영국 도시재생

국토연구원 도시재생지원센터

영국 도시재생

정책의 실체

양 도 식

도시재생(Urban Regeneration)은 정주공간과 인문환경의 창조적 재편 과정 이다. 이로 인해, 도시재생은 자본주의와 민주주의의 정통적 틀 안에서 새로 운 가치를 창출하는 창조적 파괴(Creative Deconstruction) 과정이다. 동시 에, 자본주의 공간환경을 구성하는 여러 이해당사자의 욕구와 필요를 함께 실현해가는 성숙한 공간민주주의(Spatial Democracy)와 거주민의 삶의 질과 직결된 공간환경의 수준을 높이는 공간복지(Spatial Welfare)의 수단이 된다.

영국은 이런 도시재생 사업의 총체적 경험의 산실이다. 영국의 도시재생 경 험을 이해하고 이들이 겪은 시행착오를 답습하지 않도록 하는 데 이 책이 도 움이 되었으면 한다. 지난 15년간 런던에 살고 일하며 얻은 경험과 연구를 바 탕으로 만든 책인 만큼 관계자들이 영국 도시재생 정책의 이해에 시간과 노 력을 줄이는 데 보탬이 되었으면 한다.

U n d e r s t a n d i n g B r i t i s h

U r b a n R e g e n e r a t i o n

창조적 도시재생 시리즈 41

창조적 도시재생 시리즈 41

Understanding British

Urban Regeneration

양 도 식

기획 국토연구원 도시재생지원센터

주소 (431-712) 경기도 안양시 동안구 시민대로 254 전화 031-380-0114(대표) 팩스 031-380-0481 홈페이지 http://www.krihs.re.kr(국토연구원) http://ubin.krihs.re.kr(세계도시정보) 디자인 이재호

Urbanplasma Publication Unit, urbanplasma.publication@gmail.com

출판등록 제2-22호 ISBN 978-89-8182-989-6 정가 30,000원

Printed in Korea.

영국 도시재생

정책의 실체

U n d e r s t a n d i n g B r i t i s h

U r b a n R e g e n e r a t i o n

양 도 식

창 조 적 도 시 재 생 시 리 즈 4 1

현재 런던에 소재한 영국도시건축연구소 UrbanPlasma Ltd. 소장이며 영국의 건축, 도시설계, 도시계획, 환경 분야에 대해 한국의 중앙정부, 지자체, 국책연구기관, 민간에 연구와 컨설턴시를 국제적으로 수행하고 있다.

·영국도시건축연구소 UrbanPlasma Ltd. 소장(現)

·K-water 공간디자인 팀장(現)

·런던대학 도시계획과 도시설계 튜터(前)

·런던대학 도시계획과(Bartlett) 도시설계/계획 박사(PhD)

·런던대학 건축과(Bartlett) 건축디자인 석사(MArch)

·영남대학교 건축공학과 학사(BA)

기획

국토연구원

www.krihs.re.kr

국토연구원(KRIHS, Korea Research Institute for Human Settlements)은 국토 자원의 효율적인 이용과 개발 및 보존에 관한 정책을 종합적으로 연구함으로써 국토의 균형발전과 국민생활의 질 향상에 기여하기 위하여 1978년에 설립되었다.

개원 이래 ‘아름다운 산하와 살맛나는 국토’를 만들기 위한 시대적 소임을 성실 히 수행하고 있으며, 이를 구현하기 위해 지속가능한 국토건설, 균형된 국토건설, 국토의 미래선도, 지식기반국토 조성을 위한 연구를 중점적으로 추진하고 있다.

국토연구원 도시재생지원센터

국토연구원 도시재생지원센터는 쇠퇴하는 기성시가지에 새로운 활력을 불어넣는 데 기여할 다양한 방안을 모색하고자 정책적인 지원사업을 추진하고 있다. 환경, 문화, 교육, 복지 등 종합적인 도시재생방안, 민관협력형 거버넌스 시스템에 근거 를 둔 도시재생 실현방안, 지역상권 활성화 및 지역 일자리 창출 방안, 도시 및 마 을재생과 관련한 다양한 사례연구, 해외 선진국의 도시재생 동향 파악 등을 주제 로 도시재생 관련 정책 연구 및 지원사업을 수행하고 있다.

세계도시정보(UBIN)

http://ubin.krihs.re.kr

세계도시정보는 세계 선진도시와 살기좋은 지역에 대한 정보, 도시재생과 관련 된 각종 세미나 및 포럼 정보를 종합적이고 체계적으로 제공하기 위하여 국토연 구원 도시재생지원센터에서 구축하여 제공하는 웹 서비스이다. 세계 여러 도시와 도시재생에 관한 정보를 생산·발굴하고 정리하여 관련 전문가 및 시민, 관련 부 처 및 지방단체와 공유함으로써 정부 및 지방자치단체의 정책수립을 지원하고, 주민과 지역이 중심이 되는 도시만들기를 지원한다.

007

발간의 글

삶의 질보다는 경제성장이 우선시 되던 시절이 있었습니다. 함께 가는 것은 더디고 품이 많이 드니, 힘을 집중 하여 효율적으로 문제를 해결하는 방식을 선호하였습니다. 그러나 이제는 알고 있습니다. 우리가 이루고자 하는 경제성장은 국토발전과 환경보전, 국민의 삶의 질 향상을 위해 함께 추구할 목표인 것을 말입니다. 이러한 인식 의 변화가 도시 및 지역 재생 분야에서 나타나기 시작하였습니다.

정부도 시민과 지역이 주체가 되는 도시의 재생과 발전을 정책적으로 지원하고 있고, 창조적 도시재생을 통해 쇠퇴된 구시가지의 문제를 해결하고 경제 활성화와 문화사회·복지·복지기반을 강화하려는 노력이 선진국을 중심으로 공간계획의 핵심적 패러다임이 되고 있습니다.

국토연구원에서 기획한 「창조적 도시재생 시리즈」는 창조적인 방법으로 우리이웃, 우리 동네, 우리 도시, 우리 지역을 살기 좋은 공간으로 만들어 가는 노력이 담긴 이야기들입니다. 부디 이 시리즈물이 쇠퇴하는 도시와 지 역을 살려내고 아름다운 국토를 만들어 가는데 필요한 자료로 널리 활용되기를 기대합니다.

2012년 12월

국토연구원 원장 박양호

Acknowledgement

영국 도시재생 정책의 실체

Understanding British Urban Regeneration

009

Acknowledgement

저자의 말

역사상 어느 누구도 도시의 생성과 발전의 실체를 완벽히 설명한 사람은 없다. 그리고 도시를 물리적·경제 적·사회적·문화적·환경적으로 재구성하는 도시재생의 실체를 한마디로 표현하는 것은 더욱더 불가능해 보 인다. 그래서 지난 한 세기 동안 산업화·도시화·탈도시화·재생사업을 선두적으로 경험한 영국 도시재생 정 책의 실체를 규명하는 시도 자체가 지나친 과욕이다. 그래서 이 책의 부제를 단다면 '영국 도시재생 정책에 대 한 영원한 미완성 초안'이라고 하는 것이 바람직하다. 도시는 생성·진화·쇠퇴·재생의 끊임없는 순환 속에 있기 때문에 이 책은 영원히 완성되지 못할 운명에 처해 있다. 그런 측면에서 저자는 책의 주제를 잘못 선택 한 안목이 부족한 연구자이다.

이런 완성되지 못할 운명의 책 출간의 시작을 열어주신 국토연구원과 국토연구원 도시재생센터장 이셨던 이왕 건 박사님께 감사를 드린다. 그리고 現 센터장이신 유재윤 박사님께도 감사 드린다. 중간에서 여러 업무를 도 와주시고 지원해 주신 주희선 연구원, 좀더 세련되고 수준있는 디자인의 책을 만드는 데 여러 요구를 출판사와 처리해 주신 송지은 연구원께도 감사의 마음을 전해 본다. 런던에서 온 친구의 책출간 마무리를 위해 넓고 조용 한 아파트를 통채로 작업실로 제공하고 번거로운 초안 인쇄를 마다하지 않고 해준 친구 후동에게도 감사의 말 을 전해 본다. 마지막으로, 전문 서적이 실수가 있으면 책의 질이 낮아진다는 원칙 때문에 나를 더욱 분주하게 한 Urbanplasma Publication Unit 이재호 팀장에게도 감사의 마음을 전한다.

