(1) 도시계획 결정구조
본 연구에서의 도시계획 결정구조란 「국토계획법」에서 규정하는 ‘도시계획’
을 결정하는 기본적인 구조를 말한다. 동법(同法)에서 도시계획은 특별시‧광역 시‧시 또는 군의 관할 구역에서 수립하는 공간구조와 발전방향에 대한 계획으로 도시기본계획과 도시관리계획의 두 가지를 지칭한다.8) 그리고 ‘결정’ 이라함은 행정청이 판단을 내려 확정하는 행정적 처분을 말하는 것으로, 동법 제 22조의
‘도시기본계획의 승인’ 및 제 30조의 ‘도시관리계획의 결정’을 말한다.
한편, ‘기본구조’란 후술하는 ‘사회적 정의(正義)’의 ‘사회 기본구조(basic structure of society)’에서 다루는 개념으로 ‘사회의 주요 제도가 권리와 의무를 배 분하고 사회 협동체로부터 생긴 이익의 분배를 정하는 방식’을 말한다(존 롤즈 저, 황경식 역, 2003:40). 도시계획제도 또한 주요한 사회 제도의 하나이기 때문에 도시계획 결정구조란 ‘도시기본계획의 승인 및 도시관리계획의 결정과 관련하여 권리와 의무를 배분하고 사회 협동체로부터 생긴 이익의 분배를 정하는 방식’으 로 정의할 수 있다.
(2) 도시기본계획과 도시관리계획
도시기본계획은 법률상으로 ‘특별시․광역시․시 또는 군의 관할구역에 대하 여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로 도시관리계획 수립의 지침이 되는 계획’으로 되어 있다. 도시기본계획 자체는 도시발전에 대한 20년 내외의 장기계획으로 개인의 토지재산권을 직접 구속하지는 않으나, 토지 재산권을 구속하는 도시관리계획을 수립함에 있어서 도시기본계획의 지침을 따 르지 않으면 안 되는 것으로 되어 있다.
한편, 도시관리계획은 ‘특별시․광역시․시 또는 군의 개발․정비 및 보전을
8) 국토의계획및이용에관한법률 제 2조에 도시계획에 대한 정의와 함께 후술하는 도시기본계획 및 도시 관리계획의 정의도 포함되어 있다.
위하여 수립하는 토지이용․교통․환경․경관․안전․산업․정보․통신․보 건․후생․안보․문화 등에 대한 계획으로 용도지역 지정 등의 5 종류의 계획을 말한다. 즉, ① 주거지역‧상업지역 등이나 경관지구‧고도지구 등의 용도지역․
용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획, ② 개발제한구역․시가화조정구역․수 산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획, ③ 도로‧공원‧학교 등의 기반시 설의 설치․정비 또는 개량에 관한 계획,9) ④ 도시개발사업 또는 정비사업에 관 한 계획, ⑤ 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획이 다섯 종류의 계획을 포괄하여 지칭하는 용어이다.
(3) 사회적 정의
본 연구에서의 사회적 정의란 존 롤즈(J. Rawls)10)가 주창하는 “공정(公正)으로 서의 정의(justice as fairness)”를 의미한다.11) 롤즈는 정의(正義)가 다루어야 할
‘일차적 주제는 사회의 기본구조에 관한 것’12)이라고 전제한다. 여기서 사회의 기본구조(basic structure of society)란 앞에서 언급했듯이 “사회의 주요 제도가 권 리와 의무를 배분하고 사회 협동체로부터 생긴 이익의 분배를 정하는 방식”을 말한다.
사회계약의 전통적 이론에서 ‘자유’와 ‘평등’ 및 ‘박애’를 존중하는 개인들이 원초적 입장(original position)13)에 서서 ‘사회의 기본 구조’에 관하여 제시하는
9) 도시관리계획으로 결정된 도시기반시설을 ‘도시계획시설’이라 한다(국토계획법 제 2조).
