(1) 개발권
원론적으로 보면 계획적 도시개발은 도시기본계획과 같은 장기도시계획을 먼 저 수립하여 이에 바탕을 두고 개발하되, 개발이전의 도시계획과정에서는 우발 이익이 발생하지 않도록 개발사업 결정전까지 도시관리계획을 통해 대상지 일원 의 토지이용을 현재 상황대로 유지하는 것을 필요로 한다. 이는 사실상 토지소유 자가 현재 이용하는 범위 외에는 앞으로 개발할 수 있는 권리로서의 개발권을 실질적으로 공공이 관리하는 것을 말한다.
개발권을 토지소유권으로부터 분리하여 별도로 관리하는 제도의 도입‧시행에 대해서는 총론적으로는 많은 국민들이 지지하고 있다. 새국토연구협의회가 2000 년 7월에 실시한 토지에 관한 국민의식조사에 따르면 전체 응답자의 86.8%가 토 지소유권으로부터 개발권 분리를 찬성하고 있는 것으로 조사되었다.82) 한편 환 경보전, 농경지보전 등을 위한 개발권 분리제도 도입에 대해서도 국토연구원이 행한 전문가 의식조사에서 응답자의 약 90%가 개발권 분리를 찬성하고 있는 것 으로 나타났다.83) 다만 시행방법에 있어서는 우리 실정에 맞게 점진적으로 실시 해야 한다는 의견이 약 74%로, 곧장 실시해야 한다는 의견(23%)에 비해 높게 나 타났다(서순탁‧박헌주‧정우형, 2000:79-80). 본 연구에서 실시한 전문가 대상 설 문조사에서는 개발권 분리까지는 언급하지 않았지만, 개발권에 대한 새로운 원 칙 마련이 필요하지 않느냐는 질문에 대하여 응답자의 95.0%가 그렇다고 대답하
82) 2000년 7월 10일부터 29일까지 전국의 16개 지역에서 1,800개 표본을 추출하여 조사했다(새국토협의 회. 2000. “토지에 관한 국민의식조사 보고서”. 「우리나라 국토관리의 나아갈 길」. p15.).
83) 「국토의 합리적 관리를 위한 개발권 분리방안 연구」(2000년) 에서 교수, 연구원, 공무원 등 토지관 련전문가 (500명)와 부동산컨설팅업, 감정평가업, 경제단체, 건설업제 등 관련업체와 시민단체(500명) 를 포함하여 총 1,000명을 대상으로 2000년 8월 21일부터 31일까지 실시하였다.
여 토지이용을 관리하는 데 앞으로 개발권이 중요한 관건이 됨을 시사하고 있다.
개발권원칙마련의 필요성
매우그렇다 그렇다 그렇지않다 전혀그렇지않다 전체
실무 경험
2년미만 10(43.5) 12(52.2) 1(4.3) 0(0.0) 23(100.0) 2년이상~5년미만 12(26.7) 28(62.2) 5(11.1) 0(0.0) 45(100.0) 5년이상~10년미만 19(36.5) 31(59.6) 0(0.0) 2(3.8) 52(100.0) 10년이상 38(39.2) 56(57.7) 3(3.1) 0(0.0) 97(100.0) 전체 79(36.4) 127(58.5) 9(4.1) 2(0.9) 217(100.0)
<표 4-5> 개발권원칙 마련 필요성에 대한 평가
소유권에서 개발권을 분리하여 제도화하는 것이 가능한지 여부에 관한 논의는 법리적 측면을 포함하여 해당 분야에서 깊이 있게 다룰 사안으로 본 연구의 직접 적 관심 사항은 아니다. 본 연구에서는 토지이용을 관리함에 있어 용도지역으로 부여되는 개발 가능성 내지 개발에 대한 기대가 개발권의 범위에 포함되는지 여 부를 논의해 보는 것이 우선 중요하다. 먼저 개발권의 개념을 어떻게 이해할 것 인가부터 논구해 본다. 개발권에 대한 개념은 서순탁‧박헌주‧정우형(2000:71-72) 이 지적하듯이 개발제한구역 내에서 운용되어 온 이축권이 가장 현실적으로 이 해하기 쉬운 사례에 해당한다. 이축권이란 신축이 허용되지 않는 개발제한구역 내에서 도로 건설 등의 공공사업으로 기존 주택이 헐리게 되면 개발제한구역내 의 다른 곳에 주택을 건축할 수 있는 권리를 부여하는 것이다. 말하자면 개발이 금지된 개발제한구역에서 ‘건축할 수 있는 권리’를 다른 특정 토지에 옮겨 그 토 지에 대해서는 특별하게 금지를 해제하여 토지형질 변경을 통해 개발할 수 있는 권리를 부여하는 것이다.
