정부 및 지방자치단체는 국민과 시민으로부터 위임받은 도시계획 권한을 행사 함에 있어서 그 영향이 공정하고 공평하도록 하여야 한다. 도시계획이 공동체 (community) 전체의 삶의 질을 개선하고 지속가능한 발전에 이바지하기 위해서 는 도시계획의 계획효과가 일부 특정인에 특별한 혜택으로 돌아가게 되거나 지 금의 세대가 다음 세대의 특별한 희생 위에 과도한 개발을 취하는 일이 있어서는 안 되기 때문이다. 도시계획의 계획효과는 세대(世代)간 및 공동체 내부의 형평 성(equity)을 전제로 공정하게 분배되어야 한다.
32) 영국에서는 계획감독원(planning inspectorate)의 인스펙터(inspector)가 계획수립 당국과 독립되어 제 3자로서 중앙정부와 지방자치단체 사이의 정책 및 운용의 간극을 매개하는 역할을 하고 있다. 인스 펙터는 행정심판소 기능을 대신하여 공개심문(public inquiry)을 담당하고 있다. 기본적인 사항은 일 반법의 행정심판소‧심문법(Tribunals and Inquiries Act)에 규정되어 있고, 도시계획법에서 보다 구체 적인 내용을 규정하고 있다.
(1) 세대간 형평성
세대간 형평성은 "지속가능한 발전(sustainable development)"33)에서 특히 강조 되고 있는 개념이다. 여기에서 의미하는 지속가능한 발전이란 "미래 세대의 욕구 를 충족시키는 능력을 손상시킴 없이 우리 세대의 필요를 충족시키는 발전"34)이 라고 정의된다. 즉, 세대간 형평성이란 현재 세대를 위한 과도한 개발이 다음 세 대에 부담을 주는 것이 되어서는 안 된다는 것이다. 현 세대의 욕구를 최대한 충 족시키면서 다음 세대들도 현 세대와 마찬가지로, 아니면 보다 더 풍요로운 삶을 영위 할 수 있도록 배려하여야 함을 말한다. 환경적으로는 개발과 환경이 조화를 이루는 적정 수준으로 개발하여 생태적으로 잘 보전된 자연 환경을 후세대에 물 려줌과 동시에 고비용의 도시구조를 만드는 일이 없도록 해야 한다.
먼저 잘 보전된 자연환경을 다음 세대에 넘겨주기 위해서는 필연적으로 보전 대상 토지의 토지이용관리가 효과적으로 이루어질 수 있는 토지이용관리 제도가 필요하다. 그와 동시에 토지이용관리수단에 지침이 될 수 있도록 환경보전과 연 계된 장기도시계획이 제대로 수립‧ 운용될 수 있어야 한다.
고비용 구조의 도시를 다음 세대에 남기지 않도록 하기 위해서는 먼저 난개발 발생이 없도록 하여야 하고, 도시계획 결정으로 우발이익이 발생하는 구조를 불 식시켜야 한다. 개발자는 도로, 학교, 하수도 시설 등이 불비한 난개발로 개발이 익을 취하고 떠나 버리지만, 주민 및 지자체가 사후에 기반시설을 설치하는 부담 을 안게 된다. 또 도시계획 결정에 의한 우발이득 발생은 소수의 일부 토지소유 자만이 이득을 취하게 할 뿐이나, 이러한 구조가 고질화되면서 전반적으로 토지 가격이 상승해 고비용의 토지가 되고 그 만큼 다음 세대(世代)의 거주 및 생산 활동에 부담을 주게 된다.
33) 1987년 UN에 의해 구성된 "세계 환경․발전위원회(WCED, World Commission for Environment and Development) 보고서에 처음 등장하였다. 동 위원회가 3년간 연구를 수행하여 제출한 보고서인 "우 리 공동의 미래(Our Common Future)"에서 "지속 가능한 발전"이라는 용어가 처음 사용되었다.
34) 원문은 “Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.”로 되어 있다.
