도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구 Urban Planning Decision and Social Justice

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도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구

Urban Planning Decision and Social Justice

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국토연 2004-18 ․ 도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구

글쓴이․박재길, 조판기, 정윤희, 김중은 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2004년 12월 28일 / 발행․2004년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474

값․6,000원 / ISBN․89-8182-294-8 http://www.krihs.re.kr

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

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국토연 200418

도시계획결정과 사회적 정의에 관한 연구 Urban Planning Decision and Social Justice

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박재길․조판기․정윤희․김중은

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연 구 진 연구책임 박재길 연구위원

연구반 조판기 책임연구원 정윤희 연구원 김중은 연구원 자문연구진(Advisor) 김현식 선임연구위원

협동연구진 김의준 연세대학교 도시공학과 교수 André Sorensen 캐나다 토론토 대학 교수

연구심의위원(주심) (내부심의위원)

(외부심의위원)

진영환 부원장 김원배 선임연구위원 김현식 선임연구위원 민범식 연구위원

이창수 경원대학교 도시계획학과 교수 정완대 건설교통부 도시정책과장

연구자문(협의)위원 김동일 동명기술공단 상무이사 박무익 건설교통부 서기관 백운수 홍익기술단 부사장 염형민 국토연구원 선임연구위원 윤석윤 인천광역시 건설교통국장 이정배 서울경제신문 부동산부 차장 장진구 금호엔지니어링 도시계획부 차장 정희남 국토연구원 연구위원

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P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

우리나라의 근대 도시계획제도는 1934년 일제가 만주침략 및 식민지 수탈을 용이하게 하기 위해 제정한 조선시가지계획령에서부터 비롯된다. 조선시가지계 획령은 해방 후의 혼란, 6.25 동란 등으로 1962년 도시계획법이 제정되기까지 유 지되어 왔다. 1962년 도시계획법은 경제개발의 원활한 수행과 산업화, 도시화에 대응하는 수단으로 활용되어 2002년 국토의계획및이용에관한법률이 제정될 때 까지 주로 도시지역을 개발하여 계획하고 관리하는 역할을 하여 왔다. 도시계획 법과 국토이용관리법을 통합하여 제정한 2002년의 국토의계획및이용에관한법은 도시계획의 적용 범위를 시‧군 행정구역 전역으로 확대하고, 기반시설부담구역 제도와 개발행위허가제 강화 등을 통해 난개발 방지에 기여하여 왔다. 그러나 도 시기본계획이 장기계획으로 제대로 자리 잡지 못하고, 용도지역제에 의한 토지 이용관리가 여전히 허술하며 도시계획 변경으로 토지가격이 급등하여 우발이익 이 발생하고 있는 점에서 우리나라의 도시계획제도는 여러 가지로 보완이 필요 하다 할 수 있다.

도시계획 패러다임도 1990년대 이후 민주화와 분권화로 우리사회에 새로운 변 화가 일어나면서 변화하지 않으면 안 되는 상황에 이르렀다. 사회구조 변화에 부 응하여 과거의 국가 전체주의적인 데서 개인주의적인 것이 보완되고, 총량 경제

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성장 못지않게 사회적 형평성을 고려하며, 하향적 계획에 대하여 상향적 계획방 식의 보완과 자연적 생태환경을 감안한 계획 등이 중요한 요소로 제기되고 있다.

환경에 대한 배려 등은 어느 정도 반영되어 운용되고 있으나 아직도 많은 부분 이 풀어가야 할 과제로 되고 있다.

본 연구에서 우리나라의 중요한 제도의 하나인 도시계획에 대하여 구조적 문 제점을 진단하고 패러다임의 변화를 모색하고자 하는 것은 큰 의미를 지닌다. 특 히 사회구조의 원칙에 대한 롤즈(J. Rawls)의 정의론을 도시계획적으로 해석하여 우리나라 도시계획제도의 문제점을 구조적 차원에서 근본적으로 분석하는 것은 신선한 접근으로도 여겨진다. 이에 바탕을 두고 제도개선의 과제와 앞으로의 접 근방법을 제시하는 것은 사회적으로 매우 의의가 크다 할 것이다. 도시계획제도 를 포함한 사회제도의 바람직한 운용은 공직자, 전문가, 일반 시민의 의식적인 노력 없이는 실현이 어렵다는 것을 감안할 때, 본 연구를 시발점으로 우리의 도 시계획학계 및 시민사회에도 ‘미래를 열어가는 도시계획’ 에 대한 기대가 크다.

끝으로 본 연구에 참여하여 공동연구를 수행하여 준 연세대학교 김의준 교수, 캐나다 토론토 대학의 André Sorenson 교수에게 특별히 감사의 뜻을 표하고 싶다.

또한, 본 연구를 성심껏 수행한 박재길 연구위원, 조판기 책임연구원, 정윤희·김 중은 연구원의 노고에 감사를 드리는 바이다.

2004년 12월 국토연구원장 이 규 방

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F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

우리나라에서 지난 40여 년간 유지되어 온 전통적 도시계획은 주로 국가 전체 의 산업화, 도시화를 지원하기 위한 것으로 민주화, 분권화의 거대조류를 맞이하 여 새로운 패러다임으로의 전환이 불가피한 상황에 있다. 한편 도시계획제도의 저류를 형성하는 사회환경은 20세기 후반의 국가전체의 총량적 경제성장, 최대 다수의 최대행복을 추구하던 「공리주의 가치관」의 시대와는 달리, 시민 개개 인의 권리와 삶의 질의 중요성이 강조되는 시대로 점차 변화하고 있다. 이제 각 개인의 자유와 권리가 옹호되는 「사회계약론적 가치관」에 바탕을 두고 대화와 타협이 매우 중시되는 시대에 살고 있는 것이다.

그러나 도시계획결정을 포함한 도시계획제도는 이러한 사회환경 변화에 적절 히 부응하지 못하고, 여전히 도시계획법이 제정된 1960년대 식의 기존 틀을 고수 하여 도시계획결정 제도와 관련된 다양한 문제점이 노정되고 있다. 도시계획제 도가 잘못 운용되고 있는 구조를 명확하게 진단하는 일에서부터 도시계획제도의 개선이 비로소 가능하다.

이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구는 현행 도시계획제도에 따른 도시계획 결정 구조의 문제점을 사회정의론 차원에서 진단하여 규명하고, 정의론 원칙에 부합되는 도시계획 결정의 바람직한 구조를 모색하는데 있다. 여기서 말하는 사

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회정의론은 존 롤즈(John Rawls)의 「공정으로서의 정의」를 준용한다. 존 롤즈 의 공정으로서의 정의관은 평등한 자유의 원칙, 공정한 기회균등의 원칙, 차등의 원칙을 그 구성요소로 하고 있는 자유평등주의적 정의관이다. 롤즈의 정의원칙 을 도시계획 결정구조에 준용하여 도시계획 결정구조의 문제점을 도시계획의 기 능 및 도시계획체제, 계획과정의 개방성‧공정성, 계획결정효과의 수혜 형평성 유 지의 세가지 측면에서 분석하고 도시계획 결정구조 개선을 위한 과제를 도출한 다. 마지막으로 사회정의론 관점의 도시계획결정구조 원칙에 부합하는 도시계획 결정구조를 확립하기 위한 방안을 제시한다. 도시계획체제는 「도시기본계획→

도시관리계획→도시개발사업」방식의 수직하향적 패러다임에서 도시기본계획, 도시관리계획, 도시개발사업이 각각 나름대로의 활동영역을 전제로 고유기능을 온전히 수행하는 삼각 패러다임으로 전환이 필요함을 제시하였다. 계획과정의 개방성․공정성 차원에서는 상호작용적 전략형성을 중심으로 운용하는 도시기 본계획을 전제로, 주민참여를 활성화 할 수 있는 방안, 도시계획 결정과정에 이 해관계자가 참여하는 절차규정 마련과 공정성 유지를 위한 관련 기구의 역할 정 립 방안등을 제시하였다. 계획결정 효과의 수혜 형평성 유지차원에서는 도시관 리계획의 기준상황(baseline)을 정립하고 이러한 기준상황하에서 도시개발사업에 대응하여 손익을 조정하는 방안을 제시하였다.