영국 도시재생 정책의 실체

Understanding British Urban Regeneration

011

introduction

책의 배경

도시는 영구적 존재이므로 일단 조성이 되면 재구성에는 많은 제약이 있다. 그리고 이들 기존 도시가 물리적·

경제적·사회적 차원의 구조적 문제로 인해 도시재생이 필요한 경우 더욱더 큰 제약과 장벽이 따른다. 왜냐하 면, 이미 구축된 정주민의 물리적·인문적 환경의 재구성에는 경제적 부담과 여러 이해당사자의 복잡한 역학 관 계가 얽혀 있기 때문이다. 그래서 도시재생은 이들 이해관계자들 모두가 혜택이 돌아가도록 합의를 이끌어 가 는 공간 민주주의 형태를 띠고 있다. 도시재생 사업과정에서 용산참사와 같은 비극이 발생하는 것은 바로 기존 정주환경을 재구성하는 데 있어 도시재생의 본질적 이해와 경험 그리고 수단의 부족에 있다.

이 책은 현재 우리나라 도시정책에 화두가 되고 도시재생을 영국을 통해 선험적 이해를 돕기 위해 작성되었다.

그리고 이제 걸음마 단계에 있는 우리의 도시재생 정책과 실무에 도움이 되는 영국의 경험들을 정리했다. 특히, 영국 도시재생 정책의 경험을 개념, 도시계획적 문맥에서의 특징, 사례, 모니터링평가 차원에서 고찰하는 데 촛 점을 맞추었다. 이를 통해, 도시재생과 연관된 연구자, 실무자, 정책입안자들이 영국의 도시재생 경험을 조금이 나마 이해하고 관련 업무에 간접적 도움이 되었으면 한다. 이를 통해, 시행착오를 줄이고 한국의 실정에 맞는 도시재생 정책과 실무를 실행하는 데 실질적 도움이 되었으면 한다.

영국 도시재생 정책의 실체

Understanding British Urban Regeneration

013

introduction

책의 구조와 내용

이 책은 영국 도시재생 정책의 실체를 설명하기 위해 총 6장으로 구성되어 있다. 1장에서는 선진국의 도시재 생 정책과 사업의 경험을 바탕으로 도시재생의 개념적 이해와 양상 그리고 영국의 도시재생 정책 차원의 개념 과 이해를 정리하였다. 이를 바탕으로, 2장에서는 지난 한세기 동안 영국 도시재생 정책의 역사적 변천 과정을 시대적 도시문제, 공간적 유형, 내용적, 도시재생 수단적 차원에서 흐름을 정리하였다. 이를 통해, 도시재생 정 책과 수단이 급변하는 정치·경제적 환경 속에서 어떻게 변해 왔는가를 파악하였다. 3장에서는 도시재생 정책 의 근간이 되는 영국 도시계획 체계의 이해와 이 도시계획 체계의 틀 속에서 도시재생 정책과 수단의 발전 과 정을 다루었다. 이를 통해, 영국 도시재생 정책의 이해를 넘어 도시계획 체계 속에서 그 변화 과정의 이해에 촛 점을 맞추었다.

4장에서는 영국 도시재생 정책 실현에 중요한 역할과 영향을 준 여러 조직에 대해 다루었다. 대규모 도시공간을 다루고 물리적·경제적·사회적·문화적 ·환경적 차원의 포괄적 영역을 다루는 도시재생 사업은 강력한 리더 십과 고도의 집중된 재원적·인적 ·물적 자원을 분배하고 집행하는 조직이 필수적이다. 이를 위해, 영국 도시 재생 정책의 역사적 발전 과정에서 도시재생 사업에 직간접적으로 영향을 준 주요 실행 조직을 정리하였다. 5장 에서는 1장에서 4장까지 다룬 영국 도시재생 정책의 개념적·정책적 이해를 바탕으로 유형별 사례를 소개하였 다. 지난 반세기 동안 실행된 영국 도시재생 사례를 주거지·도심상업지역·산업지역·역세권 ·문화지구·중 심금융지구 차원에서 선별하여 우리나라의 도시재생 정책과 실무에 유익한 사례를 고찰하였다.

6장에서는 우리나라 도시재생 정책과 실무에 가장 약한 부분인 도시재생 사업의 평가·모니터링 분야를 다루 었다. 이를 위해 영국의 도시재생 사업의 모니터링·평가 사례를 고찰하기 전에 모니터링·평가의 개념과 이론 을 고찰하였다. 이를 바탕으로, 도시재생 사업의 모니터링·평가 체계의 특징을 다루었다. 그리고 이를 기반으 로, 영국 도시재생 사업 사례에서 실행된 유형별 모니터링·평가를 논의하였다.