10) 존 롤즈는 2002년 타계(他界)할 때까지 40년간 미국 하버드 대학에서 철학 교수로 재직하면서 특히
‘정의론(A theory of Justice)'(초판 1971)을 출판하여 '정의'를 철학적 진리나 종교적 신념으로서가 아 니라 학문적 대상으로 새로이 자리 매김한 것으로 평가된다. 이러한 롤즈의 이론은 사회과학이나 사회철학 전 분야에 걸쳐 패러다임 전환을 가져오는 계기를 마련하였다. 그의 ‘정의론’의 요체는 자 유주의 이론 체계 속에 사회주의의 요구를 통합했다는 데 있다. 서구 자유주의 철학의 전통을 잇는 롤즈는 고전적 자유주의자인 로크보다 평등주의적이고, 마르크스보다는 자유주의적인 ‘자유주의적 평등주의’의 이념을 옹호하고 있다(2003.3.25일자 한국일보지에 실린 연세대학교 철학과 교수 박정 순의 서평 중 일부를 발췌‧편집).
11) 존 롤즈 지음. 황경식 역. 2003. pp35-96(제1장 제목은 ‘공정으로서의 정의’로 되어 있음).
12) 상게서. p35.
13) 사회의 기본구조를 판단함에 있어서는 판단에 임하는 당사자의 성격 등 11가지 상황이 원초적 입장 에 의거하여야 한다고 한다. 말하자면 베일(veil)에 가려진 미래에 대하여 자기 자신과 타인을 구분하 여 이해득실을 따질 수도 또 그 필요성도 없는 가운데 오로지 사회의 바람직한 기본 구조를 생각하
합의된 원칙14)을 찾아야 하며, 이 기본적 합의야말로 공정한 것이기 때문에 롤즈 의 정의론은 ‘공정으로서의 정의’로 명명하게 된 것이다(존 롤즈 저, 황경식 역, 2003:16).
(4) 개발이익 및 우발이익과 우발손실
개발이익에 대한 법률적 정의는 「개발이익환수에관한법률」에 명시되어 있 다. 동법 제 2조에서 개발이익은 “개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경, 기타 사회․경제적 요인에 의해 정상지가 상승분을 초과하여 개발사업을 시행하 는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분(增價分)”으로 정의하고 있다. 이를 통하여 정희남(2003:29)은 개발이익을 ① 토지소유자 자신의 노력없 이, ② 개발사업, 토지이용계획의 변경, 기타 사회‧경제적 요인에 의한 상승한 증 가(增價) 중, ③ 정상적인 지가상승을 초과한 상승분으로 해석하고 있다. 이와 같 이 법률상의 개발이익은 유형적 개발행위로서의 개발사업 뿐만 아니라 가시적 개발행위로 볼 수 없는 토지이용계획 변경에 의한 토지가액 증가분까지 모두 포 함하여 매우 포괄적이라고 할 수 있다. 이에 대하여 정희남(2003:30)은 다시 개 발이익을 발생 유형에 따라, ① 공공투자에서 비롯된 편익증진(melioration, betterment), ② 개발사업 인‧허가에서 초래된 이익(planning gains), ③ 토지개발 및 건축행위에서 발생한 이익(development gains), ④ 지가상승으로 얻게 된 우발 적인 이익(capital gains, windfalls) 등으로 나누어 열거하고 있다.
특히 본 연구에서 다루고자 하는 도시계획 결정, 즉 도시기본계획의 승인이나 도시관리계획의 결정으로 개발이익이 발생하였다고 한다면, 이는 ①, ②, ③의 어 느 것에 해당하기 보다는 바로 ④의 우발이익(windfalls)에 해당하는 것으로 보아 야 한다. 이는 토지소유자 개인의 노력과는 상관없이 순전히 제도적으로 발생한 것을 말한다. 한편, 그 반대로 도시계획 결정에 따른 지가하락으로 인한 재산상 의 손실은 우발손실(wipe-out) 로 부를 수 있다.
는 입장이 되어야 함을 말한다.
14) 롤즈가 정립한 사회정의의 원칙에 대해서는 다음의 제 2절에서 구체적으로 논한다.
도시계획 결정에 따른 지가상승 및 지가하락을 우발이익이나 우발손실로 보지 않을 수 없는 것은, 첫째로 도시기본계획이나 도시관리계획이 도시 공동체를 위 한 공공적 차원의 계획으로 수립하여 결정되는 것으로 토지소유자의 개인 의지 와는 무관한 것임에도 불구하고 특정 토지소유자에게 엉뚱한 이익이나 손실발생 을 초래하며, 둘째로 그 이익이나 손실도 계획도면이나 서류상의 표시 때문에 발 생하는 것으로 실제 해당 토지에 어떠한 개발행위가 언제 이루어질 것인지 여부 는 이러한 이익 및 손실 발생과 별도이기 때문이다.