연구수행 방법으로 연구진에서는 우리나라의 도시계획결정과 관련된 선행연 구를 검토하고, 사례지역에 대한 실증적 분석을 실시하였다. 그리고 도시계획 결정구조의 문제점과 개선방안에 대한 전문가들의 견해를 조사하기 위하여 전문 가 설문조사를 실시하였다. 또한 연구초기부터 수차례의 연구협의회를 통하여 본 연구의 내실을 기하였다.

본 연구는 사회정의론 관점의 도시계획결정 구조에 관한 기초연구로서, 많은 분들의 도움을 받았다. 본 연구를 수행하는데 자문 연구진으로 참여한 김현식 선 임연구위원과 연구심의를 맡아준 진영환 부원장, 김원배 선임연구위원, 민범식 연구위원, 이창수 경원대 교수, 정완대 건교부 도시정책과장에게 먼저 감사드린 다. 또한, 연구협의회에 참석하여 좋은 의견을 제시하여 주신 국토연구원의 염형

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민 선임연구위원, 정희남 연구위원과 박무익 건설교통부 서기관, 윤석윤 인천광 역시 건설교통국장, 이정배 서울경제신문 부동산부 차장, 백운수 홍익기술단 부 사장, 김동일 동명기술공단 상무이사, 장진구 금호엔지니어링 도시계획부 차장 께도 감사드린다. 많은 도시계획전문가들이 설문조사에 응하여 주어 결과를 제 시할 수 있었다. 설문에 응하여 주신 전문가들을 포함하여 묵묵히 공익을 실현하 자는 배움 초기의 목적을 잃지 않고, 도시계획계에서 일하고 있는 전문가분들에 게 특히 감사드린다.

2004년 12월 박재길 연구위원

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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

연구의 배경 및 목적

1962년 도시계획법이 최초로 제정된 이후 지난 40여 년 동안 우리나라의 사회 구조는 국가전체의 이익을 우선하던 것에서 각 개인들의 자유와 평등한 권리가 존중되는 방향으로 크게 달라져왔음에 불구하고, 도시계획제도는 사회구조 변화 에 상응하는 발전을 이루지 못하여 여러 가지 문제점을 드러내고 있다.

우리 사회가 지향할 목표를 설정하고 그 달성수단을 적절히 제시하여야 할 장 기 도시계획인 도시기본계획이 역할을 다하지 못하고, 현재 및 미래의 도시개발 을 제대로 관리하지 못하고 있다는 지적이 있어왔다. 오히려 토지의 재산가치와 깊이 연계된 용도지역변경 등의 도시관리계획에 휘둘려 이를 사전에 합리화시켜 주는 장치로 운용되고 있는 것이다. 도시기본계획이 도시발전 방향을 유도하는 못하여 역할을 제대로 못함으로써 도시기본계획을 중심으로 하는 도시계획이론 이나 기술도 발전하지 못한 채 오랫동안 답보상태에 있다.

도시기본계획 및 도시관리계획이 결정되는 사회의 구조, 즉, 도시계획 결정의 기본구조가 사회발전에 부합되도록 개선해가는 노력이 요구된다. 도시계획제도 가 우리 사회에 필요하고도 유용한 제도로 되기 위해 노력해 갈 방향도 같이 모 색될 필요가 있다.

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본 연구에서는 현행 도시계획제도에 따른 도시계획 결정구조의 문제점을 이론 적으로 진단하여 규명하고자 한다. 도시계획제도의 사회적 기능을 논구한 결과 와 존 롤즈(John Rawls)의 사회정의론적 원칙에 따라 도출되는 도시계획 결정구 조의 원칙 가설을 분석틀의 전제로 분석한다. 연구의 후반부에는 도시계획 결정 구조에 관한 제도개선을 정책의제로 하기 위해 필요한 공론화과정의 핵심이슈들 을 별도로 간추려 제시한다.

사회정의론 관점의 도시계획결정구조

제 2장에서는 도시계획 결정구조를 분석하는 데 필요한 이론적 입장과 분석틀 을 정립하는 것으로 한다. 이론적 입장은 도시계획제도의 사회적 기능을 먼저 논 구하고, 사회의 기본구조에 관한 롤즈의 정의론적 원칙을 이에 조응(照應)하여 연역적 방법으로 도출한 도시계획 결정구조의 원칙을 연구의 가설로 전제한다.

도시계획제도의 사회적 기능에 대해서는 도시계획이론의 세가지 측면을 계획 대상론(theory in planning), 계획과정론(theory of planning), 계획효과론(theory for planning)으로 분류할 수 있음을 전제로 계획대상, 계획과정, 계획효과로 각각 구 분하여 논의한다. 계획대상인 물적 요소에 대한 도시계획제도의 사회적 기능은 삶의 질 제고와 토지이용자유의 제한에 있고, 계획과정에 대해서는 개방된 체제 하의 상호작용적 전략형성(interactive approaches to strategy planning)과 절차과정 의 공정성(fairness) 확보에 두고 있음을 밝힌다. 또 계획효과에 대한 도시계획제 도의 사회적 기능은 계획결과에 따른 개발이 지속가능한 도시발전의 관점에서 세대간 형평성을 훼손해서는 아니 되며, 또한 개발이익 발생이 공동체내 형평성 을 저해하는 일도 없도록 하는 데까지 미쳐야 함을 주장하게 된다.

도시계획제도 또한 주요한 사회제도의 하나라는 점에서 앞에서 논구한 도시계 획제도의 사회적 기능은 존 롤즈(J. Rawls)의 사회 기본구조에 관한 세 가지 원칙 인 자유의 원칙, 기회균등의 원칙, 차등의 원칙으로 각각 조응해 볼 수 있다. 도시 계획제도의 기능을 도시기본계획과 도시관리계획으로 분담시켜 이를 롤즈의 정의 원 칙들과 견주어 본 도시계획 결정구조의 원칙은 아래의 표와 같다. 또한 이에 따른 도

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시계획결정구조를 분석하는 기본틀은 도시계획의 기능과 도시계획체제, 계획과정의 개방성‧공정성 유지, 계획결정효과의 형평성 유지의 세가지로 설정될 수 있다.

롤즈의

정의원칙 도시계획 결정구조의 원칙 문제점

분석의 틀

평등한 자유의

원칙

도시기본계획을 통하여 각자는 모든 사람의 유사한 자유체계와 양 립하여 삶의 질을 추구하는 평등한 자유의 가장 광범위한 전체 체 계에 대해 평등한 권리를 가지도록 하여야 한다.

단, 도시관리계획에 의한 토지이용의 자유는 모두가 자유로이 이 용한 결과 다 같이 상실하게 될 우려가 있는 자유를 위해서만 제한 될 수 있다.

도시계획의 기능 및 계획체제

기회균등 의 원칙

도시기본계획 및 도시관리계획의 결정구조에 따른 불평등은 일반 시민 및 이해관계자가 공정한 기회균등의 조건아래 모든 사람들에 게 개방된 자격의 참여자로 결부되게끔 편성됨을 전제로 한다.

