2 0 1 5 11 ·
특집
사회 적 경제 와 지역 활성 화
특집
사회적 경제와 지역활성화
국토시론 사회적 경제의 지역 기여를 위한 생태계 조성
이슈와 사람 “마을기업과 도시재생이 상생할 수 있도록 지원하겠습니다” - 정재근 행정자치부 차관 제20회 전국 초등학생 국토사랑 글짓기 대회 수상작 및 입상자 명단
11
2015
KRIHS Monthly Magazine
Contents
국토시론 사회적 경제의 지역 기여를 위한 생태계 조성
조영복_ 부산대학교 교수, 경영대학(원)장, (사)사회적기업연구원장, 사회적기업학회장
특집 | 사회적 경제와 지역활성화 1. 지역재생을 위한 사회적 경제의 의미와 역할 장원봉_ 사회투자지원재단 상임이사
2. 지역활성화를 위한 사회적 경제의 정책현황과 과제 채종헌_ 한국행정연구원 연구위원
3. 도시재생 동력으로서의 사회적 경제: 운영실태와 과제 박세훈_ 국토연구원 연구위원
4. 서울시의 사회적 경제 생태계 조성전략 이은애_ 서울시 사회적경제지원센터장 5. 충청남도 사회적 경제 확장을 위한 전략 김종수_ 충남사회적경제지원센터장
6. 해외의 지역기반 사회적 경제조직 운영 사례: 일본과 홍콩의 경험 정소양_ 국토연구원 책임연구원
임상연_ 국토연구원 책임연구원
용어풀이 <207> 사회적 협동조합 김영빈_ 국토연구원 연구원
국토 옴부즈만
이슈와 사람 <132> 정재근 행정자치부 차관
“마을기업과 도시재생이 상생할 수 있도록 지원하겠습니다”
박세훈_ 국토연구원 연구위원
우리 옛길 걷기 <27> 그리움이 깃든 아라리 가락에 걸음을 멈추다 신정일_ 문화사학자, 사단법인 우리 땅 걷기 이사장, 「새로 쓰는 택리지」 저자
우리 문화유산의 향기 <189> 울진 봉평리 신라비 박영순_ 수필가
e-interview 로버트 세베로(Robert Cervero)
: 지속가능한 도시의 미래를 위한 Green TOD 김자영_ University of Utah 도시계획학과 박사과정
영화와 도시 <23> 영화 ‘툼 레이더’
세계문화유산 도시 씨엠립의 새로운 전성기와 과제 강미희_ 서울대학교 농업생명과학연구원 연구교수
02
06
12
18
26
33
38
47
48
49
54
60
61
74
2015년 11월호
54
49
60
116
발행일 2015년 11월 10일 발행인 김동주 편집위원장 김종원
편집위원 고용석, 권영섭, 김명수, 김종학, 박미선, 박세훈, 박천규, 이영주, 장철순, 차미숙 (가나다 순)
간사 한여정 편집 김문정, 김서영
전화 031 380 0114(대표) 031 380 0425(구독문의) 팩스 031 380 0480
디자인/인쇄 문화공감 02 2266 1897
2015년 「국토」에서는 지난해 9월부터 10월까지 국토연 구원에서 주최한 제2회 아름다운 우리 국토 사진공모 전의 수상작을 게재합니다.
본 작품은 장려상으로 선정된 김정숙 님의 “동대문역사 박물관 야경”(촬영지: 서울시 중구)입니다.
「국토」는 국토 전반에 관한 국내외 최신 정보와 현안 문제를 다루는 월간지입니다. 「국토」에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며, 국토연구원의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.
도시문제 ‘공유’로 푼다 <3> 함께해서 즐거운 집, 청년들의 셰어하우스 만들기 - 셰어하우스 우주(WOOZOO)
박준영_ 우주(WOOZOO) 팀장
해외리포트
민간기업 주도의 도시재생: 아마존의 시애틀 입지사례 손동욱_ 홍익대학교 건설도시공학부 교수
글로벌정보 유럽 내 사회적 경제의 점진적 발전 외
KRIHS FOCUS 국토연구원 소식 국토연구원 개원 37주년 기념세미나 송지은_ 국토연구원 연구원(정리) 김소영_ 국토연구원 연구원(정리) 국토포럼 공개토론회
정우성_ 국토연구원 책임연구원(정리)
국토연구원 단신 ‘2015 KRIHS-KOICA 과테말라 도시개발 정책 역량강화 초청연수’
실시 외
제20회 전국 초등학생 국토사랑 글짓기 대회 수상작 및 입상자 명단
KRIHS 보고서
인구과소지역 공공시설 공급 및 활용 방안(변필성 외 지음) 김정연_ 충남연구원 수석연구위원
여론 모니터링을 위한 비정형 빅데이터 시공간분석 방법론 연구(황명화 지음) 이경주_ 한국교통대학교 도시·교통공학과 부교수
신간안내
토지정책론(정희남 외 지음) 백성준_ 한성대학교 부동산학과 교수
연구보고서 구입 안내
짧은 글 긴 생각 한국사회에서 사회적 경제란 홍광은_ (주)미항주거복지센터 대표
80
86
91
104
111
116
125
148
150
152
154
156
“신자유주의로 대변되는 지금의 시장과 환경을 이보다 더하게 해서는 안 된다(no more)”라는 말은 이제 낯선 말이 아니다. 무한경쟁으로 인 한 가난의 고착과 지구온난화로 인한 지속가능하지 않은 환경을 이대로 두어서는 안 되겠다는 ‘선량한’ 인류의 자각이 시작된 것이다. 사회적 경 제는 이러한 자각에서 지금보다는 더 나은 세상을 위한 변화를 꿈꾸며, 그러한 희망을 현실로 만들어가고 있다.
사회적 경제는 수익성만을 추구하는 경제활동에 인간의 존엄성 회복 이 가미된 경제활동이며, 이러한 사회적 경제의 기원은 19세기의 고전 적 정치·경제학에서 찾을 수 있다. 초기의 사회적 경제는 농업경제에 서 공업경제로의 이행과 깊은 관련이 있으며, 20세기에는 급진적인 사 회적 경제의 전통은 사라지고 협동조합과 같은 사회적 경제의 기구들도 경제의 한 부분을 차지하게 되었다. 그리고 최근에는 선진국의 높은 실 업과 복지국가의 재정위기로 그 관심이 높아지고 있으며, 지역사회에서 도 사회적 경제를 필요로 하는 새로운 영역들이 생성되고 있다.
우리나라도 예외가 아니다. 한국의 경우, 사회적 경제의 대표적인 조 직활동은 사회적기업을 비롯한 협동조합, 마을기업 등을 통하여 이루어 지고 있으며, 비교적 최근의 일이다. 이는 「사회적기업 육성법」이 2007 년에, 「협동조합 기본법」이 2011년에 만들어진 사실을 보면 쉽게 알 수 있다. 최근 이러한 사회적 경제조직의 활동들이 활발하게 진행되고 있 으며, 그 저변을 넓혀가고 있는 것이 사실이다.
2015년을 기준으로 볼 때, 사회적기업과 예비사회적기업은 모두 3천 여 개에 달하며, 협동조합은 전국적으로 8천여 개 그리고 마을기업은 조영복
부산대학교 교수, 경영대학(원)장, (사)사회적기업연구원장, 사회적기업학회장 (ybcho@pusan.ac.kr)
사회적 경제의 지역 기여를 위한
생태계 조성
2
1,300여 개에 이르러 사회적 경제조직은 이미 1만여 개가 넘었다. 짧은 성장기간에 비하면 놀라운 성과를 이룬 것이다. 그리고 이러한 양적인 팽창은 올해 초
「사회적 경제 기본법」이 여야에서 동시에 논의되는 계기가 되기도 하였다. 그러나 이러한 양적인 성과 가 명실상부하게 실질적인 성과로 이어지고 지역사 회 발전과 지역활성화에 도움이 되었는지에 대해서 는 비판적인 견해가 존재하는 것도 사실이다.
이러한 결과는 세 가지 정도의 문제점이 있기 때 문으로 보인다. 첫째, 우리나라의 경우 정부주도적 으로 양적 위주의 사회적 경제 활성화가 이루어졌다 는 것이다. 이는 짧은 기간의 고속경제성장에서 비롯 된 많은 사회문제들을 정부의 재정만으로는 해결하 기 어렵다는 판단으로 정부가 주도적으로 정책을 추 진해 왔으며, 양적으로 그 성과를 평가하였음을 의미 한다. 사실 사회적 경제의 기반이 미약한 우리의 상 황에서 어쩌면 당연한 정책적 판단이었을 수 있으나 이는 결국 지속가능성의 문제를 간과하게 만들었으 며, 결국 현장을 중시하고 질적인 측면을 고려해야 한다는 비판에서 자유로울 수 없게 되었다.
