기본연구 01-53
A Stu dy on Th e Infra Con stru ction of N ation al H u m an Resou rce Develop m en t
국가인적자원개발의 인프라 구축
한 국직 업 능력 개 발 원
기본연구 01-53
A Stu dy on Th e Infra Con stru ction of N ation al H u m an Resou rce Develop m en t
국가인적자원개발의 인프라 구축
연구책임자 : 서 정 화 연 구 자 : 강 인 수 김 영 철 김 재 웅 김 태 완 노 종 희 전 제 상
1.이 보고서는 본원의 위탁을 받아 한국교육행정학회가 연구를 수행한 보고서임.
2.본 연구에서 제시된 정책대안이나 의견등은 한국직업능력개발원의 공식적인 의견이 아님을 밝혀둠.
KRIVET 한 국직 업 능력 개 발 원
머 리 말
21세기 지식정보화 사회에서 국가경쟁력 강화는 국가적 명제가 되고 있다.
아울러, 국가경쟁력 차원에서 인적자원개발이 국가적 핵심 전략으로 부각되 고 있다. 그 이유는 인적자원개발이야말로 국가 인적자원의 효율적 양성과 활용을 통해 개인의 삶의 질을 향상시키고, 국가의 경쟁력을 제고하는 핵심 사업이기 때문이다. 특히, 인적자원개발은 개인의 잠재력과 역량을 개발하여 사회와 국가 전체의 효율성 및 경쟁력을 증진시키기 위한 교육・훈련 등의 인적자원 양성 및 양성된 인적자원의 배치・활용, 그리고 이를 지원하기 위 한 제반 체제를 총칭하기 때문이다.
그러나 우리 나라의 국가인적자원개발의 경쟁력이 선진국에 비해 뒤떨어 진다는 지적이 많은 것이 오늘의 현실이기도 하다. 우리나라 국가인적자원개 발의 경쟁력이 미흡한 것은 교육을 비롯한 고용 등 국가인적자원 개발에 대 한 낡은 인식 및 관행과 잘못된 법과 제도에서 그 이유를 찾을 수 있다. 특 히, 국가적 차원에서 국가 및 인적자원개발을 위한 체계적인 인적자원의 개 발 촉진과 새로운 행정체제 개편, 교원개발체제, 정부부처간 조정과 협력, 관 련 법령의 검토, 투자와 재원의 우선 순위 조정 등의 필요성이 강력히 요청 되고 있다.
21세기 국가 전략사업의 일환으로 국가인적자원개발의 인프라 구축을 위 해서는 인적자원개발과 관련한 제반 사항들이 종합적으로 재검토되어야 한 다. 특히, 인적자원의 양성・배치・활용이 효율적으로 이루어지기 위해서는 국가 차원의 인적자원개발의 인프라 구축이 필수적이다. 따라서, 이 연구에 서는 교육행정체제에 대한 전면적인 진단과 분석이 요구되며, 교원개발체제 의 새로운 구축, 국가인적자원개발을 위한 정부부처간 조정과 협력을 비롯한 관련 법령의 재정비가 요청되며, 아울러 국가인적자원개발을 위한 투자와 재 원의 우선 순위가 시급히 재검토되어야 한다. 본 연구는 이와 같은 각각의 과제에 대한 대안들을 구안하고 제시함으로써 국가인적자원개발의 전략 수 립과 추진을 위한 기초적인 정보와 자료를 제공하는 데 나름대로 크게 일조 할 것으로 기대한다.
본원에서는 이연구를 한국교육행정학회에 의뢰 하였다.
아무쪼록 바쁘신 일정 속에서도 국가인적자원개발의 인프라 구축 방안을 마련하기 위해 애써주신 연구진 여러분께 심심한 위로와 격려를 보낸다.
2001년 12월
한 국직 업 능력 개 발 원
원장
【 연구 요약 】
최근 국가 차원에서 인적자원개발정책이 제기되면서 인적자원개발은 국가 인적자원의 효율적 양성과 활용을 통해 개인의 삶의 질을 향상시키고 국가 의 경쟁력을 제고하는 정책적 노력이 핵심 사업이 되고 있다. 즉, 인적자원 개발은 개인의 잠재력과 역량을 개발하여 사회와 국가 전체의 효율성 및 경 쟁력을 증진시키기 위한 교육・훈련 등의 인적자원 양성 활동 및 양성된 인 적자원의 배치・활용, 그리고 이를 지원하기 위한 제반 체제를 총칭하는 것 이다. 이상과 같은 효율적인 인적자원의 양성・배치・활용이 이루어지기 위 해서는 인적자원개발의 인프라 구축이 필수적이다. 지금까지 국가인적자원개 발을 위한 과제들이 몇몇 기관이나 일부 개인을 중심으로 제안되었다는 점 에서 다양한 관점에서의 심층적인 연구가 요청된다고 할 수 있다. 따라서 여 기서는 국가인적자원개발의 인프라 구축을 위한 또 하나의 관점의 지평을 제공한다는 차원에서 교육행정체제의 구축, 교원개발체제의 구축, 정부 부처 간 조정과 협력, 국가인적자원개발을 위한 관련 법령의 검토와 과제, 국가인 적자원개발을 위한 투자와 재원의 다섯 가지를 중점적으로 살펴보았다.
첫째, 국가인적자원개발을 위한 교육행정체제 구축에서는 인적자원개발 정책 추진체제를 중앙정부 수준과 지역 수준으로 구분하여 살펴보았다. 중앙 정부의 인적자원개발정책 추진체제에서는 인적자원개발정책을 추진하기 위 한 중앙정부 수준의 행정조직 및 부처간 관계를 지역 수준의 인적자원개발 정책 추진체제에서는 중앙정부와 지방자치단체간의 관계 및 지방인적자원개 발정책 추진체제를 살펴 보았다.
둘째, 인적자원개발 관점에서의 교원개발체제 구축을 위해서는 전문성 관 리, 교육 내용, 자원 차원에서 교원교육 평가인증기구의 설치 및 시행 강화, 교원자격검정의 강화, 교원양성 표준교육과정의 제정, 수습기간 설정으로
‘현장적응교육’실시, 자율연수를 통한 학습조직으로의 전환, 수행 중심의 연수체제로의 개편을 살펴보았다.
셋째, 국가인적자원개발을 위한 정부 부처간 조정과 협력을 위해서는 부처 내의 공식조직 안에서 이루어지고 있는 조정과 협력, 유사한 정책 목표를 가 지고 있는 NHRD 정책이 부처별로 다소 중복되어 추진되는 경우가 있는지, 그리고 이러한 경우 부처간 업무 조정과 협력이 원활하게 이루어지고 있는 지, 교육인적자원부의 신설 이후에 NHRD 정책 관련 부처들의 NHRD 관련 정책을 얼마나 효과적으로 조율하고 있는지를 토대로 4개 영역, 즉, ① 직업 교육・훈련과 일의 연계, ② 국가 전략분야의 전문인력 양성 및 연구・개발 지원, ③ 여성의 인적자원개발 및 활용, ④ 취약 청소년 및 장애인 인적자원 개발과 활용을 중심으로 살펴보았다. 이러한 분석 결과를 종합해 보면, 정부 부처간 조정과 협력을 위한 과제로는 정부 부처 홈페이지 활성, NHRD 중요 성에 대한 국민적 합의와 홍보, NHRD 관련 정보의 공유, 정부 조직의 개편 과 기능 재조정, NHRD 정책의 주기적 평가, 민간 부문의 자율성 극대화가 제시되었다.
넷째, 국가 인적자원 개발을 위한 관련 법령의 검토와 과제에서는 국가 인 적자원개발 관련 법령의 체계, 법령 검토 및 정비의 기본 원리를 살펴보았 다. 이를 토대로 하여 학교교육 관련 법령의 검토와 과제로는 교육기본법의 과제(진로교육에 대한 기본 조항 규정, 초・중・고등학교의 종교교육의 문 제), 초・중등교육법의 과제(다양한 학교체제의 법제화, 교육과정에 직업기초 능력을 도입할 수 있는 법적 근거 규정, 교과서 국정, 검・인정제도의 개선, 학교 통폐합 정책의 쟁점과 과제), 고등교육법의 과제, 평생교육・훈련 관련 법령의 검토와 과제, 기술훈련학원 관련법령의 검토와 과제, 취약계층에 대 한 종합적 대책의 법령 정비, 여성인적자원 활용을 위한 고용평등법제 개정, 정부부처간의 역할 조정을 위한 법령 정비를 검토하였다.