015

contents

018 01. 영국 도시재생 정책의 개념과 이해

022 01.1 도시재생이란 023 01.2 도시재생 이론의 양상

026 01.3 영국의 문맥으로 본 도시재생 정책 028 02. 영국 도시재생 정책의 역사적 변천

032 02.1 영국 도시재생의 역사적 변천 차원

032

02.1.1 시대적 도시문제 차원의 역사적 변천

035

02.1.2 공간적 유형 차원의 역사적 변천

044

02.1.3 내용적 차원의 역사적 변천

055

02.1.4 도시재생 수단 차원의 역사적 변천

082 03. 영국 도시계획 체계 속의 도시재생 정책

086 03.1 영국 도시계획 체계의 이해와 도시재생 정책 098 04. 영국 도시재생에 영향을 준 조직과 운영

102 04.1 영국 도시재생 정책과 조직 개관 103 04.2 영국 도시재생에 영향을 준 조직의 활동

103

04.2.1 영국 주택공사과 도시재생

106

04.2.2 영국 주택협회와 도시재생

110

04.2.3 도시개발공사와 도시재생

113

04.2.4 잉글리시 파트너십과 도시재생

116

04.2.5 광역지역개발청과 도시재생

121

04.2.6 탬즈게이트웨이 파트너십과 도시재생

125

04.2.7 도시재생회사와 도시재생

128

04.2.8 주택커뮤니티청과 도시재생

132 05. 사례로 본 영국 도시재생의 실체

136 05.1 영국 도시재생 사례의 유형과 도시재생 137 05.2 영국 주거지 도시재생 사례

138

05.2.1 맨체스터 노스무어 주거지

142

05.2.2 런던 그린니치 밀레니엄 빌리지

017

영국 도시재생 정책의 실체

Understanding British Urban Regeneration

contents

018 01. 영국 도시재생 정책의 개념과 이해

022 01.1 도시재생이란 023 01.2 도시재생 이론의 양상

026 01.3 영국의 문맥으로 본 도시재생 정책 028 02. 영국 도시재생 정책의 역사적 변천

032 02.1 영국 도시재생의 역사적 변천 차원

032

02.1.1 시대적 도시문제 차원의 역사적 변천

035

02.1.2 공간적 유형 차원의 역사적 변천

044

02.1.3 내용적 차원의 역사적 변천

055

02.1.4 도시재생 수단 차원의 역사적 변천

082 03. 영국 도시계획 체계 속의 도시재생 정책

086 03.1 영국 도시계획 체계의 이해와 도시재생 정책 098 04. 영국 도시재생에 영향을 준 조직과 운영

102 04.1 영국 도시재생 정책과 조직 개관 103 04.2 영국 도시재생에 영향을 준 조직의 활동

103

04.2.1 영국 주택공사과 도시재생

106

04.2.2 영국 주택협회와 도시재생

110

04.2.3 도시개발공사와 도시재생

113

04.2.4 잉글리시 파트너십과 도시재생

116

04.2.5 광역지역개발청과 도시재생

121

04.2.6 탬즈게이트웨이 파트너십과 도시재생

125

04.2.7 도시재생회사와 도시재생

128

04.2.8 주택커뮤니티청과 도시재생

132 05. 사례로 본 영국 도시재생의 실체

136 05.1 영국 도시재생 사례의 유형과 도시재생 137 05.2 영국 주거지 도시재생 사례

138

05.2.1 맨체스터 노스무어 주거지

142

05.2.2 런던 그린니치 밀레니엄 빌리지

148 05.3 영국 도심 상업지역 도시재생 사례

153

05.3.1 버밍험 불링 중심상업지구

157

05.3.2 버밍험 브린들리플레이스

160 05.4 산업지역 도시재생 사례

160

05.4.1 런던 도클랜드 도시재생 사업

183 05.5 영국 역세권 도시재생 사례

183

05.5.1 런던 킹스크로스 역세권 재생사업

190 05.6 영국 문화지구 도시재생 사례

190

05.6.1 브리스톨 문화지구 도시재생

193

05.6.2 맨체스터 살포드 독 문화 재생사업

199 05.7 커뮤니티 중심의 도시재생 사례

199

05.7.1 버밍험 캐슬베일 커뮤니티 도시재생

202

05.7.2 런던 코인스트리트 커뮤니티 재생

206 05.8 중심금융지구 도시재생 사업 사례

206

05.8.1 런던 브로드게이트 중심금융지구

220 06. 영국 도시재생 사업의 모니터링과 평가

224 06.1 영국 도시재생 모니터링·평가의 이해

225 06.2 모니터링·평가 개념과 이해

227 06.3 모니터링·평가 영역과 구조

228 06.4 모니터링·평가 체계의 구성요소

229 06.5 도시재생 모니터링·평가 체계의 특징

242 06.6 도시재생 차원의 모니터링·평가체계

246 06.7 영국 도시재생 모니터링·평가 사례

246

06.7.1 도시개발보조금

247

06.7.2 단일재생예산

250

06.7.3 뉴딜커뮤니티 프로그램

251

06.7.4 그리니치 밀레니엄 빌리지 프로젝트

253

06.7.5 리버풀비전도시재생회사

1장에서는 세계 최초로 산업화와 도시화를 겪은 영국의 경험을 바탕으 로, 다소 모호하고 포괄적인 성격을 가진 도시재생 정책과 사업의 개 념적 이해를 돕고자 한다. 이를 위해 1장에서는, 영국 도시정책의 문맥 을 바탕으로 본 도시재생의 개념과 발전과정, 영국 도시재생 정책의 이 론, 영국 도시재생 정책의 구성요소에 대해 고찰 한다.

영국 도시재생 정책의 개념과 이해

01

런던 트라팔가 광장

019

영국 도시재생 정책의 실체

Understanding British Urban Regeneration

021

영국 도시재생 정책의 개념과 이해

01

01.1 도시재생이란

지역계획의 창시자인 페트릭 게데스(Patrick Geddes)는 도시를 생성·성장·쇠퇴의 과정을 거치는 생물학적인 도시관을 주장하였다. 즉, 도시를 생물체처럼 하나의 유기체로 보았다. 루이스 멈포드(Lewis Mumford)는 도시 의 성장 단계를 에코폴리스(ecopolis, 작은 마을)→폴리스(polis, 마을의 군집)→메트로폴리스(Metropolis, 자본 주의 도시의 출현)→메갈로폴리스(Megalopolis, 자본주의 도시의 쇠퇴 시작)→티라노폴리스(Tyrannopolis, 경제 적 도시시스템의 과대 팽창)→넥트로폴리스(Nektropolis, 전쟁과 기근으로 버려진 도시)로 분류하였다. 이를 통 해, 도시의 성장과 쇠퇴의 양상을 설명하였다. 페트릭 게데스와 루이스 멈퍼드가 설명한 도시의 진화 양상은 크 게 ‘규모적’ 측면과 ‘내용적’ 측면에서 설명된다. 규모적 측면에서는 도시의 발전 과정을 그 크기가 커지는 과정에 서 서서히 멈추는 양상을 설명하였다. 내용적 측면에서는 도시 규모의 성장 동력이 되는 자본, 노동력, 건축환경 이 도시에 집중되어 도시 성장의 한계를 설명하였다고 볼 수 있다.

이들의 말처럼, 산업혁명 이후 선진도시는 도시화·산업화를 통한 급격한 성장을 하였고 2차 대전 이후 산 업구조의 재편으로 쇠퇴를 경험하였다. 멈포드의 주장처럼, 산업화와 함께 등장한 메트로폴리스는 자본주의 시 장경제의 양적인(혹은 규모적) 성장을 통해 급속한 도시화를 이루었다. 이 도시의 양적인 성장은 2차 대전 이 후 산업·인구·자본을 재편하였다. 그리고 경제구조의 재편은 왕성한 산업도시의 쇠퇴를 야기시켰고 이는 물 리적·사회적·경제적·환경적 문제로 이어졌다. 영국의 맨체스터, 글라스고우, 런던, 미국의 디트로이트, 시카 고, 세인트루이스, 볼티모어, 유럽의 산업 도시들은 그 대표적인 예이다. 이러한 도시의 물리적·공간적 쇠퇴는 경제적·사회적 침체를 동반하였다. 게데스와 멈포드의 주장처럼 도시의 성장과 쇠퇴가 필연적인 과정이라면, 도시재생은 쇠퇴해 가는 도시의 물리적·경제적·사회적·문화적·환경적 차원에 관여함 (Roberts & Sykes, 2000)을 통해 도시쇠퇴를 치유하는 과정이라 할 수 있다.

도시재생이란 이런 도시의 규모적 측면(양적 성장의 도시화)과 내용적 측면(양적 성장으로 인한 도시의 물 리적·경제적·사회적·환경적 변화)의 성장이 한계에 이르고 이로 인해 물리적·경제적·사회적·환경적 문 제가 발생했을 때 이를 도시정책 차원에서 해결하기 위한 수단이라 할 수 있다.

023

01.2 도시재생 이론의 양상

도시재생 이론은 규모적·내용적 차원에서 도시의 성장이 한계에 달하고 여기서 비롯된 심각한 도시문제를 해 결하기 위한 제도적·정책적·재정적·조직적·프로그램·프로젝트 차원의 통합적 접근 방법으로 정의할 수 있다. 현대적 개념의 도시재생 이론은 일반적인 도시 이론과는 달리 2차 대전 이후 구체화된 개념으로 볼 수 있 다. 이런 이유로 도시재생 이론의 확립은 아직까지 진행 중이며 모호하고 포괄적인 성격을 띠고 있다. 그럼에도 불구하고 도시재생 이론은 선진 도시의 경험을 바탕으로 아래의 3가지 차원에서 이해할 수 있다.

1. 도시쇠퇴의 '양상'을 고찰하는 도시재생이론

2. 도시쇠퇴의 문제 해결 '수단'을 제시하는 도시재생이론

3. 도시의 생성·성장·쇠퇴·재생·재성장(혹은 재쇠퇴)의 '순환체계'를 고찰하는 도시재생 이론

도시쇠퇴의 양상을 고찰하는 도시재생 이론

도시재생 개념은 본질적으로 도시문제 해결을 위한 수단적 특징을 가지고 있다. 그리고 도시문제를 해결하기 위해서는 도시쇠퇴가 어떻게 시작되었으며 어떤 양상으로 나타난 것에 대한 이해와 고찰은 선행되어야 한다.

과학적인 문제의 진단은 합리적인 문제 해결책을 제시하는 바탕이 되므로, 도시쇠퇴의 구조적인 양상에 대한 이해는 도시재생 이론의 중요한 한 부분이 된다. 그러므로, 도시의 생성·성장·쇠퇴의 과정에서 나타난 도시 문제의 원인을 과정별로 분석하여 쇠퇴의 양상을 파악하고, 이를 바탕으로 한 해결책의 제시는 중요한 도시재 생 이론의 한 분야가 되어야 한다.

도시쇠퇴의 문제 해결 방법을 제시하는 도시재생 이론

지난 한 세기 동안 선진국의 많은 도시들은 산업화와 동반된 도시화, 탈도시화, 재 도시화의 과정을 거치면서 도시 쇠태와 도시문제를 해결하기 위해 여러 방법의 접 근을 시도하였다. 이런 시도는 도시별 문맥에 따라 상이한 결과를 초래하였다. 그럼 에도 불구하고 시대별로 적용된 해결책에는 보편적 흐름을 보여주고 있다. 특정 시 기에 어떤 방법으로 도시쇠퇴 문제를 해결했는가에 대한 방법론은 도시재생 이론 의 한 영역으로 다루어져야 할 필요가 있다.

영국의 경우 도시쇠퇴 문제를 해결하기 위해 시대별로 여러 방법론적 접근을 시도 한 좋은 사례이다. 영국은 1930년대 ① 슬럼제거(Slum Clearance) → ② 1950년대 와 60년대 물리적 차원의 도시재건설(reconstruction) → ③ 1970년대 물리적 차원 의 도시재정비(renewal) → ④ 1980년대 경제적 차원의 도시 재개발(redevelop- ment) → ⑤ 1990년대 사회적 차원의 도시재생(regeneration)을 시도하였다(Rob- erts & Sykes, 2000). 현재는 문화적 차원의 도시재생의 일환으로 ⑥ 도시르네상스 (urban renaissance)(양, 2008) 접근이 시도되고 있다.

이들 접근들은 그 시대가 처한 상황에 적합한 방법으로 문제 해결을 시도하였 다. 심각한 도시쇠퇴의 해결책으로 기존 정주환경 자체를 물리적으로 철거하여 재 건축한 1930년대의 슬럼 철거식 접근, 50년대와 70년대 사이 물리적 환경의 개선 을 시도한 도시재건설, 1980년대 경제적 차원의 접근인 도시 재개발, 90년대 사회 적 환경의 중요성을 강조한 도시재생, 도시쇠퇴를 문화적 차원에서 해결하기 위한 2000년대의 도시르네상스 접근은 시대적 문맥에 따라 다양한 방법론적 변화가 있 어왔다.