계획과정의 개방성, 공정성 유지

차등의 원칙

도시기본계획 및 도시관리계획의 결정구조에 따른 불평등은 그것 이 지속가능한 도시구조와 양립하도록 후세대를 배려하여야 하며, 도시관리계획의 결정구조는 공동체내 형평성을 훼손하지 않도록 함이 전제되어야 한다.

도시계획 결정효과의

형평성

<도시계획 결정 구조의 원칙>

우리나라 도시계획결정 구조의 문제점 분석

제 3장에서는 제 2장에서 설정한 도시계획 결정구조의 원칙 가설에 근거하여 우리나라의 현행 도시계획 결정구조를 진단하여 문제점을 분석하였다. 분석틀로 설정한 도시계획의 기능 및 도시계획체제, 계획결정효과의 수혜 형평성 유지, 계 획과정의 개방성‧공정성으로 각각 구분하여 논구하였다.

첫째, 도시계획의 기능 및 도시계획체제와 관련하여 먼저 도시기본계획과 도 시관리계획의 기능을 진단하였다. 도시기본계획은 청사진 제시의 도면위주 계획

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으로 운영되면서 도시관리계획을 사전에 합리화시켜주는 도구로 전락하여 도시 비전을 제시해야 할 본연의 역할을 다하지 못하고 있음이다. 용도지역지구와 지 구단위계획과 같은 도시관리계획도 관리수단으로서 효력을 발휘할 수 있는 범위 이상의 개발 허용 폭을 부여하여 토지이용관리 기능이 거의 상실되어 있다. 한편 우리나라의 도시계획체제는 「도시기본계획→도시관리계획→도시개발사업」의 수직‧하향적 패러다임으로 운용해오면서 도시개발사업을 하려면 도시관리계획 을 변경해야 하고, 도시관리계획을 변경하려면 도시기본계획을 또한 먼저 변경 해야 한다. 이로써 개발사업을 추인하거나 용도지역변경을 합리화하는 것으로 도시기본계획이 운용되며, 도시개발 및 도시계획이 업무추진도중에 중단되거나 장기화되는 등 불합리하고 비효율적인 면이 나타나게 된다.

둘째, 계획결정효과의 수혜 형평성 관점에서 도시계획결정의 실상을 꿰뚫어 보지 않으면 안된다. 도시관리계획상의 용도지역변경이나 지구단위계획변경으 로 해당 토지의 가격상승이 일어나고, 나아가 정부의 각종 개발계획 예고 및 발 표로도 우발이익이 발생하고 있음을 적시할 필요가 있다. 본 연구에서 다루고 있 는 개발계획 예고사례, 용도지역 변경사례, 도시기본계획 수립 및 지구단위계획 수립사례가 이와 같은 현상을 잘 보여주고 있다. 이와 같이 구체적 개발행위가 수반되지 않고 계획도면과 서류만으로 특정인에 발생하는 우발이득은 토지가격 을 앙등시켜 국민경제에 부담을 낳으면서 개발사업의 올바른 시행에도 지장을 초래하고 있다.

셋째, 계획과정의 개방성․공정성 유지 관점에서 볼 때, 우선 도시기본계획은 계획 입안자의 시군 행정청 및 관련기관 일부를 포함하여 폐쇄적으로 수립되고 있음이 지적된다. 또한 도시계획 결정과정에 대한 시민 및 주민 이해관계자의 참 여는 형식에 그치고 있다. 이해 당사자들의 입장에서 볼 때 도시계획안에 대한 불복 및 이의신청에 대한 구제장치도 부족하다. 공정성 측면에서 도시계획의 입 안‧ 결정과정이 하자 없는 것으로 받아들여지려면 현재 규정된 법적 절차 준수 만으로는 부족하다.

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도시계획 결정구조 확립방안

제 4장에서는 도시계획 결정구조의 원칙을 전제로 드러난 도시계획 결정구조 의 문제점을 해결하는 방안을 예시적 형태의 대안으로 제시하고 있다.

첫째, 도시계획의 기능 및 도시계획체제를 확보하고 유지하기 위해서는 우선 도시계획체제에 대한 기존의 패러다임이 바뀌지 않으면 안 된다. 수직 하향적 패 러다임을 벗어나 삼각 패러다임의 도시계획체제로 전환하여 도시기본계획-도시 관리계획-도시개발사업의 3자가 수평적으로 연계하면서 서로 다른 활동 영역의 각각의 기능을 수행해 가야 한다. 도시계획의 기능과 관련하여서는 도시기본계 획은 계획 스타일을 청사진 제시의 전통적 계획에서 체계적으로 정책을 서술하 는 정책계획임과 동시에 시민사회에 개방하여 상호작용을 통해 전략목표를 형성 해가는 계획이 되어야 한다. 도시관리계획은 토지이용관리 기능을 강화하기 위 해 조건부 용도지역등 비유클리드 용도지역제를 보완하여 운용하고, 지구단위계 획의 적용도 확대해 갈 필요가 있다.

둘째, 도시계획결정의 수혜 형평성을 제고하기 위하여 우발이익의 발생을 방 지하는 도시관리계획 운용체제를 전제로 토지이용관리의 기준상황을 재정립한 다. 도시관리계획에서 토지이용관리에 바탕이 되는 기준용적률 등의 기준상황 (baseline)을 정립하기 위해 지목변경을 개발행위의 범주에 포함하고, 개발행위에 대해 자유재량허가를 확대하며, 동시에 허용 폭을 높게 설정하고 있는 시‧군 조 례에서의 용도지역별 용적률 상한선을 하향 조정한다. 기존 시가지의 기준상황 재정립을 위해서는 현재 토지이용 상황의 용적률을 기준용적률로 하는 방안, 가 구(block) 별 기준용적률을 설정하여 운용하는 방안을 검토하였다. 또한 기준상 황 정립을 전제로 미개발지 중 반드시 보전이 필요한 토지에 대해서는 개발권 선매제도 등을 통하여 토지이용규제의 근거를 확보하고, 시가지에서의 도시개발 사업은 도시관리계획과 연동시켜 손익이 합리적으로 조정되도록 한다.

셋째, 계획과정을 개방적이고 공정한 것으로 발전시킴과 동시에 계획과정에 참여하는 기구들의 역할을 재정립한다. 먼저 도시기본계획의 전략형성과정에 주 민참여를 활성화하기 위해 생활단위 구역별로 카르테(Karte) 등에 의한 지역실태

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분석을 실시하고, 공무원 지역담당제, 전문가파견제도 등 지원제도를 마련한다.

다음으로 도시계획 결정과정에서 공정성을 제고하기 위해 도시계획 입안 초기단 계에 이해관계자에 해당 도시계획의 입안 사실을 통지하고, 공청회‧공람 개최 회 수도 늘인다. 마지막으로 도시계획 결정과정에 참여하는 기구들의 역할 수행과 관련하여 시군 지자체내에 도시계획 공무원의 수와 전문성을 확충하며, 도시계 획위원회와 도시계획상임기획단은 도시정책 차원의 판단과 도시계획의 기술적 판단을 각각의 역할로 하는 것으로 조정한다. 그리고 지자체의 도시계획 결정과 정을 제 3자적 관점에서 조정하고 제도운영을 지원하는 국가기구로서 도시계획 감독원을 설치하여 운용한다

결론 및 향후과제

본 연구에서 문제로 제기하는 도시계획 결정구조의 주요 이슈들은 앞으로 보 다 구체적으로 검토하여 정부의 정책의제나 제도개선 의제로 발전시켜 갈 필요 가 있다. 사안의 종류별로 볼 때 제도개선 의제로 바로 이행할 과제가 있는가 하 면 학제적 연구와 담론을 거쳐 중장기적 관점에서 검토할 과제도 있다.

