(1) 미개발지의 기준 상황
앞에서 논의한 대로 개발권을 소유권으로부터 분리시켜 제도화하는 방안이 현 실적으로 어렵다면 다음으로 토지용도 변경을 나타내는 지목변경을 개발행위에 포함하여 개발권을 통제하는 방안을 검토한다. 미개발지에 대해서는 개발행위허 가제를 통해 현재의 토지이용상황을 기준상황으로 설정하고 기 지정된 용도지역 을 도시기본계획이나 여타 공식적 계획에 합당할 경우 허용할 수 있는 용도나 개발규모를 보이는 것으로 자리매김하도록 한다.
86) 동법 제 58조 제 1항 제 5호
개발행위는 지자체의 기속자유재량으로 되어 있지만 점차 이러한 도시기본 계획 및 지자체가 정하는 여러 토지이용방침에 맞게 토지이용을 엄정하게 관리 하면서 자유재량이 높아지는 것으로 운용해 간다.
(2) 기존 시가지의 기준 상황
기존 시가지의 토지이용관리를 위한 기준상황(base line)에 대해서는 두 가지 대안을 생각해 볼 수 있다.
첫 번째 대안은 개발권이라고 볼 수 없는 조례 용적률에 의한 개발 가능성 부 분을 백지화하고 현재의 토지이용상황을 그대로 전제하여 토지이용을 관리하는 방안이다. <그림 4-3>에 나타난 바와 같이 현재의 각 필지별 현행 용적률을 기준 용적률로87) 하여 계획 허용용적률88)을 포함하는 지구단위계획을 수립하여 관리 하는 방안이다.
지금은 기존의 토지이용과 상관없이 사선제한 등에 의해 실질적으로 가능한 용적률이 영향을 주겠으나 해당 토지의 용도지역에 따른 조례 용적률에 근거한 개발 가능성으로 지가가 올라가고 이것이 나중에 실수요자의 부담증대로 전가된 다. 이러한 상황을 바꾸기 위해서는 현재의 토지이용상황을 기준으로 토지이용 을 관리할 수 있도록 지구단위계획을 수립 운용하며, 추가적인 개발에 대해서는 개발시점에 이르러 각 사안에 대하여 개발사업을 인허가하면서 개발이익을 적합 한 방법으로 환수할 수 있도록 한다.89) 계획과 개발 없이도 지가가 상승하고, 이
87) 기준용적률이란 용도지역별의 조례용적률 범위 안에서 전면도로의 폭, 경관, 기타 기반시설 여건 등 입지적 여건을 고려하여 블록별 또는 필지별로 별도로 정한 용적률로 정의한다.
88) 허용용적률은 대지내 공지, 보행공간의 조성, 지하공간의 개발, 환경친화성, 리모델링, 공동체를 위 한 시설의 설치 또는 공간의 확보, 공개공간 또는 공개공지 등을 확보하는 경우에 인센티브로 제공 되는 용적률과 기준용적률을 합산한 용적률의 범위 안에서 별도로 정한 용적률로 정의한다.
