 불구하고 불가피한 재해발생 가능성에 대비하는 방재운영계획과, 재해발생에 대한 비상대응 능력을 유지한다. 이 단계의 계획은 방재대응기관들 간의 운영계획의 작성과 집행, 재해 경보 연락망의 조직과 운영, 방재센타 운영의 점검, 방재교육 훈련, 방재시설 장 비 물자의 준비와 관리 등으로 이루어진다(Mushkater 1985: 50-51).
(3)응급계획단계
이 단계에서는 응급조치계획(應急措置計劃)으로서 비상계획의 실행, 비상체 제의 구성과 운영, 주민 비상행동요령 주지, 응급의료 지원, 비상상황의 운영, 이 재민 수용과 보호, 긴급피난지 대피소 운영, 인명수색과 구호 등 재해직전, 재해 진행중 및 재해종료후에 취해지는 응급활동을 포함한다.
방재활동에 있어서 응급조치계획이 보다 효과적이기 위해서는 총체적 재해관 리나 통합관리체제가 필요하다. 그러나 응급대응과정에서 자주 지적되는 문제들 은 분파성(localism), 표준절차의 결여(lack of standardization), 참여단위의 다양 성, 단편성(fragmentation) 등으로 이를 극복하기 위한 제도적 장치가 요구된 다.(Drabek 1985: 85-91).
(4) 복구계획단계
재해발생에 따른 피해복구는 응급구호 조치와 같이 단시일에 이루어지는 경우 도 있지만 피해의 정도에 따라서 장시간이 요구되는 경우는 복구계획 단계에서 이루어진다. 복구계획단계에서는 재해로 인한 위기상황과 혼란으로 야기된 변화 를 안정화시키고, 즉각적인 인명구조와 재산보호활동이 어느 정도 완결되면 지
역사회(community) 기능을 피해전이나, 그 보다 더 나은 상태로 필요한 시설과 서비스를 제공하는 활동을 말한다. 이러한 복구형태는 응급조치에 의한 단기적 인 긴급복구와 장기간에 걸친 항구복구로 나누어진다.
긴급복구는 피해자에 대하여 단기적으로 최소한도의 생활수준을 유지할 수 있 게끔 해서 재해에 대한 피해의식을 극복할 수 있도록 하는 것이다. 이러한 활동 들에는 임시주거의 마련, 재해잔해 제거, 방역, 생활구호활동 등이 포함되는데, 사전에 재해피해 보상과 구호를 위한 비용부담기준 설정이 중요하다. 그렇지 않 으면 재해가 복구과정에서 일탈이나 의타적인 사회심리를 부작용으로 남길 수 있기 때문이다.
항구복구는 장기적으로 물적구조의 피해를 복구하는 것으로 원상복구가 원칙 적으로 되어 있으나 재해요인을 줄이는 방향에서 추진되어야 한다. 또 모든 재해 피해가 반드시 복구되는 것이 아니고 공공시설과 같은 중요시설부터, 그 투자와 결과에 대한 비용효과분석 등에 의해 복구가 이루어짐으로서, 재해가 발전의 기 회가 되기도 한다.
이상과 같은 네 단계의 방재활동에는 공통적으로 재해를 항구적으로 최소화하 고, 재해가 위기극복을 넘어 하나의 발전기회요인으로서 작용하도록 하는 미래 성이 잠재되어 있다. 계획은 바로 이러한 방재활동 과정에 내포된 미래 지향적인 요소를 재해를 발생시키는 근본원인과 결부시킴으로서 궁극적으로 그 목적을 달 성 할 뿐만 아니라, 또 다른 부가가치를 낳을 수 있게 된다. 이러한 것들의 비근 한 예가 지진이 상습화 된 일본의 내진 건축기준이나, 가장 엄격한 LA지역의 자 동차 배기가스 규제기준이다.