¹⁾

이런 도시쇠퇴와 도시문제를 해결하기 위한 다양한 접근에 대한 분석과 고 찰은 도시재생 이론의 한 부분으로 간주하고 연구할 필요가 있다.

도시재생과 도시재성장의 순환체계로 본 도시재생 이론

도시재생이란 학문적 영역은 이미 생성되고 성장한 기존 도시의 쇠퇴를 막고 재성 장 하기 위한 방법론적인 접근을 다루는 특징을 가지고 있다. 이로 인해, 재생사업 은 성장과 재성장과 관련된 순환체계의 특징을 가지고 있다. 그래서 도시재생 이론 의 정립에 있어 도시쇠퇴를 막고 재성장의 기회를 만들어 지속적인 재성장을 유지 하도록 하는 이론의 정립은 중요하다. 성장한 도시의 쇠퇴의 본질을 파악하여 이 를 예방하고 재성장한 도시의 재쇠퇴를 막고 이를 유지하는 순환체계에 대한 이해 가 필요하다.

1)

도시문제 해결을 위한 다양한 접근방법 에 따른 용어적 분류에도 불구하고, 본 질적으로 도시쇠퇴를 해결하기 위한 과 정에서는 위의 여러 방법들이 동시에 이 루어져왔다. 그런 맥락에서 볼 때, 도시 재생이라는 용어는 위의 6가지 접근을 포함하는 의미를 가지고 있다. 그러므로

‘도시재생’의 용어적 개념은 이 6가지 차 원의 접근을 포함하는 의미로 사용하는 것이 바람직하다.

025

도시생성

도시성장

도시쇠퇴

도시재성장

도시재성장 도시성장

도시쇠퇴

도시재생 사이클

도시재쇠퇴 사이클 도시재생 사이클

도시재쇠퇴 사이클

1차 도시재생

2차 도시재생

도시재생 순환체계의 이해는 2가지 과정의 연구를 통해서 확립할 수 있다. 첫째는 도시쇠퇴에 대한 성공적인 도시재생 사업을 통해 도시가 재성장을 하는 도시쇠퇴→

도시재생 → 도시재성장 과정이다. 둘째는 도시재생이 성공적이지 못해 다시 재쇠 퇴(혹은 심화된 쇠퇴)로 이어지는 도시쇠퇴 → 도시재생 → 도시재성장 실패 → 도 시 재쇠퇴의 과정이다. 즉, 도시재생의 순환체계에 대한 이론은 이 도시재생의 성공 과 실패의 순환체계의 분석을 통해 성공과 실패의 과정(process)과 요소(elements) 를 파악하는 것이라 할 수 있다.

01.3 영국의 문맥으로 본 도시재생 정책

영국의 도시재생 정책은 산업혁명이후 도시화 과정에서 발생한 도시문제를 해결하 기 위해 제시한 '도시정책' 차원에서 이해할 수 있다. 도시정책이라는 용어는 1960 년대 등장하였지만(Leunig & Swaffield, 2007), 도시재생 정책은 도시정책과 같은 맥락에 있다. 왜냐하면, 도시문제를 해결하기 위한 도시정책을 수단으로 도시재생 정책은 포함할 수 있기 때문이다. 영국의 도시계획 체계의 역사적 발전 차원에서도

‘도시정책’과 ‘도시재생’의 용어는 같은 맥락에 있다. 현재 우리가 사용하고 있는 도 시재생이라는 용어는 물리적·경제적·사회적·문화적·환경적인 내용을 함축적 으로 포함하고 있으며, 문제 해결의 방법적인 측면에서도 다양하게 시도되어 개념 적 정의가 복잡하다.

도시재생 정책은 도시문제를 해결하기 위한 도시정책의 일환이다. 그리고 도시 재생 정책이 ① 물리적 환경의 변화에 대한 정치·사회적 대책, ② 도시지역의 주 택과 건강문제 ③ 사회적 환경 향상과 경제발전의 연계 ④ 도시의 무분별한 성장의 억제 ⑤ 도시정책의 본성과 변화하는 역할에 대해 다룬다(Roberts, 2004)는 점에서 볼 때, 영국의 도시재생 정책은 19세기 과밀하고 비위생적인 영국의 산업도시(특히 런던)가 처한 주택문제와 공공보건 정책이 그 시작이라 할 수 있다. 영국 도시재생 정책은 20세기 동안 경제·사회·문화·환경 구조의 변화와 함께 지속적으로 발전 해 왔다(상세한 내용은 2장에서 다룸).

027

참고문헌

DETR (1999) Towards an Urban Renaissance: final report of the Urban Task Force, London, DETR

DETR (2000) Our Towns and Cities: The Future-Delivering an Urban Renaissance (Urban White Paper), London, DETR

Hall, P. (1996), Cities of tomorrow, Blackwell, London

Roberts, P. & Sykes, H. (2004) Urban Regeneration: A Handbook, London, SAGE

Pattrick Geddes (1995) “Cities in Evolution”

2장에서는 1장에서 다룬 도시재생의 개념에 대한 이해를 바탕으로, 영 국의 도시재생 개념이 역사적으로 어떻게 적용되어 왔는가를 고찰한 다. 지난 한 세기 동안 영국 도시재생 정책의 역사적 변천 과정의 고찰 을 통해 제도적, 정책적, 물리적, 경제적, 사회적, 문화적, 환경적 차원 의 도시재생을 이해하고자 한다. 그리고 역사적 변천과정을 통해 포괄 적이고 복잡한 도시재생 개념에 대한 이해를 심화하는 데 있다.

영국 도시재생 정책의 역사적 변천

02

런던 도클랜드 카나리 와프

029

영국 도시재생 정책의 실체

Understanding British Urban Regeneration

031

영국 도시재생 정책의 역사적 변천

02

02.1

영국 도시재생의 역사적 변천 차원

영국 도시재생 정책은 역사적으로 물리적·경제적·사회적·환경적 차원에서 다 양하게 전개되어왔다. 이로 인해, 산업화·도시화·탈도시화·재도시화되는 과정 에서 발생하는 도시의 쇠퇴와 이와 함께 수반되는 문제를 해결하기 위해 다양한 시 도가 이루어졌왔다. 여기에는 물리적인 슬럼철거, 재건축, 경제적 차원의 투자, 비 물리적인 사회·문화적 차원의 프로그램 개발, 제도적·법령적 차원의 다양한 정책 들이 지난 한 세기 동안 시도되었다. 이 영국 도시재생 정책의 역사적 변천은 다음 의 4가지 차원에서 이해할 수 있다.

²⁾

1. 시대적 도시문제 차원의 역사적 변천 2. 공간적 유형 차원의 역사적 변천 3. 내용적 차원의 역사적 변천 4. 수단적 차원의 역사적 변천

02.1.1

시대적 도시문제 차원의 역사적 변천

영국 도시재생 정책은 시대사조에 직접적인 영향을 받아왔다. 특히, 영국의 경우 지난 한세기 동안 산업화-도시화-탈도시화-재도시화의 과정을 겪었다. 그리고 산업화·도시화 과정에서 자본주의 도시 사회가 처한 문제 해결을 위해 그 당시의 시대사조에 바탕을 둔 경제적·정치적·인문학적 접근을 시도하여왔다.

예를 들면, 19세기 후반 급속한 산업화 과정에서 런던 노동자들의 열악하고 과 밀한 주거문제는

³⁾

심각한 문제였다. 동시에, 노동자 계층은 산업자본가들로부터 노 동 가치에 대한 정당한 댓가와 처우개선 그리고 복지에 대한 요구는 갈수록 증가 하였다. 이 노동자와 자본가의 대립은 반목으로 끝나지 않고 타협과 공생의 전환점 을 찾았으며, 이는 영국의 복지사회의 기반이 되었다. 그리고 영국 사회주의적·민 주주의 구축에 바탕이 되었다. 영국의 산업도시의 과밀과 심각한 보건위생 문제를 해결하기 위한 일환으로 등장한 대표적인 도시계획 차원의 시대사조가 있다면, 가 든시티 운동으로 상징될 수 있다. 비록 기존의 도심재생 차원이 아닌 신도시 조성 의 개념이지만, 기존 도시문제를 해결하는 광의적 차원의 해결을 시도한 도시재생 적 접근으로 볼 수 있다.