이와 같은 개발권이 성립하기 위해서는 개발행위가 일반적으로 금지된 가운데 특별히 일반적 금지를 해제하여 개발권을 부여하는 과정이 필요하다. 개발제한 구역의 경우는 개발행위가 원칙적으로 금지되고 있는 가운데 이축권이 발생할 경우 개발권을 부여할 수 있게 되지만, 개발제한구역이 아닌 토지의 경우는 상황
이 전혀 다르다. 주거지역이건 농림지역이건 간에 일반적인 용도지역제 하에서 는 해당 용도지역에 허용할 수 있는 건축물의 용도, 용적률, 건폐율이 규정되어 있으나 이는 어디까지나 조건이 맞을 경우 허용될 수 있는, 즉 개발가능성을 부 여한 것이지 개발제한구역에서의 이축권처럼 ‘건축할 수 있는 권리’를 전제로 한 것이 아니기 때문에 개발권을 부여한 것으로 볼 수 없다. 따라서 용도지역 변경 으로 용적률 상한선이 늘어나더라도 이는 개발권에 해당하지 않으며 다만 앞으 로 요건이 충족될 경우 거기까지 '개발하도록 허가할 수도 있음'을 보일 뿐이다.
한편 또 하나 주목할 것은 ‘지목’과 ‘개발권’에 관한 부분이다. 주택이 없더라 도 지목이 예컨대 이미 ‘대(垈)’로 되어 있는 토지는 도로접도 등의 조건만 충족 되면 건축허가에 지장을 받지 않기 때문에 개발제한구역내 이축권을 받은 토지 처럼 개발권을 취득한 토지로 볼 수 있다.
이를 통해 개발권은 ‘개발하도록 허가할 수도 있음’의 개발가능성을 부여하는 용도지역과는 직접적으로 관계없다. 앞으로 개발권을 중심으로 토지이용을 관리 한다고 한다면 우선 개발용도로 인정되는 지목의 토지, 예컨대 지목이 ‘대’인 토 지 등을 개발권이 부여된 것으로 보고, 또 지목을 ‘대’등의 개발용도로 변경하는 것을 개발권 부여로 보아야 한다는 견해가 성립될 수 있다. 또한 기존 시가지에 서도 용도지역 변경으로 용적률 상한선이 높아져 개발가능성의 크기가 확대되었 다 하더라도 이는 개발권과는 무관하기 때문에 이것이 기존시가지나 미개발지에 서의 난개발을 초래한다고 한다면 사회적 합의가 어느 정도 이루어짐을 전제로 용적률 하향조정(down-zoning)을 도모해도 논리적으로는 아무런 문제가 없다.
개발권을 중심으로 토지이용을 관리한다면 개발권이 없는 토지에 대해서는 투 기수요가 발생하지 않을 것이고, 따라서 그런 토지의 가격은 안정될 것이다. 개 발권을 갖지 않는 토지는 저렴할 수 밖에 없으니 정부나 공공기관은 필요에 따라 토지를 싸게 대량 매입할 수 있고, 따라서 급증하는 도시용 토지의 수요에 원활 하게 대처할 수도 있을 것이며, 개발권을 정부가 보유하고 있으므로 토지이용계 획에 따라 도시형태를 조절하기 쉽다는 이점도 생각할 수 있다(이정전,1999:
487).
