도시계획과정의 공정성은 과정 전반에 관한 사례검토와 함께 시민 및 이해관 계자의 의견을 듣고 반영하는 장치인 공청회 및 공람 제도의 문제점을 살펴본다.
(1) 절차과정의 사례분석 :부산 다대․만덕지구 66)
부산광역시의 다대‧만덕지구는 1992년 3월 부산광역시가 건설교통부에 결정 신청한 도시기본계획변경(안)에 주거용지로 변경하는 자연녹지지역 56개소 59만 평이 포함되어 관계부처 협의와 중앙도시계획위원회심의 등의 절차를 거쳐 11월 에 승인된 지역에 해당된다. 부산시는 1994년 4월 이곳을 일반주거지역으로 변경 하는 내용의 도시관리계획(안)을 작성해 공고하여 공람을 실시하였고, 공람과정 에서 부산시 주택국의 보존 의견과 사하구 주민들의 택지개발 반대의견도 있었 으나 1995년 3월 28일 도시계획위원회의 의결을 거쳐 같은 해 5월 용도지역변경 을 고시하게 된다.
문제는 도시관리계획(안) 공고일로부터 1년 4개월 전인 1992년부터 모 주택건 설회사가 다대․만덕지구의 자연녹지지역이었던 토지(13만평)를 집중적으로 매 입해 오면서 1994년 주거지역으로 변경되고, 1997년 아파트건설사업 승인을 받 았다는 사실이다. 이에 따라 평당 30만원에 구입한 토지가 100만원이 되어 도시 계획 결정을 포함한 인‧허가를 통해 천 억원 정도의 시세차익을 남겼다는 의혹 을 받게 된 것이다. 그러나 자연녹지지역을 주거지역으로 용도지역을 상향조정 하여 특혜를 주었다는 점은 의혹으로는 제기되지만 도시기본계획승인이나 도시 관리계획 결정 절차가 적법한 것이기 때문에 실체적 진실은 규명되기 어려운 것 으로 최종결론이 낫다.
다대‧만덕 지구 사례에서 보듯이 도시계획 과정을 통해 우발이익을 노릴 소지 가 충분히 있음에도 불구하고 현재의 도시계획 절차규정으로는 해당 사안의 처
66) 최종수. 2003.
리가 공정성을 결여한 것인지 여부를 체크할 수 없다는 점에서 제도적 한계가 있음을 여실히 드러내고 있다.
(2) 도시기본계획 공청회
공청회는 행정절차법 제 2조 제 6호에서 정의하는 바와 같이 ‘행정청이 공개적 인 토론을 통하여 어떠한 행정작용에 대하여 당사자, 전문지식과 경험을 가진 자 기타 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차’로서 행정입법과정, 행정예고 과정, 행정계획과정, 처분과정 등 행정의 다양한 영역에서 활용된다. 공청회의 절 차 및 진행방식 등에 관해서는 행정절차법에서 규정하고 있는데,67) 발표자의 발 표, 발표자 상호간의 질의 및 답변, 방청인의 의견제시 등의 순서로 진행된다.
이러한 공청회제도의 운용에 대해서는 다음의 세 가지 사항이 문제점으로 지 적된다. 그 첫째가 주민들의 의견수렴 및 홍보기간이 부족한 점이며, 두 번째가 형식적 절차진행, 세 번째가 도시기본계획이 도면 중심이고 관련 내용이 이해하 기 어려워 부적합한 의견들이 제시되는 점이다.
먼저 주민들의 의견수렴 및 홍보 기간의 부족에 관해서이다. 법률적으로는 공 청회 개최 예정일 14일 이전에 해당 지역의 주요 일간지에 공청회 제목, 개최일 시 및 장소, 주요내용, 발표자에 관한 사항, 발표신청 방법 및 신청기한, 정보통신 망을 통한 사전의견제출 그밖에 필요한 사항 등을 공고하도록 되어있다. 하지만 도시기본계획이 담고 있는 방대한 내용과 그 전문성을 감안할 때 주민들이 도시 기본계획안을 숙지하기는 사실상 어렵다. 게다가 공청회에서의 중복질의를 피하 기 위해 공청회 개최 일 주일 전까지 의견을 미리 제출하도록 하는 등의 규정이 되어 있지만 의견 제출기간은 7일 밖에 되지 않아 오히려 주민참여를 더 어렵게 만들고 있다.
두 번째는 형식적인 절차진행이다. 주제 발표 후 이어지는 토론은 주최 측에서 선정한 지정토론자 위주로 이루어지고 대부분의 시간이 지정토론자의 의견제시
67) 행정절차법 제38조에는 공청회의 절차, 제39조에는 공청회의 진행에 대해서 규정하고 있다.