다섯째, 국가인적자원개발을 위한 투자와 재원에서는 국가 수준에서의 인적자원개발을 위한 투자의 필요성, 인적자원개발을 위한 투자의 우선 순 위, 인적자원개발을 위한 투자의 방법을 살펴보았다. 인적자원개발을 위한 투자의 우선 순위에 대해서는 정보사회에 적합한 사회기반시설과 데이터베 이스에 대한 투자, 부가가치가 높은 우수 인력에 대한 투자(기술개발과 인적 자원개발을 위한 R&D 부문 우선 투자, 우수 인력에 대한 투자), 사회통합을
위한 취약계층과 낙후지역의 인력에 대한 투자, 사회의 중간계층 인력에 대 한 투자를 중심으로 살펴보았다. 또한, 인적자원개발을 위한 투자의 방법에 대해서는 정부가 직접 투자하는 방법과 개인과 기업이 먼저 투자하고, 정부 가 이를 보상해 주는 방법이 있는데, 현재 정부는 대체로 직접 투자하는 방 법을 중심으로 정책을 개발하고 있으나, 그것보다 개인과 기업이 주도적으로 인적자원개발을 위한 노력을 하도록 유도하고, 정부가 이를 보상해 주는 제 도의 도입을 고려할 필요가 있었다.
이상에서 국가인적자원개발의 인프라 구축을 위한 다섯 가지 과제들은 각 각의 소주제별 현황과 실태를 분석하고 나름의 대안들을 제시하고 있지만 각각의 주제는 독립적으로 심층적인 연구가 이루어져야 할 만큼 막중한 과 제임에 틀림이 없다. 국가인적자원개발의 인프라 구축을 위해 해결해야 할 과제들이 산적해 있음은 국가경쟁력 확보와 국민의 삶의 질 향상을 위해 국 가의 총 역량을 동원하여 인적자원을 개발하고 관리하는 일에 우선하여 인 력과 자원을 투자해야 할 당위성을 충분히 제공하다.
차 례
연구요약
Ⅰ. 서 론
11. 연구의 필요성 및 목적 1
2. 연구내용 및 방법 4
3. 연구의 범위와 한계 5
Ⅱ. 국가인적자원개발을 위한 교육행정체제의 구축
71. 인적자원개발의 개념과 의미 7
2. 국가인적자원개발을 위한 인프라 구축 과제 16 3. 국가인적자원개발을 위한 교육행정체제 구축 19
Ⅲ. 국가인적자원개발을 위한 교원개발체제의 구축
291. 교원개발을 위한 모형과 기준 29
2. 인적자원개발 관점에서의 교원개발체제 구축방안 33
Ⅳ. 국가인적자원개발을 위한 정부 부처간 조정과 협력
431. 문제 인식 43
2. 분석의 준거와 대상 46
3. 실태 분석 결과 48
4. 정부부처간 조정과 협력을 위한 과제 59
Ⅴ. 국가인적자원 개발을 위한 관련 법령의 검토와 과제
631. 국가인적자원개발 관련 법령의 체계 64
2. 법령 검토 및 정비의 기본 원리 75
3. 국가인적자원개발 관련 법령의 검토와 과제 80
Ⅵ. 국가인적자원개발을 위한 투자와 재원
911. 인적자원개발을 위한 투자의 필요성 91
2. 인적자원개발을 위한 투자의 우선 순위 93
3. 인적자원개발을 위한 투자의 방법 106
Ⅶ. 요약 및 결론
111참고문헌
115ABSTRACT
127표 차 례
<표Ⅱ-1> 인적자원개발과 인력개발 정책 비교 11
<표Ⅱ-2> 생애 주기별 인적자원개발 과제 16
<표Ⅱ-3> 국가인적자원의 효율적 관리를 위한 정책과제 19
<표Ⅱ-4> 국가인적자원 정책의 추진 방식 23
<표Ⅳ-1> N HRD 정책의 영역과 관련 부처 48
<표Ⅳ-2> 부처별 유아교육 및 보육 관련 정책 비교 54
<표Ⅴ-1> 교육체제 정비 준거 79
<표Ⅵ-1> 우리 나라 지식 관련 지표의 상대지수 99
<표Ⅵ-2> 전공별・학력별 산업기술인력 초과공급전망 101
그 림 차 례
[그림Ⅴ-1] 교육 및 인적자원개발 관련 법령체계 74
Ⅰ. 서 론
1. 연구의 필요성 및 목적 가. 연구의 필요성
국가경쟁력 강화는 절박한 국가적 명제가 되고 있다. 21세기 지식정보화 사회에서 국가경쟁력은 교육에 크게 좌우된다. 그렇지만 우리 나라의 교육경 쟁력이 얼마나 강한가, 경쟁력 강화를 위한 교육시스템이 제대로 구축되어 있는가 라는 물음에 대해 그리 긍정적인 답변을 하기 힘든 것이 오늘의 실 정이다.
우리의 교육체제는 그 동안 국민의 높은 교육열을 수용하기 위한 교육의 양적 확충에 급급한 나머지 교육의 질적 향상이나 국가 수준의 인력을 개발 하는 데 있어서 효율적인 역할을 수행하지 못하고 있다는 지적이 많다. 그리 하여 우리 나라는 교육을 포함하는 지식 집약형 서비스업의 경우 가장 취약 한 국제경쟁력을 갖고 있는 것으로 나타났다.1)
IMD의 보고에 의하면, 우리 나라의 전체 경쟁력은 세계 25위이고, 인적자 원의 경쟁력은 27위로 나타나고 있다. 세계 최고 국가경쟁력 분석자료로 평 가되고 있는 WEF 국가경쟁력 보고서에서도 우리 나라의 고등교육기관 진학 율이나 인터넷 사용자와 학교 인터넷 접속률, 저축률, 투자율 등은 개별 항 목에서 상위 10위안에 들고 있지만 전체적인 국가경쟁력은 28위로, 성장 잠 재력은 23위로 나타났다.2) 이러한 분석 결과는 교육체제가 그다지 효율적이 지 못하다는 것을 말해 준다. 그래서 흔히 GDP의 4.4%를 공교육에 투자하 고 연간 10조원에 달하는 사교육비를 교육에 투자하면서도 교육투자 성과는 선진국의 30%에 지나지 않는 것으로 지적되고 있다3).
1) 매일경제신문사, 지식수출강국 , 2001. 10.
2) 매일경제, 2001. 10. 18.
이러한 문제점은 교육을 비롯한 고용 등 인적자원 개발에 대한 낡은 인식 및 관행과 잘못된 법과 제도에서 그 이유를 찾을 수 있다. 특히, 교육행정 지원체제 측면에서 볼 때, 교육제도 운영의 경직성과 획일성, 잦은 정책의 변경 및 교육행정가 교체, 가시적 성과 위주의 전시행정, 교육 구성원간의 갈등 구조 및 집단 이기주의, 그리고 비효율적인 교육행정 조직 등 행정 지 원 측면의 문제점을 지적하지 않을 수 없다. 이는 국가적 차원에서 국가 및 인적자원개발을 위한 체계적인 인적자원의 개발 촉진과 새로운 행정체제개 편, 교원개발체제, 정부부처간 조정과 협력, 관련 법령의 검토, 투자와 재원 의 우선순위 조정 등의 필요성을 제기하고 있다.
이러한 인적자원개발의 중요성은 1960～70년대부터 일부 경제학자들 에 의해 강조되어 왔지만(Schultz, 1961; Mincer, 1974; Becker, 1975) 21세 기 지식기반사회에서 인적자원개발의 중요성이 과거보다 훨씬 더 강 조되고 있는 이유는 다음과 같다(김영철 외, 2001).
첫째, 지식기반사회의 도래에 따라 우리 나라 지식기반산업이 GDP 중에서 차지하는 비중은 1991년 14.7%에서 1999년 20.5%로 증대하였고, 지식기반산 업의 성장률은 1991년 16.0%에서 1999년 21.8%로 증가하였다. 이러한 상황에 서 경제의 지속적인 성장을 위해서는 지식기반산업을 주도할 인력을 체계적 으로 양성하는 일이 시급하다. 둘째, 지식과 정보를 주축으로 하는 world- wide w are의 확대와 노동의 국제적 이동이 가속화됨에 따라 국제 표준에 의 한 인적자원개발 및 관리체제의 필요성이 증대되고 있다. 셋째, 산업사회가 요구하는 상황 적응적 기능인력 양성체제는 다품종 소량 생산체제에 적합한 다양한 채널을 통한 맞춤형 인력 양성체제로 전환되고 있다. 넷째, 지식・정 보 격차(knowledge gap, digital divide)의 심화에 따라 사회적 통합 및 결속 을 유지하기 위한 소외계층의 인력개발을 통해 자립 기반 및 생산적 복지 대책을 마련해야 할 필요성이 증대되고 있다. 다섯째, 산업의 소프트화에 따 라, 인적자원개발의 낭비 요인으로 작용하고 여성인력 활용의 필요성이 증대 되고 있다. 여섯째, 인간의 평균수명 연장에 따른 생애주기 변화로 노동력
3) 김태기, 교육과 노동시장의 연계를 통한 인적자원개발 , 인적자원개발을 위한 교육시스 템 재구조화 방향 , 한국교육개발원, 2001. 10.
공급의 불균형을 해소하기 위한 인적자원 관리의 필요성이 증대되고 있다.