비교적 제도개선 의제로 바로 다룰 수 있는 과제로는 도시기본계획 승인 권한 의 시‧도 이양과 관련하여 도시기본계획을 정책계획으로 운용하는 것과 도시계 획부서 및 도시계획상임기획단의 기능과 도시계획위원회의 기능을 조정하여 운 용하는 일이다. 그리고, 도시기본계획을 전략형성과정이 중심이 되는 계획으로 발전시켜가고자 할 때, 도시계획과정에 주민들이 참여하는 지역문화를 만들기 위해 생활단위의 구역별 또는 지구별로 지역실태를 체계적으로 진단하여 주민모 두 공유하게 하는 일과 주민참여를 지원하는 지역담당 공무원제도 및 도시계획 전문가를 파견하는 제도는 굳이 법령 등을 정비하지 않더라도 가능하다.

한편, 여러 분야의 학제적 연구와 담론을 통해 중장기적 관점에서 검토할 과제 들은 과제간의 관계를 규명하고 각 과제별 문제점을 보다 구체화하여, 개선방향 을 심도있게 검토하는 정책연구를 필요로 한다.

도시관리계획의 토지이용관리기능을 강화하기 위한 비유클리드 용도지역제

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의 도입 및 토지이용관리의 밑바탕이 되는 기준용적률 등의 기준상황(baseline)을 재정립하는 방안 등은 보다 장기적으로 검토할 과제이다. 시‧군 조례의 용도지역 별 용적률 상한선을 하향 조정하고, 지목변경을 개발행위로 포함하며, 개발행위 에 대해 자유재량허가를 확대하는 것도 이와 마찬가지이다. 아울러 기준상황 재 정립을 전제로 미개발지 중 보전이 필요한 토지에 대하여 개발권 선매제도를 도입하고, 도시개발사업을 도시관리계획과 연동시켜 개발이익을 조정하는 방안 도 장기적으로 검토하여야 할 과제이다.

마지막으로 시․군 지자체에 도시계획 전문가인 공무원을 확충하고, 지자체의 도시계획 결정과정을 제 3자적 관점에서 지원하는 국가기구로 도시계획감독원 을 설치하는 방안 및 도시계획의 입안‧결정과정에 주민 및 이해관계자가 참여할 수 있는 기회를 넓히고, 불복 및 이의 신청시 구제하는 장치를 마련하는 일도 중 장기적으로 논의할 과제에 해당한다.

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C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ···ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅶ

제 1 장 서론

1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1

1) 연구의 배경 ··· 1

2) 연구의 목적 ··· 3

2. 연구의 범위와 용어의 개념 ··· 4

1) 연구의 범위 ··· 4

2) 용어의 개념 ··· 6

3. 연구의 방법 ··· 9

1) 문헌조사 ··· 9

2) 설문조사 ··· 9

3) 실증분석 ··· 11

4) 전문가 의견 청취 ··· 11

4. 선행연구의 검토 ··· 12

1) 도시계획의 계획기능 제고를 위한 연구 ··· 12

2) 도시계획 절차과정 개선에 관한 연구 ··· 13

3) 도시계획결정과 사회적 형평성에 관한 연구 ··· 14

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4) 선행연구와의 차별성 ··· 15

5. 연구의 구성 ··· 16

제 2 장 사회정의론 관점의 도시계획결정구조 1. 도시계획제도의 사회적 기능 ··· 19

1) 도시계획제도의 사회적 의의와 기능 ··· 19

2) 도시계획의 계획대상 ··· 20

3) 도시계획의 계획과정 ··· 26

4) 도시계획의 계획효과 ··· 31

2. 사회 기본구조의 정의론적 원칙 ··· 34

1) 우리나라의 사회구조 변화 개요 ··· 34

2) 사회 기본구조에 접근하는 이론적 입장 ··· 35

3) 롤즈의 사회 기본구조에 대한 정의론적 원칙 ··· 37

3. 도시계획 결정구조의 원칙과 구조실태 분석의 틀 ··· 39

1) 도시계획제도의 기능과 롤즈 원칙의 비교 ··· 39

2) 도시기본계획‧도시관리계획제도에 대한 롤즈 원칙의 적용 ··· 42

3) 도시계획 결정구조의 원칙 가설과 구조분석의 틀 ··· 43

제 3 장 우리나라 도시계획결정 구조의 문제점 분석 1. 도시계획제도의 합목적성 ··· 47

1) 도시기본계획의 기능 수행 ··· 48

2) 도시관리계획 운용의 문제점 ··· 54

3) 도시계획체제의 문제점 ··· 59

2. 도시계획결정의 수혜 형평성 ··· 64

1) 도시관리계획과 우발이익 발생 ··· 64

2) 도시기본계획 등에 의한 우발이익 발생 ··· 70

3) 우발이익 발생구조의 문제점 ··· 74

(21)

3. 계획과정의 개방성 및 공정성 ··· 77

1) 도시계획과정의 개방성 ··· 77

2) 도시계획과정의 공정성 ··· 79

3) 도시계획과정의 관련기구와 제 3자 기구 ··· 83

4. 문제점 분석종합 및 개선과제 ··· 87

1) 도시계획 결정구조의 문제점 종합 ··· 87

2) 사회구조 변화와의 비교 ··· 87

3) 도시계획 결정구조 개선의 과제 ··· 90

제 4 장 도시계획 결정구조 확립방안 1. 도시계획체제 정립 ··· 93

1) 도시계획체제의 전환 ··· 93

2) 도시계획체제 구성요소별 발전방향 ··· 96

2. 도시관리계획의 기준상황 정립 및 손익조정체제 구축 ··· 103

1) 기본방향 ··· 103

2) 개발권과 개발행위허가 ··· 105

3) 기준상황(base line) 설정 ··· 110

4) 손익조정체제에 관한 논의 ··· 117

3. 도시계획 결정과정 개선방안 ··· 120

1) 기본방향 ··· 120

2) 개방적 체제의 구축과 절차과정의 정립 ··· 121

3) 주민 및 이해관계자의 참여기회 확대 ··· 125

4) 도시계획 참여기구의 운용 ··· 127

4. 종합 및 실천방향 ··· 131

1) 연구성과와 정책의제 형성 ··· 131

2) 도시계획 결정구조의 핵심 문제 ··· 131

3) 개선방안 논의자료 ··· 133

(22)

제 5 장 결론 및 향후 과제

1. 결론 및 정책 건의 ··· 137 1) 주요 결론 ··· 137 2) 정책 건의 ··· 140 2. 연구의 한계 ··· 141

참고문헌 ··· 143 SUMMARY ··· 153 부 록 ··· 161

(23)

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 설문 응답자의 도시계획 분야 실무 경험 ··· 10

<표 1-2> 전문가 의견청취의 추진과정 ··· 12

<표 2-1> 도시계획 제도의 사회적 기능별 롤즈 원칙의 조응성(照應性) ··· 41

<표 2-2> 정의론적 관점의 도시계획결정의 기본구조 ··· 43

<표 2-3> 도시계획 결정구조의 원칙 가설 ··· 45

<표 3-1> 도시기본계획의 역할수행에 대한 응답결과 ··· 51

<표 3-2> 부문계획과의 연계성에 대한 평가 ··· 54

<표 3-3> 상업지역 지정 필지의 평균 용적률 현황(안양시) ··· 57

<표 3-4> 하향 일방의 수직적 도시계획체제(도시계획교재) ··· 60

<표 3-5> 용도지역 변경지역 지가변동현황(자연녹지지역→일반주거지역) ···· 65

<표 3-6> 용도지역변경에 따른 공장용지의 토지가치 변화 ··· 67

<표 3-7> 토지가격비준표(2004년) ··· 67

<표 3-8> 배방면‧ 탕정면의 거품지가 총액(음봉면 계수적용) ··· 73

<표 3-9> 충청권 공시지가 상승률(2003-2004년) ··· 74

<표 3-10> 우발이익발생의 불공정성 ··· 75

<표 3-11> 우발이익발생이 후손에 미치는 부담 여부 ··· 76

<표 3-12> 공청회 운용이 제대로 안되는 이유 ··· 82

<표 3-13> 전국 도시계획직 공무원 현황 (2004. 3. 현재) ··· 84

<표 3-14> 도시계획상임기획단 운영현황 ··· 85

(24)