2)

영국 도시재생 정책이 이 4가지 차원에 서 개별적으로 일어났기 보다는 경제 사 회 환경의 영향에 따라 복합적으로 표 출되어 왔다.

3)

그 당시 주택과 연관된 보건위생은 심 각한 상태였다.

033

최초의 가든시티 레치워스(Letchworth Garden City)의 중앙광장

최초의 가든시티 레치워스(Letchworth Garden City)의 주거지와 가로

또 다른 예는, 가든시티 운동의 연장선상에서 2차 대전 후 부족한 주택문제와 전 쟁으로 피폐된 도심 재건을 위한 신도시 건설이다. 1946년 스티븐니지(Stevenage) 를 시작으로 1960년대 후반까지 진행된 영국의 신도시 건설은 피폐된 도심 문제 를 해결하기 위한 접근의 일환이었다. 비록 1970년대 초부터는 일부 신도시를 제 외한 28개 신도시 건설의 실패로 영국 도시정책은 쇠퇴된 도심지역에 대한 '재생 정책'으로 전환되었다. 현재에도 이런 기조는 지속적으로 이루어지고 있다. 영국은 60년대 말 이후, 도시문제를 해결하기 위한 수단으로 도시재생 정책은 도시정책 의 근간이 되어왔다.

2000년대 산업유휴지를 어반빌리지 개념의 주거지를 조성하여 세계적인 모델 사례가 된 그린니티 밀레니엄 빌리지(Greenwich Millennium Vil- lage) 재생사업

035

02.1.2

공간적 유형 차원의 역사적 변천

영국에서 시작된 산업혁명은 수도인 런던에서만이 아니라 영국의 중부와 북부도 시 전역에서 이루어졌다. 이 산업혁명은 런던은 물론이고 버밍험(Birmingham), 세 필드(Sheffield), 맨체스터(Manchester), 리버풀(Liverpool), 리즈(Leeds), 뉴캐슬 (Newcastle-Upon-tyne)로 이어지는 산업벨트를 따라 전국적으로 확산되었다. 동 시에 산업화를 바탕으로 한 도시화가 급격히 이루어졌다. 그리고 이들 산업 도시들 은 세계경제 구조의 재편과 산업구조의 변화로 인한 도시쇠퇴와 도시문제를 비슷 한 양상으로 비슷한 시기에 겪었다. 이들 도시쇠퇴 지역의 양상은 공간적 특징이 있 다. 즉, 영국의 수도인 런던과 같은 경제와 금융의 중심지인 중심금융지구(CBD)를 가진 대도시, 리버풀의 수변 무역도시, 맨체스터의 운하와 독의 도시, 뉴캐슬의 강 변과 해안 산업도시, 세필드의 철강산업이 만든 도시 등 다양한 공간적 특징을 가지 고 성장과 쇠퇴를 경험하였다. 이러한 도시재생 대상 지역의 특징을 바탕으로 공간 적 분류는 영국 도시재생의 역사적 변천과정을 이해하는 데 중요하다. 영국의 도시 재생 사업이 적용된 공간적 유형은 아래와 같이 분류할 수 있다.

⁴⁾

1. 도시 전체 (예, Stratfrod City)

2. 도심 지역 (예, Birmingham 혹은 Sheffield Inner City) 3. 노후화된 주거단지 (예, Northmoor)

4. 타운중심지구 (예, Sheffield) 5. 중심상업지구 (예, Broadgate) 6. 산업지역 (예, Eden Project)

7. 역세권 지역 (예, Kings Cross Station)

8. 수변 지역 (예, London Docklands, Manchester Salford Quays)

영국 도시재생의 대상이 되었던 공간적 유형은 단일 블럭의 장소(place)에서 여러 블록이 모인 지구(district), 도심(inner city), 지역(local), 크게는 도시의 사회적·경제 적 쇠퇴를 다루기 위한 일환으로 도시 전체를 도시재생의 대상으로 삼기도 하였다.

1990년대 후반 설립된 광역지역개발청(Regional Development Agency)은 경제개 발과 동반된 도시재생 전략을 광역지역을 대상으로 시도 하였다. 그리고 도시재생 의 공간적 유형은 재생 지역의 크기에 따라 다른 특징을 보여왔다.

4)

이에 대한 상세한 내용과 사례는 이 책 의 5장 '사례로 본 영국 도시재생 정책의 실체'에서 구체적으로 설명하였다.

유럽을 잇는 고속철도의 중간 종착역과 런던 2012 런던올림픽공원 도시재생 사업을 통해 런던의 부도심으로 성장한 스트라포드 시티(Stratford City)의 고속철도 역사(위)와 올림픽공원 전경(아래). 도시전체 차원에서 이루어진 도시재생 사업.

037

성공적인 도심재생사업으로 문화/창조도시로 변모한 버밍험 도심 센터

쇠퇴된 주거단지를 재생한 맨체스터 노스무어(Northmoore)의 새롭게 조성된 서민주택

039

보행화, 높은 수준의 도시디자인, 문화시설을 통해 활력있는 도심으로 변모하게 한 세필드의 도심재생 사업.

런던 중심금융 지구 도시재생 사업의 대표적 사례인 브로드케이트 지역의 업무지역(위)과 리버풀 역(아래)

041

이전 광산 산업지역을 도시재생 사업을 통해 세계적인 에코엔터테인먼트 지역으로 변모시킨 에덴 프로젝트(Eden Project)

유럽과 런던을 직통으로 연결하는 고속철도의 종착역사의 완공을 통해, 마약과 범죄의 온상지였던 역세권을 성공적으로 변모시킨 킹스크로 스 역세권 재생사업

043

제2의 뉴욕을 만들기 위해 버려진 독을 중심으로 재생사업이 이루어진 런던 도클랜드 재생사업, 후경에 대표적인 런던 도클랜드 재생사업인 카 나리 와프(Canary Wharf) 지역이 보인다.

시기 19세기 1930년대 1946 1947 1952 1964 1966 1968 1969 1972 1974 1977 1978 1979

정치 환경 - - 노동당 정부 보수당 정부 노동당 정부 보수당 정부 노동당 정부 보수당 정부

법령 제도형

Public Health Act(1848) Torrens Act(1868) Cross Act(1875) Artisans and Labours Dwelling Act (1975) Housing of the Working Class Act (1890)

New Town Act

Policy for the Inner Cities White Paper

Inner Urban Areas Act

Priority Estates

연구형

Expanded Town Studies

Deprivation Studies

Inner Area Studies

정책 프로그램형

Designation of Slum Clearance Areas

Comprehen- sive Develop- ment Areas

Special aid for com- monwealth immigrants

Educational Priority Area Scheme

Urban Programme

Housing Action Areas

Inner Area Partnerships

프로젝트형

Model Towns Community

Development Project

Shelter Neighbour- hood Action Project

재원형 Derelict Land

Grant

조직형 Housing

Corporation

02.1.3

내용적 차원의 역사적 변천

영국은 도시재생 사업을 효과적으로 실현하기 위한 다양한 내용의 접근을 시도하였다. 여기에는 도시문제를 근 본적으로 이해하기 위한 연구, 이를 국가 정책에 담기 위한 백서의 작성, 효율적인 도시재생 사업을 실현하기 위한 조직의 구성 등 다양한 차원의 접근이 도시되어 왔다. 영국의 이런 다양한 도시재생 시도들은 급변하는 세 계 경제와 정치적 환경 그리고 세계화·정보화·지방화 시대의 사회구조의 변화에 따라 그 내용과 중점 전략이

045

시기 19세기 1930년대 1946 1947 1952 1964 1966 1968 1969 1972 1974 1977 1978 1979

정치 환경 - - 노동당 정부 보수당 정부 노동당 정부 보수당 정부 노동당 정부 보수당 정부

법령 제도형

Public Health Act(1848) Torrens Act(1868) Cross Act(1875) Artisans and Labours Dwelling Act (1975) Housing of the Working Class Act (1890)

New Town Act

Policy for the Inner Cities White Paper

Inner Urban Areas Act

Priority Estates

연구형

Expanded Town Studies

Deprivation Studies

Inner Area Studies

정책 프로그램형

Designation of Slum Clearance Areas

Comprehen- sive Develop- ment Areas

Special aid for com- monwealth immigrants

Educational Priority Area Scheme

Urban Programme

Housing Action Areas

Inner Area Partnerships

프로젝트형

Model Towns Community

Development Project

Shelter Neighbour- hood Action Project

재원형 Derelict Land

Grant

조직형 Housing

Corporation

변화를 겪어왔다. 무엇보다도, 산업화·도시화·산업화의 최선두에서 주도적 역할을 해왔던 영국의 정치 환경의 변화는 시대별 도시재생 정책에 많은 영향을 주어왔다. 이 영국의 도시재생 정책의 큰 변천을 내용적 차원에서 요약해 보면 다음과 같이 정리할 수 있다.