이러한 국가인적자원개발의 필요성에 터해서 최근 정부가 인적자원개발 정책을 추진하면서 국가인적자원개발(National Human Resource Development) 이라는 용어를 사용하고 있다. 인적자원개발은 관점에 따라 개인적 성장과 만족 및 실현에 초점을 두는 입장과, 사회적 통합 및 결속을 위한 입장, 국 가 전체에 요구되는 성장과 발전에 초점을 두는 입장 등으로 강조점을 달리 할 수 있다.
그러나 최근 국가 차원에서 인적자원개발정책이 제기되면서 인적자원개발 은 개인의 잠재력과 역량을 개발하여 사회와 국가 전체의 효율성 및 경쟁력 을 증진시키기 위한 교육・훈련 등의 인적자원 양성활동 및 양성된 인적자 원의 배치・활용 동 그리고 이를 지원하기 위한 제반 체제를 총칭하는 것이 라고 볼 수 있다. 따라서, 21세기 국가경쟁력은 교육경쟁력에 기초한다는 차 원에서 국가인적자원개발의 관점에서 현행 교육체제 전반에 대한 재구조화 작업이 강력히 요청되고 있다.
나. 연구의 목적
21세기 국가 전략사업의 일환으로 국가인적자원의 개발의 인프라 구축을 위해서는 인적자원개발과 관련한 제반 사항들이 종합적으로 재검토되어야 한다. 이를 위해서는 교육행정체제에 대한 전면적인 진단과 분석이 요구되 며, 교원개발체제의 새로운 구축, 국가인적자원개발을 위한 정부 부처간 조 정과 협력을 비롯한 관련 법령의 재정비가 요청되며, 아울러 국가인적자원개 발을 위한 투자와 재원의 우선 순위가 시급히 재검토되어야 한다. 따라서, 본 연구는 이와 같은 각각의 과제에 대한 대안들이 구안하고 제시함으로써 국가인적자원개발의 전략 수립과 추진을 위한 기초적인 정보와 자료를 제공 하는 데 주안점을 두고자 한다.
2. 연구 내용 및 방법 가. 연구 내용
이러한 연구 목적을 달성하기 위해 설정한 연구 주제는 국가인적자원개발 의 인프라 구축이며, 이에 대한 구체적인 연구 내용은 다음과 같다.
첫째, 지식기반사회에 요구되는 국가인적자원개발을 위한 교육행정체제가 구축되기 위해서는 인적자원개발의 의미, 국가인적자원개발을 위한 인프라 구축 과제와 교육행정체제 구축의 과제를 살펴보고자 한다.
둘째, 국가인적자원개발을 위한 교원개발체제가 구축되기 위해서는 인적자 원개발의 개념 변화와 교원개발을 위한 모형과 기준, 교원개발체제의 구축방 안이 무엇인지를 알아보고자 한다.
셋째, 국가인적자원 개발을 위한 정부부처간 조정과 협력이 이루어지기 위 해서는 무엇이 문제이고, 이를 분석하는 준거와 대상 및 실태, 개선과제는 어떠한지를 모색하고자 한다.
넷째, 국가인적자원개발을 위한 관련 법령이 재정비되기 위해서는 국가인 적자원개발 관련 법령체제와 기본원리, 그리고 검토과제를 살펴보고자 한다.
다섯째, 국가인적자원 개발을 위한 투자와 재원이 이루어지기 위해서는 투 자의 필요성과 투자의 우선순위, 그리고 투자의 방법이 무엇인지를 검토하고 자 한다.
나. 연구방법
국가인적자원개발의 인프라 구축 연구를 위해 사용한 연구방법은 다음과 같다.
첫째, 국가인적자원개발의 인프라 구축 연구와 관련한 각종 문헌들을 수 집・정리하고 분석하는 문헌연구를 사용하였다.
둘째, 국가인적자원개발의 인프라 구축 연구와 관련한 해당 분야의 전문가
들과의 면담을 통한 각종 협의회를 실시하였다.
셋째, 국가인적자원개발의 인프라 구축 연구와 관련한 현장 실무자들과의 면담 협의을 실시하였다.
넷째, 국가인적자원개발의 인프라 구축 연구와 관련한 해당 분야의 전문가 들이 참여하는 세미나를 실시 등을 실시하였다.
다섯째, 그 밖의 연구 추진방법으로는 첫째, 연구진 역할 분담, 둘째, 연구 관련 자료 수집・정리・분석, 셋째, 연구진 협의회 개최, 넷째, 연구 관련 전 문가협의회 개최, 다섯째, 연구 관련 세미나 개최, 여섯째, 연구 내용 작성, 일곱째, 보고서 간행 등의 순으로 진행하였다.
3. 연구의 범위와 한계
국가인적자원개발의 인프라구축 연구의 범위와 한계는 다음과 같다.
첫째, 국가인적자원개발의 인프라 구축을 위한 연구 범위는 인적자원 개발 개념 중에서도 교육부문에 주안점을 두었으며, 이를 위해서는 교육행정체제, 교원개발체제, 정부부처간 조정과 협력, 관련 법령의 검토와 과제, 투자에 비 중을 두고 다루었다.
둘째, 국가인적자원 개발을 위한 교원개발체제에서는 초・중등학교교육에 초 점을 두었으며, 노동부의 직업훈련교원 관련 내용에 대해서는 다루지 않았다.
셋째, 국가인적자원개발을 위한 정부부처간 조정과 협력에서는 국가인적자 원개발의 다양한 영역들 중 교육인적자원정책위원회가 제안한 직업교육・훈 련과 일의 연계, 국가전략분야의 전문인력 양성 및 연구개발지원, 여성의 경 제활동 촉진을 위한 인적자원 개발, 취약 청소년 및 장애인 인적자원개발과 활용에 국한하였다.
넷째, 국가인적자원개발을 위한 관련 법령의 검토와 과제에서는 학교교육 관련법을 위시하여 주요 부처별 소관 관련 국가인적자원개발 법령에 국한하 여 살펴보았다.
다섯째, 국가인적자원개발을 위한 투자와 재원에서는 투자방법에 주안점을 두고 살펴보았다.
Ⅱ. 국가인적자원개발을 위한 교육행정체제의 구축
1. 인적자원개발의 개념과 의미 가. 인적자원개발의 개념
1) 인적자원의 개념
인적자원(human resource)은 유・무형의 물적 자원 등에 대칭되는 개념이 다. 과거 경제에서는 주요한 생산 요소가 토지, 노동, 자본이었다. 그렇지만, 20세기에 들어오면서 특히, 세계 2차대전 후 많은 식민지 국가들이 독립하게 되면서 과거와 같이 전쟁을 통한 식민지 확보 등과 같은 국토의 커다란 변 화도 사라지게 되었다. 반면에, 단순한 노동력(labor)보다는 지식과 기술을 갖춘 인력(manpower)이 주요한 요소로 대두되면서 인적자원이 강조되었고, 인간자본(human capital)이라는 개념까지도 나타나게 되었다.
그러므로, 오늘날 사용되는 인적자원의 개념은 단순한 노동력 수준을 넘 어, 인간의 잠재 능력이 개발된 것을 의미하게 된다. 이런 맥락에서, 인적자 원은 국가, 사회발전과 국민 개개인의 삶의 질 향상을 위해 갖추어야 할 기 술력, 정보력, 도덕적 성숙 등 가치 있는 인간의 제 능력과 품성 을 지칭하 는 것이라고 정의하고 있다(교육부, 2000). 그리고 「인적자원개발촉진특별법 안」에서도 인적자원을 개인의 삶의 질 향상과 국가 경쟁력 강화에 필요한 지식, 기술 및 태도 등 가치 있는 능력과 품성을 갖춘 국민, 국내 거주 외국 인 및 재외동포 를 의미하는 것으로 정의하고 있다.