<표 3-15> 사회구조의 변화(1980~2000) ··· 89

<표 3-16> 도시계획결정구조의 변화(1980~2000) ··· 90

<표 4-1> 도시기본계획의 바람직한 기능 ··· 97

<표 4-2> 미국 글렌도라(Glendora)시 도시기본계획의 목표체제(예시) ··· 98

<표 4-3> 전략‧목적‧목표의 논리적 관계 예시 ··· 100

<표 4-4> 용도지역이 제기능을 수행하기 위해강조되어야 할 것 ··· 101

<표 4-5> 개발권원칙 마련 필요성에 대한 평가 ··· 106

<표 4-6> 개발권의 새로운 원칙 정립시 고려할 기준 ··· 108

<표 4-7> 용적률별 실제지가 및 추정지가 ··· 116

<표 4-8> 도시계획수립 절차과정 비교(영국‧일본‧한국) ··· 125

(25)

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구의 주요 흐름 ··· 18

<그림 3-1> 도시기본계획 수립범위 확대 전후의 도시기본구상도 비교 ··· 52

<그림 3-2> 현 지침에 따른 군(郡)기본계획의 기본구상도(예시) ··· 53

<그림 3-3> 개발제한구역에서 해제된 집단취락에 대한 지구단위계획(안) ···· 59

<그림 3-4> 도시기본구상도 예시도면(1982년, 건설부) ··· 61

<그림 3-5> 용도지역 변경지역 지가변동현황(자연녹지 → 일반주거) ··· 65

<그림 3-6> 용도지역 변경 여부에 따른 지가변화추이(지목: 田) ··· 66

<그림 3-7> 용도지역 변경 여부에 따른 지가변화추이(지목: 林) ··· 66

<그림 3-8> G시 공동주택 A 및 B 블록 위치 ··· 68

<그림 3-9> 용도지역․지구에 관한 지구단위계획(기정) ··· 69

<그림 3-10> 용도지역․지구에 관한 지구단위계획변경(안) ··· 69

<그림 3-11> A동과 B동의 같은 평형간 아파트 가격차([A동]-[B동]) ··· 69

<그림 3-12> 아산신도시 주변도 ··· 71

<그림 3-13> 아산만권 신시가지 주변지역의 평균지가 ··· 72

<그림 3-14> 신시가지 1단계 개발예정지 및 주변지역의 평균지가 ··· 72

<그림 3-15> 아산시 신시가지개발지역 주변지역 평균지가상승률 추이 ··· 73

<그림 4-1> 도시계획체제의 패러다임 변화 방향 ··· 94

<그림 4-2> 영국도시기본계획(structure plan)의 논리구성 ··· 100

<그림 4-3> 대안I. 현재 토지이용중심의 지구단위계획 운용 ··· 112

<그림 4-4> 대안II. 기반시설부담형 지구단위계획 운용 ··· 113

(26)

(27)

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서론

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구의 배경

우리나라의 근대 도시계획제도는 1934년에 제정된 조선시가지계획령(朝鮮市街地計劃令)으로부터 비롯되나, 도시계획이¹⁾ 본격적으로 시행된 것은 1960년대 부터라고 할 수 있다.²⁾ 1962년 '5.16' 이후의 국가 쇄신 작업으로 일제시대의 구법 (舊法)을 정리하면서 새로 제정된 도시계획법 및 그 이후 개정된 법제도를 통해 산업화와 도시화의 급격한 사회변화에 대응해 온 것이다.

도시계획제도가 시행되어 온 지난 40여 년간 우리나라는 세계적으로 그 유례 를 찾아볼 수 없을 정도로 급격한 사회구조 변화를 겪어왔다. 경제수준으로는 1 인당 국민총소득 100달러 이하(1960년 87달러)의 가난한 원조대상 국가에서 1 만 3천 달러(2003년 12,646달러)로 130배 늘어나 선진국 경제협력개발기구의

1) 도시계획이란 제 2절 연구의 범위에서 규정하는 도시관리계획 또는 도시기본계획을 말한다.

2) 1944년 당시 조선시가지계획령 적용의 전국 43개 시가지중 용도지역제가 시행된 시가지는 불과 9개 에 불과하고, 대부분 도로개설을 위한 가로(街路) 지정과 토지구획정리사업 및 공업단지조성사업계획 의 채택을 위한 구역지정이었다(이명규. 1994. pp117-120, 141).

(28)

OECD에 가입할 정도로 성장하였다. 경제성장의 성공에 뒤이어 1980년대 후반부 터 추진해 온 민주주의의 발전 또한 우리나라의 사회구조를 새롭게 변화시켜 오 고 있다. 1980년대까지는 경제성장 지상주의가 사회를 지배해 왔다면,³⁾ 1990년 대부터는 민주화 진전과 지방자치제 실시 및 이에 따른 거버넌스(governance) 변 화로 국가 전체적인 경제성장 못지않게 개개인들의 자유 평등한 권리 및 삶의 질을 중요한 가치로 인식하게 되었다. 이제 개인과 사회의 관계에서 개인이 사회 의 주체로 부상되고 있는 상황에서 이미 전체주의나 권위주의적 방식으로는 사 회를 운용해 갈 수 없게 되었다. 개인주의와 자유주의를 기조로 하는 바람직한 사회구조를 어떻게 형성해 갈 것인가가 우리사회 발전의 중요한 화두가 되고 있 다. 이는 곧 ‘자유’의 원리를 기조로 취하고 있는 상황에서 ‘평등’원리를 사회운 용원리의 하나로 받아들이고, 이 두 원리를 어떻게 조화시킬 것인가에 논의의 초 점이 모아지는 것으로 볼 수 있다(백종현, 2003:109).

지난 40여 년 동안 우리나라의 사회구조는 이와 같이 근본적으로 달라져왔음 에도 불구하고 국민들의 생활환경에 중요한 틀을 제공하고 개인의 토지 재산권 을 규제하기도 하는 도시계획제도는 그 골격에 있어 별로 달라진 것이 없다. 바 람직한 목표의 미래 정주환경을 제시하고 이끌어가야 할 장기계획의 도시기본계 획이 용도지역 변경 등 토지이용관리수단의 도시관리계획을 미리 합법화시켜 주 는 들러리 역할이나 하고 있다. 도시기본계획이 제대로 수립‧운용되지 못하면서 이를 토대로 발전해가는 도시계획 이론 및 기술 분야도 오랫동안 불모지(不毛地) 로 남아 왔다. 한편으로는 구체적 개발행위 이전의 사전적 준비과정인 도시기본 계획 및 도시관리계획의 수립으로 해당 지역의 토지가격이 급등해 실제로 개발 사업을 하고자 할 때는 턱없이 오른 가격으로 소지(素地)를 취득하게 되고, 이것 이 다시 도시용지 공급가격을 높이게 됨으로써 국민경제적으로 비용발생을 증대 시키고 있다.