둘째, 사회적 경제조직의 역량부족이다. 사회적 경제는 고용을 창출하고, 사회문제를 해결하려는 재
정에 도움을 주어야 하며, 지속가능해야 한다. 이를 위해서는 사회적 경제조직들이 사회문제를 혁신적으 로 해결하려는 열정뿐만 아니라 경영역량과 충분한 자원을 갖추어야 한다. 그러나 한국의 사회적 경제조 직들은 짧은 역사로 인하여 그 규모가 영세하며 전반 적으로 조직기반이 미미하다. 이는 많은 사회적 경제 조직들이 사회적 문제를 해결할 수 있는 역량을 가진 주체라기보다는 자신이 도움을 받아야 할 대상인 경 우가 허다하다는 것을 의미하기도 한다.
셋째, 사회적 경제 친화적 환경이 조성되지 않았 다는 것이다. 이는 사회적 경제에 대한 일반시민의 인식수준이 낮으며, 윤리소비를 비롯한 사회적 경제 소비시장이 성숙되지 않아 구매력이 부족하다는 것 을 의미한다. 이러한 현상이 초래된 것은 한국에서의 사회적 경제는 ‘경제활동’이라기보다 ‘정치활동’으로 인식되고 있기 때문이기도 하다. 그 결과 올 초 여야 가 「사회적 경제 기본법」의 필요성을 동시에 인식하 고 각각 입법을 추진하였음에도 정치적인 계산(?)으 로 인해 결국 그 뜻을 이루지 못했다. 이러한 현상은 사회적 경제를 자본주의 4.0과 같은 따뜻한 자본주 의 활동으로 보지 않게 되어 일반시민과 기업의 참여 를 제한하는 애로요인이 되고 있다.
사회적 경제는 노동시장 통합과 사회적 통합, 그리고 경제발전에 기여함으로써 일반대중에게 점차 친숙해지고 있다.
이러한 사회적 경제가 지역사회 발전에 기여하고 동시에 지역사회가 사회적 경제성장에 밑거름이 되기 위해서는
사회적 경제를 위한 새로운 생태계가 조성되어야 한다.
3
사회적 경제는 200년에 가까운 역사를 가지고 있 지만 우리 사회에서 관심을 받게 된 것은 비교적 최근 의 일이다. 사회적 경제는 이제 세계적으로 학자들이 나 정책담당자들에게 익숙한 개념으로 다가왔으며, 노동시장 통합과 사회적 통합, 그리고 경제발전에 기 여함으로써 일반대중에게도 점차 친숙해지고 있다.
이러한 사회적 경제가 지역사회 발전에 기여하고 동 시에 지역사회가 사회적 경제성장에 밑거름이 되기 위해서는 사회적 경제를 위한 새로운 생태계가 조성 되어야 한다.
이를 위해서는 첫째, 그간 정부주도로 이루어진 양적관리 위주의 사회적 경제정책을 질적인 성장정 책으로 변화시킬 필요가 있다. 양적으로 크게 성장한 사회적 경제조직을 바탕으로 옥석을 가리고, 성장가 능한 사회적 경제조직의 규모화를 지원하고 지속가 능하도록 질적 고도화에 정책의 중점을 두어야 한다.
새로운 사회적 경제조직을 매년 인증하고 육성하는 정책에서 벗어나 기존의 모델을 지역에 이식하는 풀 뿌리 정책도 추진할 필요가 있다. 수년간에 걸친 새 로운 사회적 경제조직의 발굴에 피로도가 높으며, 현 실적인 사업모델 발굴도 한계가 있다.
둘째, 사회적 경제조직의 역량강화를 위하여 경영 의 요소라 할 수 있는 인적 자원과 물적 자원의 확보 에 대한 새로운 시각이 필요하다. 기존의 사회적 경 제에 익숙한 인적 자원과는 다른 자원, 그리고 기존 의 물적 자원과는 다른 물적 자원으로 요소 획득의 방향을 변화시켜야 한다. 사실 지금까지의 사회적 경 제조직의 인적 자원은 주로 사회복지분야나 사회운 동에 그 뿌리를 두고 있다. 이제는 이러한 인적 자원 뿐만 아니라 조기 퇴직한 기업의 임직원, 정부관료, 전문직으로 인적 자원을 확대할 필요가 있다. 사회적 경제조직은 특정 계층의 소유물이 될 수 없으며, 이 는 경영역량이 있는 다양한 계층에 참여기회가 주어
져야 함을 의미한다.
물적 자원 면에서도 다양한 형태의 자금이 활용되 어야 한다. 지금까지 사회적 경제조직을 위한 자금 들이 정부와 지자체의 지원으로 마련되었다면, 이제 는 다양한 방법으로 자금을 마련할 수 있도록 사회적 금융이 제도화되어야 할 필요가 있다. 그리고 사회 적 경제를 위한 투자자를 위해서라도 사회적 경제조 직의 성과에 대한 투명하고 객관적인 평가가 이루어 져 일반시민들과 투자자들에게 정확하게 정보가 전 달될 필요가 있다. P2P 금융과 크라우드펀딩에 대한 지원도 필요하며, 사회적 거래소를 위한 발걸음도 재 촉할 필요가 있다.
끝으로 사회적 경제에 대한 인식의 변환이 필요하 다. 정치활동의 영역에 아직 머무르고 있는 사회적 경제활동을 원래의 활동인 경제활동의 영역으로 자 리매김하려는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 정치 권을 시작으로 교육계와 시민사회 등 다양한 계층에 서의 참여가 필요하다. 이러한 노력으로 사회적 경제 조직의 제품과 서비스에 대한 소비시장이 윤리적 시 장과 결합된다면 사회적 경제의 선순환을 일으켜 사 회적 경제조직의 지속가능성에도 도움이 될 것이다.
세계에서 유례가 드문 경제성장을 이룩한 우리의 경우 불편한 진실이기는 하지만 사회와 경제 그리고 환경의 문제는 점차 그 심각성을 더하고 있다. 사회 양극화를 비롯한 사회문제로 인한 갈등과 인구의 고 령화 및 늘어나는 복지수요로 인한 재정의 압박, 그 리고 경제성장 정책으로는 해결할 수 없는 만성적인 실업의 고통은 우리 사회가 가진 문제의 일부분일 뿐 이다. 사회적 경제가 모든 것을 해결할 수 있는 만병 통치약은 될 수 없지만, 창의적이고 혁신적인 또 다 른 하나의 해결책이 될 수는 있다. 이제 그간의 성과 를 바탕으로 사회적 경제를 위한 새로운 생태계 조성 에 나설 필요가 있다.
4
특집
노동시장이 불안해지고 사회적 양극화가 심화되면서 사회적 경제에 대 한 관심이 증대되고 있다. 우리나라에서도 2007년 「사회적기업 육성법」
제정을 시작으로 여러 부처에서 다양하게 사회적 경제를 육성하는 정책 을 추진하고 있다. 2015년 기준 사회적기업과 예비사회적기업은 3천 여 개, 협동조합은 전국적으로 8천여 개, 마을기업은 1,300여 개에 이르러 사회적 경제조직은 이미 1만여 개가 넘었다. 짧은 성장기간에 비하면 놀 라운 성과를 이룬 것이다.
사회적 경제는 지역활성화를 위한 노력에 빼놓을 수 없는 요소다. 그 러나 기존의 여러 정책들은 지역사회 발전에 도움이 되지 못한다는 지적 이 많다. 이번 호 특집에서는 사회적 경제가 지역사회 발전에 기여하고 동시에 지역사회가 사회적 경제성장에 밑거름이 되기 위해서는 무엇이 필요한지 사회적 경제의 현황과 전략에 대해 살펴본다.