1. 법령적·제도 형 2. 연구 형 3. 프로그램 형 4. 프로젝트 형 5. 재정 형 6. 조직 형

시기 1981 1982 1985 1986 1987 1988 1991 1992 1994 1995 1997 1998 1999

정치 환경 보수당 정부 노동당 정부

법령 제도형

연구형

Commission for Architecture and the Built Environment

정책 프로그램형

Enterprise Zones

Estate Action Action

for Cities Programme

City Pride National

Strategy for Neighbour- hood Renewal New Deal for Communities Programmes

프로젝트형

재원형

Urban Development Grants

Urban Regen- eration Grants

City Grants City Challenge

Private Finance Initiative

Single Regen- eration Budget Challenge Fund

Estate Renewal Chal- lenge Fund National Lottery

조직형

Inner City Enterprizes

Task Force Government

Office for Regions English Partner- ship

Social Exclusion Unit

Regional Development Agency

Urban Task Force

047

시기 1981 1982 1985 1986 1987 1988 1991 1992 1994 1995 1997 1998 1999

정치 환경 보수당 정부 노동당 정부

법령 제도형

연구형

Commission for Architecture and the Built Environment

정책 프로그램형

Enterprise Zones

Estate Action Action

for Cities Programme

City Pride National

Strategy for Neighbour- hood Renewal New Deal for Communities Programmes

프로젝트형

재원형

Urban Development Grants

Urban Regen- eration Grants

City Grants City Challenge

Private Finance Initiative

Single Regen- eration Budget Challenge Fund

Estate Renewal Chal- lenge Fund National Lottery

조직형

Inner City Enterprizes

Task Force Government

Office for Regions English Partner- ship

Social Exclusion Unit

Regional Development Agency

Urban Task Force

시기 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 2011

정치 환경 노동당 정부 보수당 정부

법령 제도형

Planning and Com- pulsory Purchase Act

Home for the Future: more affordable, more sustainable (Housing Green Paper)

연구형

Egan Review State of English Cities

정책 프로그램형

Neighbourhood Renewal Unit Neighbourhood Renewal fund Neighbourhood Management Neighbourhood Wardens

Housing Market Renewal Pathfinders

Sustainable

Communities Plan Making It Happen:

The Northern Way Local Area Agreement (2004)

Sustainable Communities: Homes for All Sustainable Communities: People, Places and Prosperity

Open Source Planning Local Growth: Realising Every Place's Potential

Regeneration to Enable Growth: What Government is doing in Support of Community-led Regeneration

프로젝트형

Eco-towns: Living a Green Future

재원형

Single Budget

조직형

Urban Regeneration Companies

Urban Policy Unit Local Strategic Partnerships

Thames Gateway Partnerships Regional Housing Board

Homes and Communities Agency Tenant Service Auhtority

Local Enterprise Partnerships

049

시기 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 2011

정치 환경 노동당 정부 보수당 정부

법령 제도형

Planning and Com- pulsory Purchase Act

Home for the Future: more affordable, more sustainable (Housing Green Paper)

연구형

Egan Review State of English Cities

정책 프로그램형

Neighbourhood Renewal Unit Neighbourhood Renewal fund Neighbourhood Management Neighbourhood Wardens

Housing Market Renewal Pathfinders

Sustainable

Communities Plan Making It Happen:

The Northern Way Local Area Agreement (2004)

Sustainable Communities:

Homes for All Sustainable Communities:

People, Places and Prosperity

Open Source Planning Local Growth:

Realising Every Place's Potential

Regeneration to Enable Growth:

What Government is doing in Support of Community-led Regeneration

프로젝트형

Eco-towns: Living a Green Future

재원형

Single Budget

조직형

Urban Regeneration Companies

Urban Policy Unit Local Strategic Partnerships

Thames Gateway Partnerships Regional Housing Board

Homes and Communities Agency Tenant Service Auhtority

Local Enterprise Partnerships

02.1.4

도시재생 수단 차원의 역사적 변천

영국은 산업혁명에서 비롯된 산업화·도시화 그리고 탈산업화·탈도시화 과정에서 수도권과 지방의 핵심도시(core cities)들은 물리적·경제적·사회적·환경적 문제 에 직면하였다. 이를 해결하기 위해 다양한 도시재생 수단을 시도해왔다. 이 도시정 책 차원에서 이루어진 도시재생 수단의 적용은 성공과 실패의 교훈을 남겨왔다. 지 난 한세기 동안 영국 각 시대별 도시가 처한 문제를 해결하기 위해 여러 수단을 적 용해 왔으며 아래와 같이 정리할 수 있다.

1. 19세기 과밀한 도시의 주택·보건 개선 재생 정책 (1800년대) 2. 슬럼제거와 주택철거 정책 (1900-1940년대)

3. 2차 대전 이후 도시쇠퇴를 막기 위한 재생 정책 (1950-1960년대) 4. 도심재생 정책의 실험시기 (1967-1970년대)

5. 영국 최초 도시백서의 통합적 재생 (1977) 6. 대처 정부의 민간 중심의 도시재생 (1979-1990)

7. 도시개발공사와 엔터프라이즈존 중심의 도시재생 (80년대-90년대초) 8. 보조금 중심에서 경쟁 입찰 중심의 도시재생 (1980년대-1990년대초) 9. 통합도시재생예산의 도입과 도시재생 (1994-2001)

12. 1997년 집권한 노동당 정부의 커뮤니티 중심의 도시재생 (1997-2010) 13. 지자체 주도의 도시재생회사 중심의 도시재생 (2000-2010) 14. 보수당·자유당 연합정부의 자유재량적 도시재생 (2010-현재)

19세기 과밀한 도시의 주택·보건 개선 도시재생 (1800년대)

근대적 개념의 영국 도시재생 정책의 시작은 19세기 산업화·도시화와 동반된 열 악한 주거환경과 이로 인한 심각한 공공보건 문제에서 시작되었다고 볼 수 있다.

19세기 영국 산업도시들은 과밀로 인한 심각한 주택과 도시문제에 직면해 있었 다. 이와 함께 수반된 열악한 도시 환경의 오염 문제는 매우 심각한 상태였다. 런 던은 19세기에서 20세기 초까지 세계에서 가장 큰 도시였다. 1885년 당시 현재 런 던의 반 크기에 약 6백 만 명이 살았다(Inwood, 2005). 또한, 1830년대와 1840년 대는 도시 과밀과 열악한 하수시설과 오염된 물로 인해 발생한 콜레라는 1848년 약 14,000명, 1866년에는 6,000명의 목숨을 앗아갔다. 특히, 증가하는 노동자들의 주택과 공공위생 문제는 심각하였다. 1879년 런던 내 주택과 산업시설은 1,000만 톤의 석탄을 태웠으며 이로 인한 공기오염은 최악의 런던 스모그를 일으켰다. 이

5)

런던 탬즈강의 악취가 최악의 상태에 이 른 1885년을 'The Great Stink'로 명명 하여 불렀음.

051

로 인해 11,000명이 생명을 잃었다(Inwood, 2005). 이 런 런던이 처한 공공보건 문제를 해결하기 위한 [The Public Health Act 1848], 자치구가 주택 소유자에게 위생 상태를 개선하도록 하는 [The Torrens Act 1868], 노동자 주택조성을 위한 [The Artisans & Labourers Dwelling Act 1875] 법령이 제정되었다. 산업자본가들 은 산업화를 통해 축척한 부를 바탕으로, 노동자를 위 한 모델타운(Model Towns) 건설을 통해 열악한 주택 과 공공보건 문제 해결을 시도하였다. 최초의 런던정 부의 성격을 띤 메트로폴리탄보드(Metropolitan Board of Work, 1855-1889)가 이를 런던 차원에서 해결하기 위해 1855년 45인으로 구성되었다. 메트로폴리탄보드 는 빠르게 성장하는 런던을 위한 인프라 조성과 보건 위생 상태를 높이기 위해 120km의 하수도와 1,650km 의 가로하수체계를 조성하였다. 동시에, 열악한 위생 상태의 슬럼철거, 가로망 정비, 오염된 탬즈강의

⁵⁾

관 리를 본격적으로 실시하였다. 과밀로 인한 열악한 주 택과 보건위생과 관련된 도시의 근본적인 문제 해결을 위해 사회혁명가인 에버너저 하워드의 전원도시 운동 (Garden City Movement)이 시기에 나타난 것은 우연 의 일치는 아니다.