(2) 공동체내 형평성
도시개발로 발생하는 개발이익은 공공적으로 환수하게 함이 원칙이 되어야 한 다. 근본적으로 도시개발 수요는 개인 토지소유자가 창출한 것이 아니라 지역 공 동체 차원에서 외부 환경과 내부여건이 상응하여 만들어내는 것이기 때문이 다.35) 또 그러한 수요에 대응하여 위치나 입지를 결정하는 것 또한 지역 공동체 를 대표하는 지자체나 정부의 권한 행사이기 때문에 특정 토지가 개발대상지로 결정됨으로써 발생하는 이득은 공공의 것으로 환원되어야 함이 마땅하다.
더구나 도시기본계획‧도시관리계획의 도시계획만으로는 도시개발이 아직 특 정 토지나 특정 필지에 확정한 것이라 할 수 없다. 개발계획이 구체적으로 예정 된 것이 아니기 때문에 개발이 당장 일어날 수도 있고, 수 십년 이후에 일어날 수도 있으며, 해당 토지가 아니라 인근 다른 토지에서 실제의 개발 수요를 모두 충족시켜 버릴 수도 있다 (Ministry of Works and Planning, 1942:14).36) 그럼에도 불구하고 도시계획으로 우발이득(windfalls)이 발생하여 토지가격을 높이고 그에 따라 공동체의 경제적 부담이 증가한다면 이는 사회적으로 부당한 일이 아닐 수 없다. 더구나 그것이 특정 개인의 이익으로 돌아간다면 이는 사회적 형평성을 심 각하게 훼손하는 일이 된다. 특정 토지에 우발이익이 발생될 경우 토지를 새로 매입하거나 토지를 이용하고자 하는 실수요자에 비용 부담을 증대시키고, 공공 부문으로서는 기반시설 설치비용이 그만큼 커지기 때문이다. 또 한편에는 우발 이익을 발생시키면서 다른 한쪽에서는 개발을 통제하여 우발이익 발생 가능성을 배제시키거나 상대적으로 가능성을 대폭 축소시키는 도시계획을 결정하는 것 또 한 특정 개인에 특별한 희생을 강요하는 것이 되므로 사회적으로 공정하다고 볼 수 없다.
35) 래트클리프도 ‘토지가치의 광범위한 상승은 사회, 경제 활동의 전체적인 결과로 나타나는 것이다.
이것은 개인 토지소유자의 활동에 의한 것이 아니다. 따라서 가치 상승분은 개별 토지소유자가 아니 라 공공에 귀속되어야 한다.’고 주장한다(Ratcliffe. 1976. p33.).
36) 1947년에 단행된 영국의 개발권 국유화 조치에 논리적 근거를 제공한 어스와트 보고서(Uthwatt Report, 1942년)에서 서술되고 있는 내용이다. 당시의 토지이용관리체제인 용도지역제 하에서는 이 러한 잠재적 개발가치(potential development value)가 구체적 토지에 확정되지 않은 채 떠돌아다니게 되는 데 어스와트 보고서에서는 이를 부동가치(浮動價値,floating value)라고 부르고 있다.
우발이익 발생이 고질화된 가운데 ‘토지시장의 불완전성’이37) 결합하게 되면 도시개발은 왜곡될 수 밖에 없다. 실제 개발이전의 ‘개발 가능성’ 또는 ‘잠재적 개발가치(potential development value)만으로 “지가”가 형성되고 그기에 맞추는 형태로 개발 용도가 정해지는 구조, 말하자면 ‘부동산 개발’ 중심의 도시개발이 될 수밖에 없다. 영국은 1947년 개발권 국유화 단행과 함께 용도지역제로부터 계 획허가제로 개발규제 체계를 근본적으로 전환함으로써 구체적 개발행위를 담는 계획허가(planning permission)를 통해 토지용도(land use)가 먼저 정해지고, 이에 따라 지가가 형성되는 구조를 새로이 만들었다. 도시계획이 미래 지향적 계획활 동을 제대로 할 수 있는 ‘계획의 자유’38)를 획득하고, 도시계획에 의한 우발이익 발생도 불식됨으로써 ‘계획적 개발’에 의한 도시개발로 전환되었다(渡辺俊一저, 배청역, 1997:122). 구체적 개발행위를 전제로 한 계획허가(planning permission)와 개발이익 환수체계가 연계됨으로써 도시계획의 계획효과가 공동체 전체에 환원 되어 사회적 형평성을 견지할 수 있게 된 것이다.