특집기획: 박세훈 국토연구원 연구위원
사회적 경제와 지역활성화
장원봉 | 사회투자지원재단 상임이사(jwbbong@hanmail.net)
1 지역재생을 위한 사회적 경제의 의미와 역할
지역의 쇠퇴와 지역개발의 패러다임
1970년대 이후 탈산업화로 인한 서구 공업도시의 쇠퇴 문제는 지역쇠퇴의 주요한 배경이 되어 왔다. 한국에서도 최근에 지역의 기반산업이 붕괴되면서 나타난 지역쇠퇴 문제에 주목하고 있 다. 최근 지방 중소도시의 주요 쇠퇴원인으로는 지역산업과 고용기반의 붕괴 및 이전과 교외화 와 신시가지 개발에 따른 기존 도심의 쇠퇴로 지적되고 있다. 사실 자본주의 도시화는 산업화와 밀접한 관련을 갖는다. 산업생산지가 도구화된 발전주의 도시는 부문별, 계층별, 지역별로 분 절되어 가면서 도시의 사회통합 기능을 무력화시켰다. 이는 근린으로 대표되는 지역사회를 해 체하거나 아예 근린의 형성을 배제함으로써 지역쇠퇴에 대처할 수 있는 지역사회의 역량을 저 발전 상태에 놓이게 하였다.
이 같은 지역쇠퇴에 대응하는 지역개발 전략은 사회변화에 따라 몇 가지 진화과정을 보이고 있다. 그레페(Greffe 2007: 91-117)에 의하면, 서구 선진자본주의 국가들의 최근 지역개발 진 화과정은 크게 세 단계로 구분된다. 1단계는 1980년대 초반까지의 시기로, 이 시기에는 해외직 접투자를 통한 제조업의 유치와 이를 위한 사회간접자본에 대한 투자가 중심이 된 지역개발 전 략이었다. 이를 위해서 상당한 보조금과 세금혜택, 제조업 투자자들을 위한 추가적인 대출, 저 렴한 노동력 채용을 통한 낮은 생산비용 등의 수단들을 활용하였다.
6
2단계는 1980년대에서 1990년대 중반까지의 시 기로, 이 시기에는 장기실업자의 재통합, 기존 지역 기업의 유지와 성장, 투자유치에 대한 지속적인 강조 와 지역특성화 전략 등을 지역개발의 중심적인 전략 으로 인식하였다. 그리고 이를 위해 실업자들에 대한 훈련, 사회적 비용을 낮추기 위한 사회적 경제의 이 용, 중소기업 창업지원을 위한 작업장 확대와 훈련, 기업 인큐베이터(incubator) 등을 활용하였다.
3단계는 2000년 이후의 시기로, 이 시기에는 새 로운 서비스와 일자리 개발, 건강과 교육 등의 유연 기반시설(soft infrastructure)에 대한 투자, 인적 자 원 개발, 공공선을 위한 민간부문 투자, 삶의 질 개 선, 지역의 문화적 이미지 개선 등을 지역개발의 중 심적인 전략으로 설정하였다. 이를 위한 수단으로는 경제와 사회를 연계한 전체적인 전략, 파트너십, 삶 의 질 향상을 위한 사회적 경제의 이용, 지역사회 사 이의 네트워킹과 협력, 산업 및 문화적 지구의 클러 스터 지원 등을 활용하였다.
그동안 우리나라의 지역개발 전략은 국가계획 주 도의 개발과 자본투자 주도의 개발에 대부분 의존하 였다. 국가계획 주도의 개발은 중앙정부 중심의 의사 결정에 의해 자원배분이 이루어진다는 점에서 대규
모의 신속한 지역개발이 이루어졌다는 특성이 있다.
하지만 중앙정부의 독단적인 사업추진과 지방의 의 존성을 심화시켰으며, 무엇보다 중앙정치의 변화에 따른 불확실성 문제를 노출시키고 있다.
또한 자본투자 주도의 개발은 외부투자자들의 필 요에 의해서 지역개발 계획이 수립되는데, 해외 및 지 역 외부의 자본투입을 통한 지역산업과 고용기반을 마련할 수 있다는 특성을 가지고 있다. 하지만 우호 적인 투자조건에 따른 개발이익이 지역과 실질적으로 공유되고 있는지에 대한 회의와 투자철회에 대한 불 안은 이 같은 전략의 효과를 의문시하게 되었다.
최근 일각에서는 새로운 지역개발의 전략으로서 지역주민 주도의 내발적 발전이 대안으로 제시되고 있다. 이는 지역주민의 혁신적인 구상과 개발전략을 통해 지역개발의 동력을 내부화시키는 전략이라고 할 수 있다. 외부의 자원과 의사결정을 통해 지역개발의 역량을 지원 받았던 기존의 전략과는 차별적인 특성 을 가지고 있는 반면, 지역개발을 필요로 하는 취약한 지역의 열악한 인적·물적 자원을 어떻게 해결할 것 인가에 대한 과제가 놓여 있기도 하다.
하지만 기존의 지역개발이 가정하였던 발전주의 도시의 성장과 확장은 의문시되고 있으며, 지역사회
<그림 1> 지역개발의 유형과 변화
출처: 장원봉. 2014c.
Community Development
지역개발에서 지역재생으로 패러다임의 전환
외부지향 내부지향
해외직접투자를 위한 제조업
유치전략
지역특성화
전략 사회투자 전략
지역개발
경제중심개발
지역재생
사회경제통합
7
개발을 위한 외부의존성을 줄이고 지역의 다양한 사 회적·경제적·문화적·환경적 문제를 해결할 수 있 는 지역사회의 역량강화를 지향하는 지역재생으로 패러다임 전환이 일어나고 있다.
지역재생과 사회적 경제의 개념적 혼성(hydridization)
1. 지역재생의 개념과 원리
「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제2조(정 의)에서 규정하는 ‘도시재생’이란 ‘인구의 감소, 산업 구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노 후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새 로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하 여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시 키는 것’을 말한다.
지역재생은 지역사회 구성원들이 공동의 문제를 해결하기 위한 집합적인 행위를 함께 실행하는 과정 이며, 지역사회에 영향을 미치는 다양한 조건과 지역 사회 구성원들의 삶의 질을 변화시키는 과정이다. 따 라서 지역재생은 지역공동체 활성화를 통한 낙후된 지역사회의 문제해결을 목적으로 하며, 시민참여에 기초한 사회정책과 경제정책의 통합적 접근을 통해 서 이루어지는 지역사회 역량강화의 과정이다. 물론 지역사회의 역량강화는 주민의 역량강화뿐만 아니라 지역사회의 문제와 관련된 지방정부와 시민사회 그 리고 민간기업 등을 포함한 모든 이해관계자들의 역 량강화를 의미한다. 따라서 지역재생의 결과는 지역 사회 구성원들이 구체적인 근린단위에서 사회적·경 제적·문화적·환경적 차원의 구체적인 변화를 통해 서 체감되어야 한다.
지역사회 문제해결의 긍정적인 변화를 가능하도 록 하는 지역사회의 역량강화에 지향되어 있는 지역
재생의 기본방향은 첫째, 사회적 편익을 위한 지역사 회 공공선에 기초한다는 점이다. 둘째, 사회와 경제 그리고 지역과 사람에 대한 통합적이고 총체적인 접 근을 필요로 한다는 점이다. 셋째, 지역사회 변화와 구체적인 지역 필요의 충족이다. 넷째, 지역순환경제 체계의 재건을 이룬다는 점이다.
지역재생의 구성원리로는 지역사회 주도 활동, 자 조운동, 참여, 적극적인 시민의식, 사회정의, 기회의 평등, 지역의 소유권, 사회적 포용 등이 제안되고 있 다(Colin Stutt Consulting 2001). 한편 영국의 국가 직업표준(National Occupational Standards)은 지 역사회 개발을 위한 핵심 가치로 평등과 차별금지, 사회정의, 집단행동, 지역사회 역량강화, 함께 일하 고 함께 배우기 등의 다섯 가지를 명시하고 있다.
2. 사회적 경제의 개념과 원리
사회적 경제는 자본주의 사회의 비사회적인 속성을 밑으로부터의 변혁을 통해서 근본적으로 변화시키 고자 한 초기 사회주의, 사회적 문제해결이나 특정 집단의 어려운 처지를 개선하고자 한 사회개혁주의, 그리고 만인에 대한 투쟁의 혼란 속에서 사회적 갈 등의 관리를 통해 개인의 경제적 자유와 동기라는 가 치를 지키고자 한 자유주의 등의 다양한 사상적 기 반에서 역사적 변화과정을 거치게 되었다. 1970년 대 이후 후기 산업사회의 변화 속에서 자본주의 경 제성장의 위기상황은 실업과 복지후퇴 문제를 노출 하였다. 전통적인 고용과 복지제공의 주체로 인식되 었던 시장과 국가의 역할은 더 이상 기대하기 어려 운 상황이 되었으며, 시장과 국가를 통해서 충족되 지 못하는 지역사회의 필요를 충족하기 위한 시민집 단의 집합적 대응이 사회적 경제를 새롭게 재생시키 고 있다. 무엇보다 실업과 복지축소에 대응하기 위 8
한 다양한 시민집단의 실천은 사회적기업이라고 표 현되는 독특한 형태의 경제조직을 통해서 이루어지 게 되었다. 지역사회의 결핍을 해소하기 위한 다양 한 사회적 유용성을 가진 재화와 서비스의 제공을 통 해서 사회적 편익을 증진하고자 한 새로운 사회적 경 제의 구상은 자본주의 돈벌이 경제의 위협을 통제할 수 있는 사회의 역량을 강화하기 위한 방안으로 고 려되기 시작하였다.