슬럼제거와 주택철거 정책 (1940년대)

19세기 런던의 과밀화는 단지 주택과 보건위생의 문 제를 넘어 도시 빈곤과 범죄 문제와 깊은 연관을 가 지고 있다. 찰스디킨스는 소설 올리버 트위스터(Oliver Twister)를 통해 범죄와 가난으로 가득 찬 당시의 런던 의 상황을 묘사하고 있다. 가난이 집약된 런던의 주택 지는 최악의 주거여건과 위생, 이와 동반된 범죄, 사회 적 무관심으로 인해 슬럼화 되었다. 20세기 초 이런 도 시 슬럼을 해결하기 위한 일환으로 슬럼에 대한 대대 적인 철거작업이 진행되었다. 물리적 차원에서 볼 때, 근대적 개념의 도시재생 정책은 슬럼철거를 통해 시작 되었다고 볼 수 있다.

1848~1890

배경과 목적 지자체의 심각한 보건위생문제 해결 내용 Central Board of Health 와 Local Boards에 게 지역의 위생 상태에 대한 책임을 지자체에 부여

The Public healTh acT

1848

배경과 목적 비위생적인 주거환경 개선

내용 비위생적인 주택 소유자에게 자치구가 직접 주택을 개선하도록 강제하는 법령

The Torrens acT

1868

배경과 목적 심각한 주거환경의 주택문제 해결 내용 자치구 차원의 열악한 주거환경의 주택을 개선한 후 재입주

The arTisans and labours dwelling

1875 acT

배경과 목적 심각한 주거환경과 주택문제 해결 내용 자치구가 열악한 주거환경의 주택을 개선한 후 재입주

The housing of The working class acT

1890

배경과 목적 산업도시 노동자의 열악한 주거환경 의 개선

내용 박애주의적 산업자본가가 자발적으로 실시

Model Towns

1930년대 슬럼철거지역지정(designation of Slum Clearance Areas)과 1947년 영국 의 도시농촌계획법(Town and Country Planning Act 1947)에 의거한 ‘포괄적 개발 지역지정’(designation of Comprehensive Development Areas)은 슬럼철거의 법 령적 바탕이 되었다(Roberts, 2004). 이 당시 과밀한 도시 주택과 공공보건 문제의 해결 방안이 개선과 보수 보다는 슬럼철거를 통해 이뤄졌다. 그 예로, 1930년 주택 법(The Housing Act 1930)은 지방정부에게 기존의 낙후된 슬럼을 철거 할 수 있 는 법률적 권한을 부여하였다. 1938년에는 약 90,000호의 주택이 이 법령 하에 철 거되었다. 1944년 도시농촌도시계획법(Town and Country Planning Act 1944)은 2 차 대전 중 파손으로 보수가 어려운 많은 주택을 철거하는 법률적 근거를 마련하 였다(Leunig & Swaffield, 2007). 이러한 현상은 1960년대 까지 지속적으로 이어졌 으며, 1960년대는 매년 약 100,000호의 도심 주택이 철거되었다(Leunig & Swaf- field, 2007).

2차 대전 후 도심 쇠퇴를 막기 위한 재생정책 (1950년대-60년대)

2차 대전 후 영국 대부분의 도시들은 탈산업화로 인한 경제·산업구조의 큰 변화를 겪었다. 이런 현상은 1960년대와 1970년대를 거치면서 더욱더 가속화 되었다. 1970 년대의 영국 도시정책은 전환기를 맞았다. 1960년대 말까지 이어진 신도시 건설의 실패와 함께 심화된 도심 쇠퇴로 인해 영국 도시정책 자체가 새로운 신도시 건설보 다는 도심재생 사업에 집중하였다. 이 배경에는 1970년대 도시 내의 문제가 도시 전 체의 문제로 이어졌고 이는 광역지역 차원의 침체와 깊이 연계되어 나타났다. 1980 년 브리스톨의 세인트 폴(St. Paul), 1981년 런던 브릭스톤(Brixton), 버밍험 핸즈워즈 (Handsworth), 리버풀의 톡스테스(Toxteth)(Leunig & Swaffield, 2007)에서의 폭동 은 도심 쇠퇴와 연계된 사회문제의 연장선상에서 나타난 폭동이었다.

탈산업화는 도시의 인구와 자본의 재편을 가져왔고 도시공간과 삶의 양식에도 변화를 가져왔다. 항공 수송기술의 발달, 대형 콘테이너화, 제조업에서 서비스업으 로의 산업구조를 재편하였다(Hall, 1993). 2차 대전 이후 지속된 경제·사회구조의 변화는 70년대와 80년대의 도심쇠퇴에까지 영향을 주었다. 이로 인해, 런던 도클 랜드의 카나리 와프(Canary Wharf) 지역은 1967년과 1977년 사이 약 150,000개의 일자리가 사라졌으며(Leunig & Swaffield, 2007) 항공 교통수단과 대형 컨테이너화 된 새로운 수송기술의 발전으로 인해 1980년대 폐쇄되었다. 이는 런던 뿐만 아니 라 산업혁명과 함께 번성하였던 영국의 산업혁명의 발상지 맨체스터, 자동차의 도 시 버밍험, 철강의 도시 세필드, 산업의 도시 리즈, 무역의 도시 리버풀, 석탄 산업 과 제조업의 도시 뉴캐슬과 같은 지방의 핵심도시(core cities)에도 공통적으로 나타

6)

일반적으로 도심은 19세기의 산업과 주 거지역을 의미하며, 지형학적인 경계 는 도심중심상업지역(Central Business District)과 도시의 외곽지역의 사이에 존 재하는 전이영역을 의미한다(Lawless, 1975; Hall, 1981; Home, 1982; Mat- thews, 1991)

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났다. 런던과 핵심도시의 쇠퇴는 도심 쇠퇴로 이어졌 고 이는 실업, 가난, 사회문제로 이어지는 도심 공동화 가 전국적으로 나타났다.

1968년 실행된 도시프로그램(Urban Programme) 은 도심 쇠퇴 문제와 이민자가 집중된 열악한 근린지 구에 대한 문제를 해결하기 위해 내무부(Home Of- fice)에서 실행한 대표적 도시재생 프로그램이다. 이를 위해 1969년 지방정부보조금법령(Local Government Grant Act)을 제정하여 재정적 바탕을 마련하였다. 이 프로그램은 1979년 대처 정부가 집권 한 후에도 지속 되었으며 민간투자와 경제적 관점의 도심재생에 초점 을 맞추었으며 1980년대 초까지 지속적으로 실행되었 다(Roberts, 2004).

도심재생 정책의 실험시기 (1967-70년대)

영국 정부는 2차 대전 이후 1960년대 후반과 1970년 대 사이는 전후 재건설, 신도시 건설의 실패, 세계 경 제구조의 재편과 함께 다양한 양상의 도심 문제를 겪 었다. 동시에, 갈수록 심화되는 도심 쇠퇴의 양상은 자 족적 신도시 건설의 실패와 함께 복합적 어려움에 직 면하였다. 이를 해결하기 위해, 도심 쇠퇴와 관련된 도 시문제에 대해 다각도 차원의 정책을 실험적으로 시 도하였다. 1960년대 이후 부터 1980년대까지 도심 재 개발은 지속적인 관심과 도시정책의 대상이었다. 도심 의 정의와 도심 쇠퇴의 양상은 관점에 따라 차이가 있 다.

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2차 대전이후 영국의 많은 도심은 산업침체, 교외 화와 함께 진행된 인구감소, 경제침체·경제구조의 변 화와 동반된 쇠퇴가 급속히 이루어졌다. 당시, 도심 문 제 해결을 위한 실험적인 정책이 50년대 후반 이후 지 속적으로 이루어졌다. 이런 도심 쇠퇴의 양상은 크게

① 도심 인구감소 감소와 경제침체, ② 물리적·사회 적 환경의 쇠퇴, ③ 가난·빈곤에 기인한 집단적인 절 망감으로 나타났다.