도시계획분야 전문가의 공무원 및 도시계획기술사를 대상으로 실시한 도시계

3) 1967년에 홍승직이 대학교수 761명과 기자 754명을 대상으로 한 조사에서 ‘경제발전을 위해서 개인의 자유를 희생시킬 수 있다’는 답변이 60.7%로 나타난바 있다고 한다(김호기. 1999. p194.).

(29)

획제도 실태에 대한 인식조사⁴⁾에 의하면, 개발계획이 결정되기 이전의 개발계획 예고 단계나 또는 용도지역 변경이 기대되는 시점에 이미 지가가 상승하고 있으 며, 이러한 현상에 대해 조사 대상자의 73.5%는 제도적 장치가 미흡하여 나타나 는 불합리한 현상으로 답하고 있다. 일반 시민들도 도시계획 변경이 기대되는 토 지를 취득해 두는 것이 가장 빠른 재테크 수단이라고 생각하고 있으며,⁵⁾ 한편에 서는 이러한 심리를 이용하여 개발계획을 빙자한 사기도 벌어지고 있다.⁶⁾

개인의 자유 평등한 권리가 보다 존중되는 사회가 되면 될수록 도시계획에 대 해 누구나 수긍할 수 있는 공정하고 투명한 절차 및 그 결과를 기대하게 될 것은 당연하다. 또 도시 공동체가 안고 있는 물리적, 환경적 측면의 과제를 해결하고 바람직한 미래 목표의 설정 및 실천을 위해서는 견실한 장치의 장기 도시계획제 도도 필요하다. 현재 우리나라에서 제도적으로 규정하고 있는 법정도시계획(法定都市計劃)의 도시기본계획 및 도시관리계획이 변화된 사회구조에 부응하고 사 회발전을 이끌어가는 데 일익을 담당할 수 있도록 보다 유용한 것으로 개편해나 가지 않으면 안 된다.

2) 연구의 목적

본 연구는 현행 도시계획제도 하에 운용되고 있는 도시계획 결정구조의 문제

4) 2004년 3월 15일~3월22일 사이에 도시계획기술사회 회원 및 서울․경기․인천․대전․충북․충남의 도시계획 공무원등 도시계획 및 개발업무에 직간접적으로 종사하는 전문가 102명을 대상으로 ‘우리 나라의 도시계획상황에 대한 실무자들의 인식 조사’를 실시하였다. 조사표 전자우편발송과 전화인터 뷰를 통하여 조사하였다.

5) 최근에 한 토지․부동산 컨설턴트가 출간한 ‘집 없어도 땅은 사라: 땅 투자로 돈 버는 막강 재테크

’라는 책에서도 도시계획 변경으로 용도지역이 바뀔 때 그 지역의 토지가격은 상승한다. 기존의 대규 모 공장 터를 헐고 대규모 아파트 부지로 개발할 때 공장 부지나 자연녹지에서 주거지역으로 변경하 는데 이 경우 용적률이 높아지면서 가격 상승세를 탄다’ 고 설명하고 있다(김혜경. 2004. p74.).

6) 한국소비자 보호원에 따르면 소비자 보호원에 접수된 개발계획을 빙자한 2002년~2003년중의 토지분 양사기 39건 중 11건은 분양 사업자의 개발계획 등이 허위 또는 과장된 것이었다고 밝히고 있다. 분양 사업자들이 ‘신도시개발 예정지로 고시된 땅이 있다.’, ‘관광지구로 개발된다.’며 투자자를 유인하여 상당금액의 계약금을 챙긴 사례가 많은 것으로 보고되고 있다(소비자보호원. 2003.12.「부동산거래 관련 피해실태조사」).

(30)

점을 객관적으로 규명함과 동시에 바람직한 방향으로 도시계획 결정구조를 개편 해 가기 위해서는 어떠한 노력이 필요한지를 모색하고자 하는 연구이다.

도시계획 결정구조는 국민들의 생활환경 형성 및 재산권 행사에 지대한 영향 을 미치는 만큼, 마치 모든 사람들이 교통신호체계를 자연스레 따르는 것처럼 도 시계획 결정구조도 누구에게나 공정한 것으로 인식되고 따를 수 있는 사회적 장 치가 되어야 한다. 또한 우리사회가 이루어 온 지금까지의 발전적 구조변화와 이를 토대로 지향하고자 하는 바람직한 방향의 사회구조에 부합하지 않으면 안 된다. 이러한 의미에서 도시계획의 결정구조는 우리가 지향하는 궁극적인 방향 의 사회 기본구조에 관한 원칙이 반영될 수 있어야 한다. 이제 민주주의가 일상 화된 우리사회에 걸맞게 도시계획 결정구조 또한 개선되어야 한다.

이러한 측면에서 본 연구는 근대화시기에 성립되어 오늘에 이른 현행 도시계 획 결정구조의 실태를 분석하여 문제의 실상을 체계적으로 적시함으로써 사회인 식을 환기시키고 도시계획결정구조 개편을 공론화 해 가는데 기여하고자 한다.

아울러 본 연구를 통하여 바람직한 방향으로 도시계획 결정구조를 개편하기 위해서 어떠한 체계적인 노력들이 필요한지를 제시하고자 한다. 사회 기본구조 와 조화를 이루는 도시계획 결정구조를 통해 도시계획의 사회적 기능을 다하기 위해서 앞으로 어떠한 과제를 어떻게 풀어가야 하는 지의 대강을 밝혀 향후의 연구수행 및 정책형성에 도움을 주고자 한다.

2. 연구의 범위와 용어의 개념

1) 연구의 범위

본 연구는 우리나라의 현행도시계획제도와 이를 근간으로 이루어지는 도시계 획 활동을 이론적으로 논구하는 데 초점을 두고 있다. 따라서 본 연구에서의 사 회구조 변화나 사회의 기본구조에 관한 기술은 사회학 일반 또는 사회철학 분야 에서 논의되는 기존의 이론 및 주장을 도시계획 분야에 상당 부분 원용(援用)하

(31)

게 된다.

한편, 연구 주제의 도시계획 결정구조의 ‘도시계획’의 범위는 2002년에 제정 된 ‘국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법)’이 규정하는 ‘도시계획’을 말한다. 따라서 본 연구에서는 일반적, 학술적 의미의 도시계획이 아니라 동 법 상의 ‘도시기본계획’과 ‘도시관리계획’의 두 가지를 중심으로 논의한다. 또한 도 시관리계획도 법률적으로는 도로, 공원, 학교 등의 도시기반시설에 관한 계획, 도 시개발사업‧도시정비사업에 관한 계획 등을 모두 포함하나, 본 연구에서는 토지 이용을 관리하는 수단의 용도지역 및 지구단위계획만을 중심으로 검토한다.

본 연구는 우리나라의 현행 도시계획제도를 대상으로 도시계획 결정구조의 문 제점을 적시하고 결정구조 개편의 바람직한 방향을 제시하고자 하는 연구이다.