이와 유사한 맥락에서, 교육인적자원정책위원회(2001b)에서는 지식기반사 회에서의 인적자원은 인적 자본과 사회적 자본 등 국가와 사회의 발전과 개 인의 삶의 질을 윤택하게 하는 인간의 모든 능력과 품성 을 지칭하는 것으 로 정의하고 있다. 그런데, 여기서 사용된 인적 자본(human capital)은 개인 내에 체화된 지식・기술・기능 등으로 경제 활동을 통해 생산성과 부를 증
대시키는 능력이고, 사회적 자본(social capital)은 도덕성, 협동성, 사회 규범 등 사회적 결집과 신뢰를 형성하게 하는 무형적인 자본이라고 한다.4)
2) 인적자원개발의 개념
인적자원개발(human resources development: HRD)은 최근까지 주로 단위 기관이나 조직 수준에서의 구성원들의 직무능력개발 문제에 관심을 두고 정 의되어 왔다. 이런 예로, 질레이와 에그랜드(Gilley & Eggland, 1989)는 인적 자원개발을 직무, 개인 그리고 조직의 개선을 목적으로 직무수행이나 개인 적 성장을 향상시키기 위해 조직 내에 마련된 조직화된 학습활동 이라고 정 의했고, 페이스 등(Pace, Smith & Mills, 1991)은 인적자원개발을 개인, 단 체, 조직의 효과성을 증진시키기 위한 제반 활동으로, 체제 개선을 위해 개 인개발 방법, 경력개발 방법, 조직개발 방법의 통합적 적용을 포괄하는 개 념 이라고 정의했다.5)
그러나 최근 국가 차원에서 인적자원개발정책이 제기되면서 인적자원개발 은 국가 인적자원의 효율적 양성과 활용을 통해 개인의 삶의 질을 향상시키 고 국가의 경쟁력을 제고하는 정책적 노력을 의미하는 것으로 사용되고 있 다. 이런 예로써, 교육인적자원정책위원회(2001b)는 인적자원개발을 인적 자 본과 사회적 자본의 개발 및 효율적 관리를 통하여 지식의 창출・활용・확 산을 촉진하여 개인의 발전과 국가 경쟁력을 강화하는 총체적 노력 으로 정 의한다. 여기서 이러한 노력의 과정은 인적자원의 형성 및 형성된 인적자원 을 활용하는 가치창출의 과정이라고 볼 수 있다. 그리고 인적자원개발촉진
4) 이처럼 최근에는 지식과 기술 등과 같은 개인적 특성을 주로 강조해 왔던 인적 자본을 보 완하는 개념으로 사회적 자본(social capital)이라는 개념이 사용되기도 한다. 콜만(Coleman, 1997)은 사회적 자본의 형태를 책무・기대・구조의 신뢰성, 의사소통 채널, 규범・효과적인 제재 등으로 들고 있다. 그리고 사회적 자본이 인적 자본의 창출에 긍정적으로 작용하고 있음을 밝히고 있다.
5) 여기서 개인개발(individual development)은 개인의 발전에 초점을 두어 조직효과에 기여 할 수 있도록 개인의 역량을 발전시키는 활동이고, 경력개발(career development)은 미래의 직무 또는 발전을 위해 조직 구성원의 전문성을 증진시키는 것이며, 조직개발(organizational development)은 조직시스템과 체제의 효율성 증진을 위해 구성원들의 역량과 업무수행 능 력을 개선ㆍ개발하는 것이다(Pace, Smith & Mills, 1991).
특별법안 에서는 인적자원개발을 인적자원의 효율적인 양성, 배분 및 활용 등 인적자원의 가치와 효용을 향상시키는 활동 이라고 정의하였다. 한편, 김 태기 외(2000)는 인적자원개발을 인적자원을 형성하고, 형성된 인적자원을 활용하는 가치 창출의 과정 이라고 정의한 바 있다.6)
이런 의미를 종합한다면, 인적자원개발은 개인의 잠재력과 역량을 개발하 여 사회와 국가 전체의 효율성 및 경쟁력을 증진시키기 위한 교육・훈련 등 의 인적자원 양성 활동 및 양성된 인적자원의 배치・활용 활동 그리고 이를 지원하기 위한 제반 체제를 총칭하는 것이라고 볼 수 있다.
한편, 최근 정부는 인적자원개발정책을 추진하면서 국가인적자원개발(NHRD:
National Human Resource Development)이라는 용어를 사용하고 있다. 인적자 원개발은 관점에 따라 개인적 성장과 만족 및 실현에 초점을 두는 입장과, 사회적 통합 및 결속을 위한 입장, 국가 전체에 요구되는 성장과 발전에 초 점을 두는 입장 등으로 강조점을 달리 할 수 있다. 우리 나라는 앞서 밝힌 바와 같이 교육부를 교육인적자원부로 개칭하고, 교육부 장관을 부총리직으 로 격상하여 국가적 차원의 인적자원개발을 추진하고 있다. 현재 정부가 추 진하고 있는 국가인적자원개발은 개인의 잠재력과 역량의 개발을 통해 사회 와 국가 전체의 효율성 및 경쟁력을 증진시키기 위한 활동이라고 볼 수 있 다.
국가 인적자원개발정책을 주도하고 있는 교육인적자원부(2001)는 인적자원 은 기업체의 노동력 수급, 학력, 특정한 기능의 보유 등 단기적이고 경제적 인 관점이 아니라, 국가・사회 발전과 국민의 삶의 질 이라는 차원에서 폭 넓게 접근하여야 한다고 보고, 국가인적자원개발의 개념을 국가적 관점에서 인적자원의 효율적 개발과 활용을 위한 교육・훈련 기타 문화적 활동과 제 도개선을 포함한 국가・사회적 노력을 의미한다 고 정의하고 있다. 또한, 교 육인적자원부는 통상 민간부문에서의 인력개발로 이해되고 있는 인적자원개
6) 이처럼 인적자원개발을 인적자원의 형성 과 활용 이라고 할 때, 형성은 인적자원의 내용을 인적자원 내에 축적(in-flow)하는 과정이고, 활용은 축적된 내용을 생산요소로서 투자(out- flow)하는 과정으로 이해할 수 있다(김태기 외, 2000). 과거의 인적자원개발은 개별 주체들 의 입장에 따라 형성이나 활용 등 어느 한 가지에 주안점을 두었지만, 지식기반사회가 도 래하면서 형성과 활용의 통합이 보다 중요하게 간주되고 있다.
발을 국가적 차원의 거시적인 인적자원개발정책으로 전환하여 국가인적자 원개발 이라는 용어를 사용하고 있다고 볼 수 있다.7)
인적자원개발의 문제가 이렇게 국가적 차원에서 강조되게 된 이유는 그것 이 개인이나 기업 등 사적 효율성의 문제이기도 하지만, 동시에 사회적 효율 성과 공정성의 문제이기도 하기 때문이라고 볼 수 있고, 인적자원개발은 정 보의 불안정성이나 자본 조달구조의 불완전성 등의 문제를 안고 있어 인적 자원 그 자체의 가치를 평가하기 어려워 시장실패의 가능성이 강하게 작용 하고 있는 분야이기 때문이라고 볼 수 있다.
결론적으로, 인적자원개발은 개인적 성장과 발전 및 자아실현에 초점을 두 는 입장과 국가 인적자원의 개발을 통해 국가 전체에 요구되는 성장과 발전 에 초점을 두는 입장을 모두 포괄하는 것이라고 볼 수 있다.
7) 인적자원개발이 국가의 경쟁력과 직결된다는 인식 하에 국가 차원의 인적자원개발을 강조 하는 국가가 늘어나고 있다. 예컨대 영국이 국가학습 목표(National Learning Target)를 설 정하고, 학력과 노동시장의 연계를 도모하기 위한 국가자격제도를 개편한 것은 대표적인 국가 주도의 인적자원개발 전략이라고 할 수 있다. 유사하게 호주의 경우도 학력과 자격의 호환을 위한 국가자격제도를 개편하였는데, 이는 중요한 국가 인적자원개발 전략의 하나라 고 볼 수 있다(한국교육개발원, 2000). 국가인적자원개발은 부존자원이 부족한 국가에 있어 서 상대적 중요성을 지닌다. 대표적으로 싱가포르의 경우, 고급 인적자원 양성을 통한 국가 경쟁력의 확보 전략을 도모하고 있다. 1999년부터 Manpower 21 이라는 국가인적자원개 발 전략을 통하여 21세기를 주도할 인재(Talent Capital)의 양성계획을 수립하여 실시하고 있다(Singapore, 1999).
<표Ⅱ-1> 인적자원개발과 인력개발정책 비교
과거 인력개발정책 구분 인적자원개발 정책
산업발전과 경제성장 단계에 필요한 지식과 기능을 갖춘 인력의 양성 목표
전 국민의 생애에 걸친 인적자원의 형성 및 활용을 통하여 삶의 질을 향상 시키고 국가경쟁력을 강화
학교교육 및 직업훈련을 이수하는 학생
및 기업체 근로자 대상 유아부터 노령인구를 포함하는 국민
전체(요람에서 무덤까지) 인력수급 위주의 양성정책을 바탕으로
정부주도 계획에 의한 인적자원개발 방법
정부 및 민간의 역할 분담을 통하여 민간부문의 창의성을 적극적으로 활용 하는 시장기능중심의 인적자원개발 일반교육, 공공직업훈련, 민간직업훈련,
비공식적인 현직훈련(OJT) 수단
유아교육, 학교교육, 사회교육, 원격 교육, 사이버교육, 직업훈련 등 유연화 하고 다양한 각종 교육훈련체제
주: 김태기 외(2000), 국가인적자원개발 비전과 추진전략 의 내용을 중심으로 작성한 것임.
나. 인적자원개발의 개념 발달
1960년대 후반 N adler에 의해서 명명된 인적자원개발(human resource development: HRD)은 시대적 요구에 따라 그 개념이 변화・확장되어 왔다.
1) 인적자원개발의 전통적 개념
Nadler (1970)는 당초에는 인적자원개발을 조직 구성원의 행동변화를 일 으키기 위해 설계되어 일정 기간 동안 제공되는 일련의 조직화된 활동 이라 고 정의하였다. 그 후 Nadler(1979)는 인적자원개발을 보다 구체화하여 세 가지 형태의 학습 활동, 즉, 훈련, 교육, 개발을 포함하는 개념으로 정의하였 다. 여기서, 훈련(training)은 직무수행에서의 즉각적인 변화에 초점을 두는 반면에, 교육(education)은 중기적으로 개인 역량의 변화를 목표로 하며, 개 발(development)은 장기적으로 개인의 수행 개선에 관심을 갖는 것으로 정 의하고 있다.