89) 이는 일부 학자들이 개발이익환수에 관한 방법으로 제시하는 양도소득세 강화나, 보유세 강화안과 는 그 취지가 본질적으로 다르다. 조세를 통한 개발이익의 환수는 현재의 도시계획결정의 기본구조 하에서, 발생하는 우발이익을 인정하고, 상승한 거품지가를 포함하여 과세한다는 것으로, 현 상황에 서 발생하는 우발이익을 정상적인 가격으로 인정한다는 의미이다. 보유세가 대폭 강화될 경우, 개발 없이 기대감만으로 상승한 지가에 대해서 과중한 세금을 내야 하는 토지소유자는 자발적으로 용적 률을 하향조정하도록 요청할 수 있으나, 이는 근본적인 시스템을 바꾸는 해결책이 아닌, 시스템으로 인해 발생하는 문제로 인한 부담을 개별토지소유자의 몫으로 넘겨 해결하고자 하는 셈이 되는 것이
렇게 발생한 자본이득이 사유화되는 순환구조를 바꾸기 위해서는 도시계획 결정 의 기준 상황을 낮추면서 바꾸어가자는 것이다. 이 안은 개발 규제를 목적으로 하는 용적률 기준강화가 아니라, 계획적 정비와 우발이익 발생 방지를 목적으로 기준상황을 설정하여 관리하는 것이다. 추가적인 개발이 필요하고 도시기본계획 등 장기계획에 부합되는 경우 지구단위계획변경을 통해 개발은 허용하되 개발이 익은 투명하고 공정하게 환수할 수 있도록 한다. 이 방안은 시가화용도지역(주 거, 상업, 공업지역) 전체면적의 대략 18% 정도까지 지정된 지구단위계획 구역이 앞으로도 그 비율이 높아지면서 기존 시가지의 거의 전역에 대하여 간이 형태로 지구단위계획을 수립해 감에 따라 토지이용을 효과적으로 관리하는 방법이 될 수 있다.
<그림 4-3> 대안I. 현재 토지이용중심의 지구단위계획 운용
다음으로 두 번째 대안은 가구별(block)로 기준용적률을 정하여 현재보다 용적 률을 하향 조정하는 방안이다. 이행 방안으로는 먼저 도시규모별로 또는 용도지 역의 세분화를 통해 일반주거지역의 용적률 상한선을 하향조정(down zoning) 하 는 방안이 있을 수 있다. 또 하나는 가구(block) 단위별로 현재의 기반시설 여건 을 따지거나 도시전체의 실제 달성된 용적률의 평균과 같은 일정 기준상황을 인 정하고 이를 기준으로 적용하는 방안이다. 이는 현행 제도상(국토계획법 제 66 조)의 개발밀도 관리구역 제도의 개념과 유사하다. <그림 4-4>에 나타난 바와 같 이 용도지역별 허용용적률과는 별도로 블록의 평균 용적률 수준으로 기준용적률
다.
을 새로이 공시하게 되는데 개발밀도관리구역 제도에 따르면 동법시행령 제 62 조에서 용도지역의 조례 용적률의 최대 1/2까지 낮추어 실시하고 있음을 참조할 수 있다. 종전의 용적률 수준은 앞으로 모든 여건이 갖추어지면 적용할 수 있는 용적률이라는 전제아래 기준용적률 이상의 개발에 대해서는 기반시설 부담을 강 화하는 방안이라고 할 수 있다. 그러나 기준용적률 보다 이미 높게 개발된 필지 에 대해서는 기득권으로 간주되는 불공평성의 문제를 해소하는 방안이 숙제로 남는다.
<그림 4-4> 대안II. 기반시설부담형 지구단위계획 운용
이 두 가지 대안은 기준상황을 설정하고자 할 때 생각할 수 있는 여러 대안들 중에서 예시적으로 논의해 본 것에 불과하며, 앞으로 관련된 이슈를 토대로 구체 적 연구를 통해 여러 대안을 점검하고 체계적으로 검토 분석하는 작업이 요구된 다. 다만 본 연구에서 상기 두 가지 방안만을 제시하고 전문가의 의견을 들어본 결과 대안 1과 대안 2에 대하여 각각 49%, 51%로 지지도가 나뉘고 있어, 이들이 대안을 지지하거나 이견을 표시하는 배경을 통해 앞으로의 논의할 이슈들도 예 상할 수 있다.