제도개선 방안을 연구할 때 흔히 외국의 유사제도를 사례로 조사하여 비교․분 석하고 이로부터 시사점을 찾기도 하나, 외국의 도시계획 결정구조를 체계화하 여 같은 잣대로 비교 분석하는 것은 무리가 있기 때문에 본 연구의 구성 에서 외국의 사례로 직접 비교하는 내용은 포함하지 않는 것으로 한다. 도시계획제도 가 형성되어 온 사회적 배경이 나라마다 다르며, 도시계획 결정구조를 구성하는 도시기본계획 및 토지이용관리제도 등의 구성체계도 각양각색일 뿐만 아니라 그 밑바탕에 있는 토지소유권의 개념도 상이하기 때문이다. 그러나 도시계획‧도시 개발과 관련된 사회적 형평성(social equity) 제고를 위하여 선진국들은 어떠한 노 력을 해오고 있는지를 비교 분석하여 본 연구에 부분적으로 활용함과 동시에 향 후의 연구에 대비하고자 한다. 이를 위하여 국외의 도시계획 전문가로 캐나다 토 론토(Toronto)대학의 앙드레 소렌선(André Soresen) 교수에 의뢰하여 영국, 미국, 일본, 캐나다, 프랑스, 네덜란드 등의 6개국을 대상으로 개발계획과정에서의 각 국의 사회적 형평성을 비교하는 연구를 수행하였고 그 결과를 별도 간행물로 출 간하고자 한다.⁷⁾

7) 캐나다 토론토(Toronto)대학 도시‧커뮤니티 센터(Center for Urban and Community Studies)의 앙드레 소 렌선(André Soresen) 교수가 협동연구자로 참여하여 수행한 연구결과는 「(가칭)개발계획과정에서의 사회적 형평성 비교 연구(Social Equity Issues of Land Planning Governance)」라는 제목의 연구보고서 로 발간할 예정이다.

(32)

2) 용어의 개념

(1) 도시계획 결정구조

본 연구에서의 도시계획 결정구조란 「국토계획법」에서 규정하는 ‘도시계획’

을 결정하는 기본적인 구조를 말한다. 동법(同法)에서 도시계획은 특별시‧광역 시‧시 또는 군의 관할 구역에서 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로 도시기본계획과 도시관리계획의 두 가지를 지칭한다.⁸⁾ 그리고 ‘결정’ 이라함은 행정청이 판단을 내려 확정하는 행정적 처분을 말하는 것으로, 동법 제 22조의

‘도시기본계획의 승인’ 및 제 30조의 ‘도시관리계획의 결정’을 말한다.

한편, ‘기본구조’란 후술하는 ‘사회적 정의(正義)’의 ‘사회 기본구조(basic structure of society)’에서 다루는 개념으로 ‘사회의 주요 제도가 권리와 의무를 배 분하고 사회 협동체로부터 생긴 이익의 분배를 정하는 방식’을 말한다(존 롤즈 저, 황경식 역, 2003:40). 도시계획제도 또한 주요한 사회 제도의 하나이기 때문에 도시계획 결정구조란 ‘도시기본계획의 승인 및 도시관리계획의 결정과 관련하여 권리와 의무를 배분하고 사회 협동체로부터 생긴 이익의 분배를 정하는 방식’으 로 정의할 수 있다.

(2) 도시기본계획과 도시관리계획

도시기본계획은 법률상으로 ‘특별시․광역시․시 또는 군의 관할구역에 대하 여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로 도시관리계획 수립의 지침이 되는 계획’으로 되어 있다. 도시기본계획 자체는 도시발전에 대한 20년 내외의 장기계획으로 개인의 토지재산권을 직접 구속하지는 않으나, 토지 재산권을 구속하는 도시관리계획을 수립함에 있어서 도시기본계획의 지침을 따 르지 않으면 안 되는 것으로 되어 있다.

한편, 도시관리계획은 ‘특별시․광역시․시 또는 군의 개발․정비 및 보전을

8) 국토의계획및이용에관한법률 제 2조에 도시계획에 대한 정의와 함께 후술하는 도시기본계획 및 도시 관리계획의 정의도 포함되어 있다.

(33)

위하여 수립하는 토지이용․교통․환경․경관․안전․산업․정보․통신․보 건․후생․안보․문화 등에 대한 계획으로 용도지역 지정 등의 5 종류의 계획을 말한다. 즉, ① 주거지역‧상업지역 등이나 경관지구‧고도지구 등의 용도지역․

용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, ② 개발제한구역․시가화조정구역․수 산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, ③ 도로‧공원‧학교 등의 기반시 설의 설치․정비 또는 개량에 관한 계획,⁹⁾ ④ 도시개발사업 또는 정비사업에 관 한 계획, ⑤ 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획이 다섯 종류의 계획을 포괄하여 지칭하는 용어이다.

(3) 사회적 정의

본 연구에서의 사회적 정의란 존 롤즈(J. Rawls)¹⁰⁾가 주창하는 “공정(公正)으로 서의 정의(justice as fairness)”를 의미한다.¹¹⁾ 롤즈는 정의(正義)가 다루어야 할

‘일차적 주제는 사회의 기본구조에 관한 것’¹²⁾이라고 전제한다. 여기서 사회의 기본구조(basic structure of society)란 앞에서 언급했듯이 “사회의 주요 제도가 권 리와 의무를 배분하고 사회 협동체로부터 생긴 이익의 분배를 정하는 방식”을 말한다.

사회계약의 전통적 이론에서 ‘자유’와 ‘평등’ 및 ‘박애’를 존중하는 개인들이 원초적 입장(original position)¹³⁾에 서서 ‘사회의 기본 구조’에 관하여 제시하는

9) 도시관리계획으로 결정된 도시기반시설을 ‘도시계획시설’이라 한다(국토계획법 제 2조).

10) 존 롤즈는 2002년 타계(他界)할 때까지 40년간 미국 하버드 대학에서 철학 교수로 재직하면서 특히

‘정의론(A theory of Justice)'(초판 1971)을 출판하여 '정의'를 철학적 진리나 종교적 신념으로서가 아 니라 학문적 대상으로 새로이 자리 매김한 것으로 평가된다. 이러한 롤즈의 이론은 사회과학이나 사회철학 전 분야에 걸쳐 패러다임 전환을 가져오는 계기를 마련하였다. 그의 ‘정의론’의 요체는 자 유주의 이론 체계 속에 사회주의의 요구를 통합했다는 데 있다. 서구 자유주의 철학의 전통을 잇는 롤즈는 고전적 자유주의자인 로크보다 평등주의적이고, 마르크스보다는 자유주의적인 ‘자유주의적 평등주의’의 이념을 옹호하고 있다(2003.3.25일자 한국일보지에 실린 연세대학교 철학과 교수 박정 순의 서평 중 일부를 발췌‧편집).

11) 존 롤즈 지음. 황경식 역. 2003. pp35-96(제1장 제목은 ‘공정으로서의 정의’로 되어 있음).

12) 상게서. p35.

13) 사회의 기본구조를 판단함에 있어서는 판단에 임하는 당사자의 성격 등 11가지 상황이 원초적 입장 에 의거하여야 한다고 한다. 말하자면 베일(veil)에 가려진 미래에 대하여 자기 자신과 타인을 구분하 여 이해득실을 따질 수도 또 그 필요성도 없는 가운데 오로지 사회의 바람직한 기본 구조를 생각하

(34)

합의된 원칙¹⁴⁾을 찾아야 하며, 이 기본적 합의야말로 공정한 것이기 때문에 롤즈 의 정의론은 ‘공정으로서의 정의’로 명명하게 된 것이다(존 롤즈 저, 황경식 역, 2003:16).

(4) 개발이익 및 우발이익과 우발손실

개발이익에 대한 법률적 정의는 「개발이익환수에관한법률」에 명시되어 있 다. 동법 제 2조에서 개발이익은 “개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경, 기타 사회․경제적 요인에 의해 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하 는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분(增價分)”으로 정의하고 있다. 이를 통하여 정희남(2003:29)은 개발이익을 ① 토지소유자 자신의 노력없 이, ② 개발사업, 토지이용계획의 변경, 기타 사회‧경제적 요인에 의한 상승한 증 가(增價) 중, ③ 정상적인 지가상승을 초과한 상승분으로 해석하고 있다. 이와 같 이 법률상의 개발이익은 유형적 개발행위로서의 개발사업 뿐만 아니라 가시적 개발행위로 볼 수 없는 토지이용계획 변경에 의한 토지가액 증가분까지 모두 포 함하여 매우 포괄적이라고 할 수 있다. 이에 대하여 정희남(2003:30)은 다시 개 발이익을 발생 유형에 따라, ① 공공투자에서 비롯된 편익증진(melioration, betterment), ② 개발사업 인‧허가에서 초래된 이익(planning gains), ③ 토지개발 및 건축행위에서 발생한 이익(development gains), ④ 지가상승으로 얻게 된 우발 적인 이익(capital gains, windfalls) 등으로 나누어 열거하고 있다.