이와 같이 인적자원개발의 초기의 정의는 고용자가 제공하는 훈련 및 개 발 (training and development)로 볼 수 있으며, 개인의 업무수행 개선을 이
룩하기 위해서 시행되는 것과 유사하다고 할 수 있다.
Nadler (1986)는 인적자원과정을 전체적으로 조망할 수 있는 인적자원개 념 (Human Resource Concept)을 제시하고 있는데, 이는 인적자원활용, 인적 자원계획 및 예측 그리고 인적자원개발로 구성되어 있다. 물론, 인적자원개 발에는 훈련, 교육, 개발이 포함되어 있다. 또한, Nadler & Nadler(1989)는 인적자원개발의 개념을 확대하여 업무수행의 개선과 개인적 성장이 가능하 도록 하기 위해 일정 기간 동안에 구성원들에게 제공되는 조직화된 학습경 험으로 정의하였고, Gilley & Eggland (1989)는 인적자원개발을 개인, 직무 그 리고 조직을 개선하기 위한 목적으로 직무수행과 개인적 성장을 향상시키기 위해서 조직 내에 설치한 조직화된 학습활동으로 정의하였으며, McLagan (1989)은 인적자원개발을 개인, 집단 그리고 조직의 효과를 개선하기 위해서 훈련과 개발, 조직개발 그리고 경력개발을 통합적으로 사용하는 과정으로 정 의하고 있다.
그러나 인적자원개발과 인적자원관리(human resource management; HRM) 와의 개념상의 관계는 분명하지 않은 상태이다. McLagan (1989)은 인적자원 개발과 다른 인적자원 기능과를 구분하기 위해서 인적자원 바퀴(human resource wheel)의 개념도를 제시하면서, 인적자원개발은 훈련 및 개발, 조직 개발, 경력개발과 같이 개발 문제에 관심을 가지며, 인적자원관리의 하위요 소가 아님을 분명히 하고 있다. 특히, 인적자원의 기능 중에서 선발 및 승진, 직무수행평가, 인적자원 계획, 조직 및 직무설계 영역은 인적자원개발과 밀 접한 관련을 가지고 있다고 보았다. 또한 Thomson & Mabey(1994)는 인적자 원개발을 직무수행 수준을 규정하고 평가하며, 훈련 및 개발을 위한 지속적 인 기회를 제공하면서 조직 목표를 달성하는 데 가장 적합한 질 높은 인재 를 확보하는데 관심을 가지는 것으로 정의하고 있다. 인적자원개발을 인적자 원관리의 한 부분으로 보고 있다. 그리고 McGoldrick & Stewart(1996)는 인 적자원개발과 인적자원관리는 각자 독자성을 가지면서 보완적 관계를 유지 할 때 상호간에 도움이 된다고 지적하고 있다. 이와 같이 인적자원개발과 인 적자원관리간의 관계는 명확하게 설정되어 있지 못하다.
2) 인적자원개발 개념의 확장
Walton (1999)은 1980년대 후반부터 1990년대에 걸쳐서 인적자원개발의 이 론과 실제에서 나타난 개념 확장을 여러 측면에서 제시하고 있다.
첫째, 인적자원개발은 조직의 전략과 반드시 연계되어야 하고, 다른 사업 부문과도 통합될 수 있도록 구성원들을 개발하는 일련의 과정이어야 한다.
인적자원개발과 조직전략과의 연관성을 강조하고 있다.
둘째, 개인을 학습과정의 수혜자로 보는 관점에서 소비자로 보는 관점으로 이동하고 있으며, 학습에 대한 개인의 책임을 강조하는 경향이 두드러지고 있다. 조직에 전적으로 의존하여 기술과 지식을 획득하는 것이 아니라 개인 의 책임하에 이루어지는 지속적인 개인발달과 평생학습의 과정을 통하여 획 득하는 것으로 인식되고 있다. 강의실에서 이루어지는 학습보다는 개인의 자 기주도적 학습과 경험학습 등이 강조된다.
셋째, 조직과 관련을 가지고 있으나 조직구성원이 아닌 개인이나 집단을 훈련, 교육 그리고 개발에 대한 관심이 높아지고 있다. 인적자원개발의 대상 이 확대되고 있음을 의미한다.
넷째, 조직 실제에서 개인단위의 학습과 마찬가지로 팀 형성 활동이 강조 되고 있기, 팀 학습이 때문에 인적자원개발의 영역 내에서 다루어질 것이 강 조되고 있다.
다섯째, 주로 개인의 훈련과 개발에 치중되어 있던 인적자원개발의 개념이 Mclagan의 수월성 모형 (Models for Excellence) 연구 결과의 영향을 받아 조직개발(organizational development: OD)로까지 그 범위가 확대되었다. 조 직개발은 조직효과를 개선하기 위해서 조직의 구조, 과정, 문화, 전략은 물론 이고 구성원의 신념, 태도 가치관 등의 측면에서 변화를 불러일으키는 일련 의 조직 차원의 계획된 노력이라고 할 수 있다.
여섯째, 경력개발 역시 Mclagan의 수월성 모형 연구 결과의 영향을 받아 인적자원개발의 구성요소로 포함되었다. 경력개발은 미래의 직무수행 기술을 개발하는 데 필요한 개인의 흥미, 가치, 능력, 활동, 배치 등을 분석・확인하 는 개인과 조직의 활동이다.
일곱째, 1990년대 초 학습조직(learning organization)의 개념이 등장함으로
써 인적자원개발은 구성원들이 자발적으로 학습하고, 이를 직무실제에 전이 시킬 수 있는 학습풍토를 조성하는 데 강조를 두어야 할 것이다.
여덟째, 최근에 지식경영(knowledge management)의 중요성과 조직의 지 적 자본(intellectual capital)의 개발이 강조됨으로써 인적자원개발은 구성원 들의 암묵적 지식 획득에 관심을 가져야 한다.
아홉째, 조직 차원에서 논의되던 인적자원개발이 국가 수준, 국가간 수준 까지 그 범위가 확대되고 있다. 국가 수준의 인적자원개발의 예로는 영국의 국가 직업교육 및 훈련 (National Vocational Education and Training: NVET) 을 들 수 있으며, 글로벌 인적자원개발은 국제적 표준을 통해서 이루어지게 된다.
다. 인적자원개발의 중요성
인적자원개발의 중요성은 1960～70년대에 이미 신 고전 경제학자들에 의 해 강조되어 왔다(Schultz, 1961; Mincer, 1974; Becker, 1975). 이들은 종전까 지 생산 요소의 하나로 중시해 온 (재정적) 자본 외에, 인간 자본(human capital)의 중요성을 강조하면서, 인간 자본의 축적은 한 나라의 노동 생산성 을 높여 결과적으로 국가발전을 가져올 수 있다는 주장을 하게 되었다. 오늘 날 인적자원의 중요성은 인간자본론이 제기되던 1960～70년대 보다 훨씬 더 높아지고 있다. 인적자원개발의 중요성이 과거보다 훨씬 더 강조되고 있는 이유는 다음과 같다(김영철 외, 2001).
첫째, 지식기반사회의 도래에 따라 생애능력의 개발이 중요해지고 있다.
우리 나라 지식기반산업이 GDP 중에서 차지하는 비중은 1991년 14.7%에서 1999년 20.5%로 증대하였고, 지식기반산업의 성장률은 1991년 16.0%에서 1999년 21.8%로 증가하였다. 이러한 상황에서 경제의 지속적인 성장을 위해 서는 지식기반산업을 주도할 인력을 체계적으로 양성하는 일이 무엇보다 중 요하다. 특히, 디지털 경제의 도래에 따라 정보・통신 관련분야 인력에 대한 체계적인 수급 계획과 전략분야의 인력 양성체제 정비의 필요성이 증대되고
있다.
둘째, 지식과 정보를 주축으로 하는 월드와이드 웨어(world-wide ware)의 확대와 노동의 국제적 이동이 가속화됨에 따라 국제 표준에 의한 인적자원 개발 및 관리체제의 필요성이 증대되고 있다. 지식기반사회의 도래 및 세계 화 추세에 따라 인적자원은 시간과 공간을 초월하여 자신의 지식과 기술을 활용할 수 있는 곳으로 이동하고 있다. 즉, 국경을 초월하여 인적자원의 흐 름이 활발해지고 있다. 이러한 상황 속에서는 언제 어디서나 고용이 가능한 상태로 자신의 활용도를 높이기 위하여 부단한 재교육과 훈련을 받아야 할 필요성이 증대되고 있다.