에 배정되므로 방청객으로 참석한 일반주민들은 지정토론자 토론 후에 남는 시 간을 이용하여 의견을 제시할 수밖에 없다. 그 결과 공청회 시간이 정해져있는 만큼 방청객의 의견 발표시간을 제한하게 되고 의견을 제시하는 방청객 숫자도 한정하게 된다.
그리고 공청회 결과 제출된 주민의견의 조치에 대한 규정도 없다. 현재 규정에 는 제출된 주민의 의견을 도시기본계획 승인을 신청할 때, 반영여부와 조치사항 만을 작성하여 첨부하도록 되어있을 뿐 의견을 제시한 주민들에게 내용의 반영 여부 및 그 이유 등을 개별 통보하도록 하고 있지 않다. 이는 공청회에서 제시된 의견들을 주최측에서 적극적으로 수렴하여 계획을 수정․보완하려 하기보다는 공청회 개최라는 법적요건을 갖추기 위한 형식적 행위로 이용됨을 보여준다.
세 번째로 도면 중심의 도시기본계획 운용과 관련 내용이 이해하기 어려워 부 적합한 의견들이 제시되는 점이다.
앞에서 언급한 바와 같이 도시기본계획은 한 도시의 미래상과 발전방향을 담 는 계획이어야 하나 기존의 도시기본계획이 도시관리계획의 축소판처럼 도면중 심의 계획으로 운용되어, 도시기본계획 공청회에서 제기되는 주민의견은 특정 지역의 용도지역 상향조정 및 도시계획시설 설치여부 등과 같은 개인의 재산권 과 맞물린 내용이 주를 이루고 있다. 도시기본구상도에 표현된 토지이용사항 및 도시기반시설을 개인 토지소유자가 자연스레 확대 해석하는 것이 일반적이다.68) 이와 관련하여 전문가도 공청회가 제대로 효과를 보지 못하는 이유로 <표 3-12>
와 같이 도면중심의 도시기본계획 운용과 이해하기 어려운 계획서 내용 등을 지 적하고 있다.
68) 이와 관련하여 도면을 보고 본인의 재산권 관련 여부를 판단하는 것을 방지하기 위해 ‘도시기본계획 수립지침’(건설교통부, 2002.12.30)에서는 도시기본구상도에 시가화예정용지의 위치를 점으로 표시 하고 비도시지역내의 제 2종 지구단위계획구역은 위치조차 표시하지 않도록 하고 있다. 또 도시기본 구상도 좌측하단에 ‘본 도시기본구상도는 토지이용구분의 경계 및 시설의 위치․형태․규모 등을 개념적으로 표시한 것으로서 개별토지의 구체적 토지이용계획과는 직접적인 관련이 없음’ 이라는 문구를 삽입하도록 하는 등의 조치를 취하고 있으나 특별히 효과를 가지고 못하고 있다.
도면중심의 도시기본계획 운용
도시기본계획 내용의 지나친 전문성 (내용 표현 및 용어사용 등)
기타 합계
30.0% 30.0% 40.0% (100%)
<표 3-12> 공청회 운용이 제대로 안 되는 이유
또 도시기본계획서의 서술 내용들이 이와 같이 복잡하고 장황하여 이해하기 어려운 점도 공청회 참석자들이 올바른 의견제시와 참여가 힘든 이유가 된다. 이 러한 점들은 모두 도시기본계획의 계획스타일의 근본적인 변화가 수반되지 않는 한 공청회의 한계점을 극복하기는 어렵다는 것을 말해준다.
(3) 공람
현행 주민참여 제도 중 공람은 공청회와 더불어 주민이 직접 계획안을 열람하 고 의견을 제출할 수 있는 방안이다. 국토계획법뿐만 아니라 도시및주거환경정 비법 등에서도 공람이라는 제도를 이용하여 계획의 입안 내용이나 사업시행내용 등에 대해 이해관계자나 관련 주민들의 의견을 듣는 것으로 하고 있다.
도시관리계획(안) 이 만들어졌을 때나 도시기본계획 승인 후 및 도시관리계획 결정 후에 그 내용을 고시, 공고 등을 통해 일반인들에게 알리고 있으나, 전달매 체 및 방법에 있어 일반 주민들이 쉽게 접하기에 어려움이 있다. 또한 공청회의 경우와 마찬가지로 도시기본계획 및 도시관리계획의 내용이 전문화되어 있어 일 반인들이 이해하기 어렵고, 도시계획변경 과정에서 우발이익이 발생하여 그것이 특정 개인에게 돌아가는 현재의 상황에서 개인은 자신의 재산권에 관심을 가질 수밖에 없어 공람과정에서 주민들은 개인 재산권에 유리한 방향으로만 의견을 제시하게 되는 결과를 낳고 있다. 한편 이해관계자인 주민들이 의견을 제시하더 라도 의견에 따른 조치여부에 대해 당사자에게 알려주는 것은 의무화 되어 있지 않다.