특히 본 연구에서 다루고자 하는 도시계획 결정, 즉 도시기본계획의 승인이나 도시관리계획의 결정으로 개발이익이 발생하였다고 한다면, 이는 ①, ②, ③의 어 느 것에 해당하기 보다는 바로 ④의 우발이익(windfalls)에 해당하는 것으로 보아 야 한다. 이는 토지소유자 개인의 노력과는 상관없이 순전히 제도적으로 발생한 것을 말한다. 한편, 그 반대로 도시계획 결정에 따른 지가하락으로 인한 재산상 의 손실은 우발손실(wipe-out) 로 부를 수 있다.

는 입장이 되어야 함을 말한다.

14) 롤즈가 정립한 사회정의의 원칙에 대해서는 다음의 제 2절에서 구체적으로 논한다.

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도시계획 결정에 따른 지가상승 및 지가하락을 우발이익이나 우발손실로 보지 않을 수 없는 것은, 첫째로 도시기본계획이나 도시관리계획이 도시 공동체를 위 한 공공적 차원의 계획으로 수립하여 결정되는 것으로 토지소유자의 개인 의지 와는 무관한 것임에도 불구하고 특정 토지소유자에게 엉뚱한 이익이나 손실발생 을 초래하며, 둘째로 그 이익이나 손실도 계획도면이나 서류상의 표시 때문에 발 생하는 것으로 실제 해당 토지에 어떠한 개발행위가 언제 이루어질 것인지 여부 는 이러한 이익 및 손실 발생과 별도이기 때문이다.

3. 연구의 방법

본 연구는 문헌조사와 설문조사 및 실증분석을 실시하고 연구 진행과정에서 주요 연구과제에 대해 전문가 의견을 청취하는 등의 방법으로 수행하였다.

1) 문헌조사

국내외의 도시계획사(都市計劃史) 및 도시계획이론을 비롯하여 우리나라 도시 계획제도의 문제점과 도시계획으로 인한 우발이익 및 우발손실의 발생과 조치 등에 대한 선행연구와 관련문헌들을 조사하였다. 또한 도시계획제도의 문제점 분석에 앞서 ‘국토계획법’을 중심으로 도시계획 결정구조와 관련된 법률 규정을 조사하고, 사회학 및 사회철학 분야의 문헌조사를 통해 한국 사회의 구조변화 및 바람직한 사회구조에 대한 기존의 논의들을 검토하였다.

2) 설문조사

현행 도시계획 결정구조의 실태에 대해 도시계획 전문가들은 어떻게 인식하고 있는지에 대하여 설문 조사하여 도시계획 결정구조의 문제점을 분석(descriptive analysis) 하였다. 아울러 도시계획 결정구조를 바람직한 방향으로 개편하는 방안

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에 대해서도 설문조사를 통해 파악된 전문가들의 의견을 논거의 자료로 활용하 였다.

조사 대상은 대학교수 및 연구기관 종사자, 민간부문의 도시계획전문가, 중앙 부처 및 지방자치단체 공무원 약 400명으로 하여 우편발송 및 이메일과 팩스를 통해 조사하였다. 조사기간은 2004년 10월 20일부터 11월 5일까지 15일간 진행 하였으며, 총 219명이 회신하여 응답률은 54.75% 였다. 직업별로는 전체 응답자 중 공무원과 교수 및 연구자의 비율이 각각 34.4%였으며, 민간 도시계획전문가 의 비중이 29.8%였다. 연령별로는 30대와 40대가 각각 35.3%, 37.6%로 가장 높은 비율을 보였다.

경력 빈도(%) 도시계획결정

참여경험 빈도(%)

2년 미만 23(10.6) 없음 13(6.0)

2년 이상～5년 미만 45(20.7) 간접적으로 몇번 59(27.1)

5년 이상～10년 미만 52(24.0) 직접적으로 한두번 40(18.3)

10년 이상 97(44.7) 직접적으로 여러번 106(48.6)

합계 217(100.0) 합계 218(100.0)

<표 1-1> 설문 응답자의 도시계획 분야 실무 경험

도시계획 분야에 대한 응답자들의 실무 경험으로는 2년 이상 5년 미만의 경력 자가 20.7%, 5년 이상 10년 미만의 경력자가 24.0%이고, 10년 이상의 경력을 가 진 사람도 44.7%로 나타나 도시계획 분야에서 실무경력이 오래된 사람들이 설문 조사 대상에 많이 포함된 것을 알 수 있다. 직‧간접적으로 도시관리계획이나 도 시기본계획수립에 참여해 본 적이 있느냐는 질문에 이들 중 94.0%가 참여해 본 적이 있다고 응답하여 대부분이 도시계획 결정절차에 관여한 적이 있는 것으로 나타났으며, 직접적으로 여러 번 참여하였다고 응답한 비율도 48.6%나 되었다.

따라서 본 설문조사의 결과는 도시계획 결정구조의 실태를 파악하고 개선 방향 을 모색하는 데 비교적 의미 있는 결과를 제시할 수 있는 것으로 볼 수 있다.

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3) 실증분석

개발계획 예고 및 도시계획 결정으로 인한 우발이익의 발생 실태와 규모를 실 증적으로 분석하기 위해 계량분석을 실시하였다. 특히 충남 아산시의 공시지가 자료를 토대로 1995년에 수립 발표한 바 있는 아산시 도시기본계획 및 천안-아산 고속철도역세권 대상의 신시가지 구상 등의 발표가 해당 지역의 지가에 어떠한 영향을 미쳤는지를 실증적으로 분석하였다. 또한 도시계획 결정구조 개편방향을 논하면서 향후 보다 구체적 연구가 필요함을 전제로 현재의 기존 시가지에 대한 용적률 상한선을 낮추어 도시계획 기준상황(base line)을 새로 설정할 경우 해당 지역 일원의 지가에 미치는 영향이 어떠한지도 실증적으로 분석하였다. 이 두 주 제에 대한 연구는 연세대학교 김의준 교수와의 협동연구를 통하여 이루어졌으며 분석의 주요 결과는 본 연구에 활용하고 분석내용은 요약하여 부록으로 게재한 다.

4) 전문가 의견 청취

본 연구는 도시계획 결정구조와 관련된 연구 또는 계획실무 및 정책과정에 직 접적으로 참여하고 있는 교수, 기술사, 공무원 등 전문가들의 의견을 여러 번 청 취하는 과정을 거치며 수행해 왔다. 초기 단계는 연구 필요성을 재정립하고 연구 방향을 설정하는 데 주로 의견을 들었으며, 중간 단계에는 우리나라 도시계획 결 정구조의 문제점에 대하여 도시계획체제를 중심으로 적시하고 이에 대한 의견을 청취하였다. 후반에는 도시계획 결정구조 분석의 결과를 중심으로 한 토의 및 개 선방향에 대한 논의를 주로 하였다. 전문가 의견청취를 추진해 온 주요 일정은

<표 1-2>와 같다.

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내용 일시 참석자 또는 대상 내용 1차 연구협의회 3월 24일 국토연구원내