셋째, 산업사회가 요구하는 상황 적응적 기능인력 양성체제는 다품종 소량 생산체제에 적합한 다양한 채널을 통한 맞춤형 인력 양성체제로 전환되고 있다. 모든 지식이 코드화 되는 디지털 경제의 도래에 따라 관련 분야 인력 을 체계적인 수급 계획에 의해 육성해야 할 필요성이 증대되고 있다.
넷째, 지식・정보 격차(knowledge gap, digital divide)의 심화에 따라 사 회적 통합 및 결속을 유지하기 위한 소외계층의 인력개발을 통해 자립 기반 및 생산적 복지 대책을 마련해야 할 필요성이 증대되고 있다. 사회적 자본의 육성 및 그를 통한 사회적 결속의 강화는 인적자원개발의 중요한 목표 중의 하나이다. 그러나 급속한 정보화는 계층간・지역간 정보 격차(digital divide) 를 심화시켜 사회적 안정과 통합을 저해하는 요인으로 작용하고 있다. 따라 서, 정보 소외계층의 인력개발을 통한 자립 기반의 조성 및 지역단위 인적자 원개발을 통한 국가 인적자원의 균형적 발전 등 다양한 계층과 지역을 아우 르는 인적자원개발 정책을 통하여 생산적 복지를 구현하기 위한 기반을 다 져야 할 필요가 있다.
다섯째, 산업의 소프트화에 따라, 인적자원개발의 낭비 요인으로 작용하고 여성인력 활용의 필요성이 증대되고 있다. 산업의 소프트화가 급진전되고 있 는 추세 속에서 여성인력에게 적합한 직종이 증대되고 있다. 이에 따라 생산 체제 및 산업구조의 변화에 부응할 수 있도록 인력 양성체제의 다양화를 도 모하고 특히 여성 인적자원을 효율적으로 양성하고 활용하기 위한 전략을 모색해야할 필요성이 증대되고 있다.
여섯째, 노동력 공급의 불균형을 해소하기 위한 인적자원 관리의 필요성이 증대되고 있다. 한국은 현재 출산율의 꾸준한 감소, 평균 수명의 지속적인 증가에 따른 생애 주기(life cycle)의 변화가 일어나고 있다. 특히, 청소년 연 령층이 지속적으로 감소하고, 고령층은 급격하게 증가하는 양극화 현상이 전 망됨에 따라 생애 주기의 변화와 그에 따른 효율적인 인적자원 관리의 필요 성이 증대되고 있다.
<표Ⅱ-2> 생애 주기별 인적자원개발 과제
시기 태아기 영아기 유아기 아동・
청소년기
성인기
(취업 중) 성인기 노인기 퇴직 후 인적
자원 개발 방법
임신 출산
영양 발육
취학전 교육
학교교육 직업교육
훈련
현직교육훈련
인사관리 사회교육 노인교육
프로 그램
태아 육아 교육
급식 유치원 유아원
각급학교 대학(원) 직업훈련
직전교육훈련 현직교육훈련
교양교육 취미생활 여가생활
퇴직준비 교육 노인교육
2. 국가인적자원개발을 위한 인프라 구축 과제
효율적인 인적자원의 양성・배치・활용이 이루어지기 위해서는 인적자원 개발의 인프라 구축이 중요하다. 여기서, 인적자원개발 인프라(infrastructure) 는 인적자원개발을 하기 위한 기반이나 하부구조를 의미한다. 일반적으로 인 프라라고 하면, 사업 수행을 위한 기반으로서 사회간접자본을 일컬어 왔지 만, 인적자원개발에서는 정책 추진을 위한 인프라로서 물리적 기반과 제도적 기반 등을 망라하여 사용되고 있다. 이런 의미에서 인적자원개발 인프라를 인적자원개발을 위한 지원체제의 의미로 사용할 수도 있을 것이다.
교육인적자원부는 중장기 국가인적자원개발 기본계획 수립방향(2001.3)에 서 10대 정책분야의 하나로 인적자원개발의 효율성 제고를 위한 인프라 구
축 을 선정하고, 이에 속하는 사업으로 ① 인적자원개발 관련 법제 정비, ② 인적자원개발 관련 정보 유통체계 확립, ③ 정부출연연구기관 Network 구축,
④ 인적자원개발 지표 개발 등을 들고 있다.
또한, 교육인적자원정책위원회(2001)에서는 국가인적자원개발을 위한 인프 라 구축 을 국민 기초능력 함양 , 경쟁력 있는 인재 양성 과 함께 국가인 적자원개발의 목표로 설정하고, 국가인적자원개발을 위한 인프라 구축을 인 적자원개발을 확대하고, 효과적으로 활용할 수 있는 지원 인프라 구축 으로 보고 있다. 그리고 여기서 포함되는 과제를 ① 인적자원개발 행・재정 체제 혁신, ② 공공부문의 인적자원개발 혁신을 통한 전문성 향상, ③ 지역 인적 자원개발 체제 구축을 통한 균형 발전을 들고 있다.
이들 과제에 포함된 세부 과제를 예시해 보면, 인적자원개발 행・재정 체 제 혁신 에는 인적자원개발 관련 법제 정비, 인적자원개발 관련 재정 확보 및 지원방식의 개선, 범부처적인 인적자원개발 조정・연계체제 구축 등이 포 함되어 있고, 공공부문의 인적자원개발 혁신을 통한 전문성 향상 에는 공공 인력 선발 및 인사제도의 혁신, 공무원의 전문성 향상, 군복무자 인적자원개 발 지원 등이 포함되어 있으며, 지역 인적자원개발 체제 구축을 통한 균형 발전 에 지방자치단체의 인적자원개발 역할 정립 및 재정 지원, 지역 산업발 전과 인력 양성의 연계, 지역단위 산・학・연・관 등의 연계 협력체제 구축 등이 포함되어 있다.
또한, 이희수(2001)는 국가인적자원개발과 지역인적자원개발 추진과제를 대 비하면서, 국가인적자원개발의 범주에 ① 국가 수준의 인적자원개발 기획・
조정・평가・법 제도 기반 조성, ② 국가 차원의 인적자원정책의 체계적이고 종합적인 기획・조정, ③ 국가 수준의 인적자원개발 기획・평가, ④ 국민의 기초학력 및 도덕적 성숙 등을 포괄하는 사회・문화적 자본의 형성, ⑤ 국가 인적자원의 활용성 제고를 위한 효율적인 각종 제도의 마련, ⑥ 인적자원개 발 촉진을 위한 관계 법령 제・개정 및 제도 정비 등을 제시하고 있고, 지역 인적자원개발의 범주에 ① 국가 수준에서 수립된 계획의 집행, ② 지역인적 자원개발 종합계획의 수립, 집행 및 평가, ③ 지역인적자원개발 정책의 기 획・총괄・조정, ④ 지역사회의 요구에 부응하는 인력의 개발 및 수급, ⑤
유・초・중등 공교육 내실화를 통한 평생학습 및 인적자원개발의 기초 형성,
⑥ 지방대학 육성을 통한 지역인적자원개발의 거점화, ⑦ 산업교육, 직업교 육훈련을 통한 산업인력의 양성・향상 및 활용, ⑧ 각종 인적자원개발 및 관 리, 인적자원개발 정보 기반 및 네트워크 제도의 효율화를 통한 지역 인적자 원 활용의 효용도 제고, ⑨ 인적자원개발기관간 유기적 네트워크 체제 구축 및 인적자원개발 추진기관의 역량 확보 등을 제시하고 있다.
한편, 국가인적자원정책 수요분석을 위해 수행된 전문가 의견조사(김영철 외, 2001)에서 전문가들은 국가인적자원의 효율적 관리를 위한 정책과제로서 국가차원의 인적자원 통합관리체제 마련, 인적자원개발 및 활용 실태에 대한 체계적 조사(DB 구축), 인적자원개발을 위한 법제 정비 등과 같은 인적자원 개발을 위한 인프라 구축에 관한 정책과제에 반응하여(전체 응답자의 53.5%), 인적자원개발에서 인프라 구축의 중요성을 특별히 강조하고 있다.
그리고 이 전문가 의견조사(김영철 외, 2001)에서 전문가들은 인적자원개발 정책을 위한 인프라 구축 방안으로 인적자원 활용체제의 정비, 부처별 인적 자원정책에 대한 통합관리체제 구축, 지역별 통합 관리체제 구축, 교육인적 자원부의 방만한 총괄 조정 기능 축소 등을 건의하고 있다. 또한, 국가 차원 에서 모든 정책을 추진하기 어렵기 때문에 기관이 자체적으로 계획을 세워 수행할 수 있는 자율권 확대도 필요하다고 건의하고 있다.
이처럼 인적자원개발의 인프라를 구축한다는 측면에서 보면, 인적자원개발 을 위한 기반은 중앙과 지방 정부 수준에서의 행정조직・구조 등의 행정체 제 구축, 정부부처 및 집단간 조정 및 협력, 인적자원 양성을 직접 담당하는 인적 기반으로서 교원 개발, 인적자원개발을 위한 법적 기반으로서 법제, 인 적자원개발을 위한 투자 및 재원 조달 문제까지를 망라하게 된다고 볼 수 있다.
