(1) 전문가 인식
도시관리계획의 용도지역변경이나 지구단위계획변경으로 해당 토지의 가격이 오르면서 우발이익을 발생시키고 있는 구조를 몇 가지 사례를 통해 살펴볼 수 있었다. 또한 도시관리계획 변경은 도시기본계획에서 미리 예고되어 비록 토지 재산권에 대한 법적 구속력은 없는 계획이지만 도시기본계획에서 시가화예정용
지 등으로 설정되면 해당 지역 일원의 토지가격 상승으로 역시 우발이익이 초래 되기도 한다. 이러한 구조 하에서 지역개발, 도시개발에 대한 정부정책의 예고나 발표가 해당 지역 일원의 토지가격을 급등시키는 결과도 확인할 수 있었다. 구체 적 개발행위가 수반되지 않고 도서(圖書) 상의 계획만으로 야기되는 이러한 우발 이익 발생은 토지가격을 앙등시켜 국민경제적 부담이 높아지고 토지취득비용도 증가시켜서 개발사업의 올바른 시행에 지장을 초래하게 된다.
이와 관련하여 ‘도시계획으로 토지소유자가 누리게 되는 우발이익에 대하여 그렇지 못한 다른 사람들이 불공평하게 느낄 수 있다고 생각하느냐’는 질문에 응 답한 전문가 219명 중 94.1%의 응답자가 불공평하다고 생각한다고 응답하였으 며, 그 중 42.5%는 매우 불공평하다고 생각하는 것으로 나타났다.
응답 빈도(%)
매우 그렇다 93(42.5)
그렇다 113(51.6)
그렇지 않다 12(5.5)
모르겠다 1(0.5)
합계 219(100.0)
<표 3-10> 우발이익발생의 불공정성
나아가 도시활동이 이루어지는 한 도시계획이 수립‧입안되고 결정될 것이나 이 과정에서 우발이익이 발생하고 사유화되면서 우리나라의 토지가격이 누적적 으로 앙등하지 않을 수 없다. 그 과정 및 결과로 공동체내 사회적 형평성이 훼손 될 뿐만 아니라 다음 세대들의 사회 경제 활동에까지 부담을 미치게 된다. ‘이러 한 우발이익이 토지를 가지지 못한 자나 앞으로 토지를 이용하게 될 후손들에게 부담을 주는 것으로 생각하십니까’ 라는 질문에 응답한 전문가 218명의 대부분 이라고 할 수 있는 89.4%가 부담을 주고 있다고 응답하였다. 특히 34.4%는 ‘매우 그렇다’라고 응답하면서 현재의 상황을 우려하고 있다. 전문가들은 현재의 도시 계획 결정 구조가 후세대에 부담을 줄 수 있고, 현세대의 구성원 간에 형평성을
손상시키는 것으로 판단하고 있음을 보여준다.
응답 빈도(%)
매우 그렇다 75(34.4)
그렇다 120(55.0)
그렇지 않다 21(9.6)
전혀 그렇지 않다. 2(0.9)
합계 218(100.0)
<표 3-11> 우발이익발생이 후손에 미치는 부담 여부
(2) 우발이익 발생구조의 문제점 분석
우발이익은 미실현 이득이기 때문에 제대로 환수할 수 없음이 상례이듯이 그 반대로 사실상 토지수용이라고 판단되지 않는 한 토지이용규제로 인한 우발손 실에 대해서도 보상을 지급하지 않는다. 그 이유는 첫째, 미국의 배타적 용도지 역제에 보듯이 토지이용규제 제도가 공익 증진이라는 대의 명분 아래 우발이익 을 의도적으로 노리는 지역사회의 경찰권(police power) 행사에 관한 사항이기도 하며, 둘째, 많은 경우 토지이용규제는 복잡한 과정을 거쳐서 지가변동을 유발하 기 때문에 토지이용규제와 우발손실이나 우발이익 사이의 인과 관계가 간접적이 고 불분명하기 때문일 것으로 보는 견해도 있다. 그러나 우발이익과 우발손실로 인한 형평의 문제는 그 자체가 사회문제가 되기도 하지만, 더욱 더 중요한 것은 현저한 형평의 문제가 토지이용규제의 원만하고 효과적인 집행에 심각한 장애요 인이 되어, 토지이용규제가 애당초 의도한 토지이용의 효율을 크게 저해하는 경 우가 흔히 발생한다는 점이다. 우발이익을 노리는 토지소유자들의 규제당국에 대한 압력이나 금전적 유혹은 토지이용규제의 취지를 흐리게 하고, 우발손실을 당하는 토지소유자들의 거센 저항은 토지이용규제의 효과적 집행을 좌절시키기 일쑤다. 따라서 형평의 차원에서 그리고 효율의 차원에서도 토지이용규제와 결 부된 우발이익과 우발손실에 대한 적절한 대책의 필요성이 크게 강조된다(이정 전, 1999:473, 477).