그러나 지역사회의 개발수요에 대응한 공공의 결정으로 해당 토지가 도시 용 도로 변화되었음에도 불구하고 많은 토지소유자들은 이를 자신들이 당연히 누릴 수 있는 이득으로 간주하는 사회적 통념이 상당 부분 남아있기 때문에 위에서 상술한 개발권 개념을 근거로 미개발지 및 기존시가지에 대한 토지이용관리 체 제를 바꾸는 것은 쉬운 일이 아니다. 따라서 전문가들도 개발권에 대한 새로운 원칙을 정함에 있어서 제도화 가능성을 우선적으로 중요시해야 것으로 지적하고 있다.
응답 1순위 2순위 3순위
토지소유자 손실 최소화 50(23.1) 84(39.8) 77(36.5)
경제 충격 최소화 43(19.9) 94(44.5) 78(37.0)
제도화 가능성 123(56.9) 33(15.6) 56(26.5)
합계 216(100.0) 211(100.0) 211(100.0)
<표 4-6> 개발권의 새로운 원칙 정립 시 고려할 기준
(2) 개발행위허가
다음으로 개발권을 부여하는 체제와 관련하여 국가 및 지자체의 권한 범위에 관하여 논하고자 한다. 먼저 개발권은 필연적으로 개발행위허가와 연관됨에 주 목할 필요가 있다. 개발권은 개발행위에 대한 허가를 득하여 앞으로 개발할 수 있는 권리뿐만 아니라 개발행위를 완료한 후 허가 목적대로 토지를 이용하는 권 리까지 포함하는 것으로 보아야 한다. 우리나라의 법률(국토계획법)에서는 ‘개발 행위’를 ① 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, ② 경작목적을 제외한 토지의 형 질변경, ③ 토석의 채취, ④ 도시지역내 토지분할, ⑤ 녹지지역‧관리지역 또는 자 연환경보전지역안에 1개월 이상 물건을 적치하는 행위의 5가지 종류로 규정하고 있으며 이러한 행위에 대해서는 시장‧군수의 허가를 받도록 하고 있다.
그러나 우리나라의 개발행위 허가는 예컨대 영국과 같이 개발권을 국가가 소 유하면서 계획허가에 의하여 개발권을 부여하는 것과는 근본적으로 다르다.84)
84) 영국에서의 개발의 개념에서는 물리적인 공사뿐만 아니라 토지 또는 건축물의 용도에 있어서 변경
우리나라의 개발행위허가제란 “개발이 가능한 토지에서 일정한 요건을 갖추 어 개발행위를 하고자 신청하는 자에게 개발금지를 해제하여 개발행위를 허가하 는 제도”로 운용되는 것으로 보고 있다(류해웅, 2001:61). 여기서 전제하는 “개발 이 가능한 토지”란 ‘용도지역의 종류’를 포함하는 것인가 ‘개발행위허가의 조건 에 맞는 토지’로 볼 것인가 인데 개발제한구역이라는 특수한 제도를 제외하고는 농가용 단독주택이 불가능한 용도지역은 없기 때문에 후자의 ‘개발행위허가의 조건에 맞는 토지’로 봄이 마땅하다. 용도지역제는 비록 용도지역별로 건축물의 용도 등을 제한하고 있으나 건축물 건축을 원칙적으로 금지하는 것은 아니다. 따 라서 개발권과는 직접적으로 연관되는 것은 아니며, 개발권은 개발행위허가제에 의하기 때문에 허가제의 본래적 특성에 따른다.
우리나라 허가제의 허가는 특별한 권리를 설정하여 주는 것이 아니라 공익목 적을 위해서 제한되었던 자유를 회복시켜 주는 것이므로 법령에 특별한 규정이
우리나라 허가제의 허가는 특별한 권리를 설정하여 주는 것이 아니라 공익목 적을 위해서 제한되었던 자유를 회복시켜 주는 것이므로 법령에 특별한 규정이