문제 제기를 하여 논의를 시작한다고 하더라도 정부가 정책의제로 공식화하거 나 제도개선 의제로 받아들이기 까지는 시간이 필요하다. 정책의제로 공론화해 가는 데는 정부기관 관계자를 포함하여 학회, 국책 연구소 등에서 수 많은 담론 을 거쳐야하며, 개선방안을 포함한 논의 자료들이 다양한 참가자들에 의해 생산 교환되어야 한다. 본 연구에서의 제 4장의 도시계획 결정구조 확립방향은 이러한 담론에 제공될 하나의 논의자료로도 볼 수 있다. 이중 중요한 열 가지 정도를 추 려보면 다음과 같다.
첫째, 도시계획 결정구조는 변화‧발전하는 우리나라의 사회구조에 부합되는 것이 되어야 한다. 사회의 기본구조는 ‘평등한 자유’를 가장 우선으로 하고, ‘기
회균등’을 그 다음에 두며, ‘약자와 후손을 배려한다는 조건부 불평등’이 원칙으 로 견지되어야 한다 .
둘째, 도시계획 결정구조는 기존의 수직 하향적 패러다임의 도시계획체제를 벗어나 삼각 패러다임의 도시계획체제로 전환됨이 바람직하다. 이는 도시기본계 획-도시관리계획-도시개발사업의 3자가 서로 다른 활동영역별로 각각의 제 기능 을 수행함을 말한다. 동시에 도시계획 결정과정은 개방적이고 공정한 것으로 개 선되어야 하며, 도시관리계획의 기준상황(baseline)을 재정립하고 도시개발사업 에 대응하는 손익조정체제도 합리적으로 구축되어야 한다.
셋째, 도시기본계획은 계획 스타일을 청사진 제시의 전통적 계획에서 정책을 체계적으로 서술하는 정책계획으로 바꾸고, 목표형성 과정도 시민사회에 개방하 여 상호작용을 통해 전략을 형성해가는 계획이 되어야 한다.
넷째, 도시관리계획의 토지이용관리기능을 강화하기 위해 조건부 용도지역등 비유클리드 용도지역제를 보완하여 운용하고, 지구단위계획 적용도 확대해 갈 필요가 있다.
다섯째, 도시관리계획의 토지이용관리에 바탕이 되는 기준용적률 등의 기준상 황(baseline)을 재정립하기 위해 지목변경을 개발행위의 범주에 포함하고, 개발행 위에 대해 자유재량허가를 확대하며, 동시에 허용 폭을 높게 설정하고 있는 시‧
군 조례에서의 용도지역별 용적률 상한선을 하향 조정한다.
여섯째, 기존 시가지의 기준상황 재정립을 위해서는 현재 토지이용 상황대로 의 용적률을 기준용적률로 하는 방안(대안 Ⅰ), 가구(block) 별 기준용적률을 설 정하여 운용하는 방안(대안 Ⅱ) 및 기타 가능한 대안을 설정하여 이중 현실성이 높은 방안에 대하여 집중적으로 검토해 간다.
일곱째, 기준상황의 재정립을 전제로 미개발지 중 반드시 보전이 필요한 토지 에 대해서는 개발권 선매제도를 통하여 토지이용을 규제하고, 시가지에서의 도 시개발사업은 도시관리계획과 연동시켜 손익이 합리적으로 조정되도록 한다.
여덟째, 도시기본계획의 전략형성에 주민참여를 높이기위해 생활단위구역별 로 카르테(Karte) 등에 의한 지역실태분석, 공무원 지역담당제, 전문가파견제도
실시 등을 검토한다.
아홉째, 도시계획 결정과정의 공정성을 위해 도시계획 입안 초기단계에 이해 관계자에 해당 도시계획의 입안 사실을 통지하고, 공청회‧공람 개최 회수도 늘인 다.
열 번째, 시군 지자체에 도시계획 전문가의 공무원을 확충하며, 도시계획위원 회와 도시계획상임기획단은 도시정책 차원의 판단과 도시계획의 기술적 판단을 각각의 역할로 하는 것으로 조정하고, 지자체의 도시계획 결정과정을 제 3자적 관점에서 지원하는 국가기구로 도시계획감독원을 설치하여 운용한다.
이상 열 가지의 방안 제시는 정책의제형성의 다음 단계로 정책형성과정을 위 해 연구기관, 대학 등에서 토론의제로 논의해 볼 수 있는 예시적 자료이다. 보다 구체적인 논의를 통하여 이를 보완하고 발전시킬 필요가 있음은 물론이다. 외국 의 다양한 제도 또한 비교대상으로 토의될 수 있을 것이다. 정책대안마련 단계로 보다 발전해가면 국가기관 뿐만 아니라 시장‧군수 협의회 등 지자체 당사자들도 토의에 참여함이 바람직하다. 제도개선의 목표들도 장단기별, 분야별, 또는 영역 별로 구분하여 실천계획을 포함해 제시되고 논의될 필요가 있다.