먼저 대안 1에 대하여 더 높은 지지도를 보낸 응답자들은 원칙에 부합되는 것 이라는 입장에서 지지하고 있다. 대안을 지지하는 이유를 일부 살펴보면, 대안 1의 현재의 토지이용상황을 중심으로 기준 용적률을 설정하는 것은 선계획 후개 발 개념에 비추어 합당하고, 지구단위계획을 합리적으로 운용할 수 있으며 제한 된 토지의 계획적 개발을 유도할 수 있기 때문이라고 평가하고 있다. 이를 통해
앞으로 토지의 가치창조를 극대화 할 수 있다는 의견도 있었다. 일단 현 상태대 로 지구단위계획이 수립되면 차후 개발을 위한 변경시에는 도시계획결정 주체인 지자체 등과 토지소유자인 민간 사이의 협상으로 공공성 확보가 용이할 것으로 판단하고 있다. 또 대안 2와 같이 현재의 상황에 근거하지 않고 기준 용적률을 공시하면 오히려 새로운 문제점들이 노정될 것으로 우려하는 것도 포함되어 있 다. 허용용적률이라는 것이 평가하는 사람에 따라 다르게 결정될 수 있으며, 가 구별 평균용적률 등의 특정한 기준용적률을 설정하고자 할 때 막대한 기간 및 작업이 소요 될 것이라는 우려도 있다. 그러면서도 토지이용의 특성에 맞게 적용 할 수 있어야 하며, 지주의 반발에 대한 대책 마련 및 형평성 확보방안이 중요하 고, 사유재산권을 인정하는 자본주의 체제에 맞는 방안이 되기 위해서는 손익조 정 대안이 뒤따라야 한다고 지적한다. 즉, 어느 정도 선에서 토지소유자의 기득 권을 인정하면서 반발을 최소화 할 수 있는 대책이 현실적으로 필요할 것이라는 것으로 해석된다.
한편 대안 2에 대하여 대안 1보다 높은 지지도를 보낸 사람들은 대안 1의 경우 현 상태로의 동결은 토지소유자간의 형평성 문제를 포함하여 토지소유자들의 반 발이 커 제도화하기 어려울 것으로 보고 대안 2를 보다 현실성 있는 방안으로 선택하고 있다. 현행 동결의 대안 1은 형평성의 문제가 발생하므로 대안 2가 보 다 합리적이며, 현재 용적률은 지나치게 높게 설정되어 기반시설부족을 초래하 고 토지이용관리가 잘 되지 않으므로 과밀개발을 지양하면서 변화있는 도시 형 성이 가능할 것이고, 기준용적률이 보다 객관화 된 자료라 할 수 있으므로 사유 재산권 침해 등의 논란에서 대안 2가 보다 합리적이라고 본다. 특히 대안 2에 대 해 100% 지지도를 보인 응답자의 경우 그 이유로 제도화 가능성이 보다 높으면 서 공공성이 확보될 수 있는 안이기 때문인 것으로 응답하였다. 그러나 역시 기 준용적률을 하향 조정하여 설정할 경우 민원발생 등으로 어려움이 있을 것으로 예상되며, 기준용적률 이상의 개발에 대한 허용 및 개발이익 환수 등의 기준이
한편 대안 2에 대하여 대안 1보다 높은 지지도를 보낸 사람들은 대안 1의 경우 현 상태로의 동결은 토지소유자간의 형평성 문제를 포함하여 토지소유자들의 반 발이 커 제도화하기 어려울 것으로 보고 대안 2를 보다 현실성 있는 방안으로 선택하고 있다. 현행 동결의 대안 1은 형평성의 문제가 발생하므로 대안 2가 보 다 합리적이며, 현재 용적률은 지나치게 높게 설정되어 기반시설부족을 초래하 고 토지이용관리가 잘 되지 않으므로 과밀개발을 지양하면서 변화있는 도시 형 성이 가능할 것이고, 기준용적률이 보다 객관화 된 자료라 할 수 있으므로 사유 재산권 침해 등의 논란에서 대안 2가 보다 합리적이라고 본다. 특히 대안 2에 대 해 100% 지지도를 보인 응답자의 경우 그 이유로 제도화 가능성이 보다 높으면 서 공공성이 확보될 수 있는 안이기 때문인 것으로 응답하였다. 그러나 역시 기 준용적률을 하향 조정하여 설정할 경우 민원발생 등으로 어려움이 있을 것으로 예상되며, 기준용적률 이상의 개발에 대한 허용 및 개발이익 환수 등의 기준이