<표Ⅱ-3> 국가인적자원의 효율적 관리를 위한 정책과제
구 분 명(%)
국가 차원의 중장기 인적자원 개발 계획 수립 131(28.6)
국가 차원의 인적자원 통합관리체제 마련* 109(23.8)
인적자원개발 및 활용 실태에 대한 체계적 조사(DB 구축)* 96(21.0) 학문적 자격과 직업적 자격을 통합하는 단일 자격수준 체계 수립 47(10.3)
인적자원 개발을 위한 법제 정비* 40(8.7)
사회통합을 위한 취약계층 지원책 강구 29(6.3)
기타 6(1.3)
계 458(100)
자료: 김영철 외(2001). 국가인적자원정책 수요분석 연구: 전문가 의견조사를 중심으 로 . 교육인적자원정책위원회.
주: 한 명의 응답자가 두 가지를 선택하였기 때문에 전체 응답자 수가 배가됨. 위 의 과제 중 *한 것은 인프라 구축에 관한 내용임.
3. 국가인적자원개발을 위한 교육행정체제 구축
인적자원개발 정책을 적극적으로 추진하기 위해 정부는 2001년 초 정부 조직법 개정(2001.1.29)을 통해 교육부를 교육인적자원부로 개편하고, 교육인 적자원부장관이 인적자원개발정책의 수립・총괄・조정 기능을 수행하도록 하였다(정부조직법 제28조 제1항). 그리고 이러한 교육인적자원부장관의 인적 자원개발정책 총괄・조정기능을 원활하게 수행하기 위하여 인적자원개발회 의를 설치하여 운영하고 있다.
인적자원개발회의는 교육인적자원부장관・행정자치부장관・과학기술부장관・
문화관광부장관・산업자원부장관・정보통신부장관・노동부장관・여성부장관
・기획예산처장관・국무조정실장・국정홍보처장・대통령비서실 교육문화수 석비서관과 심의 안건과 관련된 부처의 장 및 대통령비서실 수석비서관 등 이 위원으로 참여하여 관련 부처에서 수행하는 다음과 같은 인적자원개발정 책 업무를 심의 조정하도록 되어 있다.
1. 인적자원의 개발・관리에 관한 주요사항
2. 교육・문화・과학기술정책 등의 인적자원개발정책 추진과 관련하여
각 부처간의 조정을 요하는 사항. 다만, 과학기술기본법에 의한 국 가과학기술위원회 등 관계법령에 의하여 관계부처의 장관 등을 위 원으로 하여 구성된 위원회의 심의사항은 제외한다.
3. 국무회의에 상정할 예정인 인적자원개발정책관련안건(법령안을 포 함한다)중 각 부처간의 사전조정을 요하는 사항
4. 기타 교육・문화・과학기술정책을 효율적으로 추진하기 위하여 부 처간의 협의를 요하는 현안사항 또는 의장이나 주무부처의 장이 필 요하다고 인정하여 부의하는 사항
그리고 교육인적자원부 내에는 인적자원개발정책 업무를 전담하기 위한 부서로서 인적자원정책국이 설치되어 운영되고 있다. 인적자원정책국에는 정 책총괄과, 조정1과, 조정2과, 정책분석과를 두어 인적자원개발정책의 총괄・
조정, 중・장기 인적자원개발 종합계획의 수립, 산・학・연 협조체계의 활성 화, 인적자원개발 관련 민・관 협력 촉진 및 지원, 인적자원개발정책의 추진 에 대한 분석・평가 등에 관한 업무를 추진하고 있다.
이와 함께 인적자원개발정책을 종합적으로 수립・시행하기 위한 제도적 장치로서 인적자원개발촉진특별법 (안)을 입안하여 현재 입법화 과정을 거 치고 있다. 이 법(안)은 인적자원개발정책 추진을 위한 법적인 기본 구조를 마련한다는 측면에서 매우 중요하다. 이 법(안)에서는 인적자원개발정책을 효 율적으로 추진하기 위하여 5년마다 인적자원개발기본계획을 수립하도록 하 고(제5조), 교육인적자원부장관이 인적자원개발정책을 원활히 총괄・조정할 수 있도록 인적자원개발회의를 두도록 하였다. 그리고 교육인적자원부장관이 기본계획 및 시행계획에 따라 추진하는 인적자원개발 관련 업무에 대하여 평가를 실시하도록 하였다(제9조).
또한, 교육인적자원부장관이 지방자치단체의 장으로 하여금 지역 실정에 맞는 지방인적자원개발계획을 수립・시행할 수 있도록 하였고(제5조 제4항), 교육인적자원부장관이 앞의 규정에 의한 평가를 실시하기 위하여 관계 중앙 행정기관, 지방자치단체, 정부투자기관 및 인적자원개발 관련 업무와 관련된 기업체 등에 대하여 다음 각 호의 조치 < 1. 평가 관련 자료・서류 등의 제
출 요구, 2. 관계 공무원의 출석, 3. 의견 진술 요구 및 관계 행정기관 등에 대한 실지 조사 >를 할 수 있도록 하였다(제9조 제2항).
이와 같은 인적자원개발촉진특별법 이 원안처럼 확정되어 제정되면, 국가 인적자원개발정책을 추진하기 위한 중앙 부처간 협조체계, 교육인적자원부와 지방자치단체간의 협조체제, 정부와 민간간의 협조체제 등 상당한 정도의 제 도적 장치가 마련된다고 볼 수 있다. 그러나 이 법안에서 아직 구체화되지 않은 사항들도 많이 남아 있다. 우선, 이 법안에서 대통령령으로 위임한 기 본계획, 시행계획 및 지방인적자원개발계획의 수립・시행에 관하여 필요한 사항(제5조 제6항), 인적자원개발회의, 실무조정회의 및 전문위원회의 기능・
구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항(제7조 제7항), 인적자원개발 관련 예 산 및 기금 운용 협의・조정의 시행에 관하여 필요한 사항(제8조 제4항) 등 이 앞으로 구체화되어야 할 것이다.
그러나 이 법안이나 이 법안에서 위임한 사항 이외에도 앞으로 정책결정 이 이루어져야 할 사항들이 많다. 이 중에서도 특히 중요한 사항이 지방자치 단체의 장으로 하여금 추진하도록 되어 있는 지방인적자원개발 정책의 추진 방식이다. 이는 법안에서 규정한 내용대로 지방자치단체의 장이 지역인적자 원개발 정책을 주도적으로 추진할 것인지 아니면 지방교육처럼 지방교육행 정기관에 위임하여 추진할 것인지가 기본적으로 결정되어야 할 것이다.
아래에서는 인적자원개발정책 추진체제를 중앙정부 수준과 지역 수준으로 나누어 살펴보고자 한다. 중앙정부의 인적자원개발정책 추진체제에서는 인적 자원개발정책을 추진하기 위한 중앙정부 수준의 행정조직 및 부처간 관계를 살펴보고, 지역 수준의 인적자원개발정책 추진체제에서는 중앙정부와 지방자 치단체간의 관계 및 지방인적자원개발정책 추진체제를 살펴보고자 한다.
가. 중앙정부 수준의 인적자원개발정책 추진체제
인적자원개발촉진특별법 에 의해 교육인적자원부에 의한 인적자원개발정 책 추진 방법이 규정되고 있지만, 아직도 교육인적자원부가 인적자원개발정 책에 대한 총괄・조정 기능을 수행하는 방식에 관해서는 상당한 모호성이
게재되어 있는 것이 사실이다. 총괄・조정 방식에 관해 우선 종전과 같이 인 적자원개발과 관련된 계획 및 정책을 소관 부처별로 입안하여 추진하고, 교 육인적자원부가 종합적으로 조정하는 방식으로부터 인적자원개발에 관한 기 본계획을 교육인적자원부가 종합적으로 구상하며, 인적자원개발 기본계획에 포함된 세부 정책을 소관 부처별로 수립하여 집행하고, 이 과정에서도 교육 인적자원부 주도 하에 인적자원개발 정책 전반을 수시로 확인・점검하는 방 식에 이르기까지 다양한 방식의 운영이 가능하다.
각 부처의 독자성과 자율성을 감안한다면, 전자의 방식처럼 소관 부처별로 인적자원개발 계획 및 정책을 수립하여 추진하는 것이 바람직하다. 그렇지 만, 이 방식은 부처간에 유사한 정책의 중복 시행이나 상반된 정책의 시행, 또는 주요한 인적자원개발정책의 간과 가능성 등이 있다. 이런 가능성을 적 극적으로 개입하여 조정하기 위해서는 교육인적자원부의 조정 기능을 강화 하는 것이 필요하다. 그러나 이런 필요에 의해 교육인적자원부의 조정 기능 이 지나치게 강화되면, 관련 부처의 독자적 정책 입안 기능은 크게 약화될 수밖에 없다. 따라서, 이러한 방식들간에 부작용을 최소화하면서 국가인적자 원개발 정책이 효율적으로 추진될 수 있도록 적정한 수준에서 기능과 역할 분담이 이루어져야 할 것이다. 이런 측면에서 본다면, 현재와 같이 교육인적 자원부가 교육정책을 고유업무로 수행하고, 기타 인적자원정책은 소관 부처 에서 분산・수행하면서 교육인적자원부가 조정 기능을 수행하는 방안이 무 난하리라고 본다.