사회적 경제의 개념화 과정에서 고려되고 있는 몇 가지 기준은 주체의 구성, 규범적 운영원리, 자원의 조절 메커니즘 등으로 구분할 수 있을 것이다. 첫째, 주체의 구성 측면에서 사회적 경제는 협동조합, 공제 조합, 비영리민간단체 등 시민집단의 주도성에 기초 한다. 둘째, 규범적 운영원리 측면에서 ① 이윤보다 는 구성원들 혹은 보편적 이익(general interest)을 위한 사회적 목적의 설정과, ② 이를 위한 초과이윤 의 배분원칙을 가지며, ③ 구성원들의 민주적 운영원 리 속에서, ④ 관련 정부기구나 기업으로부터 독립적 인 경영을 하도록 한다. 셋째, 자원의 조절 메커니즘 측면에서 정부, 시장, 시민사회 등의 매개적인 공간 에서 다양한 자원에 기초한 복합경제영역으로 개념 화될 수 있다(장원봉 2014b).
사회적 경제의 대표적인 개념으로는 드푸르니 (Defourny 1992)의 개념을 들 수 있는데, 그에게 사 회적 경제는 ‘주요하게 협동조합, 공제조합, 그리고 비영리조직에 의해서 수행된 경제활동으로 이루어지 며, 이들 조직들이 가진 원칙들은 ① 이윤보다 구성 원들 혹은 집합적 이해를 위한 목적, ② 독립적인 경 영, ③ 민주적인 의사결정과정, ④ 이윤의 분배에서 있어서 자본보다는 사람들과 노동자들에게 주어지는 우선권 등’으로 정의되었다.
한편 장원봉(2007)은 이 같은 기존의 개념들이 실 질적인 자본주의 경제의 부정의를 개선하는 데 실천
적인 함의를 갖지 못한다는 점에서 사회적 경제의 대 안적인 개념화를 제안하고 있다. 그에게 사회적 경제 는 ‘국가와 시장에 의해서 충족되지 못하는 다양한 시 민사회의 필요에 대응한다는 사회적 목적을 가지고, 폭넓은 시민사회 주도성과 결속을 보장하는 참여주 의 모델로서 사회적 소유를 실현하며, 호혜와 연대의 상호주의 원리를 토대로 축적되는 사회적 자본에 기 초한, 경제에 대한 시민사회의 정치사회적 개입전략’
으로 개념화된다.
3. 지역재생과 사회적 경제의 관계
지역사회의 문제해결을 위한 근린의 역량강화를 지 향하는 지역재생의 최적 인프라는 사회적 경제조직 이라고 할 수 있다. 다양한 지역사회 문제를 해결할 수 있는 지역공동체의 복원을 위해서는 실질적인 주 민참여 훈련과 역량강화 그리고 자율적인 자원동원 의 가능성이 전제되어야 한다. 지역공동체의 주체로 서 주민은 자신들의 구체적인 필요를 파악하고 이를 해결할 수 있는 실천 경험이 부족하며, 사회적 경제 는 이를 훈련하고 실천할 수 있는 공간이 되고 있다.
사회적 경제는 주민 생활세계의 욕구로부터 시작하 여 다양한 주민들의 상호 협력을 통해서 실현된다.
또한 시장을 통한 교환과 정부의 재분배 그리고 시민 사회의 호혜를 통한 자원의 복합적 구성을 통해 자신 들의 사회적 문제를 해결할 수 있는 자원동원 역량을 증대시키고 있다. 이러한 사회적 경제의 실천은 지역 주민들로 하여금 지역사회의 문제를 자각하고 이를 해결하고자 하는 실천적 경험을 조직함으로써 실질 적인 지역사회 문제해결 역량을 축적해 나간다. 사회 적 경제는 민주주의 훈련의 장을 넘어서 사회적 실천 력의 저장고가 되고 있다.
9
지역재생에서 사회적 경제의 역할과 전망
1. 지역재생에서 사회적 경제의 역할
지역재생에서 사회적 경제의 역할은 네 가지로 요약 할 수 있다.1) 첫째, 노동시장에서 취약한 계층에 대한 고용창출과 노동통합의 역할이다. 노동시장에서 노 동인력의 수요자인 기업과 공급자인 노동자들이 갖 는 권력의 비대칭은 노동자들의 일자리에 대한 통제 권의 여지를 남기지 않는다. 특히 노동시장에서 경쟁 력이 취약한 계층일수록 실업의 위협에 더욱 노출되 기 쉽다. 개인적인 자기고용이 자영창업이라면, 노동 자생산협동조합과 사회적기업은 이에 대응하는 공동 체의 자기고용 전략을 채택하였다. 또한 노동시장의 고용여력을 높이기 위해 장기실업자, 장애인, 약물중 독자 등 노동시장 취약계층의 직업통합을 목적으로 하는 노동통합 사회적기업(work integration social enterprise) 등이 이에 속한다.
둘째, 지역사회에서 충족되지 못하는 다양한 사회 서비스 제공의 역할이다. 이윤창출의 여력이 적어서 시장에서 공급되지 못하거나, 정책적 인식이 부재하 거나, 복지재정의 부족으로 인하여 국가를 통해 충 분하게 제공되지 않는 사회서비스의 제공을 목적으 로 다양한 사회적 경제조직들이 운영되고 있다. 노 인, 장애인, 영·유아 등의 돌봄 영역에서 운영되고 있는 돌봄 협동조합이나 사회적기업을 비롯하여, 보 건의료분야의 의료생활협동조합, 자원순환분야의 재 활용 사회적기업, 대안교육체계를 위한 교육협동조 합, 문화격차 해소와 대안문화 공급을 위한 문화분 야 사회적기업 등 수많은 사회적 경제조직들이 활동 하고 있다.
셋째, 낙후된 지역사회의 지역순환경제체제를 복 원하는 역할이다. 국가의 불균형발전으로 인한 낙후 된 지역에서 야기되는 다양한 사회적·경제적 문제 에 대처하기 위한 재생전략으로 사회적 경제로의 진 출이 확대되고 있다. 낙후된 지역의 낮은 구매력은 지역의 필요를 충족하기 위한 개인 및 영리기업의 투자를 기대하기 어렵게 하며, 사회적 경제는 고객 과 이용자를 상품 및 서비스 개발과 생산과정에 참 여시킴으로써 시장의 사회화를 통해 지역경제의 순 환체계를 복원한다. 대규모 제조업공장 유치나 국 가단위의 개발사업 등에 기대는 지역재생의 전략이 갖는 한계를 극복하기 위한, 지역사회의 자원과 역 량을 활용한 내발적 재생전략은 커뮤니티 비즈니스 (community business)의 새로운 사회투자전략으로 고려되고 있다.
넷째, 사회적 배제에 대응하는 다양한 사회통합의 역할이다. 기존의 빈곤화가 경제적 곤궁 상태를 의미 하였다면, 사회적 배제는 여러 유형의 불평등이 강화 되어 사회적·경제적·정치적 활동에 참여하지 못하 는 기본적인 권리의 박탈과정이라고 할 수 있다. 따 라서 사회정책과 경제정책을 통합하고자 하는 사회 적 경제를 통해 무엇보다 고용과 복지의 권리를 회복 하고자 하는 사회통합 프로그램이 제공된다.
2. 지역재생을 위한 사회적 경제의 과제
사회적 경제가 지역재생의 과정에서 실질적인 주 체로서의 역할을 하기 위해서는 다음과 같은 과제 를 염두에 두어야 한다. 첫째, 사회적 경제는 지역 사회의 다양한 생활세계의 필요에 밀착되어야 한다 는 점이다. 둘째, 사회적 경제를 통한 지역사회 변화
---
1) 이 부분은 장원봉(2014b)의 글을 수정·보완함.