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 5
결론 및 향후 과제
1. 결론 및 정책 건의
1) 주요 결론
경제개발을 시작하던 1960년대와 비교하여 지금의 우리 사회는 민주주의가 일 상화된 시민사회로 진입해 있다. 국가전체의 이익을 우선시하던 과거와는 달리 각 개인들의 자유와 평등한 권리가 점차 중요한 가치로 존중되고 있다. 그러나 도시계획제도는 이러한 사회구조 변화에 상응하는 발전을 이루지 못하고 여러 가지 문제점을 드러내고 있다. 도시계획제도를 개선하려면 도시계획제도에 따른 도시계획 결정구조의 문제점을 이론적으로 진단하여 규명해내고, 이를 공론화하 는 과정이 필요하다. 도시계획제도의 사회적 기능과 존 롤즈(John Rawls)의 사회 기본구조에 관한 정의론을 바탕으로 도출한 도시계획 결정구조의 원칙 가설을 전제로 분석해낸 우리나라 도시계획 결정구조의 문제점은 다음과 같다.
먼저 도시계획의 기능과 도시계획체제에 관해서이다. 도시기본계획은 도시관 리계획을 계획서에 미리 담아 합리화시켜 주는 역할을 하면서, 시민들의 삶의 질 제고를 위한 계획으로서의 본연의 역할을 다하지 못하고 있다. 용도지역지구제
와 지구단위계획과 같은 도시관리계획도 토지이용관리 기능을 제대로 못하는 것 으로 지적된다. 도시계획체제는 「도시기본계획→도시관리계획→도시개발사 업」의 수직‧하향적인 것으로 간주하여 도시개발사업을 하려면 도시관리계획을, 도시관리계획을 변경하려면 도시기본계획을 각각 먼저 변경해야 한다. 도시기본 계획의 장기계획기능이 실종되고, 도시개발 및 도시계획 업무의 추진이 도중에 단절되거나 장기화하는 등 불합리한 점이 나타나고 있다.
다음으로 심각한 문제는 도시계획 결정 자체는 구체적 개발행위와는 달리 계 획 도면과 서류상의 계획임에도 불구하고 용도지역변경이나 지구단위계획변경 으로 인해 해당 토지에 우발이익이 발생하고, 나아가서는 도시기본계획 수립이 나 정부의 각종 개발계획 예고 및 발표로도 우발이익이 발생하는 상황이 만연하 고 있다. 이로 인해 국민들간에 위화감이 조성되고 도시계획제도에 대한 국민들 의 불신이 팽배해 있으며, 도시계획이 이루어질 때마다 오르는 토지가격은 결국 국민경제에 부담이 되고 도시용지의 경제적 공급에도 지장을 초래한다.
마지막으로 계획과정의 개방성․공정성 측면에서 보더라도 도시계획이 계획 입안자의 시․군 행정청 등에 한정되어 폐쇄적으로 수립되고 있고, 도시계획 결 정과정에 대한 시민 및 주민 이해관계자의 참여가 형식에 그치고 있다. 또한 도 시계획안에 대한 이해 당사자들의 불복 및 이의신청을 해소할 수 있는 구제장치 도 부족하다. 법적 절차를 준수한 것만으로는 도시계획 결정과정이 공정한 것으 로 받아들이지 못하는 상황에 있다.
이와 같은 도시계획 결정구조의 문제점을 도시계획 결정구조의 원칙을 전제로 해결해 갈 수 있는 방안을 예시적으로 검토하여 제시하였다.
먼저 도시계획의 기능 및 도시계획체제를 확보하고 유지하기 위해서는 도시계 획체제에 대한 기존의 수직하향적 패러다임을 도시기본계획-도시관리계획-도시 개발사업의 3자가 대등한 입장에서 연관되는 삼각 패러다임으로 전환해 갈 것을 주장한다. 도시기본계획은 계획 스타일을 청사진 제시의 전통적 계획에서 체계 적으로 정책을 서술하는 정책계획으로 바꾸고, 도시관리계획은 토지이용관리 기 능을 강화하고, 비유클리드 용도지역제 등을 보완해 도시개발사업과 연동시켜
운용하며, 지구단위계획의 적용을 계속 확대해 간다.
삼각 패러다임의 도시계획체제하에 도시관리계획을 운용함에 있어서는 우발 이익이 발생하지 아니하도록 토지이용관리의 기준상황을 재정립하는 일이 필요 하다. 이를 위해 지목변경을 개발행위의 범주에 포함하고, 개발행위에 대해 자유 재량허가를 확대하며, 동시에 허용 폭을 높게 설정하고 있는 시‧군 조례에서의 용도지역별 용적률 상한선을 하향 조정한다. 기존 시가지의 기준상황 재정립에 대해서는 특히 현재 달성된 건축물 용적률에 대비하여 기준용적률을 실효성 있 게 정하는 방안이 강구되지 않으면 안된다. 미개발지중 반드시 보전이 필요한 토 지에 대해서는 개발권 선매제도 등을 통하여 토지이용규제를 정당화하며, 도시 개발사업이 항상 도시관리계획과 연동시켜 인허가 됨으로써 개발에 따른 손익이 합리적으로 조정되도록 한다.
한편 계획과정을 개방적이고 공정한 것으로 발전시킴과 동시에 계획과정에 참 여하는 기구들의 역할도 재정립할 필요가 있다. 먼저 도시기본계획의 전략형성
한편 계획과정을 개방적이고 공정한 것으로 발전시킴과 동시에 계획과정에 참 여하는 기구들의 역할도 재정립할 필요가 있다. 먼저 도시기본계획의 전략형성