참고로, 국가인적자원정책의 추진 방식과 관련하여 전문가에게 의견을 조 사한 결과에서도 교육인적자원부가 교육정책을 총괄하여 계획을 세우고 기 타 인적자원정책은 소관부처에서 분산 수행하면서 교육인적자원부가 조정 기능을 수행하는 방안에 대해 60% 이상이 응답하였다. 이는 교육정책을 제 외한 인적자원정책은 각 부처에서 추진하되, 부처간의 중복이나 소홀히 되는 부분을 교육인적자원부에서 조정하고 총괄하도록 하는 방안이 가장 적절하 다는 의미이다. 그 동안 부처별로 추진되어 온 인적자원개발정책의 중복과 낭비, 미개발 등의 문제를 교육인적자원부를 중심으로 해결책을 모색하되, 정책의 시행은 해당 부처에서 하도록 하는 방안을 선호하고 있다고 볼 수
있다.
<표Ⅱ-4> 국가인적자원정책의 추진 방식
구 분 명(%)
교육인적자원부는 교육정책을 총괄하고, 기타 인적자원정책은 소관부
처에서 분산 수행하면서 교육인적자원부가 조정기능 수행 139(60.2) 교육인적자원부가 모든 국가 인적자원정책을 총괄 수립 및 집행 46(19.9) 교육인적자원부는 교육정책만 수행하고, 기타 인적자원정책은 소관부
처에서 분산 수행 30(13.0)
교육인적자원부를 교육부로 환원하여 교육정책만 수행 10 (4.3)
기타 6 (2.6)
계 231(100)
자료: 김영철 외(2001). 국가인적자원정책 수요분석 연구: 전문가 의견조사를 중심으 로 . 교육인적자원정책위원회.
교육인적자원부가 각 부처의 소관 업무로 되어 있는 인적자원개발정책에 관한 총괄・조정 기능은 실질적으로는 교육인적자원부장관이 의장으로 되어 있는 인적자원개발회의 를 통해 이루어지도록 되어 있다. 그러나 인적자원 개발정책을 총괄・조정해야 할 인적자원개발회의 가 아직은 초기 단계라고 는 하지만, 운영상에서 긴밀하고 적극적인 협조체제가 확립되어 있지 못한 것으로 나타나고 있다. 이런 사례로서, 의제 발굴・제기 단계에서 부처간 칸 막이식 정책수립 관행과 회의가 각 부처 업무에 대한 간섭 위주로 진행된다 는 인식 때문에 안건 상정 및 회의 참여에 소극적이라는 지적이 나오고 있 다(2000년 말까지 상정된 안건 23개 중 12개 안건이 교육부 제출 안건이고, 위원의 직접 참여율이 50% 미만인 부처가 4개 부처나 됨).
그리고 심의・조정단계에서 실무회의 논의를 거쳐 본회의에 상정하는 방 식으로 회의를 운영함에 따라 상・하급 회의간에 동일 내용이 반복 논의되 고, 합의가 어려운 핵심적인 쟁점 사항이 제외되는 경우도 있고, 부처간에 기본방향에 관한 논리와 입장이 상이하여 정책 조율 및 갈등 조정을 위한 범부처 차원의 토의 진행이 곤란한 것으로 되어 있다. 그리고 집행・평가단 계에서는 심의 결과에 대한 사후 점검 및 평가 그리고 정책 환류 장치가 미
흡한 것으로 되어 있다.
이와 관련하여 교육인적자원부는 인적자원개발회의 운영 활성화 방안 (2001.3.29)을 마련하여 인적자원개발회의 및 실무조정회의 운영을 개선하여 본회의는 안건에 대한 토론 중심 진행으로 총괄・조정의 기본방향을 합의하 고(추진방향, 참여 주체, 추진방법 및 일정 등), 실무조정회의는 본회의 합의 결과의 구체화 방안을 협의하되, 그 진행 상황 또는 쟁점사항을 본 회의에 수시 보고하도록 하였다. 그리고 안건을 의제 제안 안건, 심의 안건, 보고 안 건 등으로 구분하여 회의 운영의 효율화를 도모하고, 교육인적자원부는 인적 자원개발회의에서 심의・의결한 내용의 처리상황을 점검・평가하고, 그 결과 를 인적자원개발회의에 보고하도록 하였다.
그러나 이와 같은 인적자원개발회의 운영 활성화 방안에도 불구하고, 인적 자원개발정책에 관련된 부처들이 소관 업무를 독자적으로 추진해 오던 과거 의 관행을 감안할 때, 이러한 관행을 불식시켜 국가 차원의 통합된 인적자원 개발정책을 입안 추진하기는 쉽지 않을 것으로 생각된다. 따라서, 국가 차원 의 통합된 인적자원개발정책을 보다 강력히 추진하기 위해서는 교육 및 직 업훈련과 같은 인적자원의 양성에 해당하는 기능만큼은 교육인적자원부가 직접 관장할 필요가 있다. 그리고 인적자원개발회의의 효율적인 운영과 교육 인적자원부의 보다 강력한 지도력 발휘가 요망된다.
한편, 우리 나라에서 군 인력은 인적자원을 양성해서 배치・활용하는 인적 자원개발 전 과정에서 매우 큰 비중을 차지하고 있다. 그럼에도 불구하고, 인적자원개발회의의 구성에 군 부문을 담당하는 국방부장관이 포함되질 않 고 있다. 이것은 행정부의 핵심업무를 통일안보회의, 경제정책회의, 인적자원 개발회의로 분산 배정하다 보니 국방부를 통일안보 분야로 배정되어 인적자 원개발회의에 포함되지 않은 것으로 생각된다. 그러나 이와 같은 주요 국정 을 다루는 회의는 기능적으로 구성되는 것이 원칙일 것이다. 이런 취지에서 인적자원개발회의 위원 구성에 국방부장관이 포함되어 군 인력까지를 포함 한 국가 차원의 종합적인 인적자원개발정책이 추진되어야 할 것이다.
나. 지역 수준의 인적자원개발정책 추진체제
인적자원개발정책을 추진한 역사가 일천하기는 하지만, 그래도 지금까지 국 가인적자원개발정책에 관한 논의와 정책개발 등은 비교적 활발하게 이루어진 셈이다. 반면에, 지역 수준에서의 인적자원개발정책에 관한 정책적 관심이나 논의는 크게 부족한 실정이다. 이것은 인적자원개발이라는 용어의 생소함과 더불어 지역에서의 인적자원개발정책의 향후 추진 방식과 정책방향 등이 결 정되지 않은 상황 등에 기인한 것으로 보인다. 이러한 지역인적자원개발정책 에 대한 불확실성 등으로 지방자치단체나 시・도 교육청에서는 인적자원개발 정책의 추진에 관해 중앙에서의 정책 결정만을 기다리는 상황인 듯 하다.
현재 지역 인적자원개발을 담당하는 교육・훈련기관은 여러 부서에서 관 장하는 기관으로 분산되어 운영되고 있다. 즉, 초・중등교육, 학원 관리 및 평생교육 등은 시・도 교육청에서, 대학교육은 교육인적자원부에서, 직업훈 련은 지방노동청에서, 사회복지・문화행정 등은 지방자차단체에서 분산하여 관장하고 있다. 그런데 이들 인적자원개발 업무를 추진하는 지방관서간에는 거의 연계나 협력체제가 마련되어 있질 못하고 있다. 특히 지역단위에서의 산업인력 양성 및 향상, 고용관리, 정부 부처에 의한 지역산업발전 사업 및 대학 인력 양성사업 등은 지방자치단체를 경유하지 않고, 지방관서 및 단위 교육・훈련기관에 직접 지원 형태로 이루어지고 있다. 이처럼 지역단위 인적 자원의 양성과 활용이 정부정책과 유기적 연계 없이 또는 지방 부서간의 연 계나 협력 없이 독자적인 계획에 따라 시행되는 경우가 많다.
한편, 앞으로 지역인적자원개발정책 추진에서 주도적 역할을 담당해야 할 것으로 기대되는 교육청이 아직까지는 평생교육과 지역문화・예술 활동에 대하여는 관심이 저조하고, 인적자원개발 주체간의 역할 분담 및 특성화, 네 트웍이 미흡한 실정이다(교육부, 2000). 그리고 지방자치단체의 경우에도 산 업경제국, 문화관광국, 보건복지국 등에서 인적자원개발 관련 업무를 관장하 고 있지만 부수적인 형태로 진행되는 실정이다(이희수, 2001).
이런 문제점은 직업훈련 분야에서도 유사하게 나타나고 있다. 예를 들면, 직업교육훈련촉진법 은 중앙정부와 지방자치단체간의 인적자원개발의 연계