10
(community impact)를 측정할 수 있는 다양한 평가 도구의 개발이 필요하다. 셋째, 사회적 가치와 경제 적 가치를 균형 잡힌 시각에서 볼 수 있는 전략적 경 영방안이 수립되어야 한다. 넷째, 사회적 경제의 실 질적인 상호 협력체계의 수립이 필요하다. 다섯째, 사회적 경제와 지방정부 간 효과적인 공동생산의 신 뢰구축과 협력방안 마련이 필요하다.
3. 지역재생에서 사회적 경제의 역할 전망
사회적 경제는 지역개발에 대한 새로운 패러다임으 로서 지역재생에 활력을 불어넣을 수 있을 것이다.
또한 지역재생은 사회적 경제를 통한 사회정책과 경 제정책의 통합 방향을 구체적인 지역사회 변화로 지 향되도록 자극함으로써 사회적 경제의 지역화에 기 여한다. 따라서 사회적 경제와 지역재생은 상호 의존 적이고, 지역재생은 결국 지역문제 해결에 대한 지역 사회의 역량강화로 달성될 것이며, 사회적 경제는 이 를 위한 유용한 방안이 되고 있다.
시장의 이윤동기와 국가의 권력동기에서 매력적 이지 못한 쇠퇴한 지역의 재건은 이제 새로운 주체의 등장을 요구하고 있으며, 이는 지역재생에서 사회적 경제가 등장하는 계기를 마련해주고 있다.
참고문헌 ---
장원봉. 2007. 사회적경제의 대안적 개념화. 시민사회와 NGO 5권, 2호:
5-34.
장원봉. 2014a. 사회적회계: 사회적경제의 공익활동을 위한 관리도구. 서 울: 상상너머.
장원봉. 2014b. 선택가능한 대안경제로서 사회적 경제의 가능성과 과제.
반성된 미래, 참여연대 편, 294-299. 서울: 후마니타스.
장원봉 2014c. 지역재생의 전략으로서 사회적경제의 역할과 전망. 2014 자활복지 국제포럼 - 사회적경제와 지역재생. 9월 24~25일. 서 울여성플라자.
Defourny, Jacques. 1992. The Origins, Forms and Roles of a Thrid Major Sector. in Économie Sociale, The Third Sector, eds.
Jacques Defourny and Josée L. Monzóon Campos. De Boeck-Wesmael, S.A.
Colin Stutt Consulting. 2001. Development the Social Economy at Local Level in Northern Ireland: Social Economy Review.
Resource Paper 5.
Greffe, Xavier. 2007. Chapter 3. the Role of the Social Economy in Local Development. in The Social Economy: Building Inclusive Economies, eds. Antonella Noya and Emma Clarence. Paris:
OECD.
11
채종헌 | 한국행정연구원 연구위원(chae@kipa.re.kr)
2 지역활성화를 위한 사회적 경제의 정책현황과 과제
머리말: 사회적 경제의 의의
생산과 소비를 협동으로 영위하면서 구성원들의 권익을 조직 목표에 반영하고 지역사회의 지속 가능한 발전에 공헌하는 조직체인 사회적 경제가 전 세계적으로 주목을 받고 있다. 특히 세계 의 많은 협동조합들은 최근의 세계적 경제위기 상황에서도 파산이나 대규모 해고 없이 위기를 버텨내고 있으며, 전 세계 다국적기업보다도 20% 이상 많은 일자리를 만들어내고 있다. UN은 이러한 사회적 경제에 주목하고 2012년을 ‘세계 협동조합의 해’로 정해 각 나라마다 협동조합에 대한 이해를 높이고, 협동조합의 설립과 성장을 지원하며, 사회적 경제 활성화를 위한 법제도적 지원을 요구하고 있다. 우리나라에서도 2007년 「사회적기업 육성법」 제정에 이어, 「협동조합 기본법」이 2011년 12월에 제정되고 2012년 12월로 발효되어 각 지역의 공동체를 재건하고 지 역사회 문제들을 스스로 해결할 수 있는 기회가 새롭게 열리고 있다.
기존 경제 및 사회정책 시스템에 대한 대안이 절실한 이유는 그간 사회 전반적인 위기와 문 제를 해결하기 위해 시도된 정부의 여러 정책들이 부작용을 양산한 채 기대했던 효과를 보지 못 하고 있기 때문이기도 하다. 정부의 여러 의욕적인 정책 시도에도 불구하고, 지역불균형은 더욱 심화되고 있으며 경제양극화는 그 정도를 더하고 있다. 더욱이 최근 대기업들의 골목상권으로 의 영역 확장과 소위 ‘갑을관계’로 대변되는 대기업과 하청업자 및 가맹점 간 오래된 불평등 관 12
계는 세계적인 경제위기 상황과 맞물려 더 이상 방치 하기 어려운 상황에까지 이르렀다.
정부의 규제 중심 정책을 통해서는 근본적인 문제 해결을 기대하기가 어려울 뿐만 아니라 법해석적 측 면이나 소비자주권 측면에서 문제가 있을 수 있기 때 문에, 경쟁적 대안을 통한 자정방안이 필요하다고 전 문가들은 지적한다. 약자들의 대항력(對抗力)을 높이 기 위해서는 강자의 힘을 규제하는 방법과 약자의 역 량을 강화하는 방법을 모두 고려해야 하며, 협동조합 을 비롯한 사회적 경제의 활성화는 우리 사회 경제적 약자들의 역량을 확장시키는 데 기여할 수 있다는 기 대가 확산되고 있다.
협동조합과 더불어 중요한 사회적 경제주체로 기대 를 받고 2007년부터 시행되어 오고 있으나 기대했던 결 과를 보이지 못하고 있는 사회적기업 정책의 ‘실패’ 원 인을 분석하고, 향후 사회적 경제정책의 전체적인 시스 템을 재설계할 필요가 있다. 자발성과 자생성을 특징 으로 하는 사회적기업(social enterprise)이 우리 사회 에서 어떤 변용을 거쳤고, ‘실패’의 원인이 무엇인지 분 석하는 작업은 이제 막 시작된 사회적 경제의 성공적인 안착을 위해 중요한 과업이 될 것이다. 각 경제주체들 의 실질적인 행태변화를 유인하기 위한 정책설계와 사 회적 경제에 대한 연구가 절실하다.
이미 서구 선진국들은 사회적 경제 기제를 활용하 여 공동체의 회복과 지역경제 활성화를 도모하는 사 례들을 많이 만들어오고 있다. 지역의 소규모 상공 인 모임에서부터 유명 대규모 협동조합에 이르기까 지 서구의 협동조합들은 다양한 형태와 규모로 발전 을 거듭하고 있다. 이탈리아 에밀리아로마냐주의 볼 로냐지역 협동조합이나 스페인 바스크지방의 몬드라 곤 기업, 캐나다 퀘벡의 공동체 모델 등의 사례는 지 역경제 침체를 극복하고 통합을 도모하려는 우리 지 방 중소도시에 참조할 수 있는 많은 스토리를 제공한
다. 현 정부 역시 협동조합을 비롯한 사회적 경제의 유용성을 인식하고, 새 정부의 국정과제로 사회적 경 제 활성화에 힘쓸 것임을 천명하고 있다. 바야흐로 나라 안팎으로 공동체를 복원하고 무너진 지역경제 를 활성화하기 위한 대안으로서 사회적 경제가 조명 받는 시대가 되었다.
사회적 경제정책의 현황과 문제점
1. 사회적 경제의 시작과 변천
우리나라 사회적 경제의 역사는 1960년대 협동조합 과 관련된 법적 토대 마련에서부터 시작된다고 볼 수 있다. 1961년 8월에 기존의 「농업협동조합법」과 「농 협은행법」을 모두 폐지하고 새로운 「농협법」을 제정 하여 현재의 농협이 탄생하였고, 1973년 「신용협동 조합법」이 통과되면서 신용협동조합연합회가 공식적 으로 출범하였다. 하지만 이들 법 제정은 협동조합에 대한 정부 통제가 시작되는 계기가 되었다. 「농협법」
이후 농협의 탄생은 정부가 상업적 농업지원서비스 부분을 담당하면서 관제화가 진행되었고, 이러한 상 황은 자발적 협동조합이 설립되지 못하는 원인으로 지적되고 있다(장원봉 2006: 237). 신용협동조합 또 한 법 제정 이후 강력한 정부의 관리감독으로 사실상 자율성을 유지하기 어려웠다(김형미 외 2012: 178- 205). 이러한 민주화 이전의 일부 협동조합에 대한 법제도 규정은 사회적 경제 부문 지원의 의미보다는 사업의 정부 종속화를 위한 통제와 도구적 활용의 의 미가 강했다고 볼 수 있다.