1930~1967

배경과 목적 심각한 슬럼화에 대한 철거방식의 조치 내용 슬럼지역의 지정과 철거

년대

designaTion of sluM clearance areas

1930

배경과 목적 1947년 도시농촌계획법(Town and Coun- try Planning Act)에 근거

내용 토지이용계획, 밀도, 교통망 등 광범위한 (재)개 발지역에 대한 정보 제공

배경과 목적 버려진 토지의 재생사업을 가능하게 하 기 위해 정부의 보조금을 통해 민간업체의 투자부담 을 줄여 참여 유도

내용 최초의 토지보조금, 주로 농촌지역의 토지에 적 용, 지방정부는 ‘Assisted Area’ 혹은 ‘Derelict Land Clearance Areas’로 지정된 지역의 경우 100퍼센트 보조금 지원, National Park 지역인 경우 75퍼센트, 이외의 지역은 50퍼센트의 보조금 지원

coMPrehensive develoPMenT areas

Derelict lanD Grant (DlG)

1947

1966

배경과 목적 교육 여건이 열악한 지역에 대한 투자 계 획

내용 1967년 ‘Plowden Report’가 바탕이 되어 어린이 초등교육에 대한 큰 관심을 가짐

educaTional PrioriTy area scheMe

1967

배경과 목적 2차 대전이후 영국의 부족한 주택문제 해 결을 위한 신도시 정책을 집행하기 위한 조직 내용 2차 대전이후 1960년대 말 까지 28개 신도시 건 설을 주도하였음

coMMission for The new Towns

1961~

1964

배경과 목적 1966년 지방정부법(Local Government Act)에 따라 도입

내용 이전 영국 식민지 국가의 이민자에 대한 지원 정책

sPecial aid for coMMonwealTh iMMigranTs

1962

이런 영국의 도심관련 도시재생 정책은 1970년대 큰 정책적 현안이 되었으며 실 질적으로는 현재까지 여전히 도시재생 사업의 중심에 있다. 2차 대전 이후 1989년 까지 도심관련 재생정책은 크게 6단계로 나누어 설명할 수 있다 (표 참조). 이 시기 동안 영국 정부는 도심 쇠퇴가 단일 요소가 아닌 복잡한 물리적·사회적·경제적 차원에서 기인하고 있다는 시각을 바탕으로, 기존의 도심 재개발 정책에 대한 새로 운 방향을 모색하였다. 이 배경에는 ① 도심재개발 효과에 대한 의구심과 가속화되 는 탈도시화 현상 ② 인종문제 이민과 연관되어 나타난 도시 게토화와 쇠퇴문제 ③ 도심에 집중된 높은 실업률 ④ 일방적인 슬럼철거 정책보다 주택의 재보수와 물리 적 환경향상과 기존 커뮤니티를 재정착시키는 도시갱생(urban rehabilitation)이 주 는 경제적 효율성의 인식 ⑤ 미국의 성공적인 도심재개발 정책의 사례의 도입과 적 용 등 다양한 인식과 시도가 이루어졌다. 이 시기 실험적인 도심재생 정책은 2가지 차원에서 진행되었다.

첫째는 물리적 환경 개선을 슬럼철거 방식에서 재보수·재정착시키는 방향으 로 전환하였다. 이런 시도를 담은 대표적인 도심재생 정책은 1969년 포괄적개선지 역프로그램(General Improvement Areas : GIAs)과 1974년 주택개선지역프로그램 (Housing Action Areas : HAAs)이다. 포괄적개선지역프로그램은 오래된 도심의 주 택과 주택 주변의 물리적 환경 향상을 목적으로 특정지역을 지정하는 정책이었다.

이는 1968년 정부가 작성한 주택백서인 기존 주택을 새로운 집으로(Old Houses into New Homes)'를 바탕으로 1969년 제정된 주택법에 따라 지자체가 지정할 수 있었다. 주택개선지역프로그램은 도시갱생(rehabilitation)을 위해 주택의 재보수와 개선이 필요한 지역을 지정하여 살기 좋은 여건으로 만드는 정책이었다. 성공적인 주택개선지역프로그램(HAAs)은 이후 포괄적개선지역프로그램(GIAs)으로 발전되 어 재생정책의 효과를 연계하고자 하였다. 하지만, 주택개선지역프로그램과 포괄적 개선지역프로그램은 문제지역의 지정에 오랜 시간이 걸리고 재정적 부족 그리고 도 시재생 사업이 특정 계층에게만 이익이 돌아간다는 비판을 받았다.

둘째는 물리적 도시재생 사업이 근본적으로 도심(혹은 도시) 쇠퇴문제를 해결 하지 못한 점에 대한 인식을 바탕으로, 사회적·경제적 측면의 도심 활성화 정책 이 실험적으로 진행되었다. 비물리적인 차원의 도심재생 정책은 재생사업 재원의 우선순위와 효율적 이용, 도시쇠퇴 지역과 커뮤니티에 대한 공공서비스 조달 문제, 도심 쇠퇴 문제에 대한 연구와 시범 프로젝트 등 여러 차원의 시도가 이루어졌다.

055 1968~1972

배경과 목적 기존의 노후화된 주택을 철거하지 않고 새 로운 주택으로 개조하기 위한 법령을 마련

내용 잉글랜드와 웨일즈에 거주가 어려운 주택 1백8십 만호(이중 110만호는 철거지역에 있음)에 대한 재보수 를 통해 살기 적합한 주택으로 개선을 시도하였음

old houses inTo new hoMes whiTe PaPer

1968

배경과 목적 지속되는 도심문제(특히 이민자가 집중된 근린지구)를 해결하기 위해 시도됨

내용 영국 내무부 (Home Office)에 의해 시작됨. 1969년 Local Government Grant Act의 배경이 됨. 1979년 대 처 정부가 집권한 후에도 지속되었으며 민간투자와 경 제적 관점(value for money)의 도시재생을 중요시하였 으며 1980년대 초까지 시행됨

urban PrograMMe

1969

1972

배경과 목적 열악한 주택지역의 개선

내용 지자체가 300-800호 규모의 열악한 주택지 역의 개선

general iMProveMenT areas

배경과 목적 커뮤니티 차원의 재생이 목적 내용 Home Office에 의해 시행

coMMuniTy develoPMenT ProjecT

배경과 목적 도시쇠퇴 문제를 포괄적 차원에서 접근 을 시도하였으며 도시 침체에 대한 이론적인 분석 을 시도하였음

내용 Department of Environment, 자치구, 전문가들 로 구성되어 연구. 6개 사례지역에 대한 집중적 연 구 실시(3개 도시는 산업타운: Oldham, Rotherham, Sunderland, 다른 3개 도시는 침체 중인 주요 도시 의 타운: Small Heath in Birmingham, Lambeth in London, Toxteth in Liverpool). 이 연구결과는 1977 년 영국 최초의 도시백서인 [Policy for the Inner Cit- ies]의 바탕이 되었음

inner area sTudies

영국 최초 도시백서의 통합적 재생 (1977)

영국 도시재생 정책은 산업화 이후 1970년대 중반까지 슬럼철거, 물리적 재보수, 재건설, 신도시 건설 등 다 양한 차원에서 시도되었다. 하지만, 도심 문제에 대한 이론적 정립의 부족과 도시문제의 본질에 대한 근본적 이해 부족으로 체계적인 해결책과 정책을 제시하지 못 했다. 이런 과도기적인 양상은 시간적·재정적 차원에 서 소모적인 정책과 프로그램이 실험적으로 시도되는 폐단이 있었다. 또한, 도심재개발 정책의 실현과정에 서도 중앙정부, 지방정부, 비정부기관, 커뮤니티, 자발 단체간의 파트너십의 필요성이 대두되었지만, 실행 과 정에서 많은 문제점이 노출되었다. 그리고 도심재생에 대한 지원체계도 중앙정부 중심의 수직적인 구조였다 (Home, 1982). 이 복합적 문제를 해결하기 위해 중앙 정부는 영국 최초의 도시백서인 도심재생정책(Policy for Inner Cities)을 1977년 발간하였다.

이 영국 최초의 도시백서는 1968년 도심문제와 이 민자 집중 지역의 도심쇠퇴를 해결하기 위한 도시프로 그램, 1967년 교육여건이 열악한 지역에 대한 투자 계 획을 담은 교육우선지역(Educational Priority Areas), 1969년 커뮤니티 차원의 도시재생을 시도한 커뮤니티 개발프로젝트, 지역관리프로그램(Area Management Trials), 1977년 도심침체를 효과적으로 막기 위한 포 괄적커뮤니티프로그램(Comprehensive Community Programmes), 런던 도클랜드연구를 포함한 기존 도 심정책과 프로그램에 대한 전반적인 검토를 토대로 작 성되었다(DoE, 1977).

이 도시백서는 중앙정부, 자치구, 각계 전문가들이 6개 사례 도시의 연구한 도심연구보고서(Inner Area Studies)를 바탕으로 작성되었다. 이전의 실험적인 도 심재개발 정책을 분석하고 도심문제를 특정 문제 지역 에만 국한된 물리적 경계를 넘어 도심전체 차원에서 접근하였다. 이를 통해, 도심 침체에 대한 이론적인 분