김영삼정부 시절 1995년 ‘국민복지기획단’에서 빈 곤정책의 일환으로 생산자협동조합 방식이 검토되 고, 지원기관인 자활지원센터의 사업이 시작된 것을 계기로 1990년대 이후 사회적 경제 부문 제도화가
13
진행된다. 이후 1997년 외환위기를 거치면서 대규모 실업극복을 위해 실업자들에게 공익성 높은 사업의 일자리를 제공하는 공공근로사업을 실시하게 됨으로 써 성장하게 되었다(김미곤 1999: 5-6).
IMF 이후 경제 및 생산 공동체를 중심으로 정부 의 적극적 자활지원정책의 노력은 지역의 풀뿌리 단 체들을 중심으로 활발한 지역공동체운동 전개의 계 기가 되어 소비자생활협동조합운동도 규모가 확대되 었다. 이에 따라 1999년 「소비자생활협동조합법」이 공포·시행되었고 2002년에는 생활협동조합연합회 가 창립되었다(장원봉 2006: 243-244). 이러한 일 자리 제공 중심의 사회적 빈곤층에 대한 지원사업은 2003년 사회적 일자리 창출 시범사업으로 연계되어 진행되었으며, 2006년 일자리 유형을 구분하여 정부 지원에만 의존하지 않는 사업 개발로 이어지게 된다.
2. 사회적 경제 지원정책 현황
2007년 본격적으로 시행된 「사회적기업 육성법」에 의해 사회적 일자리 육성사업이 연결되면서 사회적 기업의 형태로 사회적 경제 부문이 성장하게 된다 (채종헌, 이종한 2009: 76). 이후 사회적 경제에 관 련된 용어들이 본격적으로 사용되기 시작하였고, 이 에 대한 연구와 정책개발 사업들이 활발하게 진행되 었다. 하지만 이러한 사회적 경제정책은 고용노동부 의 사회적 육성사업(2007), 행정안전부의 마을기 업(자립형지역공동체사업, 2010), 농림수산식품부 의 농어촌 공동체기업 육성사업(2011), 산업통상자 원부의 전신인 지식경제부의 커뮤니티 비즈니스사업 (2010년 사업 중단) 등 주로 정부의 일자리정책 일환 으로 진행되는 성격이 강하였다. 이러한 정부주도 사 회적 경제정책으로 말미암아 사회적 경제가 정부 보 조금 중심의 일자리 지원사업으로 이해되면서, 양적
성장에만 매달리는 모습의 부작용을 잉태하게 된다.
이러한 문제점을 보완하고자 2012년 「협동조합 기본법」이 발효되고, 금융 및 보험업을 제외한 모든 업종에서 협동조합을 설립할 수 있게 되었다. 이제는 농협, 수협, 생협 등 특별법에 의한 협동조합 외에도 출자금 규모에 상관없이 5인 이상이면 누구나 협동 조합을 설립할 수 있게 된 것이다. 하지만 협동조합 또한 사회적기업처럼 정부의 ‘육성’ 대상이 될 가능성 이 크고, 특히 협동조합은 사회적기업과는 달리 시민 들의 자율적 결사체 성격을 갖기 때문에 정부의 각종 규제와 지원은 협동조합의 자율성을 해칠 우려가 있 으며, 우리나라의 협동조합들이 정부의 일자리 육성 사업의 도구로 전락할 수 있는 가능성은 여전한 상황 이다(정관영 2013: 223-224).
3. 현(現) 사회적 경제 지원정책의 한계
우리나라의 사회적 경제정책은 독특한 사회, 경제, 문화적 배경을 바탕으로 형성되어 왔으며, 정부의 다 양한 주체에 의해 다양한 모습으로 도입·운영되고 있다. 이러한 사회적 경제정책은 기존의 사회정책이 가지는 한계를 극복하고 새로운 사회변화 동력을 마 련한다는 점에서 의의가 있으나 해결해야 할 여러 과 제를 안고 있는 것도 현실이다. 시작 단계에 있는 우 리나라 사회적 경제정책의 바람직한 방향성과 지역 사회 발전을 위한 사회적 경제의 역할에 대한 보다 구 체적인 논의가 필요하다.
사회적 경제 분야를 지원하는 정부의 다양한 정책 과 제도가 있지만 정부의 왜곡된 형태의 지원과 관리 감독은 자립성과 자율성, 민주성 등을 기반으로 하는 사회적 경제의 정체성에 심각한 위협이 되기도 한다.
한국은 전 세계 어디에도 없는 사회적 경제의 강력한 지원체계를 구축하고 있음에도 결과적으로 자생적 발 14
전은 미약하다. 적어도 지금까지 한국에서 사회적기 업의 창출은 정부정책에 의해 의도적으로 형성되어 왔다고 평가할 수 있다. 이러한 사회적 경제의 지나 친 지원 및 통제는 자율적 성장을 왜곡시켰고, 따라서 협동조합을 비롯한 사회적 경제조직의 자생력은 약해
지고 결과적으로 정부지원에 의존하는 기생조직으로 변화되는 부작용을 내포하고 있다는 비판이 계속되고 있는 실정이다(한국자유주의연구학회 2012: 134).
사회적 경제의 성장을 위한 정부의 ‘잘못된’ 지원 은 그에 상응하는 관리감독을 수반하는 결과를 야기
관련 부처 사업명 주요 사업내용
고용노동부
사회적기업 및 협동조합 육성사업
•사회적기업 친화적인 환경 조성과 경영혁신 및 육성시스템의 구축
•자생력 제고를 위한 지원제도 개편
•창의적 모델·사회적 기업가 육성
• 사회적기업 인증대상에 협동조합을 추가하고, 고용보험법령상 우선지원 대상기업에 사회적협동조합을 추가함
재정지원 일자리사업 • 취약계층 공공부문의 직접적 일자리 창출, 사회적기업 자치단체 보조, 직업훈련과 능 력개발, 창업지원 및 고용장려금 지급 등
행정자치부
지역공동체 일자리사업
• 주거환경 개선, 도시숲 조성, 자전거길 조성 등 지역별 특색에 맞는 일자리사업 적 극 시행
•청장년층 우선 선발, 희망근로 탈락자 흡수하여 고용시장 안정화 목적
마을기업 육성사업
• 마을주민이 주체가 됨(마을주민 출자가 총사업비의 10% 이상이며, 출자주민이 참여 하는 의사결정구조 유지)
• 지역공동체의 특화자원을 활용하여 비즈니스를 통해 안정적 소득 및 일자리 창출
• 2011년 시범도입한 ‘자립형 지역공동체사업’을 안정적 일자리 창출에 중점을 둔
‘마을기업’ 육성으로 연계
농림축산식품부 농어촌 공동체기업 육성사업
• 주민이 자발적으로 지역자원을 활용해 농어촌의 일자리와 소득을 창출하고 농촌발전 에 기여하기 위한 기업의 지원
• 공동체활성화(1,100개)를 통해 지역문제 자율적 해결, 일자리 창출 및 소득향상 도모
보건복지부
자활기업 및 지역자활센터
• 근로능력 있는 저소득층에게 집중적·체계적인 자활서비스를 제공하기 위한 기관으 로 운영을 지원함
• 단순 일자리 제공에서 탈피하여 사회적기업, 협동조합 등 자활기업 설립을 위한 체계 적 정보 및 교육운영 지원
• 자활기업 지원을 통해 사회적기업의 모태로 취약계층의 일자리 창출 및 사회서비스 제공을 위한 역할 수행 지원
• 2012년에 247개 지역자활센터를 운영하며 중앙자활센터(1개소), 광역자활지원센터 (7개소), 한국자활연수원(1개소) 건립을 추진함
재정지원 일자리사업 • 예산 1조 2천억 원, 일자리 35만 명 규모로 정부 전체 직접 지원 일자리 사업 중 예 산 44%, 일자리 64% 차지
여성가족부 농촌여성대상 지역특화
일자리사업 • 전국 권역별 6개 마을 선정 후 시범실시하여 농촌여성 일자리 창출의 성공모델 확산
산업통상자원부
지역 서비스기업 • 지역 연고자원과 지식서비스를 결합한 ‘지역 서비스기업 육성방안’을 마련하여 지 역 성장동력 육성
커뮤니티 비즈니스 • 지역혁신센터 내 커뮤니티 비즈니스 네트워크 기능 활성화에 초점을 맞춘 시범사업 (2012년 사업 종료)
환경부 환경분야
(예비)사회적기업
• 대기업, 지자체, 비영리법인 등과 전략적 파트너십을 구축하여 환경분야 (예비)사회 적기업 지속 발굴, 육성
문화체육관광부 문화예술분야
사회적기업 육성 •고용노동부와 MOU를 통한 문화예술체육분야 사회적기업 육성
기획재정부 협동조합 생태계 조성
• 협동조합기본계획 수립, 정책총괄 및 실태조사(기본법 제11조) 등 제도적 기반 마련
•모든 협동조합(일반, 사회적)에 대한 실태 및 통계 관리
• 협동조합 전문가 양성과 운영 효율성 제고를 위한 운영 컨설팅 및 서비스 지원체 계 구축
출처: 채종헌. 2013: 99; 각 정부부처 홈페이지. 보완.
<표 1> 사회적 경제 지원제도의 현황
15
하였고, 대부분의 사회적 경제조직이 지속가능성-자 립적 생존능력을 의심 받는 상태에 이르렀다. 이러한 의미에서 사회적 경제의 활성화와 지속가능성을 위 해서는 사회적 경제 부문과 지역공동체와의 연계가 필수적으로 요구된다. 정부지원에 대한 지나친 의존 을 탈피하고, 사회적 경제 영역 스스로 지역공동체 의 수요를 찾고 이를 충족시키려는 노력이 필요하다.
사회적 경제 활성화를 위한 기본과제
사회적 경제의 활성화를 위해서는 지역사회와의 밀 접한 연계가 핵심 요소임을 다양한 이론적 논의와 실 체적 모습에서 확인할 수 있다. 성공한 사회적 경제 사례는 지역사회의 신뢰 형성과 네트워크 구축 및 활 용이 중요한 성공요인임을 보여주고 있다. 우리 사회 의 지속가능한 발전과 이를 위한 협동조합을 비롯한 여러 사회적 경제정책의 활성화를 위해서는 다양한 측면의 정책적 시도가 필요하겠지만, 지역사회의 특 성과 맥락에 대한 고려가 가장 기본이 된다.
1. 사회적 경제 생태계 조성과 협력적 거버넌스 구축
협동조합 전문가집단의 정책 우선순위 분석에서도 가 장 중요한 요인으로 지적되는 것 중 하나가 지역주체 간 거버넌스 형성 지원에 관한 것이다(채종헌 2013).
지역 자체적으로 사회적 경제의 생태계를 조성하기 위 해서는 주체들 간의 활발한 네트워크와 파트너십의 형 성이 우선시되어야 한다. 퀘벡의 지역공동체 모델이 보 여주는 바와 같이 지역공동체 활성화와 사회적 경제 생 태계 조성을 위해서는 여러 핵심 주체 간 거버넌스 구 축이 매우 중요하다. 사회적 경제가 지역사회에서 활성 화되려면 지역의 다양한 사업에 지역기반의 사회적 경 제주체들이 참여하고, 이들에 의해 다양한 사업이 수행
될 수 있도록 하여야 한다. 지역주민들이 주체가 되어 지역기반의 사업을 지역사회에 기여하도록 수행하고 지역발전의 순환체계를 갖추어가는 노력이 필요하다.
그러나 개개 지방정부와 지역주체 간의 협력적 거 버넌스는 매우 미약한 수준이며, 사회적 경제 사업은 중앙부처 차원에서 개별적으로 흩어지고 파편화되어 있어 거버넌스를 논하기 어려운 실정이다. 기획재정 부의 협동조합, 보건복지부의 자활기업, 행정자치부 의 마을기업, 농림축산식품부의 농어촌공동체 회사 등 산재해 있는 사회적 경제사업들을 위한 공식적인 실무 협의체조차 구성되어 있지 않은 현실은 이를 반영하는 결과라 할 수 있다(채종헌 외 2013). 사회적 경제정책 과 관련하여 각 부처들끼리의 협업시스템을 마련하고, 중앙의 정책을 협의와 논의로 풀어갈 수 있는 광역체 혹은 기초체 단위의 중간지원 조직협의체가 절실하다.
퀘벡 모델에 대한 높은 관심은 이러한 지역공동체 사업에서 협력적 거버넌스의 중요성을 전 세계가 인지 하고 있다는 반증이라 할 수 있다. 생태계 조성과 지역 공동체 활성화를 위해서는 중앙정부 및 지방정부, 중간 지원 조직체, 지역 금융조직, 지역의 핵심 주체 간 유기 적 거버넌스가 매우 중요하다. 유기적 거버넌스 구축과 생태계 조성을 위해서는 실질적인 현장수요 파악과 각 개별 주체들의 이해관계 및 역량에 대한 확인이 필요 하며, 이를 위해 면밀한 진단작업이 수반되어야 한다.
2. 효과적인 사회적 경제 작동을 위한 효과적 협의시스템 개발과 교육
사회적 경제와 관련된 법제도 정비와 지원방안, 사회 적 경제 활성화 방안에 관한 수많은 논의가 중앙정부 차원을 넘어 서울시를 비롯한 각 지방자치단체 차원에 서 활발히 진행되고 있다. 또한 각 사회적 경제 담당 부처와 지방자치단체는 각기 사회적 경제를 활성화하 16
기 위한 방안을 개발하고 도입하고자 노력 중이다. 하 지만 사회적 경제조직의 특성을 충분히 고려한 사회적 경제조직 내 갈등 조정 및 협의시스템의 중요성에 대 한 인식은 전무한 수준이다. 주체 간 이해관계 조정과 협의시스템이 준비되어 있지 않으면 협력과 협업, 생 태계 조성은 공염불에 그칠 가능성이 농후하다. 선한 가치를 공유하고 모인 공동체 구성원이기 이전에 독립 된 주체로서의 인간이기 때문에 각자의 입장과 이해관 계는 ‘당연히’ 다를 수밖에 없으며, 마땅히 이를 조율하 고 조정하는 문화와 시스템이 함께 마련되어야 한다.
사회적 경제와 공동체에 대한 가치를 공유하고 지 향점이 유사하다 하더라도, 미시적인 행위에 있어서는 각각의 입장과 이해관계가 상이할 수밖에 없으며, 실 제 협동조합 내 구성원들의 가장 큰 고민 중 하나가 조 직 내 갈등에 관한 것이라고 한다. 협동조합을 비롯한 사회적 경제기업들이 보다 효율적으로 발전해 나가기 위해서는 이러한 사회적 경제주체들의 상이한 입장과 이해관계를 조율하고 조정할 수 있는 시스템과 교육 이 절실하다. 그러나 아직은 사회적 경제 내부의 수요 를 확인하지 못하고, 외부적인 지원방안에 대한 고민 만 쏟아져 나오고 있는 실정이다. 정부와 지자체의 법 제도적인 지원뿐만 아니라, 사회적 경제 내부의 이해 관계를 조정하고 조율하여 보다 생산적이고 효과적인 사회적 경제조직 발전전략을 마련할 필요가 있다. ‘효 과적이고 효율적인’ 생태계 조성을 위해서는 현장수요 확인과 효과적인 조정, 협의절차 준비가 필수적이다.
사회적 경제의 장점을 충분히 살리지 못한 채 각기 개별화되어 운영되고 있는 사회적 경제조직의 연대와 네트워킹에 대한 필요성이 중요하게 제기되고 있는 상황이지만, 각 사회적 경제조직의 이해관계를 확인 하고 네트워킹할 수 있는 구체적인 방법에 대한 관심 과 연구는 미흡한 실정이다. 즉, 사회적 경제 생태계 조성에 대한 필요성은 대부분 공감하나, 이를 어떻게
조성하고 연결해나갈 것인지에 대한 구체적 전략에는 아직까지 관심을 가지지 못하고 있는 것이 현실이다.
사회적 경제조직에 실질적인 도움을 줄 수 있는 구 성원 간 협의·협상 방식에 대한 교육과 공식적인 협 의체 구성 및 운영에 관한 지식 제공이 절실한 실정이 며, 개별 사회적 경제조직 내 구성원들의 갈등과 이해 관계를 조정하고 구성원들 간의 생산적인 커뮤니케이 션 방안 마련이 절실하다. 현장에서는 사회적 경제의 가장 큰 장점이어야 하는 협업이 제대로 이뤄지지 못 하여 실무적으로 매우 큰 어려움을 겪고 있다. 사회적 경제주체들이 겪을 수 있는 갈등 상황에서 구성원들의 이해관계를 확인하고 분석하는 방법을 개발하고, 구성 원 모두가 더 나은 결과를 얻고 생산적인 조직 산출을 이끌어 낼 수 있는 협의·협상 방식에 대한 교육이 필 요하다. 효과적인 사회적 경제 시스템의 발전을 위해 서는 사회적 경제조직의 특성에 맞춘 노무관리, 역량 강화, 갈등관리에 관한 학습이 필수적이다.
참고문헌 ---
김미곤. 1999. 공공근로사업의 평가 및 개선방안. 도시와 빈곤 37권:
5-20.
김형미, 염찬희, 이미연, 정원각, 정은미. 2012. 한국 생활협동조합운동의 기원과 전개. 파주: 푸른나무.
장원봉. 2006. 사회적 경제의 이론과 실제. 경기 광주: 나눔의 집.
정관영. 2013. 이제는 사회적경제다, 서울: 공동체.
채종헌. 2011. 지역사회 활성화를 위한 사회적 기업의 활용방안에 관한 연구. 서울: 한국행정연구원.
_____. 2013. 지역 사회 통합과 발전을 위한 협동조합의 활용 및 활성화 방안 연구. 서울: 한국행정연구원.
_____. 2014. 지역공동체 활성화를 통한 사회통합 증진방안에 관한 연 구. 서울: 한국행정연구원.
채종헌, 이종한. 2009. 지속가능발전을 위한 사회적 기업의 역할과 활성 화 방안에 관한 연구. 서울: 한국행정연구원.
채종헌, 최준규. 2010. 한국 사회적 기업의 운영상 특성과 법ㆍ제도 인식 에 관한 연구. 도시행정학보 23권, 2호: 23-54.
_____. 2012. 지역사회 활성화를 위한 사회적경제의 역할에 관한 연구:
이탈리아 사회적 협동조합 사례를 중심으로. 한국지방자치연구 14권, 3호: 195-225.
채종헌, 허준영, 김종수. 2013. 사회적경제 공동체 지원체계 진단. 서울:
안전행정부.
충남발전연구원. 2013. 캐나다 퀘벡 사례연수 자료집. 공주: 충남발전연 구원.
한국자유주의연구학회. 2012. 협동조합의 필요성 및 발전을 위한 사상 적·정책적 고찰. 기획재정부 용역보고서. 세종: 기획재정부.
17
박세훈 | 국토연구원 연구위원(shpark@krihs.re.kr)
3 도시재생 동력으로서의
사회적 경제: 운영실태와 과제
사회적 경제와 도시재생의 만남
최근 사회적 경제에 대한 논의가 활발하다. 특히 도시재생 혹은 마을만들기 분야에서 사회적 경 제를 활용하는 사례들이 늘어나고 있다.1) 지역주민들이 힘을 합쳐 사회적 경제조직(사회적기 업, 협동조합 등)을 설립하면, 이를 통해 일자리가 창출되고 이익을 지역에 환원할 수 있어 소득 창출과 공동체 회복이라는 두 마리 토끼를 잡을 수 있다. 최근 이러한 형태의 사회적 경제를 육 성하고자 하는 노력이 활발하다.
개념적으로 보면 사회적 경제와 도시재생은 매우 이상적인 조합으로 여겨진다. 그러나 사회 적 경제가 도시재생의 맥락에서 본격적으로 논의된 것은 매우 최근이다. 우리나라에서 사회적 경제조직(social economy organization)에 대한 지원이 본격화된 것은 2007년 「사회적기업 육 성법」이 제정된 후의 일이다. 이후 사회적기업에 대한 지원이 크게 늘어났지만, 한시적인 정책 으로 일자리를 늘렸을 뿐 자생력을 갖춘 사회적기업은 드물다는 문제점이 제기되었다(고용노동 부 2013). 한편 도시재생의 측면에서도 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 법률」이 제정 ---
1) 넓은 의미의 사회적 경제는 시장과 정부 영역을 제외한 제3섹터 전체를 의미하지만 이 글에서는 도시재생과 직접적으로 관련되 는 부분만을 다루기로 함. 이 경우 지역사회를 기반으로 활동하는 사회적기업, 마을기업, 협동조합, 비영리조직 등이 해당함. 한편 도시재생은 법에 근거한 사업을 의미하지 않고 지역사회를 활성화하려는 다양한 노력을 통칭하는 개념으로 사용함.
18
되고 도시재생사업이 본격화되면서 장기적으로 지속 가능한 도시재생 방안이 논의되기 시작하였다. 사회 적 경제조직 육성의 대안 중 하나로 제시된 것이다 (박세훈 2014).2)
사회적 경제는 도시재생에 다양한 방식으로 기여 할 수 있다. 사회적 경제는 시장이나 정부가 공급하 지 못하는 서비스를 공급한다. 취약계층에게 일자리 를 제공하고, 지역사회 소득을 창출한다. 주민들의 역량을 강화하고 리더십을 키운다. 지역주민들 간에 연대를 강화함으로써 개인과 집단의 자긍심을 고취 하고 공동체를 회복시킨다. 즉, 사회적 경제 기반의 도시재생(social economy led regeneration)이 가능 한 것이다(Tallon 2013). 그러나 이러한 가능성에도 불구하고 현실은 녹록지 않다. 많은 경우 주민들은 사회적 경제조직을 운영할 수 있는 지식과 기술을 가 지고 있지 못하다. 사회적 경제조직이 설립된다 하더 라도 저임금과 고용불안이 상존하며, 지역의 다른 민
간영역과 충돌하기도 한다. 정부의 재정지원이 확대 되면서 이를 둘러싸고 지역사회에서 갈등이 발생하 는 경우도 있다.
이처럼 개념적 측면의 논의와 실제 사회적 경제가 도시재생에 도움이 되도록 운영하는 것은 큰 차이가 있다. 때문에 실제 사회적 경제가 현장에서 어떠한 어려움을 가지고 있으며, 특히 도시재생과 관련하여 정책적으로 도입된 사회적 경제조직들이 어떠한 문 제를 안고 있는지 파악하는 것이 중요하다. 이하에서 는 최근 사회적 경제조직의 운영실태를 통하여 우리 의 현실에서 사회적 경제와 도시재생이 어떻게 결합 할 수 있는지 그 조건을 찾아보기로 하자.
사회적 경제조직의 운영실태3)
사회적 경제조직의 운영실태를 파악하기 위해 전국적 으로 16개의 사회적 경제조직에 대해서 면접조사를 시
---
2) 물론 이는 우리나라의 상황이고 일찍이 사회적 경제가 발달한 서구의 경우는 다름. 영국의 경우, 사회적 경제와 도시재생의 관계가 주목을 받게 된 것은 최근 글로벌 경제위기 등으로 정부지출이 축소되는 상황과 밀접한 관련을 가짐. 즉, 도시정책 분야의 정부지원을 줄이면서 사회적 경제와 같은 자발적 영역(voluntary sector)에 보다 많은 책임을 부여하게 된 것임. 보수당의 소위 빅소사이어티(Big Society) 슬로건도 이와 관련이 있음(Murtagh 2013).
3) 이 조사는 필자가 참여한 국토교통부(2014) 연구의 일환으로 시행됨. 2014년 7~8월에 걸쳐 1차 조사를 완료하였고, 이후 미비사항을 보완하는 2차 조 사를 진행함.
설립계기 부산시의 행복마을만들기 사업으로 2013년 말 행복센터 부지 매입 및 카페·교육장 건설. 2014년 초 한내 행복마을 협동조합 설립
지역여건 상가와 노후주택이 밀집된 낙후지역으로, 최근 범죄사건으로 지역 이미지 훼손
협동조합의 지역사회 활동
● 복이 있는 카페 운영: 커피, 차, 음료를 염가로 제공하며 주민들을 위한 소통과 교류 공간 제공. 수익금은 프로그램 운영 및 공익사업에 환원
● 한내마을 문화교실 운영: 공예품 만들기, 웃음치료, 아동한자 지도사 과정, 바리스타 양성과정, 예쁜 글씨 POP 교실, 시장통에 나온 민요교실 등 운영
● 지역환경 개선: 행복센터 주변의 벽화, 도로포장 및 환경 개선 출처: 한내마을 협동조합 인터뷰. 2014.7.18.
<표 1> 부산 한내마을의 지역사회 기여활동
19
